CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Naturaleza jurídica De conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 99 de 1993 las Corporaciones Autónomas Regionales son “entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.” Por su parte, el artículo 1º del Decreto 1768 del 3 de agosto de 1994, reiteró el contenido normativo del artículo 23 de la Ley 99 de 1993 y, en el parágrafo segundo, señaló que “Las corporaciones se regirán por las disposiciones de la Ley 99 de 1993, el presente decreto y las que las sustituyan o reglamenten.

En lo que fuere compatible con tales disposiciones, por ser de creación legal se les aplicarán las normas previstas para las entidades descentralizadas del orden nacional”. Sobre su naturaleza, la Corte Constitucional, en la sentencia C-593 de 1995, señaló que: “son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo”.

Con posterioridad, en la Sentencia C-275 de 1998 la Corte reiteró la naturaleza especial, reconocida constitucionalmente y señaló que se trata de “personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que, con la promulgación de la Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía”. Finalmente, la Corte unificó su posición en torno a la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, en el Auto No. 089 A de 2009, en el que precisó que “son entidades públicas del orden nacional.” El Consejo de Estado, con fundamento en lo señalado por la Corte Constitucional, en sentencia del 9 de junio de 2005 señaló que las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional, “que cumplen cometidos públicos de interés del Estado, y que con la promulgación de la Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía; que por los atributos que les asignó la Ley 99 de 1993 son entidades descentralizadas por servicios”, advirtiendo que “ con la promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su condición de establecimientos del orden nacional.” La Sección Primera del Consejo de Estado, igualmente, les ha reconocido el carácter de entidades del orden nacional, como se evidencia, entre otros pronunciamientos, en la sentencia del 25 de marzo de 2010, providencia que señaló que “son establecimientos públicos del orden nacional de carácter especial en virtud del objeto específico y la autonomía que les otorgó el artículo 150-7 constitucional.” CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica La Constitución de 1991 regula en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii)  constituyan grave calamidad pública.

(…). Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven abocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción. (…). [E]l control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral que implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico.

El carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del acto administrativo confrontándolo con todo el universo jurídico. (…). El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo.

Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política.

El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales El examen formal impone verificar que los actos administrativos cumplan con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, encontrando en el sub examine que: (…).

Este presupuesto [competencia] se configura por el ejercicio de las facultades que le es dable ejercer a un órgano o entidad en razón de los criterios material, territorial y temporal, advirtiéndose que las Resoluciones Nos. 354 y 399 de 2020 fueron expedidas por el Director de la CARDER. (…). Con respecto a la exigencia de desarrollar un decreto legislativo, la Sala evidencia que, si bien es cierto que ni en el encabezado ni en la parte motiva de las resoluciones se indicó el decreto legislativo materia de desarrollo, lo cierto es que al constituir la prórroga el objeto de las medidas adoptadas en las Resoluciones Nos. 239, 240 y 246 del 30 de marzo de 2020, 250 del 31 de marzo de 2020 y 258 del 1º de abril de 2020 y de la Resolución 259 del 2 de abril de 2020, con excepción de algunas disposiciones, es claro que constituye una modificación y adición de las mismas y, en consecuencia, en atención a su conexidad formal y material resulta evidente que desarrollan directamente el artículo 6º del Decreto Legislativo No. 491 de 2020.

(…). Adicionalmente, si la finalidad de este mecanismo especial de control frente a la administración es mantener incólume el Estado de derecho y garantizar los derechos fundamentales, en este caso la vida, la salud, el trabajo, el debido proceso administrativo y la dignidad humana, no se entendería cómo la jurisdicción de lo contencioso administrativo deja de controlar un acto que lo que hace es ampliar la vigencia de una medida administrativa de suspensión de términos proferida en el marco del Estado de excepción. (…).

En esa oportunidad el análisis, como acaece en el sub examine, se realizó únicamente sobre la ampliación del término de suspensión, en atención a que la legalidad de las medidas iniciales debía quedar reservada a las Salas Especiales de Decisión que tenían a cargo los actos principales, línea de pensamiento que se reitera en esta oportunidad.

De lo expuesto se concluye que, el acto constituye un desarrollo directo del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, en el que se adoptaron disposiciones de urgencia, para garantizar la atención y prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas y se tomaron medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica, declarada por el Gobierno nacional.

(…). Efectuada la precisión conceptual anterior, en el sub lite se encuentra acreditado que las resoluciones están debidamente numeradas, fechadas (…) y firmadas por el funcionario que las expidió, quien tiene el cargo de Director de la entidad y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria del Estado de excepción, según el Decreto Legislativo No. 417 de 2020 y en vigencia del Decreto Ley 491 de 2020.

(…). Adicionalmente, en el acto se incluyó la motivación, que contiene los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión y que resultan suficientes, así como una reseña de los antecedentes administrativos que incluyen la necesidad de protección de los derechos de los empleados de la entidad, los contratistas y los usuarios. (…).

Se cumple igualmente el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que mantiene la suspensión de los términos en procesos disciplinarios, en materia de contratación estatal, en los procesos sancionatorio estatal y de imposición de multas sucesivas, en los de cobro administrativo (persuasivos y coactivos) y en lo relacionado con la regulación del trabajo en casa.

(…). El acto cumple con este presupuesto formal de procedencia, toda vez fue dictado en cumplimiento de las funciones administrativas asignadas al Director de la CARDER, el cual tiene a su cargo la representación legal de la entidad. (…). En virtud de lo expuesto, se evidencia que las resoluciones se ajustan formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición de los actos generales, impersonales y abstractos y, en esa medida, son pasibles del medio de control inmediato de legalidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Marco normativo relacionado con el acto estudiado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Legalidad condicionada de la vigencia de la prórroga bajo el entendido de que no podrá exceder la duración de la emergencia sanitaria Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 418 del 11 de junio de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala precisa el marco constitucional, legal y reglamentario de las materias reguladas en los actos administrativos, para efectos de verificar la validez de estos, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine.

Al respecto, se advierten los siguientes preceptos de la Constitución Política: 1) El artículo 2º, en virtud del cual son fines esenciales del Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, consagrando el deber de las autoridades de la vida, honra, bienes y demás derechos y libertades de los ciudadanos. 2) El artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; 3) Los artículos 29, 31 y 33, que contienen las garantías del debido proceso constitucional, que se aplica igualmente a actuaciones administrativas, el cual se integra, entre otras, por las siguientes: (i) el principio de legalidad;

(ii) el principio del juez natural; (iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; (iv) el principio de favorabilidad; (v) el derecho a la defensa; (vi) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas; (vii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; (viii) el derecho a impugnar las decisiones; y (ix) el principio de non reformatio in pejus. 4) Es pertinente resaltar que el derecho fundamental al debido proceso también está protegido por normas de derecho internacional, como la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 10 y11), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículos XVIII y XXVI), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 14 y 15) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 8º).

