MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Niega MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES – Para realizar cobro persuasivo y coactivo de multas por violación a normas de tránsito / JURISDICCIÓN COACTIVA - Ejercicio de funciones administrativas por particulares / MODALIDADES DE LA CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONTRATACIÓN DIRECTA – Regulación normativa / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES / COBRO PERSUASIVO – Definición / JURISDICCIÓN COACTIVA – Definición / JURISDICCIÓN COACTIVA – Facultad extraordinaria y excepcional de la administración, ligada a los conceptos de imperium y soberanía, pues implica el uso racional de la fuerza coercitiva del Estado / MULTA POR INFRACCIÓN DE TRANSITO – Cobro coactivo / COBRO COACTIVO - En relación con los actos del cobro coactivo propiamente dichos, tales como expedición del mandamiento de pago, decreto de embargo o secuestro, notificación, decisión de excepciones, celebración de acuerdos de pago, investigación de bienes de los deudores, etc., la Sala considera que constituyen una función exclusiva de la administración en ejercicio de sus poderes soberanos de cobro coactivo, y como tal no puede ser atribuida a particulares / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – A los particulares se les puede atribuir la proyección de documentos, pero estos no pueden tener un poder decisorio frente a las actuaciones surtidas para lograr el cobro coactivo / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Por delegar funciones exclusivas de la administración a particulares mediante contrato de prestación de servicios profesionales / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Configurada / EFECTOS DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL SÍNTESIS DEL CASO: Un departamento celebró un contrato de prestación de servicios profesionales a fin de que un particular efectuara el cobro persuasivo y coactivo de las multas impuestas a los ciudadanos por la trasgresión de las normas de tránsito, y se encargara del cobro persuasivo y coactivo de las sanciones disciplinarias –consistentes en multas impuestas a los funcionarios y exfuncionarios de la entidad como resultado de procesos disciplinarios–.

El contratista demandó a la entidad y solicitó la resolución del contrato. El departamento formuló la excepción de nulidad absoluta del contrato. MODALIDADES DE LA CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONTRATACIÓN DIRECTA – Regulación normativa / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES / COBRO PERSUASIVO – Definición / JURISDICCIÓN COACTIVA – Definición / JURISDICCIÓN COACTIVA – Facultad extraordinaria y excepcional de la administración, ligada a los conceptos de imperium y soberanía, pues implica el uso racional de la fuerza coercitiva del Estado / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES – Para realizar cobro persuasivo y coactivo de multas por violación a normas de tránsito / MULTA POR INFRACCIÓN DE TRANSITO – Cobro coactivo / COBRO COACTIVO - En relación con los actos del cobro coactivo propiamente dichos, tales como expedición del mandamiento de pago, decreto de embargo o secuestro, notificación, decisión de excepciones, celebración de acuerdos de pago, investigación de bienes de los deudores, etc., la Sala considera que constituyen una función exclusiva de la administración en ejercicio de sus poderes soberanos de cobro coactivo, y como tal no puede ser atribuida a particulares / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – A los particulares se les puede atribuir la proyección de documentos, pero estos no pueden tener un poder decisorio frente a las actuaciones surtidas para lograr el cobro coactivo El contrato objeto del litigio fue celebrado mediante contratación directa de conformidad con el artículo 24, numeral 1, literal d de la Ley 80 de 1993.

Sus consideraciones indicaron que este se celebró en virtud del parágrafo 2 del artículo 135 y del parágrafo 1 del artículo 159 del Código Nacional de Tránsito. […] Inicialmente, el término de duración del contrato era de un año, sin embargo, el 27 de marzo de 2008, las partes lo modificaron y definieron un término indefinido. En lo que respecta al objeto del contrato, correspondiente al ejercicio del cobro persuasivo y coactivo por parte del contratista, cabe aclarar los referidos conceptos.

El cobro persuasivo es una instancia previa a la jurisdicción coactiva en la que se intenta un acercamiento preliminar entre la administración y el contribuyente para que este pague voluntariamente sus obligaciones. La jurisdicción coactiva, en cambio, corresponde a la facultad de la administración de lograr directamente la ejecución de ciertas obligaciones a su favor.

La jurisprudencia constitucional y la de esta Corporación han reconocido que la jurisdicción coactiva es una facultad extraordinaria y excepcional de la administración, ligada a los conceptos de “imperium” y soberanía, pues implica el uso racional de la fuerza coercitiva del Estado. La jurisdicción coactiva es una actividad que desarrolla específicamente la rama ejecutiva y corresponde al ejercicio de una función típicamente administrativa.

Respecto del caso concreto, si bien el ordenamiento jurídico –mediante el parágrafo 2 del artículo 135 y el parágrafo 1 del artículo 159 del Código Nacional de Tránsito– permite a las autoridades de tránsito celebrar contratos o convenios para el cobro de las multas que se impongan por la comisión de infracciones de tránsito “con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad y eficiencia en el cobro de las multas”, esta facultad, de ninguna manera, permite que la función de cobro coactivo pueda ser totalmente conferida a un particular, pues al hacerlo se vacía el contenido de la competencia constitucional originariamente atribuida a la administración. Esta idea ha sido sostenida por reiterada jurisprudencia de esta Corporación y, particularmente, de esta Subsección. El Código Nacional de Tránsito, en su artículo 140, confiere a los organismos de tránsito la facultad de “hacer efectivas las multas por razón de las infracciones a este código, a través de la jurisdicción coactiva”.

Dicha facultad es una concreción de la función que, a nivel local, corresponde a los alcaldes como suprema autoridad administrativa del municipio. En relación con la viabilidad de atribuir la función administrativa del cobro coactivo a los particulares, esta Corporación ha sostenido (se trascribe): “En relación con las actuaciones de instrumentación o de proyección de documentos, la Sala considera que serán susceptibles de atribución. Por el contrario, en relación con los actos del cobro coactivo propiamente dichos, tales como expedición del mandamiento de pago, decreto de embargo o secuestro, notificación, decisión de excepciones, celebración de acuerdos de pago, investigación de bienes de los deudores, etc., la Sala considera que constituyen una función exclusiva de la administración en ejercicio de sus poderes soberanos de cobro coactivo, y como tal no puede ser atribuida a particulares”.

Así, la jurisprudencia ha considerado que a los particulares puede atribuírsele la proyección de documentos, pero estos no pueden tener un poder decisorio frente a las actuaciones surtidas para lograr el cobro coactivo. En esa medida, “no es jurídicamente viable la atribución total de funciones administrativas de cobro coactivo”. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de mayo de 2007, exp. 41001-23-31-000-2004-00369-01(AP) y Corte Constitucional, sentencia 224 de 2013.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24 NUMERAL 1 LITERAL D / CÓDIGO NACIONAL DE TRÁNSITO – ARTÍCULO 159 / CÓDIGO NACIONAL DE TRÁNSITO – ARTÍCULO 135 / CÓDIGO NACIONAL DE TRÁNSITO - ARTÍCULO 140 JURISDICCIÓN COACTIVA / COBRO COACTIVO / DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Por delegar funciones exclusivas de la administración a particulares mediante contrato de prestación de servicios profesionales / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Configurada / EFECTOS DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL La Sala señala que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la función encomendada contractualmente a Francisco Agreda, correspondiente a la investigación de los bienes de los deudores, constituye una función exclusiva de la administración. Además, según la cláusula citada, el contratista tenía la obligación de custodiar los expedientes contentivos de los procesos de cobro coactivo que este adelantaba.

