CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Los estados de excepción en Colombia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Marco normativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Reglas de los estados de excepción Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios.

(…). [F]ue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la Constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado respecto de los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y el derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica adoptada mediante el Decreto 417 de 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de constitucionalidad del decreto 417 de 2020 [L]o que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-CoV-2 (por sus siglas en inglés) y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 una pandemia de impacto global.

(…). Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto Legislativo 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. Finalmente, concluyó la Corte Constitucional, que el decreto “no suspende los derechos humanos y las libertades fundamentales, no vulnera el principio de intangibilidad de ciertos derechos, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas y órganos del Estado, ni contraría los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación”.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem.

(…). Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”.

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (1) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

(2) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). (3) En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

(3) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”.

(4) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. (…). (5) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA.

(i) Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa. En el presente caso, se advierte que la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020 proferida por Coljuegos (…), corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en el artículo 2 del Decreto1451 de 2015.

(ii) Que el contenido del acto sea de carácter general. En este caso, se tiene que la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se define y desarrolla el esquema de operación del juego localizado de Bingo con presencia remota de los jugadores, según lo establece artículo primero de ese acto, en el que se fija su objeto, sin que se dirija a sujetos específicos o individualizados, ni a destinatarios determinables en la medida en que versa sobre los operadores del juego de suerte y azar localizado de bingo autorizados durante los años 2020 y 2021, es decir, no se trata de operadores ya existentes e identificados, sino de otros que eventualmente pueden llegar a ser autorizados.

Sumado a lo anterior, también se refiere a los jugadores, los que son indeterminables. Razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas indeterminadas. (iii) Que el acto sea dictado por una autoridad nacional. Esta Sala resalta que Coljuegos es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, descentralizada del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, de conformidad con el artículo 1 del Decreto Ley 4142 de 2011.

Sumado a lo anterior, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, es un organismo que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, así mismo por ser vinculada a un ministerio pertenece al sector descentralizado de la Administración Pública Nacional. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. (iv) Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo.

Frente a este último requisito de procedibilidad, es menester precisar que, la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, citó como fundamento normativo el Decreto Legislativo 808 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas en el sector juegos de suerte y azar, con el fin de incrementar los recursos para la salud e impedir la extensión de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, en el Marco de la emergencia Económica, Social y ecológica declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo del 2020”, el que, como se indica, fue expedido en vigencia del segundo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue expedido con fundamento en un Decreto Legislativo, esto es, el Decreto Legislativo 808 de 2020, dictado durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarado a través del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, razón por la cual, la Sala encuentra superado el requisito de procedibilidad, referido a desarrollar un Decreto Legislativo, en los términos de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen de competencia En primer lugar, se tiene que la citada resolución cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.

(…). En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020 es un acto administrativo expedido por el presidente de Coljuegos. Desde el punto de vista orgánico, esa entidad es representada legalmente por su presidente, según lo dispone el artículo 5 (numeral 7) del Decreto 1451 de 2015.

(…). De lo anterior, claramente se advierte que el presidente de Coljuegos tenía la atribución de definir y desarrollar el esquema de operación del juego localizado de Bingo con presencia remota de los jugadores, a través de las medidas adoptadas en el acto objeto de control, en desarrollo del Decreto Legislativo 808 de 2020. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

(…). Sobre el particular, esta Sala advierte que las medidas tomadas en los artículos primero y segundo, relacionados con el objeto de la Resolución que se estudia y con definir el ámbito de aplicación del esquema de operación del juego localizado Bingo con presencia remota de los jugadores, es una decisión que tiene una clara relación de conexidad con el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020, que dispuso: (…).

De igual manera, los artículos 1 y 2 de la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, encuentran conexidad material con el Decreto Legislativo 637 de 2020, pues la medida de definir y desarrollar el esquema de operación del juego localizado Bingo con presencia remota de jugadores permite la reactivación económica del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar y con ello la obtención de recursos para la salud, fines de la declaratoria del estado de emergencia: (…).

De lo expuesto, esta Sala considera que los artículos 1 y 2 del acto administrativo objeto de revisión guardan estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, comoquiera que buscan conjurar la crisis económica, social y de salud, así como la reactivación del monopolio de los juegos de suerte y azar, lo que contribuye a la financiación del sector salud, además sigue los lineamientos del Decreto Legislativo 808 de 2020.

(…). Para la Sala, con la reglamentación expedida por Coljuegos, objeto de estudio, consistente en determinar que la venta de los cartones de Bingo para los juegos con presencia remota de jugadores no se puede efectuar por internet no se están desconociendo las normas aducidas como vulneradas, pues, no se exige ningún requisito adicional para ejercer tal actividad, por el contrario, el no permitirse la venta de cartones por internet es coherente y concordante con la imposibilidad de efectuar esas ventas en municipios diferentes a los de ubicación de las salas de juego autorizadas en el contrato de concesión, lo que fue expresamente consagrado en el Decreto Legislativo 808 de 2020.

(…). Del estudio que se viene haciendo, es evidente la conexidad del artículo 3 del acto objeto de control con el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020, en lo que tiene que ver con la venta de los cartones físicos, sus modalidades permitidas, así como las restricciones y las obligaciones referentes a ello para los operadores. En ese mismo sentido, las medidas materializan los fines del Decreto 637 de 2020, en cuanto permite la reactivación de ese sector económico y contribuye a mitigar el impacto económico y social, que se ha ocasionado con la crisis generada por la Covid-19.

(…). Así las cosas, las normas que se estudian tienen conexidad con el Decreto Legislativo 808 de 2020, igualmente con el Estado de Emergencia Económico Social y Ecológico, pues, como se ha indicado, con la Resolución objeto de estudio se buscó la reactivación económica del monopolio de los juegos de suerte y azar y con ello la financiación de la salud, lo que contribuye a conjurar la crisis económica, social y de salud, fines del segundo estado de emergencia declarado con el Decreto 637 de 2020.

(…). De igual manera, los artículos 7 y 8 de la Resolución que se estudia, encuentran conexidad material con el Decreto Legislativo 637 de 2020, pues al brindar diferentes alternativas para la operación del bingo con presencia remota de los jugadores, se contribuye a incentivar esa actividad económica, lo que permite obtener recursos para mitigar la crisis generada por la Covid-19.

De lo expuesto, esta Sala considera que los mencionados artículos guardan estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como, siguen los lineamientos del Decreto Legislativo 808 de 2020. (…). Frente a esta disposición la Sala encuentra que tiene relación de conexidad material con el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020, pues indica de qué manera los operadores pueden hacer el tránsito a esa modalidad y señala los requisitos y la documentación con la que deben cumplir para realizar dicha adaptación. De otro lado, este artículo también guarda estrecha relación de conexidad con el Decreto 637 de 2020, pues el tránsito hacia la operación del juego localizado de bingo con presencia remota de jugadores permite cumplir con los fines del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, comoquiera que genera recursos para el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, lo que contribuye a mitigar la crisis económica, social y de salud ocasionada por el impacto de la Covid- 19.

(…). Así las cosas, es evidente la conexidad del artículo 10 de la Resolución bajo estudio con los Decretos Legislativos 808 y 637 de 2020, en tanto busca garantizar el derecho de explotación de los juegos de suerte y azar bajo la modalidad de presencia remota de jugadores en el juego localizado de bingo. (…). [S]e advierte que el acto administrativo objeto de revisión determina su vigencia de conformidad con el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020, esto es, hasta el 31 de diciembre de 2021, lo que se encuentra conforme con la norma señalada.

Adicionalmente indica que rige a partir de su publicación y que “podrá” ser aplicada a los contratos de concesión autorizados para operar bingos que se encuentren en ejecución. (…). Para la Sala la interpretación de la norma no es de carácter restrictivo, como la entendió el Ministerio Público, sino que por el contrario se refiere a una posibilidad de que esa reglamentación se aplique incluso a los contratos que se encuentren en ejecución y, no solo, a los que se suscriban con posterioridad a su vigencia. En efecto, la norma utiliza la conjugación “podrá” que corresponde al futuro simple del verbo “poder”, el cual significa “1. tr.

Tener expedita la facultad o potencia de hacer algo”, con lo que se concluye, haciendo una interpretación armónica del artículo 11 con las demás disposiciones de la Resolución, que lo que indica la norma es que los concesionarios con contratos vigentes y en ejecución pueden optar por operar el juego localizado de Bingo con presencia remota, para lo cual se aplicara la reglamentación contenida en la Resolución que se estudia.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.

Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional, como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. (…). En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, si es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado.

En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto objeto de control no es otro que definir y desarrollar el esquema de operación del juego localizado de bingo con presencia remota de jugadores, por lo que, las medidas atienden un fin constitucionalmente válido, esto es, la reactivación económica del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar y la financiación de la salud (artículo 336 de la Constitución Política).

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto con la Resolución objeto de control se busca la reactivación económica del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, no cabe duda, que operar el juego localizado de bingo con presencia remota de jugadores es una alternativa adecuada y efectiva para materializar el objetivo, pues implica que esa actividad se pueda realizar sin la presencia de los jugadores en los sitios autorizados para operar el bingo, requisito que era indispensable para poder ejecutar ese juego y que la resolución que ahora se estudia permite que se varíe, todo lo que contribuye a mitigar el impacto económico, social y a la salud por la Covid- 19.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en forma mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las disposiciones menos lesivas para poder operar el juego localizado de bingo y más efectivas para reactivar ese sector de la economía, que se vio gravemente afectado por las medidas de aislamiento preventivo y la imposibilidad de que los jugadores pudieran asistir en forma presencial a los sitios autorizados para ejecutar dicha actividad.

En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida estudiada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior pues facilita el ejercicio de una actividad económica y con ello su reactivación, lo que impacta de manera positiva en la atención de la crisis social, económica y de salud, lo que favorece su legalidad integral.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional. (…). La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que Coljuegos haya pasado por alto, de modo tal que se supera también este último juicio material.

(…). Habida consideración de que se demostró que la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020 expedida por Coljuegos i) fue expedida por la autoridad con base en las competencias legales; ii) tiene perfecta armonía o conexidad con los Decretos Legislativos 808 y 637 de 2020, iii) resulta proporcional y iv) no viola el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad.

NOTA DE RELATORÍA: Del régimen regulatorio establecido en la Carta Política de 1991 en cuanto a los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales, consultar: Corte Constitucional.

Sentencia C- 156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el control inmediato de legalidad y que constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994.

En cuanto a las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

Con respecto al juicio de proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle. En cuanto a criterios de discriminación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En cuanto al principio de conexidad, para lo cual es necesario verificar si los actos objeto de control guardan relación directa y específica con el estado de emergencia declarado o el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis, consultar: Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicado 11001-03-15-000-2015-02578-00.

En lo relacionado a los requisitos formales de todo acto administrativo, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000- 2010-00390-00 (CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla.Con respecto al juicio de proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-520 de 21 de septiembre 2016, M.P. María Victoria Calle.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 84 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 9 NUMERAL 5 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 69 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 637 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 808 DE 2020 / DECRETO LEY 4142 DE 2011 - ARTÍCULO 1 / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 38 / DECRETO 1451 DE 2015 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 1451 DE 2015 - ARTÍCULO 5 NUMERAL 7 / LEY 643 DE 2001 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 20201000014904 DE 2020 (21 de septiembre) EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO ADMINISTRADORA DEL MONOPOLIO RENTÍSTICO DE LOS JUEGOS DE SUERTE Y AZAR - COLJUEGOS (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04280-00 Actor: EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO ADMINISTRADORA DEL MONOPOLIO RENTÍSTICO DE LOS JUEGOS DE SUERTE Y AZAR - COLJUEGOS Demandado: RESOLUCIÓN No. 20201000014904 DEL 21 DE SEPTIEMBRE DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Veintidós Especial de Decisión a dictar sentencia en el marco del control inmediato de legalidad, respecto de la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, proferida por Coljuegos, «Por la cual se define y desarrolla el esquema de operación del juego de suerte y azar de la modalidad de juegos localizados denominado Bingo con presencia remota del jugador, autorizado por el Decreto Legislativo 808 de 2020», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES

1.1. ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, Coljuegos remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución No. 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad. El texto de este acto administrativo es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN Al contestar por favor cite: Radicado No.: 20201000014904 Fecha: 2020-09-21 21:51 Por la cual se define y desarrolla el esquema de operación del juego de suerte y azar de la modalidad de juegos localizados denominado Bingo con presencia remota del jugador, autorizado por el Decreto Legislativo 808 de 2020 El Presidente de la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los juegos de Suerte y Azar – Coljuegos, en uso de las facultades legales y reglamentarias, en especial de las contempladas en el artículo 1 de la Ley 643 de 2001, numeral 5 del artículo 5 del Decreto Ley 4142 de 2011, numeral 5 del artículo 2 y numerales 1 y 8 del artículo 5 del Decreto 1451 de 2015, el artículo 6 del Decreto legislativo 808 de 2020 y

CONSIDERANDO

Que la Ley 643 de 2001 fija el régimen propio del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar y lo define como facultad exclusiva del Estado la de explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar incluidos los juegos localizados de que trata el artículo 32 de la citada Ley.