Finalmente, son de imperativa aplicación en este caso los artículos 48 y 49 de la Carta, que garantizan el derecho a la salud y el saneamiento ambiental, como fundamentales e indispensables para el ejercicio de los demás derechos. 5) El artículo 53 que consagra el derecho al trabajo en condiciones dignas. 6) El artículo 79 de la Carta que garantiza el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, así como la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.

Los preceptos anteriores se deben interpretar en forma armónica y, concretamente, cuando se trata de actuaciones de entidades públicas haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. (…). En virtud de las normas y principios expuestos, la Sala considera que únicamente una medida administrativa que respete los principios y valores constitucionales consagrados en las normas objeto de análisis puede declararse ajustada al ordenamiento jurídico superior y mantenerse en el mismo, dada la categoría de los derechos que se pretenden proteger y, particularmente, la existencia de sujetos de especial protección constitucional, vinculados a los efectos jurídicos de la disposición. (…).

Esta Sala reitera que el control de legalidad de las medidas principales e inicialmente adoptadas se resolvió, por esta Corporación, con respecto a los procesos disciplinarios, en sentencia del 8 de julio de 2020 y, en relación con procedimientos sancionatorios ambientales en sentencia del 12 de noviembre de 2020, encontrándose los demás en trámite, sin que sea dable efectuar pronunciamiento alguno en el presente fallo, en garantía de la autonomía de las secciones que los tienen a su cargo.

(…). Sobre el particular, esta Sala comparte lo que en su oportunidad resolvió la Sala Tercera Especial de Decisión, en fallo del 28 de octubre de 2020, en el cual precisó que: i) es legal la decisión de exceptuar de la prórroga los artículos decimocuarto (expedición de salvoconductos), decimoséptimo (concertación del componente ambiental en los planes de ordenamiento territorial-POT) y decimoctavo (determinantes ambientales del POT) de la Resolución 259; y que ii) la vigencia de la prórroga de la Resolución 259 no puede quedar supeditada a que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se pronuncie sobre la modificación que hizo el Decreto 465 al Decreto 1076, toda vez que, según lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, los términos de las actuaciones se reanudarán a partir del día siguiente a que se supere la emergencia sanitaria, de tal manera que el condicionamiento en cuestión deviene contrario a la norma superior.

En consecuencia, se declarará la legalidad condicionada de la vigencia de la prórroga de la Resolución 259, bajo el entendido de que esta no podrá exceder la duración de la emergencia sanitaria. El artículo tercero en ambas resoluciones establece la vigencia, lo cual no merece ningún reparo de la sala, pues establece la duración de las extensiones en ninguno de los dos casos supera la de la emergencia sanitaria.

Los artículos cuarto y quinto simplemente ordenan la publicación del acto y disponen que no procede ningún recurso en vía administrativa, por lo que no merecen ningún reparo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumplimiento del requisito de finalidad del acto enjuiciado Este requisito [de finalidad] se encuentra consagrado en el artículo 10º de la Ley 137 de 1994 e implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.

Al respecto, se advierte que la finalidad de las medidas administrativas sub examine la constituye, en primer lugar, la protección del derecho al debido proceso de los intervinientes en los trámites administrativos referidos, como consecuencia de la necesidad de proteger a la salud de quienes por razón de sus funciones o del interés jurídico que les asiste deben intervenir en los mismos, por la necesidad de detener la propagación del COVID-19.

(…). El cumplimiento de la finalidad de las normas y su absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica se evidencia, en cuanto se hace referencia a la suspensión de los términos por periodos inferiores a los de duración de la emergencia sanitaria que corresponden a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio.

(…). Siendo ello así, ante la posibilidad que tiene la CARDER de cumplir con las funciones legalmente asignadas en materia de determinantes ambientales de los Planes de Ordenamiento Territorial, la decisión de no prorrogar la suspensión de términos resulta acorde con el decreto legislativo materia de desarrollo que pretende la adecuada prestación de los servicios a cargo de las entidades y muy especialmente con las normas legales relacionadas.

Siendo esa la finalidad de los preceptos que contienen el deber a cargo de la entidad, que comprende temas ambientales de protección constitucional, no era dable mantener la suspensión de los términos. En virtud de lo expuesto, con respecto a estos trámites exceptuados de la suspensión, la Sala reitera que estará a lo resuelto en la sentencia del 28 de octubre de 2020, dictada por la Sala Tercera Especial de Decisión de esta Corporación, en la cual se estudiaron todos los requisitos de legalidad de la disposición en relación con la excepción a la prórroga de la suspensión previamente decretada.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Las Resoluciones 354 del 16 de junio de 2020 y 399 del 16 de julio de 2020 satisfacen los requisitos de motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica Sobre el cumplimiento de estos requisitos, que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia. La Sala evidencia que la entidad incluyó las razones por las cuales era necesario mantener la suspensión de algunos términos, con el criterio de la necesidad del desplazamiento de los funcionarios encargados de llevarlos a cabo, criterio que -a juicio de la Sala- se erige en una razón suficiente frente a las particularidades que dieron lugar a la declaratoria y a los diversos pronunciamientos que, en sede de constitucionalidad, ha realizado la Corte, como garante de la Carta.

(…). Las resoluciones de prórroga de la suspensión de los términos, por su parte, se sustentaron, adicionalmente, en los decretos ordinarios que dispusieron la extensión del aislamiento obligatorio, las resoluciones que son objeto de examen lo hicieron concretamente en los Decretos 878 y 990 de 2020. (…). Se destaca que, en este caso, no se suspendió la legislación ordinaria, ante lo cual no se vislumbra la necesidad de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se limita la aplicación de leyes o decretos que sean opuestos al Estado de excepción. Contrario a ello, se incluye una decisión que garantiza en la mayor medida posible los derechos fundamentales de quienes tienen interés jurídico en los procedimientos.

(…). Sobre el juicio de necesidad jurídica, también denominado por la doctrina constitucional como de subsidiariedad, que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, la Sala advierte que se cumple en el caso concreto.

(…). La Sala destaca la salvaguarda de los derechos de los interesados, al prever las actuaciones administrativas que es posible realizar sin mantener la suspensión de términos, a saber: i) expedición de salvoconductos; ii) la concertación del componente ambiental en los planes de ordenamiento territorial - POT y iii) determinantes ambientales del POT-.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Las Resoluciones 354 del 16 de junio de 2020 y 399 del 16 de julio de 2020 satisfacen el requisito de proporcionalidad La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, está establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, haciendo relación a la “justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar.

Lo que equivale a decir que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’”. (…). Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que busca limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida.