En esa medida, durante toda la ejecución del contrato, la contratante no contó con la información necesaria para constatar que los documentos proyectados por Francisco Agreda concordaban con la realidad de cada proceso. Lo anterior está acreditado por varios oficios enviados por Lucía Basante –responsable de la ejecución del contrato en virtud de la delegación de la función específica por parte del gobernador – entre el 27 de septiembre de 2012 y el 11 de enero de 2013, en los cuales le hizo varios requerimientos al contratista para que le entregara los expedientes a fin de que la entidad pudiera cumplir sus deberes. […]Otra actividad que debía ser exclusiva de la entidad estatal y fue ejecutada por Francisco Agreda se relacionó con el decreto de las medidas cautelares.

En su reforma de la demanda, el actor hizo una lista de cada una de las etapas de la operación del cobro coactivo que manejaba con el sistema de información que tenía a su cargo. En dicha lista incluyó 14 actividades relacionadas con las medidas cautelares, entre ellas, la “designación del secuestre”; la “determinación de recursos para el secuestro y la “diligencia de secuestro”. [ ] El hecho de que el contratista hubiera denominado a su despacho como “Secretaría de jurisdicción coactiva del IDATT Nariño”, hubiera creado una página web para brindar información sobre la jurisdicción coactiva “del IDATT” y hubiera puesto a disposición su línea telefónica para que los deudores se comunicaran con él dan cuenta de que Francisco Agreda no estaba realizando una labor meramente operativa respecto del cobro coactivo de las deudas a favor de la entidad, sino que estaba ejerciendo directamente las funciones que le correspondían a esta.

Por último, los contratos de prestación de servicios profesionales celebrados entre Francisco Agreda y el personal encargado de ejecutar el contrato celebrado con el liquidado IDATT también acreditan que estos últimos no se limitaron a cumplir con “actuaciones de instrumentación o de proyección de documentos”. Con base en el análisis de las obligaciones de Francisco Agreda, además de las labores que este ejecutó durante el término del contrato –en cumplimiento de su clausulado–, la Sala concluye que el contratista adelantó funciones propias de la jurisdicción coactiva, las cuales no podían ser atribuidas a un particular.

Si bien el actor realizó actividades de apoyo o colaboración, este también contó con poder de decisión en los procesos de cobro coactivo. El Tribunal llegó a la misma conclusión, sin embargo, consideró que el contrato era nulo de conformidad con el artículo 1º de la Ley 1386 de 2010, que prohíbe atribuir a particulares la administración de tributos.

La Sala no comparte la aplicación de esta norma, pues el objeto del contrato no implicó la administración de tributos, ya que las multas son ingresos no tributarios. La Sala declarará la nulidad absoluta del contrato por objeto ilícito, en los términos de los artículos 1519 –que dispone que “hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación”–, 1741 del Código Civil ¬¬–que dispone que “la nulidad producida por un objeto o causa ilícita [ ] son nulidades absolutas”– y 899, numeral 2, del Código de Comercio –que dispone que “será nulo absolutamente el negocio jurídico [ ] cuando tenga causa u objeto ilícitos”–.

Estas normas son pertinentes en virtud de la remisión expresa al derecho común que hace el artículo 44 de la Ley 80 de 1993. El contrato 15 de 27 de marzo de 2007 adolece de nulidad por objeto ilícito, pues este contravino el artículo 140 del Código Nacional de Tránsito, que confiere a los organismos de tránsito –y no a los particulares– la facultad de “hacer efectivas las multas por razón de las infracciones a este código, a través de la jurisdicción coactiva”.

Tal como ya se estudió, si bien el ordenamiento permite a la administración celebrar contratos para el cobro de las multas que se impongan por la comisión de infracciones de tránsito, esta facultad, de manera alguna, permite que la función de cobro coactivo pueda ser totalmente conferida a un particular. En la medida en que el liquidado IDATT atribuyó a Francisco Agreda la totalidad de la función del cobro coactivo de multas, la cual es irrenunciable porque implica el ejercicio de la soberanía del Estado, el contrato será declarado nulo.

En virtud de lo anterior, se colige que, mediante los cargos presentados en su recurso, la apelante no acreditó que fuera errada la decisión del Tribunal de declarar la nulidad del contrato, pues este se limitó a afirmar que su labor se había restringido a la sustanciación de documentos. Adicionalmente, el contratista afirmó en su recurso que el Tribunal había omitido analizar la modificación integral del contrato, los incumplimientos de la entidad y los perjuicios sufridos por la accionante.

No hay lugar a pronunciarse sobre tales cargos, pues la Sala declarará la nulidad absoluta del contrato. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de junio de 2011, exp. 41001-23-31-000-2004-00540-01(AP) y sentencia de 17 de mayo de 2007, exp. 41001-23-31-000-2004-00369-01(AP). CONDENA EN ABSTRACTO / PRINCIPIO DE NON REFORMATIO IN PEJUS – Aplicación Según la Sala, no existen prestaciones ejecutadas por el contratista pendientes de ser retribuidas por parte de la entidad contratante.

Ello, pues, según la cláusula cuarta del contrato, a la administración le correspondía, únicamente, pagar $2.000.000 al contratista y esta obligación fue cumplida a satisfacción. La misma cláusula establecía que “el contratista en la medida que empe[zara] la ejecución de su trabajo podr[ía] obtener los honorarios establecidos en su propuesta cobrados directamente a los interventores u obligados a favor del IDATT”.

Ahora, en el dictamen pericial solicitado por el actor se cuantificaron el daño emergente (correspondiente a los costos de operación) y el lucro cesante (“lo que el contratista esperaba recibir por su gestión”). Los deudores de tales rubros eran los particulares y no la administración. No obstante, en virtud del principio de “no reformatio in pejus”, que prohíbe al juez hacer más gravosa la situación del apelante único, la Sala confirmará la decisión del Tribunal respecto de la condena en abstracto.

CONDENA EN COSTAS – Improcedencia porque la demandada no actuó en la instancia De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP, la Sala no condenará en costas de segunda instancia, pues la demanda no actuó en esta etapa. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 NUMERAL 1 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 52001-23-33-000-2012-00059-01(53486) Actor: FRANCISCO JAVIER AGREDA SALAZAR Demandado: DEPARTAMENTO DE NARIÑO – SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEPARTAMENTAL Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: controversias contractuales – jurisdicción coactiva – ejercicio de funciones administrativas por particulares – nulidad absoluta del contrato.

Síntesis: un departamento celebró un contrato de prestación de servicios profesionales a fin de que un particular efectuara el cobro persuasivo y coactivo de las multas impuestas a los ciudadanos por la trasgresión de las normas de tránsito, y se encargara del cobro persuasivo y coactivo de las sanciones disciplinarias –consistentes en multas impuestas a los funcionarios y exfuncionarios de la entidad como resultado de procesos disciplinarios–.

El contratista demandó a la entidad y solicitó la resolución del contrato. El departamento formuló la excepción de nulidad absoluta del contrato. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 11 de julio de 2014, que declaró la nulidad absoluta del contrato[1].

Contenido: 1. Antecedentes. – 2. Consideraciones. – 3. Decisión ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Demanda de reconvención y trámite – 1.4. Sentencia de primera instancia – 1.5. Recurso de apelación 1 Posición de la parte demandante 1. El 15 de agost o de 2012, Fran cisco Javi er Agred a Salaz ar prese ntó deman da[2] en contr a del depar tamen to de Nariñ o – Secre taría de Tráns ito y Trans porte Depa rtame ntal, en ejerc icio del medio de contr ol de contr overs ias contr actua les, ante el Tribu nal Admin istra tivo de Nariñ o. Luego, el 12 de marzo de 2013, el actor pres entó refor ma de la deman da[3], con el objet o de que se hicie ran las sigui entes decl araci ones y conde nas (se trasc ribe): 1.