Que el numeral 5 del artículo 2 del Decreto 1451 de 2015 prevé como función de Coljuegos la de “Definir y desarrollar diferentes esquemas de operación de los juegos de suerte y azar de su competencia que se requieran para la explotación efectiva del monopolio rentístico, incluida su operación mediante terceros y/o en asocio con terceros.” Que mediante el Decreto Legislativo 637 del 06 de mayo de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días con el fin de conjurar los efectos económicos y sociales que ha ocasionado la grave calamidad pública que afecta al país por la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19.

Que en el marco de las medidas adoptadas por el Gobierno nacional con ocasión de la declaratoria de emergencia, social y ecológica se expidió el Decreto Legislativo 808 del 04 de junio de 2020, mediante el cual se adoptaron medidas en el sector de juegos de suerte y azar con el fin de incrementar los recursos para la salud e impedir la extensión de los efectos de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.

Que una de las medidas tendientes a la reactivación económica del sector, para los juegos localizados, bingos, es la de implementar un nuevo esquema de operación para este juego, que no requiere la presencia física de los apostadores en la sala de juego, brindando una opción real de recuperación económica a los actuales operadores de este juego, en ese sentido, el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020 establece: Artículo 6.

Operación de Bingos. Durante los años 2020 y 2021, los operadores del juego de suerte y azar localizado de bingo autorizados por Coljuegos podrán realizar la actividad bajo la modalidad de bingo con presencia remota de los jugadores, los cartones de juego físicos se venderán a domicilio, en puntos de venta dispuestos por el operador, y en las salas de juego autorizadas, en las cuales no habrá juego presencial hasta que se levanten las medidas señaladas por el Gobierno nacional.

La venta de los cartones no podrá realizarse en municipios diferentes a los de ubicación de las salas de juego autorizadas en el contrato de concesión. Los operadores que opten por esta modalidad deben respetar el número mínimo de sillas a que se refiere el artículo 34 de la Ley 643 de 2001 y cumplir con las condiciones técnicas que para el efecto expida Coljuegos, en las cuales se incorporarán las condiciones de transmisión del evento de bingo y las de operación de los bingos interconectados.

Que en virtud de lo anterior, es necesario definir y desarrollar el esquema de operación previsto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020, con el propósito de que se pueda dar inicio a la operación del mismo por parte de los operadores del juego de suerte y azar localizado de Bingo, autorizados por Coljuegos. Que en cumplimiento de lo señalado en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, el proyecto de resolución se publicó en la página WEB de la Coljuegos para recibir comentarios, del 24 al 30 de julio de 2020 y con ocasión de ésta se recibieron observaciones que fueron consideradas para incorporar ajustes al acto administrativo.

Que el presente esquema de operación se presentó a la Junta Directiva de Coljuegos, en Sesión Extraordinaria No. 159 que se llevó a cabo el día dieciséis (16) de septiembre de 2020, y para su expedición se tuvieron en consideración las observaciones y recomendaciones dadas por los miembros de la Junta. Que en mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO 1. OBJETO. Definir y desarrollar el esquema de operación del juego localizado de Bingo con presencia remota de los jugadores.

ARTICULO

2. ÁMBITO DE APLICACIÓN. La presente Resolución aplica a los operadores del juego de suerte y azar localizado de bingo autorizados por Coljuegos, durante los años 2020 y 2021.

ARTICULO

3. VENTA DE CARTONES. Los cartones físicos para el esquema de operación de Bingo con presencia remota de los jugadores se podrán vender a domicilio, en puntos de venta dispuestos por el operador o en los establecimientos autorizados por Coljuegos en el contrato de concesión (salas de juego), en los cuales se deben cumplir las medidas señaladas por el Gobierno nacional y las autoridades locales, en materia de bioseguridad.

La venta de los cartones no podrá realizarse en municipios diferentes a los de ubicación de los establecimientos autorizados por Coljuegos según el respectivo contrato de concesión (salas de juego o locales comerciales). No se podrá realizar la venta de cartones de bingo por internet. Para conocimiento del público, el operador debe publicar el listado de los puntos de venta habilitados para adquirir los cartones de Bingo y las características que debe revisar el jugador a efectos de verificar la autenticidad de los cartones adquiridos.

Así mismo, debe entregar a los jugadores la siguiente información: 1. Forma de verificar si el cartón respectivo está habilitado en la sesión de juego. 2. Fecha y hora en que se llevará a cabo la sesión de juego. 3. Plan de premios de la sesión. 4. Pasos para acceder a la transmisión de la sesión de juego, indicando de manera clara el canal de comunicación donde el jugador podrá acceder a la transmisión. 5.

Instrucciones sobre cómo interactuar en la sesión del juego y la información de contacto para soporte técnico. 6. Lugar y plazo para la entrega de premios, que de conformidad con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 1393 de 2010, será de máximo 30 días calendario a partir de la fecha de presentación del tiquete ganador.

PARÁGRAFO PRIMERO. El cartón de juego podrá ser preimpreso o impreso por el jugador a través de una plataforma habilitada por el operador; en todo caso, se deben implementar códigos de seguridad, para que los jugadores puedan verificar la autenticidad del cartón y que se encuentra habilitado para jugar.

ARTICULO

4. DESARROLLO DE LA SESIÓN DE JUEGO. El operador debe hacer la transmisión en directo de la sesión del juego, permitiendo que los jugadores remotos tengan visualización permanente y detallada como mínimo de: 1. Balotera física y transparente de donde se extraerán las balotas del juego. 2. Balotas al momento de extraerlas de la balotera. 3.

Tablero del juego en el cual se registran las balotas extraídas en desarrollo de la partida. 4. Pantallas de información del juego en las que se encuentran las combinaciones ganadoras, el plan de premios y los cartones que resulten ganadores. Así mismo, durante el desarrollo de la sesión de juego, se debe disponer de un locutor que anuncie el desarrollo de las partidas y de un agente de servicio al cliente dedicado a atender los diferentes canales de atención.

PARÁGRAFO PRIMERO. Para el desarrollo de las sesiones de juego, el operador podrá disponer de un software de generador de números aleatorio (GNA) que reemplace los numerales 1 y 2, en caso de optar por el uso de este sistema, previo al inicio de la operación deberá informarlo a la Gerencia de Seguimiento Contractual y, dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en operación del esquema, presentar la certificación expedida por un laboratorio certificador, en la cual se evidencie que el software se encuentra debidamente certificado en cuanto a su aleatoriedad.

PARÁGRAFO SEGUNDO. La operación de este esquema se podrá realizar de forma simultánea con la operación presencial en los establecimientos autorizados en el contrato de concesión (salas de juego o locales comerciales), en los cuales se deben cumplir las medidas de bioseguridad señaladas por el Gobierno nacional y las autoridades locales.

ARTICULO

5. TRANSMISIÓN DE LA SESIÓN DE JUEGO. El operador del juego localizado de bingo con presencia remota del jugador debe asegurar que la sesión del juego será transmitida utilizando cualquier tipo de tecnología multimedia que permita enviar señales de audio, texto y video, directamente y en tiempo real. La transmisión de la sesión de juego debe realizarse desde los establecimientos autorizados por Coljuegos en el contrato de concesión (salas de juego) o desde estudios de grabación. Para disponibilidad de Coljuegos en el momento en que sea requerida, el operador deberá almacenar la información de las sesiones transmitidas durante el término que se señale en las normas de conservación documental, este tiempo se contará a partir del desarrollo de la sesión. La recepción de la transmisión del juego de bingo con presencia remota del jugador podrá realizarse a través de cualquier dispositivo de usuario final que permita su reproducción.

ARTICULO

6. EVENTOS CRÍTICOS DURANTE LA TRANSMISIÓN DEL JUEGO. El operador debe adoptar medidas que permitan mitigar los riesgos de interrupciones en la transmisión de las sesiones del juego, de manera que no se interrumpa el flujo de la información que debe entregarse a los jugadores.

PARÁGRAFO. Cuando ocurra una interrupción generalizada en la transmisión, el operador debe tomar medidas para restaurar el juego a su último estado conocido, con el fin de permitir a los jugadores completar la sesión del juego; si la falla generalizada persiste, se podrá iniciar una nueva sesión de juego; si no es posible superar la falla, se realizará la devolución correspondiente al valor de la compra del cartón de juego en un plazo no mayor a 15 días hábiles.

ARTÍCULO

7. ENTREGA DE PREMIOS. El Operador debe llevar un registro de cada sesión, en el cual se deje constancia de: 1. Fecha y hora de inicio y fin de la sesión. 2. Plan de premios, tratándose de premios en especie se debe señalar el valor monetario de cada premio y discriminar el IVA cuando aplique. 3. Listado del número de cartones que entraron en juego, identificados con la serie de cada uno. 4.

Número de serie de los cartones de bingo que resultaron ganadores de cada premio señalando el valor del premio e identificando el nombre completo del jugador ganador, acompañado de su número de identificación, teléfono de contacto y firma. 5. En caso de que haya varios ganadores de un premio se deberá identificar claramente esta circunstancia y dividir el premio en partes iguales entre los ganadores de los cartones que acertaron al resultado de la partida.

Los premios siempre deben quedar en poder del público; en consecuencia, se deberán extraer balotas hasta que haya un cartón ganador. Teniendo en cuenta que para este esquema de operación, el jugador no estará físicamente en el establecimiento autorizado (sala de juego) ni es necesario cantar en voz alta la palabra “Bingo”, transcurrido un año desde el desarrollo de la sesión, en caso de no haberse hecho efectivo el cobro de los premios, el operador debe dar cumplimiento a lo previsto en el inciso tercero del artículo 12 de la Ley 1393 de 2010, y destinar los recursos de dichos premios para los fines señalados en la mencionada norma, para lo cual deberá realizar la respectiva consignación ante Coljuegos.

Dentro de los 10 días hábiles del mes siguiente a cada mes de operación, los operadores deben enviar a la Gerencia de Seguimiento Contractual de Coljuegos, la copia de los registros de entrega de premios de cada sesión, en los cuales deberá constar la información que se menciona en este artículo.

ARTÍCULO

8. PLAN DE PREMIOS CONJUNTO. Los concesionarios que opten por el esquema de operación de Bingo con presencia remota de los jugadores podrán ofertar un plan de premios de forma conjunta, para lo cual deben comunicar a los jugadores esta circunstancia, a efectos de que la oferta sea clara para los participantes. En estos eventos, cada operador debe tener asignado un rango numérico de cartones que permita identificar cuáles cartones corresponden a cada operador y a cuál de ellos le corresponde realizar el pago del premio al jugador.

PARÁGRAFO. Son sillas simultáneas aquellas que permiten a los jugadores participar en una sesión que tienen (sic) un único sorteo que se transmite al mismo tiempo a diferentes salas de juego o dispositivos de usuario final. Son sillas interconectadas aquellas que tienen los operadores que conectan o enlazan su sistema de control de venta de cartones, a un sistema de gestión de juego que permite identificar un cartón ganador y la sala de juego o el operador que realizó la venta del mismo.

En caso de que el concesionario requiera modificar el tipo de apuesta de las sillas deberá dar cumplimiento a lo señalado en la Resolución 20182300011754 de 2018 y, para municipios mayores de 100.000 habitantes, liquidar, declarar y pagar con la tarifa prevista en el numeral 4.3 del artículo 34 de la Ley 643 de 2001.

