IMPUGNACIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Mecanismo de defensa idóneo y eficaz para cuestionar la inobservancia del principio de congruencia de la sentencia / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA QUE PUSO FIN AL PROCESO / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA Precisado lo anterior, la Sala pone de presente que, en el caso sub examine, la actora afirmó que se presentó una incongruencia en la sentencia de segunda instancia enjuiciada, cuando confirmó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que le reconocieron y reliquidaron la pensión gracia ante el incumplimiento de los requisitos previstos en la ley.

En atención a que el motivo de inconformidad planteado por la actora está asociado con el desconocimiento del principio de congruencia, la Sala advierte que el mecanismo de amparo, por este aspecto, deviene improcedente, en la medida que, tal como en otras oportunidades lo ha admitido esta Corporación, el desconocimiento del principio de congruencia puede dar lugar a la interposición del recurso extraordinario de revisión, con apoyo en la causal contenida en el del CPACA, relacionada con la nulidad originada en la sentencia. Así las cosas, para la Sala resulta forzoso concluir que, en el sub lite, ante la existencia de un mecanismo judicial de defensa de los intereses de la accionante, el juez de tutela no puede pronunciarse sobre el fondo de la pretensión de amparo y efectuar un análisis de los argumentos presentados en el escrito de tutela, en la medida en que ello implicaría reemplazar al juez ordinario de la causa y, además, en el asunto de la referencia no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable para que la solicitud de amparo procediera como mecanismo transitorio.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6/ LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 250 - ORDINAL 5 IMPUGNACIÓN / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Adecuada aplicación normativa / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Se aplicó la sentencia de unificación de15 de junio de 2004 / IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD / AUSENCIA DE VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / PENSIÓN GRACIA / BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN GRACIA – Docentes oficiales / CARGO ADMINISTRATIVO EN LA EDUCACIÓN / IMPROCEDENCIA DEL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA [L]a Sala advierte que, tal como lo consideró el a quo, la decisión de la Corporación judicial accionada resulta acertada en la medida que la misma se fundamentó en una interpretación sistemática y coherente tanto de la normativa que regula la pensión gracia como del precedente vertical y pacífico fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado -Sala especializada en asuntos laborales y de seguridad social-.

Ello es así en consideración a que si bien es cierto el artículo 6° de la Ley 116 de 1928 dispone que los titulares de la pensión gracia son «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores», la realidad es que dicha disposición debe ser interpretada a la luz de los artículos 1° de la Ley 114 de 1913, 3° de la Ley 37 de 1993, 2°, 32 y 35 del Decreto Ley 2277 de 1979, a partir de los cuales es dable afirmar que, tal como lo consideró el Tribunal accionado, los beneficiarios de la pensión gracia son única y exclusivamente los docentes vinculados a las entidades territoriales.

(…) Visto lo anterior, para la Sala es claro que la decisión del Tribunal accionado de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, por medio de los cuales se le reconoció la pensión gracia a la aquí actora resulta acertada, por cuanto si bien es cierto la tutelante había laborado en la Escuela Normal Nacional de Saboyá (Boyacá) por más de 20 años, la prestación del servicio no fue como docente, razón por la cual no era beneficiaria de la pensión que le había sido reconocida.

Ahora bien, contrario a lo sostenido por la parte actora, el Tribunal accionado no vulneró ninguna garantía constitucional al concluir que la pensión gracia se le reconoce única y exclusivamente a los docentes porque dicha determinación encuentra sustento en una interpretación sistemática e integral de las normas que regulan esa prestación económica; análisis que, además, se encuentra en consonancia con el criterio jurisprudencial desarrollado por el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo -Sección Segunda del Consejo de Estado-.

Es por la anterior razón que, para la Sala no resulta de recibo el motivo de inconformidad planteado por la accionante consistente en que el Tribunal accionado no debió aplicar la jurisprudencia del Consejo de Estado en su caso concreto -bajo la figura de la excepción de inconstitucionalidad- porque, a su juicio, dichos precedentes desconocen el contenido mismo de la ley y va en contravía de los postulados constitucionales.

Ello en razón a que la excepción de inconstitucionalidad procede cuando es evidente que existe una contradicción entre la norma constitucional y la legal, de tal manera que «del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea», circunstancia que en el sub examine no se advierte configurada porque la pensión gracia fue creada con el único fin de compensar los niveles salariales que existió por muchos años entre los «profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación».

