ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / SEGUNDA INSTANCIA / DOBLE INSTANCIA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CAUSACIÓN DEL DAÑO / OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / NORMA PROCESAL APLICABLE / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / CUANTÍA DEL PROCESO / CUANTÍA DE LAS PRETENSIONES / PRETENSIÓN MAYOR La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $154.500.000.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 20 NUMERAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 - ARTÍCULO 1 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 17 de junio de 1993; Exp. 7303; C.P. Carlos Betancur Jaramillo y del 8 de marzo de 2007; Exp. 16421; C.P. Ruth Stella Correa Palacio. CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTEO DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / HECHO DAÑOSO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por trabajo público o por cualquier otra causa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 PRUEBAS EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE LA PRUEBA / VALORACIÓN DE LA PRUEBA / REQUISITOS DE LA PRUEBA / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / DOCUMENTO PERIODÍSTICO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.

En el expediente obran recortes de prensa. Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia y en esas condiciones serán valoradas en este proceso. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 28 de agosto de 2013; Exp. 25022; C.P. Enrique Gil Botero, del 29 de mayo de 2012;

Exp. 2011-01378 y sentencia del 1 de marzo de 2006; Exp.16587; C.P. Ruth Stella Correa Palacio. PRESUPUESTOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA / DEBERES DEL ESTADO / FINES DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / REPARACIÓN DEL DAÑO El artículo 2 de la Ley 48 de 1993, retomado por el mismo artículo de la Ley 1861 de 2017 y en concordancia con los artículos 2 y 217 CN, dispone que las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.

El artículo 2 CN establece que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades. La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886 que corresponde con el artículo 2 CN, concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general” contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho y que encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que dispone las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN NACIONAL - ARTÍCULO 16 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 217 / LEY 48 DE 1993 - ARTÍCULO 2 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 11 de julio de 1969; Exp. 541; C.P. Carlos Portocarrero, de 11 de noviembre de 1990; Exp. 5737; C.P. Gustavo De Greiff Restrepo y de 29 de octubre de 1998;

Exp. 10747; C.P. Ricardo Hoyos Duque. PRESUPUESTOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CONCEPTO DE FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / REQUISITOS DE FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / AMENAZA A LA SEGURIDAD PERSONAL / LATENTE AMENAZA DE DAÑO / AMENAZA DE MUERTE DE GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / AMENAZA DEL DERECHO A LA VIDA [E]l Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: (i) se solicita protección especial, por las particulares condiciones de riesgo en que se encuentra la persona;

(ii) no se solicita expresamente, pero es evidente que la persona necesitaba la protección, porque existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes y (iii) se deja a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia de 16 de julio de 1980; Exp. 10134; C.P. Jorge Dangond Flores, de 17 de febrero de 1983; Exp. 3331, de 30 de julio de 1998; Exp. 17004 y del 30 de octubre de 1997; Exp. 10958; C.P. Ricardo Hoyos Duque. FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / MUERTE DE CIVIL / IMPREVISIBILIDAD DEL DAÑO / DEBER DE PROTECCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / INCUMPLIMIENTO DEL DEBER PROBATORIO / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA La muerte de [la víctima] fue una acción súbita que no podía ser evitada por las autoridades.

(…) en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales. Lo contrario significaría que las fuerzas militares estarían obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar que este tipo de ataques sucedan.

El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades. Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa del artículo 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar la ocurrencia del mismo para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Así las cosas, como no se probó la omisión por parte de las fuerzas militares ni de la ESE Hospital Regional Sur Oriental en el deber de protección de la vida de [la víctima], no se configuró una falla del servicio de las demandadas. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 267 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 168 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 54001-23-31-000-2002-00499-01(44741) Actor: LUIS ALEJANDRO COTE CÁCERES Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, EJÉRCITO NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.

RECORTES DE PRENSA-Valor probatorio. DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-No es absoluto pues el Estado no es un asegurador general. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA POR OMISIÓN-Debe tenerse en cuenta la capacidad de las autoridades públicas en su deber de seguridad y protección. FALLA DEL SERVICIO RELATIVA- Límite en los recursos materiales y humanos del Estado.