ARTÍCULO

9. DEBER DE INFORMACIÓN. Los operadores de juegos de suerte y azar localizados de bingo autorizados por Coljuegos, que opten por el esquema de bingo con presencia remota de los jugadores, que no requieran realizar trámites de modificación del número de sillas de Bingo autorizadas en el contrato de concesión, o cambios del tipo de apuesta o de los locales autorizados, entre otros, que impliquen el trámite de autorización o modificación contractual; una vez se levante la suspensión del contrato, si a ello hay lugar, deberán informar previamente a la Gerencia de Seguimiento Contractual de Coljuegos, su voluntad de operar este esquema, señalando la fecha en que darán inicio a la operación del esquema, adjuntando: 1.

Listado de establecimientos autorizados en el contrato de concesión (salas de juego) que estarán funcionando bajo este esquema. 2. Lugar de transmisión (local comercial autorizado o estudio) y pasos para acceder a la transmisión de la sesión de juego. 3. Cronograma con fecha y hora en que se llevarán a cabo las sesiones de juego, con el respectivo plan de premios, señalando si se trata de un premio conjunto y de ser así los participantes y distribución de los cartones. 4.

Carta de comunicación a la aseguradora que ampara el cumplimiento del contrato, informando sobre el inicio de la operación del esquema. 5. Manifestación del representante legal del operador, en la cual señale que entiende y acepta que las condiciones previstas en la presente resolución forman parte integral del contrato de concesión, con lo cual se entenderá perfeccionado el acuerdo bilateral de las partes sobre las condiciones de operación del esquema. 6.

Los documentos antes mencionados, harán parte integral del respectivo contrato de concesión, incorporándose como anexos del contrato.

PARÁGRAFO. En caso de que el operador opte por solicitar la disminución temporal de las sillas autorizadas, además de lo señalado en el presente artículo, el operador deberá dar cumplimiento a lo previsto en la Resolución 20201200010894 del 14 de agosto de 2020; garantizando que para los municipios en que va a operar el Bingo con presencia remota de los jugadores, se respetan los mínimos de sillas que prevé el artículo 34 de la Ley 643 de 2001.

Así mismo y en el evento en que el operador solicite modificar la cantidad de sillas, el tipo de apuesta o los locales comerciales autorizados; además de lo señalado en el presente artículo, el operador deberá dar cumplimiento a lo señalado en la Resolución 20182300011754 de 2018.

ARTÍCULO

10. DERECHOS DE EXPLOTACIÓN. De conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020, los operadores de juegos localizados que tengan autorizados los establecimientos (salas de juego) de Bingo y que opten por el esquema de operación con presencia remota de los jugadores, deben pagar de acuerdo con el número de sillas autorizadas en la sala y el tipo de apuesta que operen; en todo caso, deben respetar el número mínimo de sillas a que se refiere el artículo 34 de la ley 643 de 2001.

ARTÍCULO 11. VIGENCIA Y APLICACIÓN. De conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020, la presente Resolución estará vigente hasta el 31 de diciembre de 2021, rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y podrá ser aplicada a los contratos de concesión de juegos de suerte y azar autorizados para operar Bingos que se encuentren en ejecución. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN B. PÉREZ HIDALGO Presidente”

1.2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Por auto del 13 de octubre de 2020, el magistrado sustanciador avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, por cuanto consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del CPACA.

En este proveído se ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control; también se dispuso notificar al presidente de Coljuegos, al director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como al Ministerio Público y se invitó al Ministerio de Hacienda, a Asojuegos, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y al Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia para que se pronunciaran sobre la legalidad de la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, proferida por Coljuegos, proveído que fue notificado el 15 de octubre del mismo año.

1.3. INTERVENCIÓN DE COLJUEGOS El 29 de octubre de 2020, a través de memorial enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación, Coljuegos, por medio de la Jefe de la Oficina Jurídica, intervino con el fin de que se declarara la legalidad de la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020. Señaló que la Resolución que se estudia cumplía con los requisitos formales por cuanto es un acto administrativo de carácter general, proferido por una autoridad del orden nacional con competencia para ello y en ejercicio de sus funciones administrativas.

Agregó que la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020 desarrolló el artículo sexto del Decreto Legislativo 808 de 2020 al disponer las condiciones para el esquema de operación de los bingos con presencia remota de los jugadores, para lo cual era necesario precisar: i) el objeto de la reglamentación, ii) el ámbito de aplicación, iii) las condiciones para la venta de cartones, iv) la transmisión de la sesión de juego, v) eventos críticos durante la transmisión, vi) entrega de premios, vii) plan de premios conjunto, viii) deber de información del operador y ix) la información correspondiente sobre derechos de explotación y gastos de administración. Precisó que el Decreto Legislativo 637 de 2020 buscó la reactivación económica de diferentes sectores que habían sido afectados con las medidas de aislamiento obligatorio y que en el marco del estado de excepción se expidió el Decreto Legislativo 808 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas en el sector juegos de suerte y azar, con el fin de incrementar los recursos para la salud e impedir la extensión de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”.

En este último se tomaron diversas medidas para incrementar los recursos para la salud y evitar la propagación de la Covid-19, entre ellas, la reactivación de bingos con presencia remota de los jugadores, con el fin de permitir que ese juego pudiera seguir operando con una modalidad diferente, en la que no se requiere la presencia física de los jugadores, lo que promueve y respeta las medidas de aislamiento obligatorio y evita que se propague el virus, medida que precisamente fue desarrollada por la Resolución que ahora se controla, con lo que se hace evidente la relación de ésta con los Decretos Legislativos mencionados, la que también tuvo como fin reactivar la economía y obtener recursos para el sector salud.

1.4. INTERVENCIÓN DE ASOJUEGOS El 26 de octubre de 2020, a través de memorial enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación, Asojuegos, por medio de su representante legal, intervino con el fin de que se declarara la legalidad de la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, para lo cual indicó que fue expedida por una autoridad del orden nacional, que se trata de una medida de carácter general y que desarrolla un Decreto Legislativo.

Sin embargo consideró que dos requisitos previstos en la resolución que se estudia son ilegales: i) el contenido en el artículo 3 referente a que no se podrá realizar la venta de cartones de bingo por internet y ii) el parágrafo primero del artículo 4 que determina: “(…) dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en operación del esquema, presentar la certificación expedida por un laboratorio certificador”, pues, en su concepto, se excedió la facultad que le asiste a Coljuegos, se desconoció el Decreto Legislativo 808 de 2020, al exigir requisitos no contemplados en esa norma y se vulneran el numeral 5 del artículo 9 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 84 de la Constitución Política.

1.5. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA El 29 de octubre de 2020, a través de memorial enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de apoderado, intervino con el fin de que se declarara la legalidad de la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, en ese sentido precisó que la Resolución fue expedida por Coljuegos de conformidad con la competencia que le asiste y en desarrollo del Decreto Legislativo 808 de 2020.

También indicó que se cumplían con los requisitos de conexidad y proporcionalidad, pues guarda estrecha relación con el estado de excepción y es adecuada para conjurar los efectos de la Covid-19, pues busca evitar la aglomeración de personas y que los apostadores puedan jugar desde la seguridad de sus hogares, así mismo se contribuye a la reactivación económica del ese sector.

1.6. INTERVENCIÓN DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO TRIBUTARIO El Instituto Colombiano de Derecho Tributario de manera general encontró ajustada a la norma la resolución que se estudia, con excepción de la limitación de la venta de los cartones por internet, contenida en el artículo tercero.

1.7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público conceptuó que la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, cumple con los requisitos formales para que proceda el control inmediato de legalidad. Indicó que la Resolución que se estudia tiene conexidad con el Decreto Legislativo 808 de 2020, especialmente con el artículo 6, el cual fijó el esquema para la operación de juegos de suerte y azar de la modalidad de localizados, denominado bingo.

Concluyó que el acto objeto de control define y desarrolla el esquema de operación del juego de suerte y azar de la modalidad de juegos localizados denominado bingo con presencia remota del jugador, involucrando la totalidad de etapas de la partida: venta de cartones, desarrollo y transmisión de la sesión, premios y límites de sillas permitidas en los contratos de concesión previamente celebrados, todo dentro del marco de la autorización que se dio en el Decreto 808 de 2020, para reactivar de alguna forma el reglón económico de los juegos de surte y azar, específicamente, el bingo.

Sin embargo, solicitó que se declarara la ilegalidad de la expresión “en ejecución” contenida en el artículo 11, pues se coloca en condiciones de desigualdad a los nuevos operadores, por considerarlo “contrario al derecho a la igualdad que solo se autorice la forma remota a los concesionarios que tenían contratos en ejecución, excluyendo a aquellos a los que se les autorice su operación. En ese orden de ideas, se debe entender que podrán hacer uso de esta modalidad remota todos los operadores de juegos de suerte y azar localizado de bingo autorizados por Coljuegos”. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 -Reglamento interno del Consejo de Estado- y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, celebrada durante el estado de emergencia, en la cual se asignó a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad.

2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020 suscrita por el presidente de Coljuegos, la Sala hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales: i) Los estados de excepción en Colombia, ii) La declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica expedida a través de los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo, ambos de 2020 y iii) El alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo.

2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios[4].

En la tradición jurídica nacional, tales potestades se han caracterizado por su carácter reglado, en tanto su ejercicio está sometido a un régimen de controles políticos y jurídicos con el fin evitar la ruptura del orden constitucional y el consecuente surgimiento de regímenes de facto, que amenacen los derechos y las libertades ciudadanas y atenten contra la vigencia del orden institucional.

Desde el comienzo del diseño de nuestras instituciones republicanas, se consagró el uso de facultades extraordinarias por parte del gobierno para enfrentar las situaciones de crisis, que en no pocas ocasiones se presentaron, como consecuencia del enfrentamiento de las distintas facciones de poder. Fue la Constitución de Cúcuta de 1821, la que inauguró este instrumento, al estatuirlo en el caso de guerra exterior (artículo 55) y conmoción interior (artículo 128); luego la Constitución Neogranadina de 1832, la desarrolló de forma más específica, dotándola de elementos propios (artículos 108-110 y 117); en tanto, la Constitución de 1843 se limitó a otorgar al ejecutivo la potestad de “reprimir” cualquier perturbación del orden público interno. Por su parte, en las Constituciones de 1853, 1858 (Confederación Granadina) y 1863 (Rionegro) no existieron instituciones de excepción, hasta que, con ocasión de la unificación de la república en la Constitución de 1886 se trajo la figura del estado de sitio, que fue reformulada en 1910, 1960 y 1968, en procura de racionalizar su uso.

En la segunda mitad del siglo XX, se advierte un uso permanente de esta institución, al punto que el país prácticamente se mantuvo bajo el régimen de excepción, dado que los distintos gobiernos la declararon sucesivamente. Primero, en vigencia del Frente Nacional (1958-1974), en razón del aumento de la protesta social y el surgimiento de grupos subversivos, con la cual se afrontó la denominada “violencia política”, que enfrentó a los partidos políticos Liberal y Conservador.

Después, desde la ruptura del Frente Nacional y hasta la expedición de la Constitución de 1991, ante el crecimiento de la presencia guerrillera y la irrupción del narcotráfico y los grupos paramilitares, el país estuvo sistemáticamente bajo el “estado de sitio”, instrumento común de la acción gubernamental con serias repercusiones en materia de restricción de derechos y libertades públicas y ausencia de contrapesos propios del sistema democrático[5].

Así entonces, fue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215).

Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º, señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”.

Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias que hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la Constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado respecto de los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas;

(iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y el derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional;

(v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos. 2.2.2 DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA ADOPTADA MEDIANTE LOS DECRETOS 417 DEL 17 DE MARZO Y 637 DEL 6 DE MAYO, AMBOS DE 2020 POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL Y SU ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD En punto a la emergencia económica, desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente colombiano separó las nociones de “orden público político” y la de “orden público económico”, para diferenciar el estado de sitio (hoy conmoción interior) y el estado de emergencia económica.