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 /LEY 37 DE 1933 / DECRETO LEY 2277 DE 1979 / LEY 116 DE 1928 - ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01231-01 (AC) Actor: ELISA DE LAS MERCEDES DÍAZ DE CUÉLLAR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO QUE NEGÓ EL AMPARO – NO SE CONFIGURARON LOS DEFECTOS ALEGADOS EN EL SUB JUDICE Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la actora, a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 20 de mayo de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual resolvió i) declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia «en relación con el cargo de violación del principio de congruencia», y ii) negar el amparo deprecado frente a lo demás. I. LA SOLICITUD DE TUTELA La ciudadana Elisa de las Mercedes Díaz de Cuéllar, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al «debido proceso, derechos adquiridos, seguridad social, condición de persona de especial protección constitucional, mínimo vital, vida digna, dignidad humana, entre otros», cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 26 de julio de 2018 y de 23 de septiembre de 2020, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja y por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001-33-33-012-2015-00127-00/02.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: Comentó que nació el 14 de febrero de 1934 y que prestó sus servicios como empleada administrativa de la Escuela Normal de Saboya (Boyacá), por más de 20 años, esto es, desde el 18 de febrero de 1977 y hasta el 14 de agosto de 1998.

Refirió que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, contra los actos administrativos que le reconocieron y reliquidaron su pensión gracia. El conocimiento del referido proceso le correspondió al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja, autoridad judicial que, en sentencia de 26 de julio de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda promovida por la UGPP y, como consecuencia de ello, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.

En contra de la anterior decisión presentó recurso de apelación el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, en sentencia de 23 de septiembre de 2020, en la que resolvió confirmar la decisión apelada, luego de considerar que «resulta improcedente el reconocimiento de la pensión gracia a quienes laboraron en establecimientos educativos del orden territorial o nacionalizado desempeñando sus funciones en cargos administrativos ajenos a la docencia».

Indicó que las sentencias judiciales enjuiciadas incurrieron en defecto procedimental porque debió aplicarse la excepción «de inconstitucionalidad de que trata el art.4º. de nuestra Carta, frente a la jurisprudencia del Consejo de Estado en la cual está soportada la Sentencia tanto de la primera instancia como en la segunda instancia, al entrar de manera expresamente acomodaticia a desconocer de plano el contenido sustancial Art. 6º de la Ley 116 de 1928».

Consideró que en las decisiones judiciales acusadas se configuró un defecto sustantivo, por indebida interpretación del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, por aplicarse «una jurisprudencia que aun cuando es reiterada por el Consejo de Estado, en todo caso contraria a la Carta Política» y, por no haberse aplicado la excepción de inconstitucionalidad frente a la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Señaló que se incurrió en decisión sin motivación, ya que «la motivación del fallo objeto de esta acción de amparo, es totalmente contraria a la realidad jurídica que se acaba de plantear. Ver contenido de la justificación del literal d) del capítulo de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales».

Aseguró que las decisiones judiciales aquí controvertidas incurrieron en violación directa de la Constitución, en la medida que le dieron prevalencia a los postulados jurisprudenciales que son contrarios a la realidad sustancial, pues el artículo 6° de la Ley 116 de 1928 es claro que hizo extensiva la pensión gracia a los empleados de las Escuelas Normales, sin condicionar a que tenían que ser única y exclusivamente docentes.

Manifestó que se incurrió en desconocimiento del precedente, toda vez que según «la jurisprudencia de la Corte Constitucional es claro que al fijar el alcance de la pensión de gracia de las personas que han reunido los requisitos establecidos para tal fin, como es el casó que ahora nos ocupa, 20 años de servicio y haber sido empleada de la Escuela Normal de Saboya ( Boyacá), no ha hecho la exclusión que si hizo tanto el Juzgado Doce Administrativo Oralidad del circuito de Tunja, como el Tribunal Administrativo de Boyacá de la expresión “los empleados que consagra la Ley 116 de 1028 en su artículo 6º., condicionando a que tales empleados necesariamente tenían que haber sido “docentes“ lo que como ya se ha expuesto ampliamente, no fue el querer o lo que quiso significar el legislador de la época».

Argumentó que se incurrió en defecto fáctico porque, a su juicio, «en este caso se trata de una extralimitación en la facultad de interpretación de la ley sustancial, -se reitera- en donde la jurisprudencia aplicada para suspender definitivamente la pensión gracia de mi representada, desde el punto de vista técnico jurídico, no concuerda con el contenido sustancial de la ley, ya que se le ha agregado algo que en plena claridad se ve o salta a la vista que no fue la intención del legislador, como el hecho de afirmar que cuando el art.6º. de la Ley 116 de 1928, hizo referencia a los empleados y profesores de las Escueles Normales, tal norma habría quedado condicionada a que los primeros fueran docentes».

Por último, afirmó que se presentó una incongruencia en la sentencia de segunda instancia, cuando confirma la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que le reconocieron y reliquidaron la pensión gracia ante el incumplimiento de los requisitos previstos en la ley, pero, para efectos de la devolución de los aportes, señaló que no era procedente ordenar el reintegro de dichos dineros recibidos por más de 15 años, pues ello vulneraria sus derechos constitucionales.