“Dada la imposibilidad física de poder continuar con la ejecución del contrato, no solo por cuanto durante el tiempo que falta, para terminar el cronograma establecido, no es posible pagar la deuda alcanzada (y que sigue creciendo) con cargo a la propia cartera, además de la ocurrencia de la prescripción de los procesos por decreto de la propia entidad y vencimiento de términos, sino porque tampoco es posible continuar la ejecución por falta de generación de recursos y la posición del Departamento de a través de la Doctora Lucía Basante de negarme firmar los proyectos de sustanciación procesal que realiza mi representado en cumplimiento de su obligación contractual se solicita declarar la resolución del contrato No. 015, celebrado el 27 de marzo de 2007 entre el entonces Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Departamento, ahora el Departamental de Nariño ocupando su lugar por subrogación en le mismo contrato y el Operador del Cobro de la Cartera, doctor Francisco Javier Agreda Salazar. 2.

Consecuentemente se condene al Departamento de Nariño a indemnizar de manera integral al Operador Francisco Javier Agreda Salazar, todo el prejuicio causado en razón de sus incumplimientos contractuales con las acciones y omisiones demostradas, en el monto establecido en el capítulo de perjuicios y los que se sigan generando hasta el momento del pago. 3.

Igualmente a título de condena, se ordenará al Departamento de Nariño a pagar a favor del Dr. Agreda, los intereses que se generen desde la liquidación, conforme lo ordena la sentencia hasta el pago efectivo de las sumas liquidadas en ella ordenadas. 4. Condenar a la demandada a favor del Dr. Agreda, al pago de las costas procesales. 5.

Finalmente, se ordenará tener en cuenta las disposiciones del CCA, para hacer efectivas las decisiones condenatorias de la sentencia”. 2. La parte acto ra narró, en sínte sis, los sigui entes hech os relev antes: 3. 1) El 27 de marzo de 2007, Fran cisco Agre da y el Insti tuto Depar tamen tal de Tráns ito y Trans porte s del Depar tamen to–ID ATT celeb raron un contr ato de prest ación de servi cios profe siona les a fin de que el parti cular efec tuara el cobro pers uasiv o y coact ivo de las multa s impue stas a los ciuda danos por la trasg resió n de las norma s de tráns ito, y se encar gara del cobro pers uasiv o y coact ivo de las sanci ones disci plina rias –cons isten tes en multa s impue stas a los funci onari os y exfun ciona rios de la entid ad como resul tado de proce sos disci plina rios–. 4. 2) 20 días despu és del inici o del contr ato, el actor hizo una proye cción de la canti dad mensu al de proce sos objet o del contr ato y, en virtu d de que estos supe raban 4 veces aque llos inici almen te previ stos, pres entó una nueva prop uesta form al a la contr atant e, quien la acept ó verba lment e. Desde abri l de 2007, el contr atist a empez ó a ejecu tar el contr ato de confo rmida d con su modif icaci ón. 5. 3) En septi embre de 2007, la Asamb lea Depar tamen tal orden ó la supre sión y liqui dació n del IDATT. 6. 4) El 27 de marzo de 2008, las parte s modif icaro n la durac ión del contr ato inici al y estab lecie ron un térmi no indef inido para el cumpl imien to del cobro de la carte ra. 7. 5) El 30 de julio de 2009, el depar tamen to de Nariñ o y el IDATT incu mplie ron el contr ato, pues decid ieron no entre gar al contr atist a más proce sos –a excep ción de los que ya estab an en curso – ni los honor arios corr espon dient es.

Lo anter ior puso al contr atist a en la impos ibili dad de cumpl ir sus oblig acion es respe cto de los proce sos no entre gados y le impid ió obten er la fuent e direc ta de finan ciaci ón del contr ato. 8. 6) El 30 de dicie mbre de 2009, la Junta Liqu idado ra del IDATT expr esó su volun tad de termi nar el contr ato sin razón algu na. 9. 7) En reite radas ocas iones, el contr atist a inten tó infru ctuos ament e comun icars e con el Gober nador y la Junta Liqu idado ra para soluc ionar el confl icto.

Adic ional mente, en vario s ofici os hizo refer encia a los incum plimi entos de la contr atant e y al rompi mient o del equil ibrio econ ómico del contr ato. 10. 8) Media nte el contr ato 225 de 2 de marzo de 2012, cele brado entr e el depar tamen to de Nariñ o y la Liqui dador a del IDATT, el depar tamen to se subro gó en todos sus derec hos, oblig acion es, activ os y pasiv os deriv ados del contr ato de prest ación de servi cios profe siona les. 11. 9) El 2 de abril del mismo año, el Gober nador dele gó la funci ón espec ífica rela tiva a la respo nsabi lidad del contr ato en Lucía Basa nte, quien le exigi ó al contr atist a la entre ga de “todo el mater ial que le permi tía [ ] cump lir con su labor cont ractu al” y, ademá s, se negó a firma r las proye ccion es reali zadas por el deman dante. 12. 10) Ante la impos ibili dad de conti nuar con su labor, el 15 de enero de 2013, el deman dante anun ció la entre ga físic a de todos los asunt os, para que la citad a funci onari a conti nuara con la activ idad objet o del contr ato. 13.

El actor aduj o que se había prod ucido un deseq uilib rio econó mico del contr ato y que la contr atant e lo había incu mplid o, en virtu d de lo cual la deman dante habí a tenid o que asumi r una deuda de $1.48 6.272.524 y había sufr ido perju icios por $2.21 4.768.366. 2 Posición de la parte demandada 14.

El 30 de enero de 2013, el depar tamen to de Nariñ o conte stó la deman da inici al[4]. Formu ló las excep cione s de: “nuli dad absol uta del contr ato base de las prete nsion es”; “exce pción de contr ato no cumpl ido” y “culp a propi a del deman dante. Mala fe”. 3 Demanda de reconvención y trámite 15.

El 30 de enero de 2013, el depar tamen to de Nariñ o prese ntó deman da de recon venci ón[5] en contr a del contr atist a[6], en la cual solic itó que se decla rara la nulid ad del contr ato, pues este se había susc rito en contr a de expre sa prohi bició n const ituci onal o legal, según el artíc ulo 44, numer al 1 de la Ley 80 de 1993, ya que al contr atist a se le había enco menda do, en forma gene ral, la facul tad de adela ntar los proce sos para obten er el pago de multa s. 16.

El 17 de abril de 2013, el contr atist a prese ntó conte staci ón de la deman da de recon venci ón[7] y el 12 de junio de 2014, pres entó alega tos de concl usión [8], los dos escri tos de forma exte mporá nea, por lo que el Tribu nal no los consi deró[9]. 4 Sentencia de primera instancia 17.

El 11 de julio de 2014, el Tribu nal Admin istra tivo de Nariñ o profi rió Sente ncia de prime ra insta ncia[10], en la cual resol vió (se trasc ribe): 1st: “DECLARAR probada la excepción de fondo formulada por el DEPARTAMENTO DE NARIÑO denominada ‘nulidad absoluta del contrato base de las pretensiones’ 2nd: DECLARAR no probadas las excepciones de fondo formuladas por el DEPARTAMENTO DE NARIÑO denominadas: i) excepción de contrato no cumplido, y ii) culpa propia del demandante.