Bajo la citada perspectiva de análisis, se evidencia que las Resoluciones Nos. 354 y 399 de 2020 superan el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, las medidas de prórroga de la suspensión de términos administrativos adoptadas no limitan o restringen derechos y garantías constitucionales y, si bien es cierto, implican la suspensión del cumplimiento de las funciones y servicios que regulan, resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso, a la salud, al trabajo y a la dignidad humana de los destinatarios de la norma y de los funcionarios encargados del trámite y las mismas consagran un término de duración que es inferior al de la emergencia sanitaria que resulta el extremo temporal máximo hasta el cual podrían ir las medidas, lo cual significa que son temporales, no se extienden indefinidamente en el tiempo y no afectan los derechos de los intervinientes.

Por ello, es claro que las disposiciones adoptadas no resultan excesivas en relación con la naturaleza de la calamidad pública que se pretende conjurar, siendo plenamente compatible con los requerimientos, fines y características de los deberes impuestos a la entidad en las materias reguladas y no atentan contra los derechos convencionales, constitucionales y legales.

(…). Siendo ello así, al no tenerse que realizar un test fuerte de proporcionalidad, por no afectarse gravemente otros derechos fundamentales y ser de significativa entidad la protección del debido proceso, la salud el trabajo y la dignidad humana, es claro que la decisión adoptada por la Administración contribuye altamente a la garantía del núcleo esencial de tales derechos en el escenario de la emergencia, que constituye unas de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de excepción, y, finalmente, está debidamente limitada y restringida a la finalidad que se pretende alcanzar, esto es, la conjuración de la crisis y del despliegue de sus efectos.

En consecuencia, se trata de medidas razonables y legítimas para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificadas, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte del Director de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Las Resoluciones 354 del 16 de junio de 2020 y 399 del 16 de julio de 2020 satisfacen el principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad en la medida En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.

Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad. En el caso concreto los preceptos no resultan discriminatorios frente a ningún grupo especialmente protegido, por lo que carece de arbitrariedad, respeta el ordenamiento superior y no se opone a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamenta, pues hace uso de las potestades que le confirió el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto suspende términos en algunos trámites por un término inferior al de duración de la emergencia sanitaria.

(…). El examen de las normas, de cara al cumplimiento de los requisitos formales y materiales, superó el test realizado por la Sala, siendo respetuosa del ordenamiento jurídico superior, lo cual permite concluir que las Resoluciones Nos. 354 y 399 de 2020, expedidas por el Director de la CARDER, se encuentran revestidas de validez, con el condicionamiento en cuanto a su vigencia que se precisó con respecto al artículo 2º de las dos resoluciones objeto de estudio.

NOTA DE RELATORÍA: En lo que tiene que ver con la proporcionalidad entendida como la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos, señalada como una exigencia para que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-179 del 13 de abril de 1994, M.P. Carlos Gaviria Diaz.

En cuanto al concepto de Corporación Autónoma Regional, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-593 del 21 de septiembre de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz. De la naturaleza especial de la Corporación Autónoma Regional, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-275 del 3 de junio de 1998, M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez. Reiterada esta naturaleza, entre otras, en las sentencias C-423 de 1994, C-596 de 1998, C- 698 de 2011 y el Auto de Unificación A089 del 24 de febrero de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

Sobre las corporaciones autónomas regionales como entidades administrativas del orden nacional, consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 9 de junio de 2005, expediente 17.487; reiterada en la sentencia del 10 de mayo de 2012, M.P. William Giraldo, rad. 68001-23-31-000-2004-00865. Sobre el carácter de entidad del orden nacional de la corporación autónoma regional, consultar, entre otras que se citan: Consejo de Estado, Sección Primera, M.P. María Claudia Rojas Lasso, rad. 11001-03-24-000-2004-00306-01;

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 28 de junio de 2006, M.P. Enrique José Arboleda Perdomo, rad. 11001-03-06-000-2006-00063-00; auto del 13 de febrero de 2019, M.P. Oscar Darío Amaya Navas, rad. 11001-03-06-000-2018- 00207-00. En cuanto a los hechos y requisitos indispensables para el decreto de los estados de excepción, consultar: Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-216 del 14 de abril de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Del régimen regulatorio de los estados de excepción, consultar: Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-156 del 9 de marzo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. De la integralidad del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente 2010-00196; reiterada en sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000-2015-02578- 00.

Con respecto a las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00. Sobre el carácter integral del control inmediato de legalidad que implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8 de junio de 2014, M.P. Danilo Rojas Betancourt, radicación 11001-03-15-000-2011-01127-00(CA); reiterado en los siguientes pronunciamientos: 7 de febrero de 2000, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Radicación CA-033; 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, rad. 2009-00549; 9 de diciembre de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, rad. 2009-00732.

En cuanto a la compatibilidad del control inmediato de legalidad con otros medios de control, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicación 11001-03- 15-000-2010-00388-00(CA). Acerca de los requisitos formales del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de julio de 2014, M.P. Danilo Rojas Betancourt, 11001-03-15-000-2011-01127- 00(CA).

En cuanto a que debe privilegiarse el control frente a la omisión de realizarlo argumentando un aspecto meramente formal, consultar: Consejo de Estado, Sala Tercera Especial de Decisión, sentencia del 28 de octubre de 2020, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 18 de noviembre de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, 11001-03-15-000-2020-02511-00.

Respecto de la constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger. Respecto de la suspensión de términos en actuaciones administrativas, en Estados de excepción, que no requiere del cumplimiento de un procedimiento reglado previo, toda vez que, al otorgarse poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar límites y modificaciones al régimen jurídico ordinario, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-670 del 28 de octubre de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.

En relación con las garantías previas y posteriores al debido proceso en materia administrativa, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-034 del 29 de enero de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. De los pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las entidades públicas, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-008 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

Sobre el control de legalidad y que con ello se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados, ver: Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017 del 29 de junio de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido; y sentencia C-155 del 18 de mayo de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. En cuanto a la finalidad del requisito de proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-517 del 10 de agosto de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.