OMISIÓN DEL DEBER DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN-Se requiere de solicitud formulada o que las condiciones personales permitan inferir de manera inequívoca la necesidad de protección. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 CPC. La Sala, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 7 de diciembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO Un grupo armado al margen de la ley asesinó a la enfermera Gloria Sandra Cote Villamizar, según la demanda, en retaliación porque participó en una jornada cívico-militar. Alega omisión en el deber de protección y seguridad.

ANTECEDENTES El 1 marzo de 2002, Luis Alejandro Cote Cáceres y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros, para que se les declarara patrimonialmente responsables por el asesinato de Gloria Sandra Cote Villamizar. Solicitaron $575.986.200 por daños materiales y $100.100.000 por perjuicios morales.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que las fuerzas militares realizaron la operación “Crisol” en la que murieron miembros del ELN. Adujo que el ELN asesinó, en retaliación, a Gloria Sandra Cote Villamizar, enfermera del Hospital Pedro Antonio Villamizar, porque participó en una jornada cívico-militar organizada por el Batallón n°. 13 “General Custodio García Rovira” en el municipio de Toledo, Norte de Santander.

El 4 de febrero de 2003 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional propuso como excepción el hecho de un tercero. El Instituto Departamental de Salud del Norte de Santander señaló que no era responsable, porque no tenía ningún vínculo con la víctima.

La ESE Hospital Regional Sur Oriental expuso que no hubo falla en el servicio y propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no era la entidad encargada de la protección de los ciudadanos. El 23 de agosto de 2007 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

La demandante y la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional reiteraron lo expuesto. Las demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio. El 7 de diciembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en la sentencia negó las pretensiones, porque no se acreditó que Gloria Sandra Cote Villamizar hubiera sido amenazada por su participación en la jornada cívico-militar o que hubiera solicitado traslado.

La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 29 de junio de 2012 y admitido el 16 de agosto de 2012. Esgrimió que las demandadas incumplieron el deber de protección, pues omitieron tomar medidas de seguridad ante la situación de orden público en el lugar de los hechos. El 6 de septiembre de 2012 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante reiteró lo expuesto y agregó que la víctima fue sometida a un riesgo excepcional.

Las demás partes guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA[1], esto es, $154.500.000[2].

Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[3], en este caso por una omisión que se imputa a varias entidades públicas (art. 90 CN y art. 86 CCA).

Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por trabajo público o por cualquier otra causa.

La demanda alega que se configuró falla del servicio, porque las entidades demandadas omitieron el deber de protección. La demanda se interpuso en tiempo -1 de marzo de 2002- pues el 9 de abril de 2000 murió Gloria Sandra Cote Villamizar [hecho probado 7.6], circunstancia que según la demanda concretó el incumplimiento de ese deber. Legitimación en la causa 4.

Luis Alejandro Cote Cáceres, Romelia Villamizar de Cote, Jesús Aníbal Cote Villamizar, Pedro Rafael Cote Villamizar, Néstor Gerson Cote Villamizar y María de Tránsito Cote Villamizar son las personas sobre las que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que conforman el núcleo familiar de Gloria Sandra Cote Villamizar, quien fue asesinada por grupos al margen de la ley [hecho probado 7.17].

La Nación- Ministerio de Defensa, Ejército Nacional está legitimada en la causa por pasiva, porque es la entidad a la que corresponde asegurar la defensa del orden constitucional (artículos 217 y 2 de la Ley 48 de 1993, retomado por el mismo artículo de la Ley 1861 de 2017). La ESE Hospital Regional Sur Oriental también está legitimada en la causa por pasiva, porque la víctima trabajaba para esa entidad al momento de los hechos [hecho probado 7.11].

El Instituto Departamental de Salud del Norte de Santander no está legitimado en la causa por pasiva, pues los hechos alegados no son del ámbito de su competencia. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró falla del servicio por incumplimiento del deber de seguridad y protección por el asesinato de Gloria Sandra Cote Villamizar por grupos al margen de la ley.

III. Análisis de la Sala Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 CPC. Hechos probados 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[4]. 6. En el expediente obran recortes de prensa (f. 38-40 c. 2).