Mala fe. 3rd: DENEGAR las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de controversias contractuales instauró el señor FRANCISCO JAVIER AGREDA SALAZAR contra el DEPARTAMENTO DE NARIÑO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 4th: DECLARAR la nulidad del contrato No. 015 de 27 de marzo de 2007, suscrito entre el señor FRANCISCO JAVIER AGREDA SALAZAR y el liquidado INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE–IDATT, subrogado al DEPARTAMENTO DE NARIÑO, por las razones consignadas en la parte motiva de esta sentencia. 5th: CONDENAR en abstracto al DEPARTAMENTO DE NARIÑO al pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo No. 015 de 27 de marzo de 2007 a favor del señor FRANCISCO JAVIER AGREDA SALAZAR, desde el momento de la suscripción del contrato hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia según incidente de liquidación que adelante en los términos descritos en la parte motiva de esta providencia y las cláusulas del contrato y sus modificaciones, el cual se regirá por lo dispuesto en el artículo 193 del CPACA. 6th: ORDENAR al señor FRANCISCO JAVIER AGREDA SALAZAR, realizar dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, la entrega inmediata del archivo contentivo de los procesos de cobro persuasivo y coactivo del DEPARTAMENTO DE NARIÑO-Secretaría de Tránsito y Transporte, para el efecto deberá entregar toda la información y documentación suministrada y recaudada o generada en la ejecución del contrato, incluyendo aquella información que conste en medio magnético que se halle bajo su custodia y que tenga relación con el objeto del contrato. 7th: CONDENAR en costas al señor FRANCISCO JAVIER AGREDA SALAZAR, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC”. 18.

El Tribu nal decid ió negar las prete nsion es de la deman da inter puest a por el contr atist a y decla ró que el contr ato 15 de 27 de marzo de 2007 era nulo “al obser varse que el objet o del contr ato corre spond [ía] a una potes tad indel egabl e, propi a de las autor idade s de tráns ito, según lo señal a el artíc ulo 159 de la Ley 769 de 2002 […] y el artíc ulo 1º de la Ley 1386 de 21 de mayo de 2010[11], encon tránd ose así dentr o de las causa les de nulid ad del artíc ulo 44 numer al 2º de la Ley 80 de 1993, cuan do ‘se celeb re contr a expre sa prohi bició n const ituci onal o legal ’”. 19.

Según el Tribu nal, la entid ad deleg ó en el contr atist a una potes tad tribu taria y disci plina ria que no podía dele gar, ya que “el cobro de tribu tos y multa s devie ne del poder puni tivo del Estad o, –el cual es indel egabl e a parti cular es–”. De confo rmida d con el análi sis del contr ato y las prueb as alleg adas al proce so, el Tribu nal concl uyó que “el deman dante inic ial adela ntó toda la actua ción propi a del proce so coact ivo, inclu yendo la susta nciac ión de los actos y demás docu mento s que se gener aron a lo largo del proce so coact ivo, como lo son: la resol ución de manda mient o de pago, el auto de archi vo, inclu so acuer dos de pago que por minis terio de ley, sólo le es dado al funci onari o ejecu tor, que para el caso corre spond ía al agent e liqui dador ”. 20.

Según el juez de prime ra insta ncia, esta ba demos trado que, aunq ue el señor Agre da no firma ba los manda mient os de pago, este los suscr ibía digit almen te con la firma del liqui dador. Ademá s, ejerc ía custo dia sobre los proce sos que tenía a su cargo, lo que dio lugar al reque rimie nto ofici al, por parte de la Subse creta ría de Tráns ito y Trans porte, a la entre ga de los exped iente s a fin de cumpl ir los deber es de la entid ad.

En concl usión, según el Tribu nal, las tarea s del contr atist a no se mater ializ aron en una facul tad emine nteme nte opera tiva, sino en “la funci ón públi ca de cobro, propi a y exclu siva de la admin istra ción públi ca”. 21. El Tribu nal señal ó que, en caso de estud iarse un posib le incum plimi ento contr actua l, este tambi én deber ía negar las prete nsion es de la deman da al respe cto.

Ello, ya que el contr ato era confu so, y a parti r de este no era posib le estab lecer las oblig acion es de las parte s, lo cual const ituía la base para defin ir un event ual incum plimi ento y poste rior resol ución del contr ato. 22. Respec to de los efect os de la nulid ad del contr ato, el Tribu nal indic ó que su valor se fijó en $2’00 0.000, que se debía n pagar dura nte los dos prime ros meses del contr ato y que, poste riorm ente, se pactó que de forma “con comit ante, el contr atist a en la medid a que emp[e zara] la ejecu ción de su traba jo, podrí a obten er los honor arios esta bleci dos en su propu esta cobra dos direc tamen te a los contr avent ores u oblig ados a favor del IDATT ”. 23.

A juici o del juez de prime ra insta ncia, los honor arios pact ados por $2.00 0.000 fuer on pagad os oport uname nte. Sin embar go, “en el exped iente se echa[ ba] de menos una prueb a que indi[ cara] cuál es fuero n los monto s reale s sobre los cuale s se benef ició la entid ad deman dada”.

Si bien en el proce so se decre tó una prueb a peric ial, el menci onado info rme no fue claro resp ecto del diner o efect ivame nte cobra do a favor del IDATT. En virtu d de lo anter ior y con base en el artíc ulo 193 del CPACA, el Tribu nal conde nó en abstr acto al depar tamen to al pago de las prest acion es ejecu tadas del contr ato nulo. 5 Recurso de apelación 24.

Franci sco Agred a prese ntó recur so de apela ción en contr a de la sente ncia de prime ra insta ncia[12]. Adujo que el objet o del contr ato fue lícit o, de confo rmida d con el parág rafo 1 del artíc ulo 159 del Códig o de Tráns ito[13], y que él “jamá s […] tomó una funci ón del Estad o”.

Alegó que su labor se había limi tado a reali zar citac iones a deudo res y a “sust ancia r”, por lo que nunca tuvo una funci ón decis oria y jamás firm ó docum ento algun o. 25. Respec to de la firma digi tal de los manda mient os de pago, Fran cisco Agre da señal ó que Javie r Guzmá n –func ionar io ejecu tor– había soli citad o que se digit aliza ra su firma “con cuyo sist ema pudo él firma r 17.34 3 manda mient os de pago”. 26.

Además, a su juici o, el Tribu nal omiti ó anali zar la modif icaci ón integ ral del contr ato, los incum plimi entos de la entid ad y los perju icios sufr idos por la accio nante. Señal ó tambi én que los perju icios pade cidos por este estab an clara mente cuan tific ados en el dicta men peric ial solic itado por el actor. 27.

Por últim o, el apela nte indic ó que el Tribu nal no se había refe rido a las excep cione s de fondo pres entad as por él y que el 11 de junio de 2014 –día en el que se vencí a el térmi no para el efect o– había pres entad o los alega tos de concl usión opor tunam ente en la Notar ía Prime ra del Circu ito de Pasto, en virtu d de que el Tribu nal Admin istra tivo estab a cerra do por una remod elaci ón físic a. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1 Análisis sustantivo – 2.2.

Sobre la condena en costas 1 Análisis sustantivo 28. La Sala confi rmará la decis ión de prime ra insta ncia, pues: (A) compa rte la decis ión de decla rar la nulid ad del contr ato, (B) confi rmará la decis ión del Tribu nal relat iva a la conde na en abstr acto y (C) consi dera que el Tribu nal no tuvo en cuent a las excep cione s de fondo ni los alega tos de concl usión pres entad os por el actor porq ue este los prese ntó extem porán eamen te. 29.

(A) En prime r lugar, la Sala estud iará la nulid ad del contr ato y los cargo s de nulid ad prese ntado s por Franc isco Agred a al respe cto. El contr ato[14] obje to del litig io fue celeb rado media nte contr ataci ón direc ta de confo rmida d con el artíc ulo 24, numer al 1, liter al d[15] de la Ley 80 de 1993[16].