Acerca del principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-466 del 19 de julio de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. Sobre pronunciamientos en los que se ha establecido que la suspensión de términos en aquellas actuaciones administrativas que lo requieran resulta proporcional a la gravedad de la emergencia y a la necesidad de evitar la propagación del virus, de salvaguardar la salud de funcionarios y usuarios y de garantizar el debido proceso, consultar, entre otros que se citan: Consejo de Estado, Sala Diez (10) Especial de Decisión, sentencia del 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación 11001-03-15-000-2020-00944-00;

Consejo de Estado, Sala Nueve (9) Especial de Decisión, Sentencia del 27 de mayo de 2020, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, radicación 11001-03-15-000-2020-00991-00. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 31 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 33 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 49 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 12 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 29 / DECRETO 1768 DE 1994 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO 1076 DE 2015 / DECRETO 465 DE 2020 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 10 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 159 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 161 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIONES 354 DE 2020 Y 399 DE 2020 (16 de junio de 2020 y 16 de julio de 2020, respectivamente) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA - CARDER (Ajustada al ordenamiento / Legalidad condicionada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03541-00 (11001-03-15-000-2020- 05343-00) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA -CARDER Demandado: RESOLUCIÓN No. 354 DEL 16 DE JUNIO Y 399 DEL 16 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Análisis de los requisitos formales y materiales de validez de los actos administrativos que prorrogan disposiciones previamente adoptadas – Vigencia según la duración de la emergencia sanitaria SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión del Consejo de Estado ejerce el control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con los siguientes actos administrativos, expedidos por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER: o Resolución No. 354 del 16 de junio de 2020, “Por medio de la cual se prorrogan unas medidas transitorias adoptadas por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica por causa del CORONAVIRUS COVID-19 y se dictan otras disposiciones.” o Resolución No. 399 del 16 de julio de 2020 “Por medio de la cual se prorrogan unas medidas transitorias adoptadas por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica por causa del CORONAVIRUS COVID-19 y se dictan otras disposiciones.” I.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes de las decisiones - Decretos de emergencia económica, social y ecológica y actos que los desarrollan 1.1.1. Primera declaratoria 1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno nacional, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, abordando cuatro aspectos: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo de gravedad; iii) la justificación de la declaratoria; y iv) la adopción de la medida. 2.

En el presupuesto fáctico tuvo en cuenta factores como: i) la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus -COVID-19-; ii) aspectos económicos, referidos a la reducción de caja de las personas y empresas; la ruptura no prevista del acuerdo con el recorte de la producción del crudo de la OPEP, que implicó un desplome abrupto del precio del petróleo y la disminución de la tasa de interés de referencia por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos. 3.

El presupuesto valorativo se estudió a la luz de los juicios de gravedad de la afectación y de necesidad de las medidas de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional, en la sentencia C-670 de 2015[1], en consideración a que la situación a la que está expuesta la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar. 4.

En consecuencia, se justificó la urgencia de adoptar medidas extraordinarias que, para los efectos del análisis que se realizará en el sub examine, por el contenido de la materia de la regulación, se consideró que, como una de las principales recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud es el distanciamiento social y el aislamiento, “las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la salud y la vida de los colombianos.” 5.

La Corte Constitucional, en sentencia C-145 del 2020[2], encontró ajustado a la Constitución el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, por considerar que el Gobierno nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejerció apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Carta[3]. 6.

En desarrollo del Estado de emergencia, el Presidente con la firma de todos los Ministros dictó el Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020[4], en el que pretendió garantizar la continuidad en la prestación de los servicios a cargo de las entidades públicas, al tiempo que autorizó la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas hasta tanto permaneciera vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, en relación con aquellas actividades que no fuera posible realizar por medios tecnológicos. 7.

En virtud de la referida norma, la suspensión se puede hacer de manera total o parcial, en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, al tiempo que estableció que los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria. 8. La constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, que se desarrolla por el acto administrativo sub examine, fue revisada por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020[5], en la que declaró la exequibilidad del artículo 6º, que autoriza a las autoridades para que suspendan términos en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales de su competencia. 9.

Lo anterior, sobre la base de considerar que la disposición[6] se ajusta al ordenamiento jurídico superior, puesto que concurren los presupuestos formales y materiales establecidos en el derecho positivo (Constitución Política, Ley 137 de 1994 y tratados internacionales sobre derechos humanos).[7] 10. En el estudio de exequibilidad la Corte precisó que, “aunque la autorización de suspensión de las actuaciones administrativas y judiciales en sede administrativa puede llegar a afectar el debido proceso, la misma es constitucional, puesto que es una medida temporal que pretende superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID- 19 y, por consiguiente, busca cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continúa y efectiva.

Además, se trata de una habilitación proporcional, porque es temporal, no aplica para las actuaciones relacionadas con la efectividad de derechos fundamentales, no procede de plano y para su adopción debe mediar un acto debidamente motivado.” 1.1.2. Segunda declaratoria 11. Mediante el Decreto No. 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró nuevamente el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, para lo cual señaló, entre otras razones, que “(…) ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional”.[8] 12.

La Corte Constitucional, en la sentencia C-307 de 2020[9], declaró la exequibilidad de este decreto declarativo, por considerar que, “Ante una crisis de esta magnitud, como ya se dijo en la Sentencia C-145 de 2020, los medios ordinarios, que no han cambiado de manera significativa entre la primera y la segunda declaración de un estado de emergencia, pese a que se han usado, siguen siendo insuficientes.” 1.2.

Medidas de carácter sanitario dictadas por el Ministerio de Salud y Protección social y medidas de policía proferidas por el Presidente de la República 13. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución No 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 14.

Por otra parte, con sustento en las facultades otorgadas por el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, con algunas excepciones, cuya extensión se ha venido realizando a través de decretos posteriores.[10] 15. Por medio de la Resolución No. 844 del 26 de mayo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social amplió la vigencia de la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020, con el fin de contener los efectos de la pandemia del COVID-19[11], medida que se prorrogó nuevamente mediante Resolución No. 1462 del 25 de agosto de 2020 hasta el 30 de noviembre de la esa anualidad y, según la Resolución No. 2230 del 27 de noviembre de 2020 se extendió hasta el 28 de febrero de 2021. 16.

Finalmente, la emergencia sanitaria se extendió hasta el 31 de mayo de 2021, en virtud de la expedición de la Resolución No. 222 de 25 de febrero de 2021, “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo coronavirus COVID-19, declarada mediante resolución 385 de 2020 y prorrogada a su vez por las Resoluciones 844, 1462 y 2230 de 2020”. 1.3.

Actos administrativos, expedidos por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER 17. Con fundamento en las potestades que le confieren a la entidad: la Ley 99 de 1993[12], el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 y los decretos ordinarios dictados por el Presidente de la República en ejercicio de las potestades de policía[13], el Director General de la CARDER, expidió, entre otras, las Resoluciones Nos. 354 del 16 de junio y 399 del 16 de julio de 2020, con el fin de prorrogar algunas medidas transitorias previamente adoptadas por la misma entidad y las remitió a esta Corporación para que ejerciera el control inmediato de legalidad. 18.

En los referidos actos administrativos la entidad, en el artículo primero, decidió prorrogar las medidas adoptadas en las Resoluciones CARDER Nos. 239, 240 y 246 del 30 de marzo de 2020, 250 del 31 de marzo de 2020 y 258 del 1º de abril hasta el 1º de julio de 2020 y, en el artículo segundo, prorrogó las disposiciones adoptadas en la Resolución CARDER 259 del 2 de abril de 2020, con excepción de los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo, precisando que los demás preceptos continuarían vigentes, hasta que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible realizara algún pronunciamiento frente a la adición que del Decreto 1076 del 2015 se efectuó, por medio del 465 del 23 de marzo de 2020[14]. 19.