III. PRETENSIONES La parte accionante formuló, en su demanda de tutela, las siguientes pretensiones: […] Primero. Impartir amparo constitucional de tutela en favor de la señora ELISA DE LAS MERCEDES DIAZ DE CUELLAR, ya identificada a sus derechos constitucionales fundamentales del “debido proceso, derechos adquiridos, seguridad social, condición de persona de especial protección constitucional, mínimo vital, vida digna, dignidad humana entre otros.

Segundo. Para materializar la protección constitucional así impartida, declarar sin efectos la sentencia de primera instancia de fecha 26 de Julio de 2018 por la cual el juzgado doce administrativo de oralidad del circuito de Tunja, anuló las resoluciones Nos.003212 del 25 de Agosto de 2000, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL.E.I.C.E., reconoció la pensión de jubilación gracia en favor de la señora ELISA DE LAS MERCEDES DIAZ DE CUELLAR, debidamente identificada en el curso de este mismo libelo, efectiva a partir del 19 de febrero de 1997, e igualmente declarar sin efecto el fallo de segunda instancia, por el cual al resolver el recurso de apelación interpuesto en su oportunidad contra la de primera instancia, aquella fue confirmada en su integridad según fallo del 23 de Septiembre de 2020 proferido por la Sala dos de decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, fallo notificado electrónicamente con fecha 14 de Octubre del mismo año. Tercero. Igualmente, y como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP., restablecer el derecho pensional a la señora Elisa de las Mercedes Diaz de Cuellar debidamente indexado, más sus intereses moratorios desde cuando tal derecho le fue suspendido a partir del auto admisorio de la demanda el cual tuvo lugar el 23 de Septiembre de 2015, y continuando su pago debidamente actualizado mientras viva.

Cuarto. Ordenar el cumplimiento del fallo de tutela, dentro de las 48 horas siguientes a su notificación, dada la condición especial de la accionante como persona en estado de debilidad manifiesta, su estado de indefensión, por ende de vulnerabilidad y como tal, tratarse de persona de especial protección constitucional. Quinto. Dada la condición de la accionante, de tratarse de persona de especial protección constitucional, como se ha expresado en el curso de este mismo libelo, observar los términos de prevalencia de máximo los 10 días de que trata el art.86 de la Carta para proferir el respectivo fallo en esta causa constitucional […].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA La Sección Quinta del Consejo de Estado, a través del consejero a cargo de la sustanciación de este proceso y mediante auto de 5 de abril de 2021, admitió la acción de tutela promovida por la parte actora, en contra del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja y del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión. En la misma providencia vinculó, como tercero con interés directo en los resultados del proceso, a la UGPP.

Aunado a lo anterior, solicitó en préstamo el expediente contentivo del proceso objeto de amparo. V. INTERVENCIONES Efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se produjeron las siguientes intervenciones: El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, a través del magistrado ponente de la decisión aquí enjuiciada, se opuso a la prosperidad de la presente acción de amparo porque, en su criterio, no existe vulneración de los derechos fundamentales enunciados por la actora.

Como fundamento de ello, sostuvo que, «no le asiste razón a la tutelante cuando afirma que la jurisprudencia del Consejo de Estado -sobre la cual se edifican las decisiones judiciales ahora controvertidas-, es construida bajo una postura que no estuvo en la intención del legislador al redactar el contenido del art. 6º. de la Ley 116 de 1928, pues como se evidenció la finalidad del legislador sí fue la de incluir única y exclusivamente como beneficiarios de la pensión gracia, a los docentes territoriales, más no a los empleados administrativos».

La UGPP, por intermedio del subdirector de defensa judicial, solicitó la declaratoria de improcedencia de la presente acción de tutela, por cuanto la parte actora está utilizando este mecanismo constitucional como una tercera instancia. Sin perjuicio de lo anterior, aseguró que en la sentencia enjuiciada no se incurrió en defecto, toda vez que «la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que no le asistía el derecho».

El Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja, dentro de la oportunidad procesal concedida, guardó silencio. VI. FALLO IMPUGNADO La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 6 de mayo de 2021, resolvió: i) declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia «en relación con el cargo de violación del principio de congruencia», y ii) negó el amparo deprecado frente a lo demás. En primer lugar, advirtió que el argumento asociado con el desconocimiento del principio de congruencia no satisfacía el requisito de la subsidiariedad, motivo por el cual el mismo se declaraba improcedente.