La Constitución de 1991, agregó a este último las nociones de orden social y ecológico, para identificar otros fenómenos constitutivos de alteración anormales, distintos de la alteración del orden político y la situación de guerra exterior. Así entonces, lo que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus, identificado como SARS-CoV-2 (por sus siglas en inglés) y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 una pandemia de impacto global[6].

Fue por ello que, mediante la Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras medidas sanitarias preventivas, el aislamiento y la cuarentena de las personas que habían arribado a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Ante la insuficiencia de las anteriores medidas, por Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el “estado de emergencia sanitaria” en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de ésta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID- 19 y mitigar sus efectos, medida que ha sido prorrogada hasta la fecha[7].

Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto Legislativo 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020[8], declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. En punto del juicio material del decreto, consideró que los hechos alegados para su declaratoria relacionados con la salud pública mundial por el surgimiento de la COVID-19, que se convirtió en una pandemia, obligó a tomar medidas preventivas como el aislamiento social y el confinamiento temporal obligatorio.

En este orden de ideas, la Corte verificó que esta situación ha traído como consecuencia graves afectaciones económicas y sociales a la sociedad colombiana, lo que obligó a buscar soluciones no solo frente a la pandemia, sino respecto de las consecuencias que se desprenden de la misma, de naturaleza económica, social y ecológica. Igualmente, consideró que la situación internacional, como la caída en el precio del petróleo y la incertidumbre de los mercados, directa o indirectamente conectados con la pandemia global, impactan severamente la situación del país. Así entonces, para el alto tribunal, es evidente la alteración negativa que ha ocasionado el aumento vertiginoso de la Covid-19, en el normal desarrollo de las actividades productivas, en perjuicio de los comerciantes y empresarios, problemas de abastecimiento de bienes básicos, la atención interrumpida de algunos servicios públicos y el bienestar general de los habitantes del país, lo cual impone la adopción de medidas extraordinarias para enfrentar la crisis, así como para evitar agravar la situación sanitaria y los efectos económicos que ha traído la pandemia.

Vencido el término de los 30 días contemplados en el Decreto Legislativo 417 de 2020, fue necesario declarar un nuevo estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, con la finalidad de adoptar medidas adicionales a las tomadas en el primer estado de emergencia, comoquiera que los efectos de la pandemia han resultado imprevisibles, ocasionando un creciente deterioro de la situación económica y social, que afecta los derechos de la mayoría de la población, “que supera los acontecimientos y efectos previstos mediante el Decreto 417 de 2020, y además constituyen hechos novedosos, impensables e inusitados, debido a la fuerte caída de la economía colombiana y mundial, que han conducido al aumento del desempleo en el país y generan riesgos de que este fenómeno se agudice con efectos importantes sobre el bienestar de la población y capacidad productiva de la economía”.

En el mencionado decreto legislativo se puso de presente la grave afectación a la economía derivada de los decretos de aislamiento preventivo, lo que hacía necesario tomar medidas tendientes, “ya no a mantener el empleo, como se determinaron y anunciaron mediante el Decreto 417 de 2020”, sino a “mitigar la crisis ante la inminente destrucción sistemática de los puestos de trabajo con el impacto negativo que esto conllevaría en la economía no sólo de las familias colombianas sino de todo el sistema económico colombiano”.

Lo anterior, por cuanto la crisis ha ocasionado el cierre de múltiples empresas y un gran aumento de la tasa de desempleo, lo cual repercute directamente en el orden económico, afectando diferentes sectores de la economía, tales como el comercio, el turístico, hotelero y aeronáutico, entre otros. En razón de lo anterior era necesario tomar nuevas medidas legislativas para evitar la destrucción masiva del empleo, el cierre total de empresas y el impacto negativo que ello genera en la economía del país, pues, si bien se expidieron varios decretos legislativos en el marco de la emergencia declarada por el Decreto 417 de 2020 que contenían medidas para enfrentar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, lo cierto es que el deterioro económico generado por la pandemia superó cualquier estimación. La Sala Plena de la Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Luis Guillermo Guerrero, mediante sentencia C-307 de 2020[9], declaró exequible el Decreto 637 de 2020, al considerar que algunos de los hechos que se expusieron en la motivación de ese decreto ya se habían estudiado en la sentencia C-145 de 2020, mencionada ut supra.

Agregó que el conocimiento de la Covid-19 para ese momento era todavía incipiente, toda vez que no se había encontrado un tratamiento para la enfermedad, ni una vacuna que hubiera superado las fases requeridas; que las medidas sanitarias han causado efectos sociales y económicos nuevos, que superan lo que se estimó en el momento en el que se declaró el primer estado de emergencia, calificado como la crisis más grave de la vida republicana; en consecuencia, la valoración que hizo el gobierno con la nueva declaratoria de emergencia no resulta arbitraria, sino que corresponde a la realidad, así reiteró lo dicho en la sentencia C-145 de 2020 para valorar la crisis y, añadió, que ahora ésta es mayor en todos los ámbitos.

Adujo que los mecanismos ordinarios resultan insuficientes para enfrentar la crisis, como han sido insuficientes las medidas adoptadas con ocasión del Decreto Legislativo 417 de 2020. Al respecto precisó: “Ante una crisis de esta magnitud, como ya se dijo en la Sentencia C-145 de 2020, los medios ordinarios, que no han cambiado de manera significativa entre la primera y la segunda declaración de un estado de emergencia, pese a que se han usado, siguen siendo insuficientes.

Los hechos sobrevinientes han mostrado, también, la insuficiencia de las medidas adoptadas en el marco del primer estado de emergencia, muchas de las cuales tuvieron que replantearse en su duración, incluso durante la vigencia del mismo estado, para prolongarse en el tiempo, pues no resultan idóneas para hacer frente a los efectos no previstos, ni previsibles en ese momento, de la crisis”.

Finalmente, concluyó la Corte Constitucional, que el decreto “no suspende los derechos humanos y las libertades fundamentales, no vulnera el principio de intangibilidad de ciertos derechos, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas y órganos del Estado, ni contraría los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación”.

2.2.3. ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Como se explicó anteriormente, los estados de excepción, son regímenes excepcionales concebidos para situaciones de anormalidad, regidos bajo la égida del principio de legalidad que impone un sistema de facultades sujetas al ordenamiento jurídico y a los límites definidos en la constitución y la ley estatutaria de los estados de excepción[10].

Es así como, en el estado de anormalidad institucional se deben reforzar los mecanismos de control, a fin de asegurar la vigencia del estado democrático de derecho[11]. En el marco del régimen de excepción, como se indicó ut supra, el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior.

Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[12], consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. A su turno, esta Corporación ha precisado que la Ley 137 de 1994 pretendió instaurar un mecanismo de control automático de legalidad de los actos administrativos que opere de forma independiente de la fiscalización que lleva a cabo la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que les sirven de fundamento, como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta.

Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”[13].

En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional[14] y iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[15], ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: 1. Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento[16]. 2.

Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico y el escrutinio del juez comprende: “… la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[17].

En este punto, la jurisprudencia ha precisado que si bien el control inmediato de legalidad tiene por finalidad establecer la conformidad del acto examinado para “con el resto del ordenamiento jurídico”, el control no es absoluto, pues no se trata de la confrontación del acto administrativo “con todo precepto existente de rango constitucional o legal”, sino de examinar su legalidad, como se indicó en precedencia, conforme las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control.

De otra parte, precisa la Sala que, en los estados de excepción, el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), constituye parámetro de control de convencionalidad ex officio, por lo que, se impone al juez el deber de analizar las medidas administrativas frente a las normas y principios internacionales, que rigen la legalidad del estado de excepción y garantizan el goce efectivo de los derechos humanos fundamentales.

Al respecto debe señalarse que, si bien el derecho internacional de los derechos humanos, permite la suspensión del ejercicio de ciertos derechos en situaciones de emergencia, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artículo 4 del PIDCP[18] y el artículo 27 de la CADH (Pacto de San José)[19], la suspensión de garantías constituye una situación excepcional.

Sin embargo, ello no significa que la misma “comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse”[20]. El artículo 27 de la CADH reviste especial importancia para el sistema de protección de los derechos humanos en situaciones excepcionales.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “(…) ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1., además, aún cuando estas condiciones estén satisfechas, el artículo 27.2 dispone que cierta categoría de derechos no se puede suspender en ningún caso.

Por consiguiente, lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia”[21].

Bajo esta línea argumentativa el control de convencionalidad[22] ex officio que ejercen los jueces, en el marco de sus competencias, constituye una garantía indispensable para la protección de los derechos humanos en situaciones de crisis o anormalidad, y para establecer la legalidad a la que debe sujetarse el régimen de excepción en una sociedad democrática en la que “los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros”[23].

En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional[24]. 3.

Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo….”[25]. 4.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[26].

En relación con esta característica, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado lo siguiente: “(…) “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. “En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”[27]. 5.

Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción.

2.3. PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL En orden a resolver si es procedente o no este medio de control, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad fijados en el artículo 136 del CPACA. 1. Que el acto sea dictado en ejercicio de la función administrativa En el presente caso, se advierte que la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020 proferida por Coljuegos « Por la cual se define y desarrolla el esquema de operación del juego de suerte y azar de la modalidad de juegos localizados denominado Bingo con presencia remota del jugador, autorizado por el Decreto Legislativo 808 de 2020», corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, en cumplimiento de sus funciones consagradas en el artículo 2[28] del Decreto1451 de 2015.  2.

Que el contenido del acto sea de carácter general En este caso, se tiene que la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, con ella se define y desarrolla el esquema de operación del juego localizado de Bingo con presencia remota de los jugadores, según lo establece artículo primero de ese acto, en el que se fija su objeto, sin que se dirija a sujetos específicos o individualizados, ni a destinatarios determinables en la medida en que versa sobre los operadores del juego de suerte y azar localizado de bingo autorizados durante los años 2020 y 2021, es decir, no se trata de operadores ya existentes e identificados, sino de otros que eventualmente pueden llegar a ser autorizados.

Sumado a lo anterior, también se refiere a los jugadores, los que son indeterminables. Razón por la cual los efectos y sus destinatarios son un universo de personas indeterminadas. 3. Que el acto sea dictado por una autoridad nacional Esta Sala resalta que Coljuegos es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, descentralizada del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, de conformidad con el artículo 1 del Decreto Ley 4142 de 2011[29].

Sumado a lo anterior, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998[30], es un organismo que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, así mismo por ser vinculada a un ministerio pertenece al sector descentralizado de la Administración Pública Nacional[31]. Por tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la cual, se encuentra cumplida dicha exigencia. 4.

Que el acto objeto de control sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo Frente a este último requisito de procedibilidad, es menester precisar que, la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, citó como fundamento normativo el Decreto Legislativo 808 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas en el sector juegos de suerte y azar, con el fin de incrementar los recursos para la salud e impedir la extensión de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, en el Marco de la emergencia Económica, Social y ecológica declarada por medio del Decreto 637 del 6 de mayo del 2020”, el que, como se indica, fue expedido en vigencia del segundo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue expedido con fundamento en un Decreto Legislativo, esto es, el Decreto Legislativo 808 de 2020[32], dictado durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarado a través del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, razón por la cual, la Sala encuentra superado el requisito de procedibilidad, referido a desarrollar un Decreto Legislativo, en los términos de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

2.4. ESTUDIO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 20201000014904 DEL 21 DE SEPTIEMBRE DE 2020 De conformidad con lo expuesto, la Sala realizará el correspondiente estudio de legalidad de la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, no sin antes advertir que los requisitos de validez del acto administrativo incluyen el examen de la competencia, así como los demás elementos formales y materiales, para que el control judicial se ajuste al estándar de integralidad que caracteriza a esta vía procesal.

En primer lugar, se tiene que la citada resolución cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo, cuales son: número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe[33].

2.4.1. COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución No. 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020 es un acto administrativo expedido por el presidente de Coljuegos. Desde el punto de vista orgánico, esa entidad es representada legalmente por su presidente, según lo dispone el artículo 5 (numeral 7) del Decreto 1451 de 2015.

A su turno, esa misma norma señala dentro de las funciones del presidente de Coljuegos las de “1. Dirigir, ordenar, coordinar, vigilar, controlar y evaluar la ejecución y cumplimiento de los objetivos, funciones, políticas, planes, programas y proyectos inherentes al objeto de la Empresa” y “8. Ordenar los gastos, dictar los actos administrativos y celebrar los contratos y convenios necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la Empresa”.