En el artículo 3º de la primera resolución citada se dispuso que la extensión iría desde el 16 de junio de 2020 hasta el 1º de julio y en la segunda del 16 de julio hasta el 1º de agosto de la misma anualidad y en el artículo 4º se ordenó la publicación en el Boletín Oficial y en la página web de la entidad. 20. Sobre las resoluciones anteriores, que son objeto de ampliación del término de suspensión y de vigencia, la Sala encontró que, igualmente, fueron remitidas a esta Colegiatura con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad y que los procesos están en el siguiente estado[15]: |Acto |Resolución No. 239 del 30 de marzo de 2020 | |Administrati| | |vo | | |Objeto |“Por la cual suspenden términos en los procesos | | |disciplinarios que se adelantan en la entidad hasta el | | |13 de abril de 2020.” | |Vigencia de |Hasta el 13 de abril de 2020 y se dispuso que, de | |las |conformidad con lo establecido en el parágrafo del | |disposicione|artículo primero: “Esta medida se entenderá modificada o| |s |prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas | | |por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia | | |sanitaria.” | |Radicado y |11001031500020200134400, Magistrado Ponente: Rafael | |despacho |Francisco Suárez Vargas | |ponente | | |Estado del |Se avocó el conocimiento del acto administrativo | |proceso |mediante auto del 27 de abril de 2020 y se ordenó | | |impartirle el trámite previsto en el artículo 185 de la | | |Ley 1437 de 2011. | | | | | |El 8 de julio de 2020 se dictó fallo en el que se | | |decretó la legalidad del acto administrativo. | | | | | |Se destaca, para los efectos de la presente decisión, | | |que el parágrafo del artículo primero de esta | | |resolución, en virtud del cual: “Esta medida se | | |entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las | | |instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional | | |respecto de la emergencia sanitaria”, fue objeto de | | |pronunciamiento en la sentencia que controló el acto | | |administrativo, en el sentido de precisar que “se | | |encuentra acorde con la declaratoria del Estado de | | |Emergencia Económica, Social y Ecológica, en tanto que | | |lo relacionado a la reanudación de los términos que se | | |encuentran suspendidos, además de tener fundamento en lo| | |dispuesto en el artículo 6.º del Decreto Legislativo 491| | |de 28 de marzo de 2020, se sustenta en el propósito de, | | |como se expuso anteriormente, limitar las posibilidades | | |de propagación de COVID-19 y de proteger la salud del | | |público en general y de los servidores públicos que | | |atienden los procedimientos que fueron suspendidos a | | |través de la resolución que ahora es objeto de estudio.”| |Acto |Resolución No. 240 del 30 de marzo de 2020 | |Administrati| | |vo | | |Objeto |“Por la cual adoptan medidas transitorias en materia de | | |contratación estatal, en el marco de la emergencia | | |económica, social y ecológica, por causa del coronavirus| | |Covid 19 hasta el 13 de abril de 2020.” | |Vigencia de |La vigencia se estableció en el artículo séptimo en los | |las |siguientes términos: | |disposicione| | |s |“La presente resolución rige a partir de la fecha de su | | |publicación y tendrá vigencia hasta tanto permanezca la | | |Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de | | |Salud y Protección Social mediante la Resolución No. 385| | |del 12 de marzo de 2020, con excepción de lo previsto en| | |el artículo quinto de la presente decisión, el cual | | |permanecerán vigentes (sic) hasta tanto dure el actual | | |período de aislamiento preventivo obligatorio ordenado a| | |través del Decreto Legislativo  del 22 de marzo de 2020 | | |y su eventual prórroga.” | |Radicado y |11001031500020200134500, Magistrado Hernando Sánchez | |despacho |Sánchez | |ponente | | |Estado del |Se avocó el conocimiento mediante auto del 29 de mayo de| |proceso |2020 y agotado el trámite procesal, se registró proyecto| | |de fallo el 27 de julio de 2020. | | | | |Acto |Resolución No. 246 del 30 de marzo de 2020 | |Administrati| | |vo | | |Objeto |“Por la cual adoptan medidas administrativas | | |transitorias en los procesos sancionatorio ambiental y | | |de imposición de multas sucesivas, en el marco del | | |Estado de emergencia hasta el 13 de abril de 2020” | |Vigencia de |En el parágrafo del artículo primero se establece que: | |las |“Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de | |disposicione|acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno| |s |Nacional respecto de la emergencia sanitaria.” | |Radicado y |11001031500020200134600, Magistrado Carlos Enrique | |despacho |Moreno Rubio, quien por ponencia negada lo remitió al | |ponente |despacho del Magistrado Julio Roberto Pizza Rodríguez | | |(E) | |Estado del |Mediante auto del 24 de abril de 2020 se avocó el | |proceso |conocimiento de la resolución. | | | | | |El 12 de noviembre de 2020 la Sala Especial de Decisión | | |No. 6 del Consejo de Estado dictó sentencia por medio de| | |la cual se declaró ajustada al ordenamiento jurídico el | | |acto administrativo objeto de estudio.