Posteriormente, consideró que, en cuanto a los defectos fáctico, desconocimiento del precedente, procedimental y decisión sin motivación, el apoderado judicial de la actora no cumplió con la carga mínima argumentativa que es exigible cuando se controvierte por vía de tutela una decisión judicial. Precisado lo anterior, el a quo procedió a estudiar de fondo y conjuntamente los defectos sustantivo y de violación directa de la constitución, efectuando las siguientes consideraciones: […] la Sala advierte que la decisión proferida por la autoridad enjuiciada obedeció precisamente a lo previsto en las normas aplicables al caso –en particular la Ley 116 de 1928– y en acatamiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual es vinculante y no puede ser desconocida por los jueces administrativos, en tanto órgano de cierre y unificador de la misma, sin que, como lo alega la tutelante, frente a aquella pueda aplicarse la excepción de inconstitucionalidad.

En este orden de ideas, el cargo no está llamado a prosperar pues los argumentos expuestos en la providencia objeto de reproche se encuentran debidamente justificados con la normatividad y la jurisprudencia aplicable al asunto debatido, sin que esto conlleve a la vulneración de los derechos invocados por la parte actora. Finalmente, para la Sala con la providencia cuestionada tampoco se incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución, porque como ya se advirtió en el análisis relativo al sustantivo, el Tribunal aplicó la normatividad que gobernaba la situación de la tutelante, así como la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado sobre la materia, sin que ello implique la vulneración al debido proceso y demás derechos alegados, pues las autoridades estaban en la obligación de atender el procedente del órgano de cierre, como en efecto ocurrió […].

VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia, reiterando en líneas generales los argumentos por los cuales consideraba que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos que les atribuyó. Además de ello, indicó: […] Por otra parte forma más concreto es preciso indicar que la sala decisión de tutela, omitió los argumentos más importantes de la acción que pucieron (sic) de presente el error de orden material o sustancial incurrido por los fallos tanto de primera como de segunda instancia, al haberse basado en una jurisprudencia del Consejo de Estado, totalmente contraria a la Carta política (sic), en la medida en que en su actividad interpetativa (sic) del art. 6º., de la ley 116 de 1928, en la parte que incluye como beneficiarios de la pension (sic) gracia también a los” empleados” de las Escuelas Normales Nacionales en el simple interés (sic) de privar de tal derecho que además de sustancial se convierte en constitucional fundamental en favor de tales empleados, en cuyo texto en ningún momento el legislador les condicionó que para adquirir tal derecho necesariamente debian (sic) ser empleados docentes, siendo esta una gregacion (sic) jurisprudencial que está fuera de las facultades de interpretación de la ley por parte de los funcionarios competentes para hacerlo, pues tales exclusiones solamente se hallaban en poder del legislativo previos los tramites de ley. […] En el caso ahora en cuestión, el contenido del artículo 6º., de la Ley 116 de 1928, no ofrece ninguna expresión oscura o confusa, por el contrario, más claridad de su contenido no podría exigirse.

Por lo tanto, bajo ninguna circunstancia resulta aceptable el agregado u agregados que el Consejo de Estado impuso, como el de que “cuando la ley hace referencia a los empleados de las Escuelas Normales, estos tienen que ser docentes. Menos que hizo referencia a rectores secretarios etc., de la parte administrativa. Con el debido respeto, tal interpretación de la ley que además ha indicado que lo es de carácter restrictivo, lo que de hecho es legislar –sin facultades— bajo la sola intención de cercenar el contenido de la ley sustancial con el fin de por simples vías de hecho, echar a perder el derecho fundamental a su pensión de mi representada, dejándola a merced de la calamidad económica y moral, con vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales, que en párrafos anteriores he indicado, vale decir, allí se distorsiono el contenido de la ley a pretexto de consultar su espíritu, procedimiento prohibido por el Código Civil dentro de las facultades de interpretación de la ley […].

Con fundamento en las anteriores premisas, el apoderado judicial de la actora solicitó revocar el fallo del a quo y que, como consecuencia de ello, se amparen los derechos fundamentales quebrantados por las autoridades judiciales aquí accionadas. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer la impugnación presentada por la accionante, a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 20 de mayo de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[1], en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[2] y en armonía con el Acuerdo 80 de 2019[3], respecto de la distribución de negocios al interior de las secciones del Consejo de Estado.

VIII.2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[4], la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si las sentencias de 26 de julio de 2018 y de 23 de septiembre de 2020, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja y por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001-33-33-012-2015-00127-00/02, vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante, al declarar nulo el acto administrativo que ordenó el reconocimiento de su pensión gracia, incurriendo en defecto sustantivo, fáctico, procedimental, desconocimiento del precedente, decisión sin motivación, violación directa de la Constitución y en desconocimiento del principio de congruencia. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.

VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 2012[5], la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[6], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[7].

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión[8]” que se encaje en dichos parámetros.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto La ciudadana Elisa de las Mercedes Díaz de Cuéllar, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al «debido proceso, derechos adquiridos, seguridad social, condición de persona de especial protección constitucional, mínimo vital, vida digna, dignidad humana, entre otros», cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 26 de julio de 2018 y de 23 de septiembre de 2020, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja y por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Segunda de Decisión, en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001-33-33-012-2015-00127-00/02.