Así mismo, el artículo 1 del decreto citado determina el ámbito funcional de Coljuegos “ARTÍCULO 1o. OBJETO. La Empresa Industrial y Comercial del Estado Coljuegos, de conformidad con el Decreto-ley 4142 de 2011[34] tiene como objeto la explotación, administración, operación y expedición de reglamentos de los juegos que hagan parte del monopolio rentístico sobre los juegos de suerte y azar que por disposición legal no sean atribuidos a otra entidad”.

Por su parte, la Ley 643 de 2001, define el monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, así: “ARTICULO 1o. DEFINICIÓN. El monopolio de que trata la presente ley se define como la facultad exclusiva del Estado para explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar, y para establecer las condiciones en las cuales los particulares pueden operarlos, facultad que siempre se debe ejercer como actividad que debe respetar el interés público y social y con fines de arbitrio rentístico a favor de los servicios de salud, incluidos sus costos prestacionales y la investigación”.

De lo anterior, claramente se advierte que el presidente de Coljuegos tenía la atribución de definir y desarrollar el esquema de operación del juego localizado de Bingo con presencia remota de los jugadores, a través de las medidas adoptadas en el acto objeto de control, en desarrollo del Decreto Legislativo 808 de 2020.

2.4.2. ANÁLISIS DE FONDO El estudio de legalidad del acto, a través de este medio de control inmediato de legalidad, implica analizar si las facultades extraordinarias desarrolladas a través de éste se acompasan con los principios de i) conexidad, ii) proporcionalidad; y iii) no discriminación. 2.4.2.1 Juicio de conexidad Para establecer si se cumple con el principio de conexidad, es necesario verificar si el acto objeto de control guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo específico que se invoca para conjurar la crisis[35], o lo que es lo mismo, si las medidas adoptadas están directa y específicamente encaminadas a combatir las causas de la perturbación que dieron origen a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o se inscriben en el ámbito de los decretos legislativos dictados consecuencialmente para impedir la extensión de sus efectos.

Debe destacarse que el presidente de la República, por medio del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, a fin de adoptar las medidas adicionales a las tomadas en el primer estado de emergencia, necesarias para “mitigar la crisis ante la inminente destrucción sistemática de los puestos de trabajo con el impacto negativo que esto conllevaría en la economía no sólo de las familias colombianas sino de todo el sistema económico colombiano”.

En desarrollo de ese Decreto se expidieron otras normas con fuerza de ley, como lo fue el Decreto Legislativo 808 de 2020. Pues bien, en el sub lite, la Resolución objeto de control adoptó las siguientes decisiones, que se analizarán para establecer su conexidad. • Artículos primero y segundo: “ARTÍCULO 1. OBJETO. Definir y desarrollar el esquema de operación del juego localizado de Bingo con presencia remota de los jugadores.

ARTICULO

2. ÁMBITO DE APLICACIÓN. La presente Resolución aplica a los operadores del juego de suerte y azar localizado de bingo autorizados por Coljuegos, durante los años 2020 y 2021”. Sobre el particular, esta Sala advierte que las medidas tomadas en los artículos primero y segundo, relacionados con el objeto de la Resolución que se estudia y con definir el ámbito de aplicación del esquema de operación del juego localizado Bingo con presencia remota de los jugadores, es una decisión que tiene una clara relación de conexidad con el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020[36], que dispuso: “ARTÍCULO 6.

Operación de Bingos. Durante los años 2020 y 2021, los operadores del juego de suerte y azar localizado de bingo autorizados por Coljuegos podrán realizar la actividad bajo la modalidad de bingo con presencia remota de los jugadores, los cartones de juego físicos se venderán a domicilio, en puntos de venta dispuestos por el operador, y en las salas de juego autorizadas, en las cuales no habrá juego presencial hasta que se levanten las medidas señaladas por el Gobierno nacional.

La venta de los cartones no podrá realizarse en municipios diferentes a los de ubicación de las salas de juego autorizadas en el contrato de concesión. Los operadores que opten por esta modalidad deben respetar el número mínimo de sillas a que se refiere el artículo 34 de la Ley 643 de 2001 y cumplir con las condiciones técnicas que para el efecto expida Coljuegos, en las cuales se incorporarán las condiciones de transmisión del evento de bingo y las de operación de los bingos interconectados”.

El artículo acabado de citar, precisamente consagra la posibilidad de que los operadores de juego de suerte y azar localizado de Bingo, autorizados por Coljuegos durante los años 2020 y 2021 (ámbito de aplicación de la Resolución que se estudia) operen bajo la modalidad con presencia remota de los jugadores (objeto que desarrolla el acto que se analiza), lo cual se acompasa con los artículos 1 y 2 de la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020.

Sumado a lo anterior, esa estrecha relación con el Decreto Legislativo 808 de 2020, también se hace evidente si se tienen en cuenta las consideraciones expresadas en este último: “Que a pesar de las medidas en el sector de juegos de suerte y azar para impedir la extensión de los efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus Covid-19, se continúan presentando nuevas circunstancias que han afectado las finanzas de las entidades territoriales en una magnitud que aún no puede estimarse y que no era posible prever en el momento en que estas fueron definidas.

La necesidad de mantener el aislamiento social obligatorio ha generado una disminución significativa en las actividades económicas y productivas de todas las regiones del país, así corno una importante reducción de las ventas obtenidas por estos en virtud de los juegos territoriales. En este sentido, es evidente que el sector de juegos de suerte y azar en el nivel territorial se encuentra en crisis, por lo que es imperativo implementar nuevas medidas, que de manera eficiente y segura permitan la generación de recursos.

“Que el artículo 336 de la Constitución Política de Colombia establece que las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud, con lo cual los juegos de suerte y azar constituyen una fuente de financiación de los servicios de salud a cargo del estado. “(…) “Que dada la necesidad de prolongar el aislamiento preventivo obligatorio y los cambios en las conductas y hábitos de los consumidores, la implementación de nuevas modalidades de juego que no requieran la permanencia física de los apostadores puede presentarse como eficiente y efectiva para contribuir en la reactivación del monopolio de los juegos de suerte y azar, como fuente de financiación de la salud de los colombianos”.

Así las cosas, con el fin de conjurar los efectos económicos y sociales derivados de la emergencia generada por la Covid-19, se autorizó el juego localizado de Bingo con presencia remota de jugadores por medio del Decreto Legislativo 808 de 2020, lo que se materializó con la resolución objeto de control. De igual manera, los artículos 1 y 2 de la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020, encuentran conexidad material con el Decreto Legislativo 637 de 2020, pues la medida de definir y desarrollar el esquema de operación del juego localizado Bingo con presencia remota de jugadores permite la reactivación económica del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar y con ello la obtención de recursos para la salud, fines de la declaratoria del estado de emergencia: “Que a pesar de que en virtud del Decreto 417 de 2020 se tomaron medidas para atender los efectos adversos generados a la actividad productiva, procurando el mantenimiento del empleo y la economía, a la fecha se han presentado nuevas circunstancias, como es la necesidad de mantener el aislarniento (sic) social obligatorio y la imposibilidad de las empresas de seguir continuando su actividad comercial e industrial y por tanto continuar cumpliendo con las obligaciones y compromisos adquiridos con sus empleados y otras causas, lo que ha generado una disminución significativa en la actividad económica del país. “(…) “Que igualmente el estancamiento de la actividad productiva a nivel nacional ha conllevado la disminución de 1.6 millones de ocupados a 30 de abril, debido a la imposibilidad de realizar teletrabajo o trabajo desde casa, de otorgar de vacaciones anticipadas, así como de tomar otras medidas de flexibilización laboral.

“Que el aumento del desempleo en Colombia genera una perturbación grave y extraordinaria en el orden económico, así como en su Producto Interno Bruto. “(…) “Que la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19 ha afectado las finanzas de las entidades territoriales, disminuyendo su perspectiva de ingresos y ha dificultado su planeación presupuestal.

“(…) “Que de acuerdo con todo lo expuesto anteriormente nos encontramos ante una crisis económica y social derivada de la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19, que supera los acontecimientos y efectos previstos mediante el Decreto 417 de 2020, y que además constituyen hechos novedosos, impensables e inusitados, debido a la fuerte caída de la economía colombiana y mundial, que han conducido al aumento del desempleo en el país y generan riesgos de que este fenómeno se agudice con efectos importantes sobre el bienestar de la población y la capacidad productiva de la economía. Lo anterior, aun cuando en desarrollo de la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante decreto 417 de 2020, se tomaron medidas tendientes a fortalecer y apoyar a las grandes, medianas y pequeñas empresas con el fin de lograr la estabilidad de los empleos, así como a los trabajadores formales e informales en el país. “(…) “Que los efectos graves e inesperados de esta crisis, que empeora constantemente, han lesionado de tal manera a todos los trabajadores de Colombia y a la capacidad productiva del país que es incapaz de generar las condiciones para mantener el empleo y todo de lo que ello deriva.

“Que es absolutamente necesario e ineludible que se adopten prontas medidas para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. “(…) “Que, igualmente, se debe propender por instrumentos legales que doten a las entidades territoriales de mecanismos efectivos para atender la emergencia y los efectos en el empleo y las relaciones sociales que esto conlleva, permitiendo mayores líneas de acceso a crédito y endeudamiento;

“Que con el fin de dar aplicación a las medidas adoptadas se debe autorizar al Gobierno nacional para efectuar las operaciones presupuestales que resulten necesarias”. De otra parte, la Corte Constitucional al estudiar el Decreto Legislativo 808 de 2020 y su relación con el Estado de Emergencia, en sentencia C-381 de 2020 indicó: “5.4.2.

Pues bien, en criterio de la Sala Plena, la medida legislativa que es objeto de estudio satisface por completo el juicio de finalidad, comoquiera que se encuentra directa y específicamente orientada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Resulta indiscutible que la decisión de facultar a los operadores de juegos de suerte y azar localizado de bingo para llevar a cabo la actividad de forma remota, sin que se requiera la permanencia física del jugador, se encamina a mitigar de forma específica una de las causas de la emergencia, cual es (i) recuperar las finanzas de las entidades territoriales como fuente significativa de recursos para el sector salud, lo cual también se corresponde con los objetivos de (ii) conservar los empleos en el territorio y (iii) dinamizar las economías locales en general.

“(…) “Habilitar, entonces, la operación de bingos con presencia remota del jugador, según lo previsto en el artículo 6º del Decreto 808 de 2020, busca brindarle a este sector de juegos de suerte y azar localizados una alternativa que les permita a sus operadores continuar realizando el juego con una modalidad distinta a la tradicional, en la que no se requiere la presencia física del jugador, para así reactivar el monopolio rentístico respectivo y hacer frente a las condiciones actuales del mercado.

“5.4.3. En la línea del examen que se realiza, encuentra la Corte que también se acredita el presupuesto de conexidad material tanto externa como interna, por cuanto, por un lado, se evidencia que la medida legislativa incorporada en el artículo 6º del decreto legislativo bajo examen guarda estrecha relación con las causas que justificaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica; y, por otro, ello aparece reflejado de forma clara y expresa por el Gobierno Nacional en los considerandos del propio Decreto 808 de 2020, lo que torna indiscutible la coincidencia temática y teleológica existente entre los móviles que dieron lugar al estado exceptivo y las disposiciones normativas contenidas en el referido decreto”.

De lo expuesto, esta Sala considera que los artículos 1 y 2 del acto administrativo objeto de revisión guardan estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, comoquiera que buscan conjurar la crisis económica, social y de salud, así como la reactivación del monopolio de los juegos de suerte y azar, lo que contribuye a la financiación del sector salud, además sigue los lineamientos del Decreto Legislativo 808 de 2020. • Artículo tercero: “ARTICULO

3. VENTA DE CARTONES. Los cartones físicos para el esquema de operación de Bingo con presencia remota de los jugadores se podrán vender a domicilio, en puntos de venta dispuestos por el operador o en los establecimientos autorizados por Coljuegos en el contrato de concesión (salas de juego), en los cuales se deben cumplir las medidas señaladas por el Gobierno nacional y las autoridades locales, en materia de bioseguridad.