Sus consi derac iones indi caron que este se celeb ró en virtu d del parág rafo 2 del artíc ulo 135[17] y del parág rafo 1 del artíc ulo 159 del Códig o Nacio nal de Tráns ito[18]. Así se pactó su objet o (se trasc ribe): “CLÁUSULA PRIMERA-OBJETO DEL CONTRATO: EL CONTRATISTA efectuará el cobro persuasivo y coactivo de las multas, impuestas a los ciudadanos contraventores como resultado de los procesos contravencionales adelantados por la Inspección de Tránsito Departamental y la Policía de carreteras, por la trasgresión de las normas de tránsito contenidas en la Ley 769 de 2002 y de más normas reglamentarias.

Además se encargará del cobro persuasivo y coactivo de las sanciones disciplinarias consistentes en multas, impuestas a los diferentes funcionarios y exfuncionarios de esta entidad como resultado de procesos disciplinarios. El cobro de estos procesos debe efectuarse por la obligación principal y por los intereses que se hayan causado, los cuales deberán cobrarse de conformidad a lo estipulado en la Ley 1066 de 1992, Decreto 4473 de 2006, demás normas concordantes y complementarias”. 30.

Tambié n se estip ularo n el valor del contr ato y la forma de pago (se trasc ribe): “CLÁUSULA CUARTA. VALOR DEL CONTRATO: el valor del presente contrato está determinado de la siguiente manera: $2.000.000 que se pagarán por mensualidades vencidas de $1.000.000 durante los dos primeros meses y que se destinarán por parte del contratista al pago del profesional dedicado a la labor en las instalaciones del Instituto, a la depuración, organización y estructuración de la base de datos para adelantar el cobro persuasivo y coactivo. b) concomitantemente, el contratista en la medida que empiece la ejecución de su trabajo podrá obtener los honorarios establecidos en su propuesta cobrados directamente a los interventores u obligados a favor del IDATT”.

CLÁUSULA QUINTA. FORMA DE PAGO. [ ] los honorarios [ ] serán cancelados directamente al contratista por parte del contratante en una suma mensual de $1.000.000, durante los dos primeros meses, posteriormente y una vez inicie el cobro coactivo, los honorarios serán cancelados directamente por los deudores al contratista [ ]”. 31. Median te el contr ato adici onal de 13 de enero de 2009[19], las parte s inclu yeron la sigui ente cláus ula (se trasc ribe): “CLÁUSULA PRIMERA.- Que en lo sucesivo, los costos de operación del cobro, impulsados por el Operador, de conformidad con el Estatuto Tributario serán de cargo del deudor y que convencionalmente se les denominará costas procesales […]”. 32.

Inicia lment e, el térmi no de durac ión del contr ato era de un año, sin embar go, el 27 de marzo de 2008[20], las parte s lo modif icaro n y defin ieron un térmi no indef inido. 33. En lo que respe cta al objet o del contr ato, corre spond iente al ejerc icio del cobro pers uasiv o y coact ivo por parte del contr atist a, cabe aclar ar los refer idos conce ptos.

El cobro pers uasiv o es una insta ncia previ a a la juris dicci ón coact iva en la que se inten ta un acerc amien to preli minar entr e la admin istra ción y el contr ibuye nte para que este pague volu ntari ament e sus oblig acion es[21]. La juris dicci ón coact iva, en cambi o, corre spond e a la facul tad de la admin istra ción de logra r direc tamen te la ejecu ción de ciert as oblig acion es a su favor.

La juris prude ncia const ituci onal y la de esta Corpo ració n[22] han recon ocido que la juris dicci ón coact iva es una facul tad extra ordin aria y excep ciona l de la admin istra ción, liga da a los conce ptos de “impe rium” y sober anía, pues impl ica el uso racio nal de la fuerz a coerc itiva del Estad o. 34.

La juris dicci ón coact iva es una activ idad que desar rolla espe cífic ament e la rama ejecu tiva[23] y corre spond e al ejerc icio de una funci ón típic ament e admin istra tiva[24]. Respe cto del caso concr eto, si bien el orden amien to juríd ico –medi ante el parág rafo 2 del artíc ulo 135 y el parág rafo 1 del artíc ulo 159 del Códig o Nacio nal de Tráns ito– permi te a las autor idade s de tráns ito celeb rar contr atos o conve nios para el cobro de las multa s que se impon gan por la comis ión de infra ccion es de tráns ito “con el fin de dar aplic ación a los princ ipios de celer idad y efici encia en el cobro de las multa s”, esta facul tad, de ningu na maner a, permi te que la funci ón de cobro coac tivo pueda ser total mente conf erida a un parti cular, pues al hacer lo se vacía el conte nido de la compe tenci a const ituci onal origi naria mente atri buida a la admin istra ción. Esta idea ha sido soste nida por reite rada juris prude ncia de esta Corpo ració n y, parti cular mente, de esta Subse cción [25]. 35.

El Códig o Nacio nal de Tráns ito, en su artíc ulo 140, confi ere a los organ ismos de tráns ito la facul tad de “hace r efect ivas las multa s por razón de las infra ccion es a este códig o, a travé s de la juris dicci ón coact iva”. Dich a facul tad es una concr eción de la funci ón que, a nivel loca l, corre spond e a los alcal des como supre ma autor idad admin istra tiva del munic ipio[26].

En relac ión con la viabi lidad de atrib uir la funci ón admin istra tiva del cobro coac tivo a los parti cular es, esta Corpo ració n ha soste nido (se trasc ribe): “En relación con las actuaciones de instrumentación o de proyección de documentos, la Sala considera que serán susceptibles de atribución. Por el contrario, en relación con los actos del cobro coactivo propiamente dichos, tales como expedición del mandamiento de pago, decreto de embargo o secuestro, notificación, decisión de excepciones, celebración de acuerdos de pago, investigación de bienes de los deudores, etc., la Sala considera que constituyen una función exclusiva de la administración en ejercicio de sus poderes soberanos de cobro coactivo, y como tal no puede ser atribuida a particulares”[27]. 36.

Así, la juris prude ncia ha consi derad o que a los parti cular es puede atri buírs ele la proye cción de docum entos, pero estos no puede n tener un poder deci sorio fren te a las actua cione s surti das para logra r el cobro coac tivo[28]. En esa medid a, “no es juríd icame nte viabl e la atrib ución tota l de funci ones admin istra tivas de cobro coac tivo” [29] [30]. 37.

A fin de deter minar si la admin istra ción atrib uyó total mente a Franc isco Agred a la funci ón de cobro coac tivo, la Sala anali zará las oblig acion es del aboga do y las labor es que este ejecu tó duran te el térmi no del contr ato, en cumpl imien to de su claus ulado. 38. De entra da, solo con la lectu ra de las oblig acion es del aboga do (cláu sula segun da del contr ato), se despr ende que este debía ejec utar funci ones propi as de la juris dicci ón coact iva.

Dentr o de sus oblig acion es se desta can las sigui entes (se trasc ribe): “1) Depurar la información o documentación que suministre el contratante, para efectuar el cobro persuasivo y coactivo de multas por infracciones de tránsito que hasta la fecha no se hayan cancelado por parte de los infractores y que se han constituido en mora [ ]”;

“2) Mantener en reserva y bajo su custodia la información y documentación que le suministre el contratante en desarrollo del contrato y utilizarla exclusivamente para el cumplimiento del objeto contratado [ ]”; “7) determinar, identificar y ubicar los bienes que posee el deudor [ ]”; “9) impulsar y realizar las gestiones para el cobro persuasivo de las obligaciones económicas a favor del IDATT a los deudores” y “10) fomentar e impulsar el cumplimiento de los acuerdos de pago aprobados a los deudores [ ]”. 39.