En este punto, debe precisarse que, si bien es cierto la parte actora le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales tanto a la sentencia de primera instancia como la de segunda, el presente estudio solo se centrará en esta última, en la medida que fue la decisión que puso fin a la litis y tiene efectos de cosa juzgada. Sumado a lo anterior, es de advertir que los argumentos expuestos por la actora para sustentar la supuesta configuración de los defectos sustantivo, procedimental, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución se centran en lo mismo, motivo por el cual sus estudios se abordará única y exclusivamente desde la órbita del defecto sustantivo por ser la causal de procedibilidad que más se adecua a la situación particular y concreta planteada por la accionante.

VIII.4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el sub examine VIII.4.1.1. Subsidiariedad y/o agotamiento de todos los medios de defensa judicial frente al desconocimiento del principio de congruencia 28. Sobre el particular, cabe recordar que dado el carácter subsidiario, excepcional y residual de la acción de tutela consignada en el artículo 86 de la Carta Política, la regla general es que tal mecanismo de protección de derechos fundamentales no puede reemplazar a los medios ordinarios de defensa judicial.

Este carácter excepcional y residual está previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991[9], que expresamente prescribe: «La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». 29. De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo, el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza[10]); lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 30.

Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 31.

El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 32. La jurisprudencia ha expuesto el alcance interpretativo del concepto de perjuicio irremediable en los términos siguientes: […] En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.

Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.

En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable […].[11] Precisado lo anterior, la Sala pone de presente que, en el caso sub examine, la actora afirmó que se presentó una incongruencia en la sentencia de segunda instancia enjuiciada, cuando confirmó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que le reconocieron y reliquidaron la pensión gracia ante el incumplimiento de los requisitos previstos en la ley.

En atención a que el motivo de inconformidad planteado por la actora está asociado con el desconocimiento del principio de congruencia, la Sala advierte que el mecanismo de amparo, por este aspecto, deviene improcedente, en la medida que, tal como en otras oportunidades lo ha admitido esta Corporación[12], el desconocimiento del principio de congruencia[13] puede dar lugar a la interposición del recurso extraordinario de revisión, con apoyo en la causal contenida en el ordinal 5º del artículo 250 del CPACA[14], relacionada con la nulidad originada en la sentencia. Así las cosas, para la Sala resulta forzoso concluir que, en el sub lite, ante la existencia de un mecanismo judicial de defensa de los intereses de la accionante, el juez de tutela no puede pronunciarse sobre el fondo de la pretensión de amparo y efectuar un análisis de los argumentos presentados en el escrito de tutela, en la medida en que ello implicaría reemplazar al juez ordinario de la causa y, además, en el asunto de la referencia no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable para que la solicitud de amparo procediera como mecanismo transitorio[15].

Por lo anterior, y tal como lo consideró el a quo, la solicitud de amparo por el cargo asociado con el desconocimiento del principio de congruencia deviene improcedente, en tanto no satisface el requisito general de procedibilidad atinente a la subsidiariedad. VIII.4.1.2. De la carga argumentativa, como presupuesto para tener como satisfecho el requisito atinente a la relevancia constitucional de la controversia del defecto fáctico y sustantivo por desconocimiento del precedente 37.

En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental[16] y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones[17]. 38.

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales[18], el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[19]. 39.

Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación[20], que: […] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [[21]].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente […] (Destaca la Sala de Decisión) 40. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales[22]. 41.

De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que el actor invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 42.

Por ende, en tratándose del tema concerniente a la carga argumentativa, como presupuesto sine qua non para efectos de la procedencia de la acción de amparo contra proveídos judiciales, la Sala estima pertinente resaltar que, en tal eventualidad, el deber de sustentar el defecto alegado adquiere una connotación aún más precisa y exigente, en tanto que quien cuestiona una decisión de tal naturaleza está obligado a exponer las razones que apoyan su demanda de amparo y los motivos que, en su criterio, explican la configuración de la causal específica de procedibilidad. 43.

De esta manera se concilia la necesidad de proteger los derechos fundamentales con el deber de protección de los principios constitucionales relacionados con la seguridad jurídica, la cosa juzgada y la autonomía judicial, los cuales podrían comprometerse en el evento en que se generalice la práctica de utilizar la acción de tutela como una tercera instancia judicial[23]. 44.

Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que, en el caso objeto de estudio, la parte accionante manifestó que las autoridades judiciales accionadas, incurrieron, entre otros, en defecto fáctico y sustantivo por desconocimiento del precedente. 45. Para la Sala la sustentación que expuso la actora para acreditar la configuración de los defectos fáctico y sustantivo por desconocimiento del precedente contienen serias deficiencias argumentativas que hacen imposible sus estudios de fondo, por las siguientes razones: La actora manifestó que se incurrió en desconocimiento del precedente, toda vez que «la jurisprudencia de la Corte Constitucional es claro al fijar el alcance de la pensión de gracia de las personas que han reunido los requisitos establecidos para tal fin, como es el casó que ahora nos ocupa, 20 años de servicio y haber sido empleada de la Escuela Normal de Saboya ( Boyacá), no ha hecho la exclusión que si hizo tanto el Juzgado Doce Administrativo Oralidad del circuito de Tunja, como el Tribunal Administrativo de Boyacá de la expresión “los empleados que consagra la Ley 116 de 1028 en su artículo 6º., condicionando a que tales empleados necesariamente tenían que haber sido “docentes“ lo que como ya se ha expuesto ampliamente, no fue el querer o lo que quiso significar el legislador de la época». 2.

Como se observa, la actora para sustentar el supuesto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente ni siquiera identificó las decisiones judiciales que, a su juicio, resultaban aplicables a su caso y, mucho menos identificó: i) las reglas y sub reglas jurisprudenciales que se fijaron en las providencias que se aducen desatendidas; ii) las situaciones fácticas coligadas, y iii) los problemas jurídicos planteados en ambos casos eran análogos o similares; razón por la que en el sub examine no se cumple con la carga mínima argumentativa. 3.

Respecto del defecto fáctico, se advierte que tampoco satisface la carga mínima argumentativa porque la actora ni siquiera identificó las pruebas que, a su juicio, fueron dejadas de valorar o valoradas erróneamente, pues, debe recordarse que, cuando se alega la configuración de esta causal de procedibilidad, la parte actora tiene el deber de señalar de manera concreta las pruebas dejadas de valorar y la razón del porqué: i) la autoridad judicial se alejó de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica; ii) tal omisión resultaba determinante para el fallo atacado, y iii) cómo la omisión en la valoración de dichos medios probatorios resultó ser una actuación grosera, arbitraria e irrazonable que afectó sus derechos fundamentales[24]. 46.

Ante tal panorama, para la Sala es claro que esta falencia argumentativa no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que si bien la acción de amparo se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la garantía de los derechos fundamentales, tratándose del reproche contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de argumentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales. 47.

Por los anteriores razonamientos, la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional frente a los defectos fáctico y sustantivo por desconocimiento del precedente, motivo por el cual se confirmará el fallo impugnado por este aspecto. VIII.4.1.3. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela frente al defecto sustantivo Ahora bien, la Sala encuentra que, frente al defecto sustantivo, se cumplen los requisitos generales de procedencia, en atención a los siguientes argumentos: En el escrito de tutela se invoca la vulneración de derechos de orden fundamental como lo son el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, la seguridad social y la igualdad.

La acción de tutela fue promovida dentro de un término razonable, habida cuenta de que la decisión judicial objeto de tutela fue notificada el 14 de octubre de 2020, mientras que esta solicitud de amparo se instauró el 20 de marzo de 2021. La parte accionante no cuenta con otro mecanismo judicial para que se proteja los derechos que estima como vulnerados, por lo que la acción de tutela se erige como el único medio de defensa judicial a través del cual puede obtener el amparo de los derechos fundamentales que anuncia como vulnerados.

La situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela. Se alega la existencia de una irregularidad procesal, por lo que es necesario efectuar su estudio más adelante. La acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza y/o índole.

VIII.4.2. Análisis de los requisitos específicos de la presente acción de tutela Encontrándose satisfechos y cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala abordará el estudio de los requisitos especiales frente a la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados por la parte accionante.

La Sala pone de presente que en el caso sub examine se señala tanto en el escrito de tutela como en la impugnación que las sentencias enjuiciadas incurrieron en defecto sustantivo. VIII.4.2.1. Análisis del defecto sustantivo De conformidad con lo previsto en la sentencia T-367 de 2018 de la Corte Constitucional, este defecto se presenta cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.

De igual forma, en la providencia se concluye que este defecto se ha erigido como tal, por cuanto la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas no es completamente absoluta, aunque se funde en el principio de autonomía e independencia judicial. 51. La Corte Constitucional también ha sostenido que se puede incurrir en este defecto cuando: […] (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable porque a) no es pertinente, b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, o e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador;

(ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial;

(iii) no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes; (iv) la disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; (v) un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza “para un fin no previsto en la disposición”; (vi) la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso; o (vii) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto […]. 52.

En el sub judice, la Sala advierte que la parte accionante tanto en su escrito inicial de tutela como en la impugnación consideró que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto i) interpretaron indebidamente el artículo 6° de la Ley 116 de 1928, ii) aplicaron «una jurisprudencia que aun cuando es reiterada por el Consejo de Estado, en todo caso contraria a la Carta Política» y, iii) por no haberse aplicado la excepción de inconstitucionalidad frente a la jurisprudencia del Consejo de Estado. 53.