Lo anterior sobre| | |la base de considerar que respetó de la finalidad y los | | |elementos dispuestos por el legislador extraordinario, | | |la competencia se ejerció en relación con trámites | | |administrativos en los que no era procedente la | | |prestación virtual o presencial del servicio, so pena de| | |desconocer los derechos de los ciudadanos y las medidas | | |sanitarias vigentes al momento de expedición del acto. | | | | | |Por último, concluyó que las medidas adoptadas en el | | |acto fueron proporcionales, entre otras razones, porque | | |i) se orientaron a la consecución de finalidades | | |legítimas, ii) eran necesarias debido a la ausencia de | | |medidas farmacológicas eficaces para la prevención, | | |manejo y control del COVID-19, iii) no aparejaron el | | |incumplimiento de las competencias de la CAR en materia | | |de administración y protección del recurso ambiental, y | | |iv) no corresponden a obligaciones desproporcionadas o | | |de imposible cumplimiento. | |Acto |Resolución No. 250 del 31 de marzo de 2020 | |Administrati| | |vo | | |Objeto |“Por la cual se adoptan medidas transitorias frente a | | |las actuaciones en los procesos de cobro administrativo | | |(persuasivos y coactivos) que se adelantan en la | | |Entidad, con ocasión del Estado de emergencia económica,| | |social y ecológica por causa de la pandemia del | | |coronavirus COVID -19 hasta el 13 de abril de 2020.” | |Vigencia de |El parágrafo del artículo primero establece que “Esta | |las |medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo | |disposicione|con las instrucciones impartidas por el Gobierno | |s |Nacional respecto de la emergencia sanitaria ocasionada | | |por el COVID-19.” | |Radicado y |1100103150002020353400, Magistrado José Roberto Sáchica | |despacho |Méndez | |ponente | | |Estado del |Por de auto de ponente, dictado el 18 de agosto de 2020,| |proceso |se declaró la falta de competencia del Consejo de Estado| | |para conocer del control inmediato de legalidad de la | | |Resolución 250 del 31 de marzo de 2020, proferida por el| | |Director General (E) de la Corporación Autónoma Regional| | |de Risaralda –CARDER– y se ordenó remitir el expediente | | |al Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar | | |que la autoridad que expidió el acto no es del orden | | |nacional. | | | | | |La decisión anterior fue confirmada en auto del 30 de | | |septiembre de la presente anualidad, por medio del cual | | |se resolvió el recurso de reposición. | |Acto |Resolución No. 258 del 1º de abril de 2020 | |Administrati| | |vo | | |Objeto |“Por la cual se adoptan medidas transitorias para la | | |realización del trabajo en casa, por parte de los | | |servidores públicos de la Entidad y se establecen otras | | |disposiciones en el marco de la emergencia económica, | | |social y ecológica por causa del coronavirus – Covid-19 | | |hasta el 13 de abril de 2020.” | |Vigencia de |De conformidad con lo establecido en el parágrafo del | |las |artículo primero: “Esta medida se entenderá modificada o| |disposicione|prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas | |s |por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia | | |sanitaria.” | |Radicado y |11001031500020200353500, Magistrado que conoció | |despacho |inicialmente Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Se | |ponente |realizó cambio en el reparto correspondiéndole | | |actualmente a la Magistrada Myriam Stella Gutiérrez | | |Arguello. | |Estado del |Se avocó el conocimiento del acto administrativo | |proceso |mediante auto del 12 de agosto de 2020 y se surtió el | | |trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de | | |2011. El proceso ingresó al despacho para fallo el 28 de| | |septiembre de 2020.[16] | |Acto |Resolución No. 259 del 2 de abril de 2020 | |Administrati| | |vo | | |Objeto |“Por la cual se adoptan medidas transitorias en materia | | |de otorgamientos ambientales, en el marco del Estado de | | |emergencia económica, social y ecológica por causa del | | |coronavirus Covid-19 y se dictan otras disposiciones, | | |hasta el 13 de abril de 2020” | | | | | |En la resolución sub examine se exceptuaron de la | | |prórroga de la suspensión de términos los artículos | | |14,17 y 18 de la Resolución No. 259 y se aclaró que las | | |demás disposiciones estarían vigentes hasta que el | | |Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “realice | | |el pronunciamiento frente a la adición al Decreto 1076 | | |de 2016 mediante el Decreto 465 del 23 de marzo de | | |2020.” | | | | | |En efecto, el artículo décimo cuarto establecía: | | |“Ordenar a la Subdirección de Gestión Ambiental | | |Sectorial, suspender la expedición de salvoconductos, | | |hasta el 13 de abril de 2020.” | | | | | |El décimo séptimo “Suspender los procesos de | | |concertación del componente ambiental de los Planes de | | |Ordenamiento Territorial (POT, PBOT, EOT), hasta el 13 | | |de abril de 2020.” | | | | | |El décimo octavo, por su parte, disponía “Suspender la | | |expedición de determinantes ambientales, y el proceso de| | |concertación del componente ambiental de los | | |instrumentos de planificación intermedia tales como: | | |planes parciales, macroproyectos, unidades de | | |planificación intermedia, actuaciones urbanas | | |integrales, y demás instrumentos; hasta el 13 de abril | | |de 2020.” | | | | | |Cada una de estas disposiciones incluía un parágrafo que| | |establecía que las medidas se entenderían modificadas o | | |prorrogadas “de acuerdo con la Instrucciones impartidas | | |por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia | | |sanitaria ocasionada por el COVID-19.” | |Vigencia de |Inicialmente hasta el 13 de abril de 2020.

En el | |la |artículo vigésimo primero se estableció que “la | |disposición |resolución tendrá vigencia mientras se mantenga la | | |declaratoria de emergencia sanitaria por causa del | | |coronavirus COVID-19, por parte del Ministerio de Salud | | |y Protección Social, a excepción de lo señalado en los | | |artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo,| | |de la presente resolución., de la presente resolución.” | |Radicado y |1100103150002020353600, Magistrado Guillermo Sánchez | |despacho |Luque | |ponente | | |Estado del |El control inmediato de legalidad de esta resolución le | |proceso |fue asignado al Magistrado Sánchez Luque el 6 de agosto | | |de la presente anualidad, quien avocó el conocimiento | | |mediante proveído del 26 de octubre de 2020 y le | | |impartió el trámite correspondiente. | | | | | |El expediente ingresó al despacho para fallo el 22 de | | |enero de la presente anualidad. | 21.

Con posterioridad a la expedición de los actos administrativos relacionados y previo al proferimiento de la Resolución No. 354 del 16 de junio de 2020, que inicialmente fue la materia de examen en el sub lite, la CARDER prorrogó la duración de las medidas de suspensión adoptadas en las Resoluciones Nos. 239 del 30 de marzo del 2020, 240 del 30 de marzo del 2020, 246 del 30 de marzo del 2020, 250 del 31 de marzo de 2020 y 258 del 01 de abril del 2020 y extendió el término de vigencia de la Resolución No. 259 del 02 de abril del 2020, lo cual hizo en el marco de la emergencia económica, social y ecológica, a través de las siguientes resoluciones: |Acto |Resolución No. 266 del 13 de abril de 2020 | |Administrati| | |vo | | |Objeto |“Por medio de la cual se prorrogan unas medidas | | |transitorias adoptadas por la Corporación Autónoma | | |Regional de Risaralda - CARDER, en el marco del Estado | | |de emergencia económica, social y ecológica por causa | | |del coronavirus covid-19 y se dictan otras | | |disposiciones.” | |Vigencia de |Hasta el 27 de abril de 2020 | |las | | |disposicione| | |s | | |Radicado y |110010315000202003503700, Magistrado Oswaldo Giraldo | |despacho |López | |ponente | | |Estado del |Mediante proveído del 1º de septiembre de 2020, el | |proceso |despacho del Magistrado Oswaldo Giraldo López consideró | | |que no era posible efectuar de forma autónoma el control| | |de legalidad de la Resolución No. 266 del 13 de abril de| | |2020, toda vez que el acto lo que hace es prorrogar la | | |vigencia de las precitadas resoluciones, que establecen | | |medidas en materia de prestación de los servicios a | | |cargo de CARDER, por lo que dispuso remitirlo para que | | |se estudiara la posibilidad de acumularlo al proceso | | |11001 03 15 000 2020 01346 00, en razón a que fue el que| | |primero avocó el conocimiento respecto de la Resolución | | |No. 246 del 30 de marzo de 2020, lo que ocurrió el 24 de| | |abril de 2020, teniendo en cuenta sus similitudes | | |fácticas y jurídicas. | | | | | |Por medio de proveído del 11 de septiembre de 2020, el | | |Magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez (E) negó la | | |acumulación de los procesos, sobre la base de considerar| | |que no se realizó en forma oportuna, en atención a que | | |el límite temporal para la ello lo constituye el | | |registro del fallo, por tratarse del momento en el que, | | |de manera cierta puede hablarse del análisis del caso | | |por parte del magistrado ponente. | | | | | |En consecuencia, concluyó que no procedía la | | |acumulación, precisando que, en el proceso de radicado | | |2020-01346, que corresponde al control de legalidad de | | |la Resolución No. 246, se registró proyecto de fallo el | | |19 de junio de 2020, por parte del magistrado Carlos | | |Enrique Moreno Rubio.