La Sala señal a que, de confo rmida d con la juris prude ncia de esta Corpo ració n, la funci ón encom endad a contr actua lment e a Franc isco Agred a, corre spond iente a la inves tigac ión de los biene s de los deudo res, const ituye una funci ón exclu siva de la admin istra ción[31]. 40.

Además, según la cláus ula citad a, el contr atist a tenía la oblig ación de custo diar los exped iente s conte ntivo s de los proce sos de cobro coac tivo que este adela ntaba. En esa medid a, duran te toda la ejecu ción del contr ato, la contr atant e no contó con la infor mació n neces aria para const atar que los docum entos proy ectad os por Franc isco Agred a conco rdaba n con la reali dad de cada proce so.

Lo anter ior está acred itado por vario s ofici os envia dos por Lucía Basa nte –resp onsab le de la ejecu ción del contr ato en virtu d de la deleg ación de la funci ón espec ífica por parte del gober nador [32]– entr e el 27 de septi embre de 2012 y el 11 de enero de 2013, en los cuale s le hizo vario s reque rimie ntos al contr atist a para que le entre gara los exped iente s a fin de que la entid ad pudie ra cumpl ir sus deber es[33]. 41.

Ante la negat iva del parti cular de entre gar los exped iente s, Lucía Basa nte indic ó a Agred a, media nte un ofici o de 9 de enero de 2013, que “en aras de mante ner la paz insti tucio nal en el caso, firm [aba] much os actos por [él] proye ctado s, pero exist [ían] algu nas petic iones que ameri ta[ba ]n tener los proce sos a mano, hech o que e[ra] impo sible por cuant o [él] se ha[bí a] apode rado de docum entos públ icos” [34].

Luego, en la comun icaci ón de 11 de enero de 2013, la funci onari a señal ó que la petic ión de los exped iente s se justi ficab a en que “la ley no [la] oblig a[ba] a firma r como hecho s ciert os los que no h[abí a] visto ni h[abí a]pod ido compr obar” [35]. 42. Las citad as comun icaci ones dan cuent a de que, desde el 27 de marzo de 2007, fech a de suscr ipció n del contr ato, hasta el 9 de enero de 2013, la contr atant e no tuvo acces o a los exped iente s de los proce sos en los cuale s el contr atist a proye ctaba docu mento s y actos admi nistr ativo s. En esa medid a, no es ciert o que, como afirm ó Agred a en la apela ción, este solo tení a la funci ón instr ument al de proye ctar docum entos, ya que la labor de la entid ad de firma rlos corre spond ía a una simpl e forma lidad, pues esta no tenía cómo comp robar que los memor iales se adecu aban a los hecho s de cada caso. 43.

Al respe cto tambi én cabe refer irse a que, según la propi a apela ción del deman dante, este firmó 17.3 43 manda mient os de pago, util izand o la firma digi tal del funci onari o ejecu tor del contr ato. Esto confi rma el poder deci sorio del contr atist a, pues, pese a que no firma ba los manda mient os de pago con su nombr e, se limit aba a inclu ir en ellos la firma digi tal de un funci onari o. 44.

Otra activ idad que debía ser exclu siva de la entid ad estat al y fue ejecu tada por Franc isco Agred a se relac ionó con el decre to de las medid as caute lares. En su refor ma de la deman da[36], el actor hizo una lista de cada una de las etapa s de la opera ción del cobro coac tivo que manej aba con el siste ma de infor mació n que tenía a su cargo.

En dicha list a inclu yó 14 activ idade s relac ionad as con las medid as caute lares, entre ella s, la “desi gnaci ón del secue stre”; la “dete rmina ción de recur sos para el secue stro y la “dili genci a de secue stro”. 45. Además, en los acuer dos de pago elabo rados por el contr atist a, Agred a hacía refe renci a a la “Secr etarí a de juris dicci ón coact iva del IDATT Nari ño” e indic aba que esta se ubica ba en la Carre ra 29A No. 18- 22 piso 4.

Dicha dire cción, de confo rmida d con la infor mació n inclu ida en todos los ofici os envia dos por el aboga do, corre spond e a la ubica ción de su despa cho. Pese a que, media nte el ofici o de 21 de enero de 2010[37], Luis Eduar do Oband o –gere nte liqui dador – cuest ionó al contr atist a al respe cto, en el ofici o de 23 de enero de 2010[38], Agred a afirm ó (se trasc ribe): “como mi oficina estaba al servicio del objeto contractual, para atender al público y a los deudores, a fin de darles las diferentes instrucciones como reza el contrato, quedó establecido como tal, al punto de que se fijó aviso así en el propio IDATT, no como una oficina particular sino como un sitio de operación para la propia institución, en donde los deudores debían ir a resolver las situaciones procesales relacionadas con el cobro de sus obligaciones.

De tal manera, que los datos consignados en los documentos responden legalmente a la realidad jurídica y contractual antes descrita”. 46. En el mismo sent ido, en el ofici o de 6 de dicie mbre de 2010[39], el contr atist a afirm ó que había crea do la págin a web “http://co broco activ oidat t.es. tl”, en la cual prove ía infor mació n a los deudo res respe cto del proce dimie nto de cobro coac tivo.

Adem ás, indic ó que tenía una línea de teléf ono “util izad[ a] para recib ir y hacer llam adas a infra ctore s”, la cual tambi én coinc idía con la línea tele fónic a inclu ida en todos los ofici os envia dos por el aboga do. 47. El hecho de que el contr atist a hubie ra denom inado a su despa cho como “Secr etarí a de juris dicci ón coact iva del IDATT Nari ño”, hubie ra cread o una págin a web para brind ar infor mació n sobre la juris dicci ón coact iva “del IDATT ” y hubie ra puest o a dispo sició n su línea tele fónic a para que los deudo res se comun icara n con él dan cuent a de que Franc isco Agred a no estab a reali zando una labor mera mente oper ativa resp ecto del cobro coac tivo de las deuda s a favor de la entid ad, sino que estab a ejerc iendo dire ctame nte las funci ones que le corre spond ían a esta. 48.

Por últim o, los contr atos de prest ación de servi cios profe siona les celeb rados entr e Franc isco Agred a y el perso nal encar gado de ejecu tar el contr ato celeb rado con el liqui dado IDATT tamb ién acred itan que estos últi mos no se limit aron a cumpl ir con “actu acion es de instr ument ación o de proye cción de docum entos ”[40]. 49.

Con base en el análi sis de las oblig acion es de Franc isco Agred a, ademá s de las labor es que este ejecu tó duran te el térmi no del contr ato –en cumpl imien to de su claus ulado –, la Sala concl uye que el contr atist a adela ntó funci ones propi as de la juris dicci ón coact iva, las cuale s no podía n ser atrib uidas a un parti cular.

Si bien el actor real izó activ idade s de apoyo o colab oraci ón, este tambi én contó con poder de decis ión en los proce sos de cobro coac tivo. 50. El Tribu nal llegó a la misma conc lusió n, sin embar go, consi deró que el contr ato era nulo de confo rmida d con el artíc ulo 1º de la Ley 1386 de 2010, que prohí be atrib uir a parti cular es la admin istra ción de tribu tos.

La Sala no compa rte la aplic ación de esta norma, pues el objet o del contr ato no impli có la admin istra ción de tribu tos, ya que las multa s son ingre sos no tribu tario s[41]. 51. La Sala decla rará la nulid ad absol uta del contr ato por objet o ilíci to, en los térmi nos de los artíc ulos 1519 –que dispo ne que “hay un objet o ilíci to en todo lo que contr avien e al derec ho públi co de la nació n”–, 1741 del Códig o Civil –que disp one que “la nulid ad produ cida por un objet o o causa ilíc ita [ ] son nulid ades absol utas” – y 899, numer al 2, del Códig o de Comer cio –que dispo ne que “será nulo abso lutam ente el negoc io juríd ico [ ] cuan do tenga caus a u objet o ilíci tos”–.