En tal sentido, la actora agregó: […] Por otra parte forma más concreto es preciso indicar que la sala decisión de tutela, omitió los argumentos más importantes de la acción que pucieron (sic) de presente el error de orden material o sustancial incurrido por los fallos tanto de primera como de segunda instancia, al haberse basado en una jurisprudencia del Consejo de Estado, totalmente contraria a la Carta política (sic), en la medida en que en su actividad interpetativa (sic) del art. 6º., de la ley 116 de 1928, en la parte que incluye como beneficiarios de la pension (sic) gracia también a los” empleados” de las Escuelas Normales Nacionales en el simple interés (sic) de privar de tal derecho que además de sustancial se convierte en constitucional fundamental en favor de tales empleados, en cuyo texto en ningún momento el legislador les condicionó que para adquirir tal derecho necesariamente debian (sic) ser empleados docentes, siendo esta una gregacion (sic) jurisprudencial que está fuera de las facultades de interpretación de la ley por parte de los funcionarios competentes para hacerlo, pues tales exclusiones solamente se hallaban en poder del legislativo previos los tramites de ley […].

Para resolver los motivos de inconformidad expuestos por la accionante, la Sala pone de relieve que, el Tribunal accionado en la sentencia aquí acusada, confirmó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que reconocieron y liquidaron la pensión gracia de la aquí accionante, al considerar que «resulta improcedente el reconocimiento de la pensión gracia a quienes laboraron en establecimientos educativos del orden territorial o nacionalizado desempeñando sus funciones en cargos administrativos ajenos a la docencia».

Para llegar a tal conclusión, realizó un recuento del marco normativo referente a la naturaleza jurídica y finalidad de la pensión gracia -leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y el Decreto Ley 2277 de 1979-, a partir del cual precisó que la pensión gracia es una prestación que «se estableció para estimular y recompensar el trabajo de los docentes o de quienes, previo los requisitos del caso para no perder tal calidad, desempeñen cargos administrativo-docentes.

De modo que todas las leyes que contemplan la posibilidad de percibir la pensión gracia siempre se refieren a los docentes y no a los empleados administrativos». Como sustento de lo anterior, el Tribunal accionado, trajo a colación la sentencia de 15 de junio de 2004, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se unificó la forma en que debía entenderse los titulares de la pensión gracia que prevé el artículo 6° de la Ley 116 de 1928.

Aunado a ello, citó sentencias recientes que reiteraban el anterior criterio. De acuerdo con el anterior análisis, el Tribunal accionado resolvió el caso en concreto en los siguientes términos: […] a) El reconocimiento de la pensión gracia otorgada a la señora Elisa de las Mercedes Diaz de Cuellar en los actos acusados, resulta improcedente por cuanto no cumplió con los requisitos enmarcados en la ley para ser beneficiaria de esta prestación, toda vez que sus funciones no obedecen a cargos relacionados con la profesión docente. b) En consecuencia, resulta ajustada a derecho la decisión del a quo en primera instancia al declarar la nulidad de las Resoluciones N° 003212 del 25 de agosto de 2000 y la N° 7148 del 27 de octubre de 2005 […].

(Subrayas de la Sala) De lo transcrito en precedencia, la Sala advierte que, tal como lo consideró el a quo, la decisión de la Corporación judicial accionada resulta acertada en la medida que la misma se fundamentó en una interpretación sistemática y coherente tanto de la normativa que regula la pensión gracia como del precedente vertical y pacífico fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado -Sala especializada en asuntos laborales y de seguridad social-.

Ello es así en consideración a que si bien es cierto el artículo 6° de la Ley 116 de 1928 dispone que los titulares de la pensión gracia son «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores», la realidad es que dicha disposición debe ser interpretada a la luz de los artículos 1° de la Ley 114 de 1913, 3° de la Ley 37 de 1993, 2°, 32 y 35 del Decreto Ley 2277 de 1979, a partir de los cuales es dable afirmar que, tal como lo consideró el Tribunal accionado, los beneficiarios de la pensión gracia son única y exclusivamente los docentes vinculados a las entidades territoriales.

Las aludidas disposiciones son del siguiente tenor: [Artículo 1° de la Ley 114 de 1913]: Los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley. [Artículo 3° de la Ley 37 de 1933]: Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.

Háganse extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. [Artículo 2º del Decreto Ley 2277 de 1979] "Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de qué trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo. [Artículo 32 del Decreto Ley 2277 de 1979]: Carácter docente.

Tienen carácter docente y en consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan funciones equivalentes: a) Director de escuela o concentración escolar: b) Coordinador o prefecto de establecimiento; c) Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d) Jefe o director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e) Supervisor o inspector de educación. [Artículo 35 del Decreto Ley 2277 de 1979]: Cargos administrativos.