Las informaciones difundidas en los medios de comunicación no dan certeza sobre los hechos en ellos contenidos, sino de la existencia de la noticia[5] y en esas condiciones serán valoradas en este proceso. 7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1 El 19 de agosto de 1994, la Universidad Francisco de Paula Santander confirió a Gloria Sandra Cote Villamizar el título de enfermera, según da cuenta copia simple del diploma de grado (f. 61 c. 1). 7.2 El 8 de enero de 1997, el Servicio de Salud del Norte de Santander nombró a Gloria Sandra Cote Villamizar como enfermera de salud básica del centro de salud de San Bernardo de Bata, ubicado en el municipio de Toledo, según da cuenta copia simple de la Resolución n°. 0005 (f. 49 c. 1). 7.3 El 29 de enero de 1998, el Servicio Seccional de Salud del Norte de Santander autorizó a Gloria Sandra Cote Villamizar para ejercer la profesión de enfermera en el territorio nacional, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 23 c. 1). 7.4 El 26 de noviembre de 1998, la Universidad Libre otorgó a Gloria Sandra Cote Villamizar el título de especialista en gerencia de servicios de salud, según da cuenta copia auténtica del diploma y del acta de grado (f. 19 y 62 c. 1). 7.5 El 19 de marzo de 2000, el Batallón de Infantería n°. 13 “General Custodio García Rovira”, en conjunto con los habitantes del corregimiento de San Bernardo de Bata realizó una jornada cívico-militar, según da cuenta copia simple de oficio (f. 33-37 c. 1). 7.6 El 9 de abril de 2000, Gloria Sandra Cote Villamizar murió en el corregimiento de San Bernardo de Bata como consecuencia de disparos con arma de fuego, según da cuenta copia auténtica del registro civil de defunción (f. 51 c. 1), copia simple de acta de levantamiento (f. 41-44 c. 1) y copia simple del acta de inspección judicial (f. 45-47 c. 1). 7.7 El 10 y 12 de abril de 2000, el Batallón de Infantería nº. 13 “General Custodio García Rovira” remitió informe a la Defensoría del Pueblo del departamento de Norte de Santander y envió al Comité Internacional de la Cruz Roja copia de la denuncia que presentó por los hechos ocurridos.

De acuerdo con el informe, el 9 de abril de 2000 miembros del ELN obligaron a la población civil del corregimiento San Bernardo de Bata a asistir a una reunión, amenazaron de muerte a la población por supuesta colaboración con las fuerzas militares y, posteriormente, se dirigieron al centro de salud del corregimiento y asesinaron a Gloria Sandra Cote Villamizar con arma de fuego, porque no asistió a la reunión ordenada por el grupo terrorista, según da cuenta copia simple de la denuncia (f. 26-31 c. 1) y del informe (f. 2 c. 2). 7.8 El 25 de abril de 2000, la Defensoría del Pueblo Regional de Norte de Santander envió informe del Batallón de Infantería nº. 13 “General Custodio García Rovira” a la Directora Seccional de Fiscalías por los hechos ocurridos el 9 de abril de 2000, según da cuenta copia simple del oficio (f. 1 c. 2). 7.9 El 27 de abril de 2000, el Comandante de la quinta brigada del Ejército Nacional envió a la Fiscalía Seccional de Bucaramanga copia de la denuncia que presentó por los hechos ocurridos el 9 de abril de 2000, según da cuenta copia simple del oficio (f. 14 c. 2). 7.10 El 19 de junio de 2000, la Fiscalía Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializado de Cúcuta abrió investigación previa por el delito de homicidio con fines terroristas en concurso con rebelión y terrorismo, con fundamento en el informe suscrito por el Batallón de Infantería nº. 13 “General Custodio García Rovira”, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 6-7 c. 2). 7.11 El 7 de septiembre de 2000 y el 4 de junio de 2001, el Hospital Pedro Antonio Villamizar certificó que Gloria Sandra Cote Villamizar desempeñó funciones como enfermera del puesto de salud del corregimiento de San Bernardo de Bata desde el 8 de enero de 1997 hasta el 9 de abril de 2000, según da cuenta copia simple de las certificaciones (f. 18 y 54 c. 1). 7.12 El 2 de agosto de 2001, la Fiscalía Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializado de Cúcuta suspendió provisionalmente la investigación previa por falta de pruebas, según da cuenta copia simple de la resolución (f. 72-73 c. 2). 7.13 El 22 de febrero de 2007, el corregidor de San Bernardo de Bata informó al comandante de la estación de policía del municipio de Toledo que no encontró documentación sobre la muerte de Gloria Sandra Cote Villamizar, según da cuenta original del informe (f. 185 c. 1). 7.14 El 25 de febrero de 2007, la estación de policía del municipio de Toledo informó a la Policía del municipio de Pamplona, Norte de Santander que no encontró antecedentes sobre denuncias, quejas o comunicados sobre amenazas contra Gloria Sandra Cote Villamizar, según da cuenta el original del oficio (f. 184 c. 1). 7.15 El 26 de febrero de 2007, el corregidor de San Bernardo de Bata informó al Tribunal Administrativo de Norte de Santander que no encontró documentación sobre la muerte de Gloria Sandra Cote Villamizar, según da cuenta original del informe (f. 187 c. 1). 7.16 El 26 de febrero de 2007, la Fiscalía Sexta Delegada Especializada ante Jueces Penales del Circuito Especializados de Cúcuta informó al Tribunal Administrativo de Norte de Santander que dentro de las diligencias no encontró solicitudes de protección de Gloria Sandra Cote Villamizar y señaló que su padre y el corregidor del pueblo declararon no tener conocimiento sobre amenazas contra la víctima, según da cuenta original del oficio (f. 179-180 c. 1). 7.17 Gloria Sandra Cote Villamizar era hija de Luis Alejandro Cote Cáceres y Romelia Villamizar de Cote y hermana de Jesús Asdrúbal Cote Villamizar, Pedro Rafael Cote Villamizar, Néstor Gerson Cote Villamizar, María de Tránsito Cote Villamizar y William Martín Cote Villamizar, según da cuenta copias auténticas y simples de los registros civiles de nacimiento y de matrimonio (f. 50-53 y 55-60 c. 1).