En la providencia se advirtió que | | |no se desconoce que el mismo no alcanzó la mayoría | | |requerida, razón por la que se remitió a ese despacho | | |para la proyección de la sentencia que recoja la | | |posición mayoritaria que se fijó en su oportunidad. | | | | | |Devuelto el expediente al despacho inicial, el | | |Magistrado Oswaldo Giraldo López, mediante auto del 19 | | |de octubre de 2020, manifestó que no compartía la | | |decisión de no acumulación de los procesos y precisó que| | |resulta necesario adoptar una decisión que unifique dos | | |aspectos, con miras a dar mayor seguridad jurídica en el| | |trámite de los controles inmediatos de legalidad, a | | |saber: “(i) definir por la autoridad competente | | |(Presidencia del Consejo de Estado) el límite temporal | | |de la acumulación, y (ii) determinar el criterio según | | |el cual procede o no la acumulación si se cumplen los | | |presupuestos sustanciales para el efecto y el proyecto | | |fue registrado, pero no fue aprobado y por ende pasó al | | |Magistrado que seguía en turno según el orden alfabético| | |de sus apellidos y este último NO ha registrado proyecto| | |de fallo.” | | | | | |En consecuencia, propuso conflicto negativo de | | |competencia frente al despacho del Consejero de Estado | | |(E) Julio Roberto Piza Rodríguez y remitió el expediente| | |a la Presidencia del Consejo de Estado, por considerar | | |que es el órgano competente para dirimir el conflicto, | | |lo cual se realizó el 23 de octubre de 2020, sin que | | |obre en el expediente digital resolución alguna.[17] | |Acto |Resolución No. 278 del 27 de abril de 2020 | |Administrati| | |vo | | |Objeto |“Por medio de la cual se prorrogan unas medidas | | |transitorias adoptadas por la Corporación Autónoma | | |Regional de Risaralda CARDER, en el marco de la | | |emergencia económica, social y ecológica, por causa del | | |coronavirus Covid 19 y se dictan otras disposiciones.” | |Vigencia de |Prorroga hasta el 11 de mayo de 2020 | |las | | |disposicione| | |s | | |Radicado y |11001031500020200187500, Magistrado Cesar Palomino | |despacho |Cortes | |ponente | | |Estado del |Por medio del auto interlocutorio de ponente, dictado el| |proceso |19 de mayo de 2020, la Sala Especial de Decisión No. 2 | | |del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Cesar| | |Palomino Cortes decidió no dar trámite al control | | |inmediato de legalidad sobre la Resolución No. 278 del | | |27 de abril de 2020, por considerar que aun cuando | | |contiene una medida general, dictada en ejercicio de la | | |función administrativa, porque prorroga la vigencia de | | |sendos actos administrativos expedidos por la entidad | | |relativos a: 1) la realización de trabajo en casa; y a | | |2) la suspensión de términos en (i) procesos | | |disciplinarios, (ii) contractuales, (iii) de cobro | | |coactivo, (iv) sancionatorio ambiental e imposición de | | |multas, (v) otorgamientos ambientales, en el marco del | | |Estado de emergencia económica, social y ecológica con | | |ocasión de la pandemia denominada COVID - 19, lo cierto | | |es que no desarrolla directa ni indirectamente una | | |medida dictada en el Estado de excepción. | | | | |Acto |Resolución No. 292 del 11 de mayo de 2020 | |Administrati| | |vo | | |Objeto |“Por medio de la cual se prorrogan unas medidas | | |transitorias adoptadas por la Corporación Autónoma | | |Regional de Risaralda – CARDER, en el marco del Estado | | |de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa | | |del coronavirus COVID-19 y se dictan otras | | |disposiciones”. | |Vigencia de |Prorroga hasta el 25 de mayo de 2020 | |las | | |disposicione| | |s | | |Radicado y |11001031500020200213500 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez | |despacho |Bermúdez | |ponente | | |Estado del |Mediante auto del 1º de julio de 2020, el despacho de la| |proceso |Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez decidió no | | |avocar el conocimiento de la resolución para ejercer | | |sobre ella el control inmediato de legalidad. | | | | | |Lo anterior, por considerar que, aunque contiene una | | |medida de carácter general, dictada por una autoridad | | |nacional, en ejercicio de su función administrativa, | | |porque prorroga sendos actos administrativos en los que | | |se adoptaron medidas en torno al trabajo en casa, la | | |suspensión de términos, procesos disciplinarios, | | |contractuales, procedimientos ambientales, entre otras, | | |lo cierto es que no invoca, como soporte y fundamento el| | |Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, expedido por el | | |Presidente de la República. | | | | | |Señaló que la medida se sustenta únicamente en los | | |decretos expedidos por el Presidente de la República | | |para mantener el orden público y las resoluciones que | | |han decretado y prorrogado la emergencia sanitaria, aun | | |cuando en el encabezado de la resolución se haya hecho | | |referencia a que se dicta en el marco del Estado de | | |excepción. | | | | |Acto |Resolución No. 306 del 26 de mayo de 2020 | |Administrati| | |vo | | |Objeto |“Por la cual se prorrogan unas medidas transitorias | | |adoptadas por la Corporación Autónoma Regional de | | |Risaralda – CARDER, en el marco del Estado de emergencia| | |económica, social y ecológica por causa de la pandemia | | |del coronavirus COVID -19 y se dictan otras | | |disposiciones”. | |Vigencia de |Prorroga hasta el 31 de mayo de 2020 | |las | | |disposicione| | |s | | |Radicado y |1100103150002020353800, Magistrada Lucy Jeannette | |despacho |Bermúdez Bermúdez | |ponente | | |Estado del |Por de auto de ponente, dictado el 13 de agosto de 2020,| |proceso |se declaró la falta de competencia del Consejo de Estado| | |para conocer del control inmediato de legalidad, por | | |considerar que, aunque contiene una medida de carácter | | |general, dictada por una autoridad nacional, en | | |ejercicio de su función administrativa, no invoca, como | | |soporte y fundamento el Decreto 417 de 17 de marzo de | | |2020, expedido por el Presidente de la República. | |Acto |Resolución No. 314 del 1º de junio de 2020 | |Administrati| | |vo | | |Objeto |“Por medio la cual se prorrogan unas medidas | | |transitorias adoptadas por la Corporación Autónoma | | |Regional de Risaralda – CARDER, en el marco del Estado | | |de emergencia económica, social y ecológica por causa de| | |la pandemia del coronavirus COVID -19 y se dictan otras | | |disposiciones”. | |Vigencia de |Prorroga hasta el 16 de junio de 2020 | |las | | |disposicione| | |s | | |Radicado y |11001031500020200353900, Magistrado Ponente Hernando | |despacho |Sánchez Sánchez | |ponente | | |Estado del |Por medio del auto interlocutorio del 18 de junio de | |proceso |2020, se decidió no avocar el conocimiento de la | | |resolución para ejercer sobre ella control inmediato de | | |legalidad, por considerar que no desarrolla alguno de | | |los decretos legislativos dictados en el Estado de | | |excepción, toda vez que no los menciona en la parte | | |motiva.