La venta de los cartones no podrá realizarse en municipios diferentes a los de ubicación de los establecimientos autorizados por Coljuegos según el respectivo contrato de concesión (salas de juego o locales comerciales). No se podrá realizar la venta de cartones de bingo por internet. Para conocimiento del público, el operador debe publicar el listado de los puntos de venta habilitados para adquirir los cartones de Bingo y las características que debe revisar el jugador a efectos de verificar la autenticidad de los cartones adquiridos.

Así mismo, debe entregar a los jugadores la siguiente información: 1. Forma de verificar si el cartón respectivo está habilitado en la sesión de juego. 2. Fecha y hora en que se llevará a cabo la sesión de juego. 3. Plan de premios de la sesión. 4. Pasos para acceder a la transmisión de la sesión de juego, indicando de manera clara el canal de comunicación donde el jugador podrá acceder a la transmisión. 5.

Instrucciones sobre cómo interactuar en la sesión del juego y la información de contacto para soporte técnico. 6. Lugar y plazo para la entrega de premios, que de conformidad con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 1393 de 2010, será de máximo 30 días calendario a partir de la fecha de presentación del tiquete ganador.

PARÁGRAFO PRIMERO. El cartón de juego podrá ser preimpreso o impreso por el jugador a través de una plataforma habilitada por el operador; en todo caso, se deben implementar códigos de seguridad, para que los jugadores puedan verificar la autenticidad del cartón y que se encuentra habilitado para jugar. El artículo que se estudia se refiere a la venta de cartones para la operación del Bingo con presencia remota, para ello regula aspectos como que la venta puede ser a domicilio, en puntos de venta dispuestos por el operador y en establecimientos autorizados por Coljuegos (Salas de Juego) aspectos que son coincidentes con lo establecido en el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020[37].

Así mismo prevé dos eventos en los que no se puede efectuar la venta de cartones: i) en los municipios diferentes a los de ubicación de establecimientos autorizados por Coljuegos, prohibición que también consagró el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020[38], y ii) por internet. En este punto, es preciso señalar que Asojuegos solicitó que se declarara la ilegalidad de la prohibición de vender los cartones de Bingo por internet porque, en su concepto, ello desbordó las competencias de Coljuegos pues tal prohibición no se incluyó en el Decreto Legislativo 808 de 2020 y desconoce el numeral 5 del artículo 9 de la Ley 1437 de 2011[39] y el artículo 84 de la Constitución Política[40].

Por su parte el Instituto Colombiano de Derecho Tributario también consideró que tal prohibición no se encontraba en el Decreto Legislativo 808 de 2020. Para la Sala, con la reglamentación expedida por Coljuegos, objeto de estudio, consistente en determinar que la venta de los cartones de Bingo para los juegos con presencia remota de jugadores no se puede efectuar por internet no se están desconociendo las normas aducidas como vulneradas, pues, no se exige ningún requisito adicional para ejercer tal actividad, por el contrario, el no permitirse la venta de cartones por internet es coherente y concordante con la imposibilidad de efectuar esas ventas en municipios diferentes a los de ubicación de las salas de juego autorizadas en el contrato de concesión, lo que fue expresamente consagrado en el Decreto Legislativo 808 de 2020.

Además la literalidad de la norma de excepción hace mención a los cartones físicos cuya venta se autorizó a domicilio, en puntos de venta y en salas se juego, de lo que se puede inferir que venta debe ser presencial. En ello la Sala acoge lo conceptuado por el Ministerio Público al señalar “si bien es cierto, dicha limitación se convierte en una clara restricción para quienes pretenden adquirir los cartones a través de la web, también lo es que la misma es necesaria, en tanto la adquisición a través de este canal no permite garantizar que quienes compren efectivamente residan en aquellos lugares en donde las salas de juego tienen autorización. En ese sentido y bajo esa lógica, se justifica la prohibición”.

Así las cosas, dicha prohibición se considera acorde con las medidas adoptadas en la legislación extraordinaria. De otra parte, el artículo 3 de la resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020 también se refiere a ciertas obligaciones con las que deben cumplir los operadores, entre ellas, la publicación de los puntos de venta, las características para verificar la autenticidad de los cartones y la entrega de cierta información, igualmente establece que los cartones pueden ser preimpresos o impresos por el jugador.

Del estudio que se viene haciendo, es evidente la conexidad del artículo 3 del acto objeto de control con el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020, en lo que tiene que ver con la venta de los cartones físicos, sus modalidades permitidas, así como las restricciones y las obligaciones referentes a ello para los operadores. En ese mismo sentido, las medidas materializan los fines del Decreto 637 de 2020, en cuanto permite la reactivación de ese sector económico y contribuye a mitigar el impacto económico y social, que se ha ocasionado con la crisis generada por la Covid-19. • Artículos cuarto, quinto y sexto: “ARTICULO

4. DESARROLLO DE LA SESIÓN DE JUEGO. El operador debe hacer la transmisión en directo de la sesión del juego, permitiendo que los jugadores remotos tengan visualización permanente y detallada como mínimo de: 1. Balotera física y transparente de donde se extraerán las balotas del juego. 2. Balotas al momento de extraerlas de la balotera. 3.

Tablero del juego en el cual se registran las balotas extraídas en desarrollo de la partida. 4. Pantallas de información del juego en las que se encuentran las combinaciones ganadoras, el plan de premios y los cartones que resulten ganadores. Así mismo, durante el desarrollo de la sesión de juego, se debe disponer de un locutor que anuncie el desarrollo de las partidas y de un agente de servicio al cliente dedicado a atender los diferentes canales de atención.

PARÁGRAFO PRIMERO. Para el desarrollo de las sesiones de juego, el operador podrá disponer de un software de generador de números aleatorio (GNA) que reemplace los numerales 1 y 2, en caso de optar por el uso de este sistema, previo al inicio de la operación deberá informarlo a la Gerencia de Seguimiento Contractual y, dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en operación del esquema, presentar la certificación expedida por un laboratorio certificador, en la cual se evidencie que el software se encuentra debidamente certificado en cuanto a su aleatoriedad.

PARÁGRAFO SEGUNDO. La operación de este esquema se podrá realizar de forma simultánea con la operación presencial en los establecimientos autorizados en el contrato de concesión (salas de juego o locales comerciales), en los cuales se deben cumplir las medidas de bioseguridad señaladas por el Gobierno nacional y las autoridades locales”.

ARTICULO

5. TRANSMISIÓN DE LA SESIÓN DE JUEGO. El operador del juego localizado de bingo con presencia remota del jugador debe asegurar que la sesión del juego será transmitida utilizando cualquier tipo de tecnología multimedia que permita enviar señales de audio, texto y video, directamente y en tiempo real. La transmisión de la sesión de juego debe realizarse desde los establecimientos autorizados por Coljuegos en el contrato de concesión (salas de juego) o desde estudios de grabación. Para disponibilidad de Coljuegos en el momento en que sea requerida, el operador deberá almacenar la información de las sesiones transmitidas durante el término que se señale en las normas de conservación documental, este tiempo se contará a partir del desarrollo de la sesión. La recepción de la transmisión del juego de bingo con presencia remota del jugador podrá realizarse a través de cualquier dispositivo de usuario final que permita su reproducción.

ARTICULO

6. EVENTOS CRÍTICOS DURANTE LA TRANSMISIÓN DEL JUEGO. El operador debe adoptar medidas que permitan mitigar los riesgos de interrupciones en la transmisión de las sesiones del juego, de manera que no se interrumpa el flujo de la información que debe entregarse a los jugadores.

PARÁGRAFO. Cuando ocurra una interrupción generalizada en la transmisión, el operador debe tomar medidas para restaurar el juego a su último estado conocido, con el fin de permitir a los jugadores completar la sesión del juego; si la falla generalizada persiste, se podrá iniciar una nueva sesión de juego; si no es posible superar la falla, se realizará la devolución correspondiente al valor de la compra del cartón de juego en un plazo no mayor a 15 días hábiles.

Los artículos 4, 5 y 6 se refieren a aspectos técnicos. En efecto, regulan lo concerniente al desarrollo de la sesión de juegos cuya transmisión debe ser en directo, utilizando cualquier tipo de tecnología multimedia, y en tiempo real, que debe ser visualizada permanentemente, para lo cual se establecen unos aspectos mínimos de la información que se debe poner a disposición de los jugadores; también se precisa, que se deben mitigar los riegos de interrupción de la transmisión del juego, así como que en el evento en el que ocurra dicho riesgo se deben tomar medidas para restaurar el juego a su último estado conocido, se otorgan diversas alternativas ante esa situación crítica y en último caso, si no se logra superar la falla, se deberá hacer la devolución del valor del cartón de juego.

En consecuencia, tales artículos 4, 5 y 6 tienen conexidad con el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020, el cual en su parte final estableció que los operadores que opten por la modalidad de juego localizado de bingo con presencia remota de jugadores deberán “cumplir con las condiciones técnicas que para el efecto expida Coljuegos, en las cuales se incorporarán las condiciones de transmisión del evento de bingo y las de operación de los bingos interconectados”.

Asojuegos solicitó se declarara la ilegalidad de la exigencia consagrada en el parágrafo primero del artículo 4º de la Resolución que se estudia, consistente en que “…dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en operación del esquema, presentar la certificación expedida por un laboratorio certificador”, al considerar que se trata de requisito adicional que no previó en el Decreto 808 de 2020 y que genera un trámite adicional no previsto en la ley.

El artículo cuarto se refiere específicamente al desarrollo de la sesión de juego y el parágrafo primero indica que para ello el operador “podrá” disponer de un software generador de números aleatorio que reemplace los numerales 1 y 2, los cuales se refieren a “1. Balotera física y transparente de donde se extraerán las balotas del juego” y “2.

Balotas al momento de extraerlas de la balotera”, en caso de que se opte por dicho software se deberá allegar una certificación expedida por un laboratorio en la que se evidencia la aleatoriedad del software, es este último requisito el que Asojuegos considera ilegal, esto es, la mencionada certificación de la aleatoriedad del software. La Sala no comparte la posición de Asojuegos, pues, Coljuegos actuó dentro del ámbito de sus competencias, específicamente dentro de lo autorizado en el Decreto Legislativo 808 de 2020 que indicó que las condiciones técnicas para el juego localizado de bingo con presencia remota de jugadores las expediría Coljuegos, sumado a lo anterior tal requisito solo es obligatorio para quienes opten por implementar el software de generador de números aleatorios, adicionalmente la Sala considera que dicha certificación no constituye una carga exagerada para los operadores, sino que busca brindar transparencia a quienes acudan a dicho sistema de juego.

Así las cosas, las normas que se estudian tienen conexidad con el Decreto Legislativo 808 de 2020, igualmente con el Estado de Emergencia Económico Social y Ecológico, pues, como se ha indicado, con la Resolución objeto de estudio se buscó la reactivación económica del monopolio de los juegos de suerte y azar y con ello la financiación de la salud, lo que contribuye a conjurar la crisis económica, social y de salud, fines del segundo estado de emergencia declarado con el Decreto 637 de 2020. • Artículos séptimo y octavo: “ARTÍCULO

7. ENTREGA DE PREMIOS. El Operador debe llevar un registro de cada sesión, en el cual se deje constancia de: 1. Fecha y hora de inicio y fin de la sesión. 2. Plan de premios, tratándose de premios en especie se debe señalar el valor monetario de cada premio y discriminar el IVA cuando aplique. 3. Listado del número de cartones que entraron en juego, identificados con la serie de cada uno. 4.

Número de serie de los cartones de bingo que resultaron ganadores de cada premio señalando el valor del premio e identificando el nombre completo del jugador ganador, acompañado de su número de identificación, teléfono de contacto y firma. 5. En caso de que haya varios ganadores de un premio se deberá identificar claramente esta circunstancia y dividir el premio en partes iguales entre los ganadores de los cartones que acertaron al resultado de la partida.