Responsabilidad por omisión del deber de seguridad y protección 8. El artículo 2 de la Ley 48 de 1993, retomado por el mismo artículo de la Ley 1861 de 2017 y en concordancia con los artículos 2 y 217 CN, dispone que las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.

El artículo 2 CN establece que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades. La jurisprudencia, en vigencia del artículo 16 de la Constitución de 1886[6] que corresponde con el artículo 2 CN, concluyó que estos deberes no implican que el Estado sea un “asegurador general”[7] contra daños, tampoco entrañan una responsabilidad automática derivada exclusivamente de la afectación de un derecho[8] y que encuentran su límite en los recursos materiales y humanos de que dispone las autoridades para disuadir y, en últimas, garantizar la seguridad e integridad[9].

Al delimitar su alcance, la jurisprudencia ha considerado que el Estado es responsable patrimonialmente a título de falla del servicio por omisión en el deber de prestar seguridad a las personas, cuando: (i) se solicita protección especial, por las particulares condiciones de riesgo en que se encuentra la persona[10]; (ii) no se solicita expresamente, pero es evidente que la persona necesitaba la protección, porque existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes[11] y (iii) se deja a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, cuando se tiene conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley[12]. 9.

La demanda afirmó que la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros incurrieron en falla del servicio por omisión al deber de seguridad y protección por el asesinato de Gloria Sandra Cote Villamizar. Está acreditado que Gloria Sandra Cote Villamizar murió el 9 de abril de 2000, porque miembros del ELN le dispararon por no asistir a una reunión organizada por ese grupo terrorista [hechos probados 7.6-7.7].

Así mismo, está probado que el Batallón de Infantería n°. 13 “General Custodio García Rovira” denunció esos hechos [hecho probado 7.7] y que, aunque la Fiscalía Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializado de Cúcuta abrió investigación previa [hecho probado 7.10], la suspendió por falta de pruebas [hecho probado 7.12]. No se probó que Gloria Sandra Cote Villamizar hubiera solicitado protección de las autoridades.

Por el contrario, el comandante de la estación de policía del municipio Toledo, el corregidor de San Bernardo de Bata y la Fiscalía Sexta Delegada Especializada ante Jueces Penales del Circuito Especializados de Cúcuta informaron a las autoridades que no tenían registros de solicitudes de protección y seguridad de Gloria Sandra Cote Villamizar [hechos probados 7.14, 7.15 y 7.16].