Los cargos directivos de la educación oficial no previstos en el artículo 32 tienen carácter administrativo y sus titulares se regirán por las normas aplicables a los demás empleados públicos […]. (Negrillas de la Sala) En este estado de cosas, debe señalarse que la Sección Segunda del Consejo de Estado[25] de manera pacífica y reiterada ha sostenido que la naturaleza de la pensión gracia «comporta una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias»[26].

Ello, con fundamento en lo siguiente: […] En concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación […][27].

(Se destaca) Visto lo anterior, para la Sala es claro que la decisión del Tribunal accionado de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, por medio de los cuales se le reconoció la pensión gracia a la aquí actora resulta acertada, por cuanto si bien es cierto la tutelante había laborado en la Escuela Normal Nacional de Saboyá (Boyacá) por más de 20 años, la prestación del servicio no fue como docente, razón por la cual no era beneficiaria de la pensión que le había sido reconocida.

Ahora bien, contrario a lo sostenido por la parte actora, el Tribunal accionado no vulneró ninguna garantía constitucional al concluir que la pensión gracia se le reconoce única y exclusivamente a los docentes porque dicha determinación encuentra sustento en una interpretación sistemática e integral de las normas que regulan esa prestación económica; análisis que, además, se encuentra en consonancia con el criterio jurisprudencial desarrollado por el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo -Sección Segunda del Consejo de Estado-.

Es por la anterior razón que, para la Sala no resulta de recibo el motivo de inconformidad planteado por la accionante consistente en que el Tribunal accionado no debió aplicar la jurisprudencia del Consejo de Estado en su caso concreto -bajo la figura de la excepción de inconstitucionalidad- porque, a su juicio, dichos precedentes desconocen el contenido mismo de la ley y va en contravía de los postulados constitucionales.

Ello en razón a que la excepción de inconstitucionalidad procede cuando es evidente que existe una contradicción entre la norma constitucional y la legal, de tal manera que «del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea»[28], circunstancia que en el sub examine no se advierte configurada porque la pensión gracia fue creada con el único fin de compensar los niveles salariales que existió por muchos años entre los «profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación».

Así las cosas, para la Sala es dable colegir que el Tribunal accionado no vulneró los derechos fundamentales de la actora pues no incurrió en alguna de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, por cuanto su decisión no se encuentra arbitraria, desproporcionada ni irracional y, por el contrario, se aprecia que está debidamente fundamentada y soportada en las pruebas obrantes en el expediente, así como en las normas y la jurisprudencia aplicable al caso de objeto de su estudio.

Con fundamento en los anteriores razonamientos, la Sala considera que debe confirmarse la sentencia de 20 de mayo de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 20 de mayo de 2021, proferida por la Consejo de Estado – Sección Quinta, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | |Presidente | | | | | | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | P (18) ----------------------- [1] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [2] “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [3] “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” [4] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. [5] Radicación: 2009-01328-01(IJ).

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [6] Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [7] «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.

Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» [8] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [9] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. [10] Corte Constitucional, auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [11] Sentencia T-1316 de 2001. [12] Ver sentencias de Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. 11001-03-15-000-2018-02154-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Actores: Libardo Sucre García Nassar. y Rad. 11001-03-15-000-2018-04304-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor Seditrans [13] A propósito de este principio, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 25 de enero de 2018, explicó que: […] El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso.

(…)”. [14] Artículo 250. Causales de Revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. [15] Los requisitos para tal efecto son los siguientes: “[…] Es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede ser retornado a su estado anterior (…) se presenta un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria;

(2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable […]” (Sentencia T-348 de 1997). [16] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. [17] Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). [18] Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. [19] Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. [20] Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [21] «En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales». [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Rad. núm.: 2016- 01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de septiembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación No. 11001-03-15-000-2019-01575-01(AC). [24] Al respecto, ver sentencia de 28 de febrero de 2020, proferida por esta Sala de Decisión dentro de la acción de tutela promovida por la sociedad SOLLA S.A. en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con radicado número 11001-03-15-000-2020-00342-00. [25] Entre otras, ver las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda: i) Subsección B. sentencia de 6 de diciembre de 2018, expediente número 08001-23-33-000-2015-00055- 01(4314-16); ii) Subsección B, sentencia de 24 de enero de 2019, expediente número 63001-23-33-000-2014-00128-01(1909-16); y iii) Subsección A, sentencia de 15 de marzo de 2018, expediente número 19001-23-31-000-2012- 00253-01 (3961-15). [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 23 de octubre de 2020, expediente número 25000-23-42-000-2016-02645-01 (1081-2019), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [27] Ibidem. [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de noviembre de 2010, expediente número 66001-23- 31-000-2007-00070-01, C.P. María Elizabeth García González.