Estas norm as son perti nente s en virtu d de la remis ión expre sa al derec ho común que hace el artíc ulo 44 de la Ley 80 de 1993[42]. El contr ato 15 de 27 de marzo de 2007 adole ce de nulid ad por objet o ilíci to, pues este contr avino el artíc ulo 140 del Códig o Nacio nal de Tráns ito, que confi ere a los organ ismos de tráns ito –y no a los parti cular es– la facul tad de “hace r efect ivas las multa s por razón de las infra ccion es a este códig o, a travé s de la juris dicci ón coact iva”.

Tal como ya se estud ió, si bien el orden amien to permi te a la admin istra ción celeb rar contr atos para el cobro de las multa s que se impon gan por la comis ión de infra ccion es de tráns ito, esta facul tad, de maner a algun a, permi te que la funci ón de cobro coac tivo pueda ser total mente conf erida a un parti cular.

En la medid a en que el liqui dado IDATT atri buyó a Franc isco Agred a la total idad de la funci ón del cobro coac tivo de multa s, la cual es irren uncia ble porqu e impli ca el ejerc icio de la sober anía del Estad o, el contr ato será decla rado nulo. 52. En virtu d de lo anter ior, se colig e que, media nte los cargo s prese ntado s en su recur so, la apela nte no acred itó que fuera erra da la decis ión del Tribu nal de decla rar la nulid ad del contr ato, pues este se limit ó a afirm ar que su labor se había rest ringi do a la susta nciac ión de docum entos.

Adici onalm ente, el contr atist a afirm ó en su recur so que el Tribu nal había omit ido anali zar la modif icaci ón integ ral del contr ato, los incum plimi entos de la entid ad y los perju icios sufr idos por la accio nante. No hay lugar a pronu nciar se sobre tale s cargo s, pues la Sala decla rará la nulid ad absol uta del contr ato[43]. 53.

(B) Corre spond e ahora a la Sala refer irse a la conde na en abstr acto impue sta por el Tribu nal. Segú n la Sala, no exist en prest acion es ejecu tadas por el contr atist a pendi entes de ser retri buida s por parte de la entid ad contr atant e. Ello, pues, según la cláus ula cuart a del contr ato, a la admin istra ción le corre spond ía, única mente, pagar $2.0 00.00 0 al contr atist a y esta oblig ación fue cumpl ida a satis facci ón[44].

La misma cláu sula estab lecía que “el contr atist a en la medid a que empe[ zara] la ejecu ción de su traba jo podr[ ía] obten er los honor arios esta bleci dos en su propu esta cobra dos direc tamen te a los inter vento res u oblig ados a favor del IDATT ”[45]. 54. Ahora, en el dicta men peric ial solic itado por el actor [46] se cuant ifica ron el daño emerg ente (corr espon dient e a los costo s de opera ción) y el lucro cesa nte (“lo que el contr atist a esper aba recib ir por su gesti ón”).

Los deudo res de tales rubr os eran los parti cular es y no la admin istra ción. 55. No obsta nte, en virtu d del princ ipio de “no refor matio in pejus ”, que prohí be al juez hacer más gravo sa la situa ción del apela nte único, la Sala confi rmará la decis ión del Tribu nal respe cto de la conde na en abstr acto. 56.

(C) Por últim o, la Sala se refer irá a los memor iales que, segú n el actor, no fuero n tenid os en cuent a por el Tribu nal. La apela nte indic ó que el Tribu nal no se había refe rido a las excep cione s de fondo pres entad as por él ni a los alega tos de concl usión pres entad os oport uname nte en una Notar ía, ya que el Tribu nal Admin istra tivo estab a cerra do.

Por una parte, se reite ra que la conte staci ón de la deman da de recon venci ón[47] fue prese ntada exte mporá neame nte, por lo que el Tribu nal no consi deró este escri to. Por otra, la Sala desta ca que no hay prueb a que acred ite el cierr e del Tribu nal el 11 de junio de 2014. 2.3.

Sobre la condena en costas 57. De confo rmida d con el artíc ulo 188 del CPACA [48] y el numer al 1 del artíc ulo 365 del CGP[49], la Sala no conde nará en costa s de segun da insta ncia, pues la deman da no actuó en esta etapa. DECISIÓN 22. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

CONFIRMAR la Sentencia de 11 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso de apelación interpuesto por Francisco Javier Agreda Salazar, en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). [2] F. 1-48 del “Cuaderno Demanda inicial I”. [3] F. 1-55 del “Cuaderno Reforma de la demanda”. [4] F. 1210-1606 del “Cuaderno III Contestación de la Demanda”. [5] F 1-12 del “Cuaderno 3 Demanda de Reconvención”. [6] con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRINCIPALES Que se declare la nulidad absoluta del contrato No. 015 de 2007, suscrito entre el liquidado Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Nariño y el Abogado Francisco Agreda Salazar, por carecer de objeto lícito.

Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad del referido contrato, se ordene la terminación de la resolución contractual y el pago de perjuicios que se ocasionaron a la administración Departamental a cargo del contratista Francisco Javier Agreda Salazar. SUBSIDIARIAS Que se declare la responsabilidad de Francisco Javier Agreda Salazar, por el incumplimiento del contrato celebrado con el departamento de Nariño, del contrato de prestación de servicios profesionales de Abogado No. 015 de 27 de marzo de 2007, para el cobro coactivo de las multas por infractores de tránsito.

Que como consecuencia de esa declaración, se condene a Francisco Javier Agreda Salazar a pagar al Departamento de Nariño, todos los perjuicios que resulten probados, incluidos el daño emergente, lucro cesante y la indexación monetaria. Adicionalmente se le condene al pago de las costas del proceso”. [7] F. 1743-1809 del “Cuaderno 5, Tomo 4 Reforma de la Demanda”. [8] F. 21-67 del “Cuaderno 3 Demanda de Reconvención”. [9] F.1440-1441 del “Cuaderno 5, Tomo 3 Reforma de la Demanda”;

F. 1812- 1828 del cuaderno del Consejo de Estado. [10] F. 1812-1828 del cuaderno del Consejo de Estado. [11] “Artículo 1o. Prohibición de entregar a terceros la administración de tributos. No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos por ellos administrados.

La recepción de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias podrá realizarse a través de las entidades autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilización de medios de pago no bancarizados. Las entidades territoriales que a la fecha de expedición de esta ley hayan suscrito algún contrato en estas materias, deberán revisar de manera detallada la suscripción del mismo, de tal forma que si se presenta algún vicio que implique nulidad, se adelanten las acciones legales que correspondan para dar por terminados los contratos, prevaleciendo de esta forma el interés general y la vigilancia del orden jurídico.

Igualmente deberán poner en conocimiento de las autoridades competentes y a los organismos de control cualquier irregularidad que en la suscripción de los mismos o en su ejecución se hubiese causado y en ningún caso podrá ser renovado. Las entidades de control correspondientes a la fecha de expedición de esta ley, deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales”. [12] F. 1831-1911 del cuaderno del Consejo de Estado. [13] “Las autoridades de tránsito podrán contratar el cobro de las multas que se impongan por Ia comisión de infracciones de tránsito”. [14] F. 50-53 del “Cuaderno Demanda inicial I”. [15] “Artículo 24.

Del Principio De Transparencia. En virtud de este principio: 1o. La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente: [ ] d) Para la prestación de servicios profesionales o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales o jurídicas, o para el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas. [ ]”. [16] Norma vigente al momento de la celebración del contrato. [17] “Artículo 135.