Estos documentos, además de que son públicos, no fueron tachados de falsos y provienen de los funcionarios encargados de verificar los requerimientos de protección solicitada por personas bajo amenaza por grupos ilegales. Quedó demostrado que el Batallón de Infantería n°. 13 “General Custodio García Rovira” realizó una jornada cívico-militar [hecho probado 7.5], pero no se probó que Gloria Sandra Cote Villamizar hubiera participado en ella.

Tampoco obran al menos indicios conocidos que permitieran concluir que Gloria Sandra Cote Villamizar iba a ser víctima de un homicidio por grupos al margen de la ley, pues del ejercicio de su profesión como enfermera no se podía advertir con anticipación que el ELN atentaría contra su vida, como retaliación al no asistir a la reunión programada por ese grupo terrorista.

Aunque la parte demandante acreditó que al momento de los hechos Gloria Sandra Cote Villamizar era enfermera del centro de salud del corregimiento de San Bernardo de Bata, dependiente de la ESE Hospital Regional Sur Oriental [hechos probados 7.2 y 7.11], no probó que la víctima hubiera solicitado su traslado como medida de seguridad ante esa entidad.

Tampoco está acreditado que estos hechos fueran previsibles y que, por ello, la demandada estuviera obligada a trasladar a Gloria Sandra Cote Villamizar. La muerte de Gloria Sandra Cote Villamizar fue una acción súbita que no podía ser evitada por las autoridades. La Sala reitera que en estos eventos en que se imputa omisión, debe tenerse en cuenta que la capacidad de acción de las autoridades no es ilimitada para disuadir la acción de los grupos ilegales.

Lo contrario significaría que las fuerzas militares estarían obligadas a lo imposible, esto es, a poner a disposición de los ciudadanos víctimas de estos delitos, de manera permanente, la compleja capacidad institucional que se requiere para evitar que este tipo de ataques sucedan. El juez de la administración no puede desconocer la realidad institucional y, después de hechos de esta naturaleza, exigir acciones que desbordaban la capacidad de respuesta de las autoridades.

Según el artículo 177 CPC, aplicable por remisión expresa del artículo 168 y 267 CCA, quien alega un daño debe demostrar la ocurrencia del mismo para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo. Así las cosas, como no se probó la omisión por parte de las fuerzas militares ni de la ESE Hospital Regional Sur Oriental en el deber de protección de la vida de Gloria Sandra Cote Villamizar, no se configuró una falla del servicio de las demandadas.

Por tanto, la Sala confirmará la sentencia apelada. 10. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODÍFICASE la sentencia del 7 de diciembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en su lugar, se dispone:

PRIMERO. DECLÁRASE la falta de legitimación en la causa por pasiva del Instituto Departamental de Salud del Norte de Santander.

SEGUNDO. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

TERCERO. Sin condena en costas.

CUARTO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES VV/OAO ----------------------- [1] Se aplican las cuantías previstas en la Ley 446 de 1998, pues a la fecha de interposición del recurso de apelación -22 de junio de 2012- ya habían entrado a regir, por Ley 954 de 28 de abril 2005. [2] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2002, $309.000, por 500. [3] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].

El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378 [fundamento jurídico 4] y sentencia del 1 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento jurídico 3.2].

Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 377-378, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [6] Introducido por el artículo 9 del Acto Legislativo n°. 1 de 1936 que, a su vez, corresponde con el artículo 19 original de la Constitución de 1886. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de julio de 1969, Rad. 541, párr. 62, en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 60, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 1990, Rad. 5.737 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 68, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de octubre de 1998, Rad. 10.747, [fundamento jurídico b], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 88, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [10] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de julio de 1980, Rad. 10.134 [fundamento jurídico e] S.V. Alfonso Arango Henao;

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de febrero de 1983, Rad. 3.331 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 62 y 63, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 30 de octubre de 1997, Rad. 10.958 [fundamentos jurídicos II y III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 412, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. [12] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de julio de 1998, Rad. 17.004, [fundamento jurídico 2.1.1].