Los premios siempre deben quedar en poder del público; en consecuencia, se deberán extraer balotas hasta que haya un cartón ganador. Teniendo en cuenta que para este esquema de operación, el jugador no estará físicamente en el establecimiento autorizado (sala de juego) ni es necesario cantar en voz alta la palabra “Bingo”, transcurrido un año desde el desarrollo de la sesión, en caso de no haberse hecho efectivo el cobro de los premios, el operador debe dar cumplimiento a lo previsto en el inciso tercero del artículo 12 de la Ley 1393 de 2010, y destinar los recursos de dichos premios para los fines señalados en la mencionada norma, para lo cual deberá realizar la respectiva consignación ante Coljuegos.

Dentro de los 10 días hábiles del mes siguiente a cada mes de operación, los operadores deben enviar a la Gerencia de Seguimiento Contractual de Coljuegos, la copia de los registros de entrega de premios de cada sesión, en los cuales deberá constar la información que se menciona en este artículo. “ARTÍCULO

8. PLAN DE PREMIOS CONJUNTO. Los concesionarios que opten por el esquema de operación de Bingo con presencia remota de los jugadores podrán ofertar un plan de premios de forma conjunta, para lo cual deben comunicar a los jugadores esta circunstancia, a efectos de que la oferta sea clara para los participantes. En estos eventos, cada operador debe tener asignado un rango numérico de cartones que permita identificar cuáles cartones corresponden a cada operador y a cuál de ellos le corresponde realizar el pago del premio al jugador.

PARÁGRAFO. Son sillas simultáneas aquellas que permiten a los jugadores participar en una sesión que tienen un único sorteo que se transmite al mismo tiempo a diferentes salas de juego o dispositivos de usuario final. Son sillas interconectadas aquellas que tienen los operadores que conectan o enlazan su sistema de control de venta de cartones, a un sistema de gestión de juego que permite identificar un cartón ganador y la sala de juego o el operador que realizó la venta del mismo.

En caso de que el concesionario requiera modificar el tipo de apuesta de las sillas deberá dar cumplimiento a lo señalado en la Resolución 20182300011754 de 2018 y, para municipios mayores de 100.000 habitantes, liquidar, declarar y pagar con la tarifa prevista en el numeral 4.3 del artículo 34 de la Ley 643 de 2001”. Sobre el particular, esta Sala advierte que las medidas tomadas en los artículos 7 y 8 referentes a la entrega de premios, el registro de cada sesión, la fecha de la misma, el plan de premios, cartones jugados, cartones ganadores, identificación de los ganadores, la información que debe ser remitida a la Gerencia de Seguimiento Contractual de Coljuegos, así mismo lo concerniente al plan de premios conjunto, evento en el que la oferta debe ser clara para los jugadores, la definición de los eventos de apuestas por silla simultánea y silla interconectada, la posibilidad de que los concesionarios modifiquen el tipo de apuesta de la silla, dando cumplimiento a las normas legales y reglamentarias, son aspectos que dan continuidad a las medidas que se deben seguir para poder efectuar el esquema de operación de juego localizado de bingo con presencia remota de jugadores, por lo que una vez más se evidencia la conexidad de los artículos que se estudian con el Decreto Legislativo 808 de 2020 que se refiere a las condiciones técnicas que expida Coljuegos, entre ellas, también la operación de bingos interconectados.

De igual manera, los artículos 7 y 8 de la Resolución que se estudia, encuentran conexidad material con el Decreto Legislativo 637 de 2020, pues al brindar diferentes alternativas para la operación del bingo con presencia remota de los jugadores, se contribuye a incentivar esa actividad económica, lo que permite obtener recursos para mitigar la crisis generada por la Covid-19.

De lo expuesto, esta Sala considera que los mencionados artículos guardan estrecha conexidad y consonancia con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como, siguen los lineamientos del Decreto Legislativo 808 de 2020. • Artículo noveno: “ARTÍCULO

9. DEBER DE INFORMACIÓN. Los operadores de juegos de suerte y azar localizados de bingo autorizados por Coljuegos, que opten por el esquema de bingo con presencia remota de los jugadores, que no requieran realizar trámites de modificación del número de sillas de Bingo autorizadas en el contrato de concesión, o cambios del tipo de apuesta o de los locales autorizados, entre otros, que impliquen el trámite de autorización o modificación contractual; una vez se levante la suspensión del contrato, si a ello hay lugar, deberán informar previamente a la Gerencia de Seguimiento Contractual de Coljuegos, su voluntad de operar este esquema, señalando la fecha en que darán inicio a la operación del esquema, adjuntando: 1.

Listado de establecimientos autorizados en el contrato de concesión (salas de juego) que estarán funcionando bajo este esquema. 2. Lugar de transmisión (local comercial autorizado o estudio) y pasos para acceder a la transmisión de la sesión de juego. 3. Cronograma con fecha y hora en que se llevarán a cabo las sesiones de juego, con el respectivo plan de premios, señalando si se trata de un premio conjunto y de ser así los participantes y distribución de los cartones. 4.

Carta de comunicación a la aseguradora que ampara el cumplimiento del contrato, informando sobre el inicio de la operación del esquema. 5. Manifestación del representante legal del operador, en la cual señale que entiende y acepta que las condiciones previstas en la presente resolución forman parte integral del contrato de concesión, con lo cual se entenderá perfeccionado el acuerdo bilateral de las partes sobre las condiciones de operación del esquema. 6.

Los documentos antes mencionados, harán parte integral del respectivo contrato de concesión, incorporándose como anexos del contrato.

PARÁGRAFO. En caso de que el operador opte por solicitar la disminución temporal de las sillas autorizadas, además de lo señalado en el presente artículo, el operador deberá dar cumplimiento a lo previsto en la Resolución 20201200010894 del 14 de agosto de 2020; garantizando que para los municipios en que va a operar el Bingo con presencia remota de los jugadores, se respetan los mínimos de sillas que prevé el artículo 34 de la Ley 643 de 2001.

Así mismo y en el evento en que el operador solicite modificar la cantidad de sillas, el tipo de apuesta o los locales comerciales autorizados; además de lo señalado en el presente artículo, el operador deberá dar cumplimiento a lo señalado en la Resolución 20182300011754 de 2018. Este artículo señala que los operadores que opten por la modalidad de juego localizado de bingo con presencia remota de jugadores y que requieran el trámite de autorización o modificación contractual les asiste el deber de informar su voluntad de operar bajo esa modalidad y deberán adjuntar la documentación que la norma indica, si además se solicita la disminución temporal de las sillas autorizadas, el tipo de apuesta o los locales comerciales autorizados deberán dar cumplimiento a lo consagrado en las Resoluciones 20201200010894 del 14 de agosto de 2020 y 20182300011754 de 2018.

Frente a esta disposición la Sala encuentra que tiene relación de conexidad material con el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020, pues indica de qué manera los operadores pueden hacer el tránsito a esa modalidad y señala los requisitos y la documentación con la que deben cumplir para realizar dicha adaptación. De otro lado, este artículo también guarda estrecha relación de conexidad con el Decreto 637 de 2020, pues el tránsito hacia la operación del juego localizado de bingo con presencia remota de jugadores permite cumplir con los fines del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, comoquiera que genera recursos para el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, lo que contribuye a mitigar la crisis económica, social y de salud ocasionada por el impacto de la Covid- 19. • Artículo décimo: “ARTÍCULO

10. DERECHOS DE EXPLOTACIÓN. De conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020, los operadores de juegos localizados que tengan autorizados los establecimientos (salas de juego) de Bingo y que opten por el esquema de operación con presencia remota de los jugadores, deben pagar de acuerdo con el número de sillas autorizadas en la sala y el tipo de apuesta que operen; en todo caso, deben respetar el número mínimo de sillas a que se refiere el artículo 34 de la ley 643 de 2001”.

Como se observa, esta norma cita expresamente el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020 en lo que se refiere a los derechos de explotación. En efecto, el Decreto mencionado señala que “Los operadores que opten por esta modalidad deben respetar el número mínimo de sillas a que se refiere el artículo 34 de la Ley 643 de 2001”, este último dispone: “ARTICULO

34. DERECHOS DE EXPLOTACION. Los concesionarios u operadores autorizados para la operación de juegos localizados pagarán a título de derechos de explotación las siguientes tarifas mensuales: Descripción del juego Tarifa (…) 4. Salones de bingo Salario mínimo diario legal vigente 4.1 Para municipios menores de 100.000 habitantes cartones hasta 250 pesos tarifa por silla 1.0 4.2 Para municipios menores de 100.000 habitantes cartones de más de 250 pesos tarifa por silla 1.5 “Ningún bingo pagará tarifa inferior a la establecida para cien (100) sillas en los municipios menores de cien mil (100.000) habitantes. 4.3 Para municipios mayores de 100.000 habitantes cartones hasta 250 pesos tarifa por silla 1.0 Cartones de más de 250 hasta 500 pesos tarifa por silla 1.5 Cartón de más de 500 pesos tarifa por silla 3.0 Sillas simultánea (sic) interconectadas (sic) Se suma un salario mínimo diario legal vigente en cada ítem anterior.

Ningún bingo pagará tarifa inferior a la establecida para doscientas (200) sillas”. Así las cosas, es evidente la conexidad del artículo 10 de la Resolución bajo estudio con los Decretos Legislativos 808 y 637 de 2020, en tanto busca garantizar el derecho de explotación de los juegos de suerte y azar bajo la modalidad de presencia remota de jugadores en el juego localizado de bingo. • Artículo undécimo: “ARTÍCULO 11.

VIGENCIA Y APLICACIÓN. De conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020, la presente Resolución estará vigente hasta el 31 de diciembre de 2021, rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y podrá ser aplicada a los contratos de concesión de juegos de suerte y azar autorizados para operar Bingos que se encuentren en ejecución”.

Frente a esta última disposición, se advierte que el acto administrativo objeto de revisión determina su vigencia de conformidad con el artículo 6 del Decreto Legislativo 808 de 2020, esto es, hasta el 31 de diciembre de 2021, lo que se encuentra conforme con la norma señalada. Adicionalmente indica que rige a partir de su publicación y que “podrá” ser aplicada a los contratos de concesión autorizados para operar bingos que se encuentren en ejecución. En cuanto a la última parte de la norma, el Ministerio Público solicitó que se declarara la ilegalidad de la expresión “en ejecución” pues se coloca en condiciones de desigualdad a los nuevos operadores, por considerarlo “contrario al derecho a la igualdad que solo se autorice la forma remota a los concesionarios que tenían contratos en ejecución, excluyendo a aquellos a los que se les autorice su operación. En ese orden de ideas, se debe entender que podrán hacer uso de esta modalidad remota todos los operadores de juegos de suerte y azar localizado de bingo autorizados por Coljuegos”.

Para la Sala la interpretación de la norma no es de carácter restrictivo, como la entendió el Ministerio Público, sino que por el contrario se refiere a una posibilidad de que esa reglamentación se aplique incluso a los contratos que se encuentren en ejecución y, no solo, a los que se suscriban con posterioridad a su vigencia. En efecto, la norma utiliza la conjugación “podrá” que corresponde al futuro simple del verbo “poder”, el cual significa “1. tr.

Tener expedita la facultad o potencia de hacer algo”[41], con lo que se concluye, haciendo una interpretación armónica del artículo 11 con las demás disposiciones de la Resolución, que lo que indica la norma es que los concesionarios con contratos vigentes y en ejecución pueden optar por operar el juego localizado de Bingo con presencia remota, para lo cual se aplicara la reglamentación contenida en la Resolución que se estudia. 2.4.2.2 Juicio de proporcionalidad El artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis.

Así mismo, que la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Este principio ha sido ampliamente explicado por la Corte Constitucional[42], como una herramienta hermenéutica integrada por tres elementos que metodológicamente, permiten explicar si una medida resulta razonable y proporcionada a saber: la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Así, la Corte Constitucional en la Sentencia C-520 del 21 de septiembre 2016 explicó que “…los dos primeros suponen un análisis de medios a fines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional”.

En este sentido, el punto inicial del test consiste en verificar la idoneidad de la medida, esto es, si es adecuada para la obtención de uno de los fines legítimos del Estado[43]. En punto de este elemento, se tiene que el fin perseguido por el acto objeto de control no es otro que definir y desarrollar el esquema de operación del juego localizado de bingo con presencia remota de jugadores, por lo que, las medidas atienden un fin constitucionalmente válido, esto es, la reactivación económica del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar y la financiación de la salud (artículo 336 de la Constitución Política).