Procedimiento. Ante la comisión de una contravención, la autoridad de tránsito debe seguir el procedimiento siguiente para imponer el comparendo: [ ]

PARÁGRAFO 2 o. Los organismos de tránsito podrán suscribir contratos o convenios con entes públicos o privados con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad y eficiencia en el cobro de las multas”. [18] “Artículo 159. Cumplimiento. La ejecución de las sanciones que se impongan por violación de las normas de tránsito, estará a cargo de las autoridades de tránsito de Ia jurisdicción donde se cometió el hecho, quienes estarán investidas de jurisdicción coactiva para el cobro, cuando ello fuere necesario. [ ]

PARÁGRAFO 1. Las autoridades de tránsito podrán contratar el cobro de las multas que se impongan por Ia comisión de infracciones de tránsito”. [19] F. 151-152 del “Cuaderno 5. Tomo 1. Reforma de la demanda”. [20] F. 134 del “Cuaderno 5. Tomo 1. Reforma de la demanda”. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 8 de mayo de 2019, exp. 41759. [22] Corte Constitucional, Sentencia C-666 de 2000;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 8 de mayo de 2019, exp. 41759; Sección Tercera, Sentencia de 8 de junio de 2011, exp. 41001-23-31-000-2004-00540-01 (AP) y Sentencia de 17 de mayo de 2007, exp. 41001-23-31-000-2004-00369-01(AP). [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 8 de junio de 2011, exp. 41001-23-31-000-2004-00540- 01 (AP). [24] Entiéndase por función administrativa el conjunto de actividades distintas de las funciones judicial y legislativa y que desarrollan las finalidades del Estado.

Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 8 de mayo de 2019, exp. 41759. [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 8 de mayo de 2019, exp. 41759; Sección Tercera, Sentencia de 17 de mayo de 2007, exp. 41001-23-31-000-2004-00369- 01(AP);

Corte Constitucional, Sentencia C-866 de 1999. [26] Según el artículo 91 (numeral d, literal 6) de la Ley 146 de 1994, que define las funciones de los alcaldes, a estos les corresponde “ejercer jurisdicción coactiva para hacer efectivo el cobro de las obligaciones a favor del municipio”. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 17 de mayo de 2007, exp. 41001-23-31-000-2004-00369- 01(AP). [28] “La intervención de los abogados externos en el procedimiento de cobro coactivo, en caso de existir, debe circunscribirse a la fase de instrumentación y proyección de documentos, más no a la fase decisoria propiamente dicha, en la que se materializa la ejecución, porque esta debe quedar radicada en las instituciones públicas.

Esta interpretación es compatible, tanto con la habilitación general para que los particulares participen en la gestión pública, y como con la prohibición constitucional de vaciamiento de competencias. En este escenario, los sujetos de derecho privado podrían ofrecer apoyo logístico, técnico y administrativo a las entidades estatales, pero éstas conservarían la facultad decisoria que concreta el cobro, y en ella se radicaría la responsabilidad por las actuaciones realizadas en el marco de este procedimiento”.

Corte Constitucional, Sentencia 224 de 2013. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 17 de mayo de 2007, exp. 41001-23-31-000-2004-00369- 01(AP). [30] Bajo esa lógica, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 66 de la Ley 1480 de 2001 que facultaba a la administración para contratar a apoderados para que realizaran el cobro coactivo.

Según la Corte, la norma demandada desconoció “las limitaciones constitucionales para el ejercicio de funciones públicas por los particulares. Esto se explica porque, por un lado, se vacían de contenido las competencias de las autoridades públicas, y porque por otro lado, la transferencia versa sobre una función que sólo puede ser ejercida por las propias agencias gubernamentales, en cuanto les ha sido atribuida en su condición del tales”.

Corte Constitucional, Sentencia 224 de 2013. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 8 de junio de 2011, exp. 41001-23-31-000-2004-00540- 01 (AP) y Sentencia de 17 de mayo de 2007, exp. 41001-23-31-000-2004-00369- 01(AP). [32] F. 1289 del “Cuaderno 5. Tomo 3. Reforma de la Demanda”. [33] F. 654; 661; 667; 669; 683; 699 y 701-702 del “Cuaderno 5.

Tomo 2. Reforma de la Demanda”. [34] F. 701-702 del “Cuaderno 5. Tomo 2. Reforma de la Demanda”. [35] F. 699 del “Cuaderno 5. Reforma de la Demanda”. [36] F. 1-55 del “Cuaderno Reforma de la demanda”. [37] F. 213 del “Cuaderno 5. Tomo 1. Reforma de la demanda”. [38] F. 214-223 del “Cuaderno 5. Tomo 1. Reforma de la demanda”. [39] F. 419-462 del “Cuaderno 5.

Tomo 1. Reforma de la demanda”. [40] Por ejemplo, el contrato celebrado entre Agreda y Aylen Araceli Pabón indicó en su cláusula primera (“objeto”) que la contratista se encargaría de la “realización e impulso de la operación procesal de cobro.- El objetivo de esta actividad es la realización específica del trámite procesal de los asuntos que le corresponda”.

Dentro de las obligaciones de Aylen Araceli Pabón se pactaron las siguientes: “1) realizar e impulsar la operación física del trámite procesal de los asuntos que le corresponda [ ]”; “8) liquidar la obligación del deudor infractor a la fecha, teniendo especial cuidado al cobrar los valores de correspondencia y aplicando los respectivos descuentos para pago de contado [ ]”;

“9) generar el documento de acuerdo de pago o la liquidación de pagos de forma impresa [ ]”; “19) realizar cada mes los requerimientos a los infractores que no han comparecido [ ]” y “realizar los oficios de investigación de bienes de los procesos que se le haya asignado [ ]”. F. 1172-1176 del “cuaderno 5. Tomo 1. Reforma de la demanda”. [41] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Sentencia de 5 de agosto de 2004, exp. 1589. [42] “Artículo 44.

Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común ( )”. [43] El numeral 8 del artículo 1625 del Código Civil contempla a la declaración de nulidad de un contrato como un modo de extinción de las obligaciones. Es decir, que la nulidad provoca la desaparición del contrato del mundo jurídico. [44] El actor no hizo referencia a la falta de pago de este monto.

Además, en el testimonio de Ligia Caicedo (testigo del demandante), esta afirmó que “la administración [ ] le pagó [ ] 2 millones de pesos [al contratista] que era para el estudio inicial con la contratación de dos personas”. F. 18 del “cuaderno 5. Tomo 4. Reforma de la demanda”. [45] En el mismo sentido, la cláusula quinta indicaba que luego del pago de los $2.000.000 “y una vez inici[ara] el cobro coactivo, los honorarios ser[ían] cancelados directamente por los deudores al contratista”.

Por último, la cláusula primera del contrato adicional de 13 de enero de 2009 dispuso que “los costos de operación del cobro, impulsados por el Operador [ ] ser[ían] de cargo del deudor”. F. 151-152 del “Cuaderno 5. Tomo 1. Reforma de la demanda”. Incluso, en la reforma de la demanda del contratista, este afirmó: “se tuvo en cuenta desde el inicio, que conforme al Estatuto Tributario, la gestión de cobro que realiza el Estado por la negligencia del deudor en su pago, es un costo que le corresponde asumir al mismo deudor”.

F. 1-55 del “Cuaderno Reforma de la demanda”. [46] F. 1623-1634 del “cuaderno 5. Tomo 1. Reforma de la demanda”. [47] F. 1743-1809 del “Cuaderno 5, Tomo 4 Reforma de la Demanda”. [48] “Artículo 188: Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. [49] “Se condenará en costas ( ) a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación ( ) que haya propuesto”.