Ahora bien, identificado el fin, corresponde determinar si las medidas adoptadas son necesarias para materializar ese objetivo. Al respecto, en tanto con la Resolución objeto de control se busca la reactivación económica del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, no cabe duda, que operar el juego localizado de bingo con presencia remota de jugadores es una alternativa adecuada y efectiva para materializar el objetivo, pues implica que esa actividad se pueda realizar sin la presencia de los jugadores en los sitios autorizados para operar el bingo, requisito que era indispensable para poder ejecutar ese juego y que la resolución que ahora se estudia permite que se varíe, todo lo que contribuye a mitigar el impacto económico, social y a la salud por la Covid-19.

Por último, en relación con la proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que la efectividad del fin que se persigue se alcance en forma mayor a la afectación de los principios que sufren restricción[44], se tiene que se cumple plenamente, habida cuenta que se trata de las disposiciones menos lesivas para poder operar el juego localizado de bingo y más efectivas para reactivar ese sector de la economía, que se vio gravemente afectado por las medidas de aislamiento preventivo y la imposibilidad de que los jugadores pudieran asistir en forma presencial a los sitios autorizados para ejecutar dicha actividad.

En otros términos, al ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida estudiada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, es posible evidenciar que ésta se encuentra ajustada al ordenamiento superior pues facilita el ejercicio de una actividad económica y con ello su reactivación, lo que impacta de manera positiva en la atención de la crisis social, económica y de salud, lo que favorece su legalidad integral[45]. 2.4.2.3.

Juicio de no discriminación Este último requisito material tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”.

Con este juicio se verifica que la medida de carácter general adoptada por la autoridad administrativa no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la orientación sexual[46]. La Sala encuentra que este mandato tiene asidero también en el derecho fundamental a la igualdad y en el principio de no discriminación, consagrados en el artículo 13 superior, en cuanto las autoridades al expedir los actos administrativos no pueden incurrir en tratos o distinciones injustificadas, aceptando medidas de protección especial a favor de personas pertenecientes a grupos vulnerables cuando sea preciso para garantizar la igualdad material.

En el sub examine no se vislumbra trato diferenciado alguno entre sus destinatarios que pueda configurar una discriminación, menos aún distinciones caprichosas o arbitrarias con base en criterios o categorías sospechosas que marginen, excluyan o segreguen a algún grupo poblacional, así como tampoco se encuentra que se haya dejado de adoptar algún tipo de acción afirmativa que Coljuegos haya pasado por alto, de modo tal que se supera también este último juicio material. 2.5.

CONCLUSIÓN Habida consideración de que se demostró que la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020 expedida por Coljuegos i) fue expedida por la autoridad con base en las competencias legales; ii) tiene perfecta armonía o conexidad con los Decretos Legislativos 808 y 637 de 2020, iii) resulta proporcional y iv) no viola el principio de no discriminación, esta Sala concluye que hay lugar a declarar su legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. DECLARAR que la Resolución 20201000014904 del 21 de septiembre de 2020 expedida por Coljuegos, se encuentra ajustada a derecho, de acuerdo con las razones expresadas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO. En firme esta decisión archívese el expediente, previas las anotaciones en el Sistema de Información “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente (Firmado electrónicamente) con salvamento de voto) MILTON CHAVES GARCÍA HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Magistrado Magistrada Esta providencia fue generada con firma electrónica, la que tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] “Artículo. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

(…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…)”. [2] “Artículo. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código”. [3] Artículo 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

(…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…)”. [4] “(…) En la vida de los Estados también hay lugar para las situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal diferente.

Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar tales situaciones excepcionales. Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales. (…) Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una regulación complementaria del legislador.

En ella se fijan los presupuestos para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de especial jerarquía”. Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [5] “(…) La Carta Política de 1886 -con sus reformas- no estableció controles suficientes para prevenir su abuso.

Su declaratoria, por ejemplo, era considerada un acto meramente político y no susceptible de control jurídico, esto es, una potestad completamente discrecional del Presidente de la República. Así, frente a los abusos cometidos bajo la figura del estado de sitio durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, que de exceptivo pasó a ser crónico, y en precaución ante la acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo, la Carta Política de 1991 estableció un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales”.

Corte Constitucional. Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [6] Según la definición de la RAE: “Enfermedad epidémica que se extiende a muchos países o que ataca a casi todos los individuos de una localidad o región”. https://dle.rae.es/pandemia. [7] El Estado de Emergencia Sanitaria que ha sido prorrogado con las Resoluciones 844 del 26 de mayo de 2020, 1462 del 25 de agosto de 2020 y 2230 del 27 de noviembre de 2020, con esta última hasta el 28 de febrero de 2021. [8] Corte Constitucional.

Sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. [9] Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/contenido.php. [10] Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. [11] Ibídem. [12] Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”. [13] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549- 00 (CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [14] Así lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 23 de noviembre de 2010, Radicación numero: 11001-03-15-000- 2010-00196-00. CP. Ruth Stella Correa Palacio. [15] Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: Sentencia de 16 de junio de 2009, Radicación numero: 11001-03-15-000-2009-00305- 00(CA).

M.P. Enrique Gil Botero; sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [16] Cfr. artículo 20 de la LEEE y artículo 136 del CPACA. [17] Cita original: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 1999, Radicación número: CA-011. M.P. Ricardo Hoyos Duque, citada en sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [18] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 4: “1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

(…)”. Instrumento que hace parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos (Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 29 de octubre de 2019, proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-01 (Acumulado 110010315000201802672-00). Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado mediante la Ley 74 de 1968 publicada en el Diario Oficial No. 32.682, el cual fue promulgado mediante el Decreto 2110 de octubre 12 de 1988, y entró en vigor para Colombia a partir del 23 de marzo de 1976. [19] Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa Rica-, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “[…] Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 […]”.

Promulgado mediante Decreto 2110 de 12 de octubre de 1988, “Por el cual se promulgan algunos tratados internacionales”; en vigor para el Estado colombiano desde el 18 de julio de 1978. Artículo 27. Suspensión de Garantías 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2.

La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3.

Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. [20] “La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades que, en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos.

Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada.

Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión " leyes " en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32). Corte IDH. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (artículos 27.2 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

Opinión Consultiva OC-8/87 párr.24. [21] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [22] La CIDH en sentencia del 26 de septiembre de 2006, en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, al referirse a dicho control, señaló: “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico.

Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. [23] Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987.

El habeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos). [24] “Desde el caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte IDH ha ido precisando el contenido y alcance del concepto de control de convencionalidad en su jurisprudencia, para llegar a un concepto complejo que comprende los siguientes elementos (o: las siguientes características): a) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; b) Es una obligación que corresponde a toda autoridad pública en el ámbito de sus competencias; c) Para efectos de determinar la compatibilidad con la CADH, no sólo se debe tomar en consideración el tratado, sino que también la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte; d) Es un control que debe ser realizado ex officio por toda autoridad pública; y e) Su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH, dependiendo de las facultades de cada autoridad pública”.

(…) “Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y regulaciones procesales correspondientes”.

Caso Gudiel Álvarez y otros (“Diario Militar”) Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2012. Control de convencionalidad. Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos No. 7. Evolución de la Jurisprudencia de la Corte IDH: Precisiones conceptuales. Parámetro de convencionalidad se extiende a otros tratados de derechos humanos. Disponible en: https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Documents/convencionalidad.pdf. [25] Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-15-000-2009- 00549-00 (CA).

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [26] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Radicación 11001 03 15 0002015 05 de marzo-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [27] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Radicación 11001-03-15-000-2010-00196- 00 (CA). [28] “ARTÍCULO 2o.

FUNCIONES. La Empresa Industrial y Comercial del Estado Coljuegos, en el marco del régimen propio de los juegos de suerte y azar, cumple con las siguientes funciones: 1. Explotar y administrar los juegos de suerte y azar de su competencia. 2. Expedir los reglamentos de los juegos de suerte y azar de su competencia. 3. Desarrollar y mantener una oferta de juegos de suerte y azar que permita la explotación efectiva del Monopolio Rentístico sobre los mismos, en los temas de su competencia. 4.

Definir y ejecutar formas innovadoras para realizar el mercadeo de los juegos de suerte y azar de su competencia. 5. Definir y desarrollar diferentes esquemas de operación de los juegos de suerte y azar de su competencia que se requieran para la explotación efectiva del monopolio rentístico, incluida su operación mediante terceros y/o en asocio con terceros. 6.

Determinar en los contratos de operación de juegos de suerte y azar, el monto de los derechos de explotación, con base en estudios técnicos y teniendo en cuenta las condiciones de mercado. 7. Definir los requisitos que deben cumplir las personas naturales o jurídicas para operar los juegos de suerte y azar de competencia de la Empresa. 8.

Adelantar las acciones para controlar y combatir la operación ilegal de los juegos de suerte y azar. 9. Apoyar y coordinar con las demás entidades o autoridades del Estado, las acciones de control a la ilegalidad que se requieran para el cumplimiento de las funciones a cargo de la Empresa. 10. Hacer seguimiento al cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de los operadores y adelantar las acciones necesarias para promover dicho cumplimiento. 11.

Establecer las condiciones de confiabilidad en la operación de los juegos de suerte y azar localizados, así como los estándares y requerimientos técnicos mínimos que permitan su efectiva conexión en línea y en tiempo real para identificar, procesar y vigilar el monto de los premios y de los ingresos brutos como base del cobro de derechos de explotación y gastos de administración; para lo cual establecerá la gradualidad en la implementación de este mecanismo por parte de los operadores.

PARÁGRAFO. Las funciones de la Empresa se desarrollan en el marco de las Leyes 643 de 2001, 1393 de 2010 y las demás disposiciones que las modifiquen, adicionen o sustituyan”. [29] “ARTÍCULO 1. CREACIÓN. Créase la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar, denominada COLJUEGOS, como una Empresa descentralizada del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”. [30] “ARTICULO

38. INTEGRACIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 2. Del Sector descentralizado por servicios: (…)b) Las empresas industriales y comerciales del Estado (…)”. [31] Artículo 39, Ley 489 de 1998. [32] Decreto que fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-381 de 2020, con excepción del artículo primero que fue declarado exequible condicionalmente. [33] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 1001-03-15-000-2010-00390-00 (CA), sentencia de 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla. [34] El artículo 2 del Decreto 4142 de 2011, dispone: “La Empresa Industrial y Comercial del Estado, COLJUEGOS, tendrá como objeto la explotación, administración, operación y expedición de reglamentos de los juegos que hagan parte del monopolio rentístico sobre los juegos de suerte y azar que por disposición legal no sean atribuidos a otra entidad.

Su domicilio será la ciudad de Bogotá D. C.” [35] Consejo de Estado, Sección Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de mayo de 2016. Radicado 11001 03 15 0002015 02578-00. M.P: Guillermo Vargas Ayala. [36] Artículo que fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-381 del 2 de septiembre de 2020, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez. [37] “ARTÍCULO 6.

Operación de Bingos. Durante los años 2020 y 2021, los operadores del juego de suerte y azar localizado de bingo autorizados por Coljuegos podrán realizar la actividad bajo la modalidad de bingo con presencia remota de los jugadores, los cartones de juego físicos se venderán a domicilio, en puntos de venta dispuestos por el operador, y en las salas de juego autorizadas, en las cuales no habrá juego presencial hasta que se levanten las medidas señaladas por el Gobierno nacional (…)” (se resalta). [38] “La venta de los cartones no podrá realizarse en municipios diferentes a los de ubicación de las salas de juego autorizadas en el contrato de concesión” (negrillas adicionales). [39] “ARTÍCULO 9o.

PROHIBICIONES. A las autoridades les queda especialmente prohibido: “(…) “5. Exigir documentos no previstos por las normas legales aplicables a los procedimientos de que trate la gestión o crear requisitos o formalidades adicionales de conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política”. [40] “ARTICULO 84. Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”. [41] https://dle.rae.es/poder [42] Corte Constitucional, sentencia C-520 del 21 de septiembre 2016, M.P: María Victoria Calle. [43] Ibídem. [44] Ibídem. [45] Corte Constitucional.

Sentencia C-144 de 6 de abril de 2015. Magistrada Ponente: Martha Victoria Sáchica Méndez. [46] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 25 de noviembre 2015. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.