En consecuencia, dispuso el archivo definitivo | | |de la actuación. | 22. Con posterioridad a la expedición de los actos administrativos relacionados, la entidad dictó la Resolución No. 354 del 16 de junio de 2020, sobre la que inicialmente se avocó el control, por parte del despacho ponente, bajo el radicado de la referencia, en la medida en que la materia regulada hacía referencia a la prórroga de unas medidas transitorias en el “el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica por causa del coronavirus Covid-19, hasta las cero (00:00 a. m.) del día 1 de julio de 2020” siendo, en consecuencia, complementaria de las disposiciones iniciales y desarrollo directo del artículo 6º del Decreto Legislativo No. 491 de 2020 que autorizó la suspensión de términos durante la vigencia de emergencia sanitaria. 23.

Por medio de la Resolución administrativa No. 382 del 1º de julio del 2020, se prorrogaron nuevamente las medidas transitorias en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica por causa del coronavirus Covid-19, hasta el 15 de julio de 2020. 24. El control de legalidad en torno a la Resolución No. 382 del 1º de julio de 2020, dictada por CARDER le correspondió por reparto al Magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez[18] quien, mediante auto del 12 de agosto de 2020, avocó el conocimiento, por considerar que concurrían todos los requisitos exigidos por el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. 25.

Agotado el trámite procesal correspondiente, la Sala Tercera Especial de Decisión del Consejo de Estado[19] dictó el fallo del 28 de octubre de 2020, en el cual declaró: i) la legalidad condicionada del artículo segundo de la Resolución No. 382 de 2020, en cuanto a la vigencia de la prorroga de la Resolución No. 259, bajo el entendido de que la extensión no podrá exceder la duración de la emergencia sanitaria; ii) la legalidad de los demás aspectos del artículo segundo, esto es, en cuanto exceptúa de la prórroga el artículo decimocuarto (expedición de salvoconductos), el decimoséptimo (concertación del componente ambiental en los planes de ordenamiento territorial-POT) y el decimoctavo (determinantes ambientales del POT) de la Resolución 259; y iii) ajustados a derecho los artículos primero, tercero, cuarto y quinto. 26.

Para arribar a la citada resolutiva, la Sala Tercera Especial de Decisión lo primero que advirtió es que la dificultad para ejercer el control en este caso surge porque la entidad ha expedido un acto de suspensión por cada actuación (contratación, sancionatorio ambiental, cobro coactivo, etc.) y la prórroga la dispuso en una única resolución, aclarando que el examen recaería exclusivamente sobre la decisión de prorrogar unos términos, para garantizar la autonomía de las Salas que tienen a su cargo el control de los actos principales. 27.

A continuación, consideró que el acto administrativo es pasible de control, por cuanto se trata de una resolución expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de función administrativa y tiene por objeto prorrogar la suspensión de términos en materias de su competencia. Adicionalmente, fue adoptada conforme a los Decretos 417 y 491 de 2020, en el marco del Estado de excepción y cumple con los requisitos formales y materiales para su expedición, por lo que se debe declarar la legalidad. 28.

No obstante, precisó que, la prórroga de la Resolución 259 no puede quedar supeditada a que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se pronuncie sobre la modificación que hizo el Decreto 465 al Decreto 1076. Lo anterior por cuanto, según el artículo 6º del Decreto Legislativo No. 491 establece que los términos de las actuaciones se reanudarán a partir del día siguiente a que se supere la emergencia sanitaria, con fundamento en lo cual condicionó la decisión.[20] 29.

Siguiendo la misma línea decisoria y con sustento en las mismas potestades[21], la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, mediante la Resolución No. 399 del 16 de julio del 2020 prorrogó unas medidas transitorias en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica por causa del coronavirus Covid-19, hasta el 1º de agosto de 2020. 30.

Con respecto al referido acto administrativo se advierte que, por medio del auto interlocutorio dictado el 31 de agosto de la presente anualidad, la Magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto, dispuso la remisión del expediente radicado bajo el número 11001031500020200534300, para que se estudiara la posibilidad de acumulación al radicado de la referencia, siendo admitida la acumulación, según auto del 25 de noviembre de 2020, dictado por el despacho ponente de esta sentencia. 1.4.

Principales actuaciones procesales 1.4.1. Auto que avocó el conocimiento de la Resolución No. 354 del 16 de junio de 2020 31. Mediante auto del 20 de agosto de la presente anualidad, se avocó el conocimiento del acto administrativo y se ordenó impartirle el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 32.

En esta oportunidad, se advirtió que la necesidad de estudiar las medidas de prorroga adoptadas se tornaba imperativa, por cuanto no pueden quedar sin control, por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, actos jurídicos de contenido general, impersonal y abstracto, adoptados en ejercicio de una función administrativa, en desarrollo de un decreto legislativo dictado durante el Estado de excepción -en este caso el 491 de 2020-, precisando que el examen no se realizaría sobre las regulaciones inicialmente adoptadas, en garantía de la autonomía de cada uno de los despachos y salas especiales de decisión que tienen a su cargo el conocimiento, por lo que comprendería únicamente las adiciones y modificaciones efectuadas. 33.

La decisión de asumir el conocimiento del acto administrativo obedeció a que en la Corporación no existe criterio unificado sobre la procedencia de dividir el acto administrativo para efectos de su acumulación en varios procesos cuando la modificación se refiere a múltiples resoluciones previas[22], así como al principio de celeridad que informa este medio de control. 34.

En el auto por medio del cual se avocó el conocimiento no se consideró necesario solicitar concepto alguno, sino únicamente allegar las actuaciones administrativas anteriores a la expedición de la Resolución No. 354 del 16 de junio de 2020. 35. La providencia se notificó al Director de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, a la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, designada para actuar en representación del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el 24 de agosto de 2020 se fijó aviso para posibilitar la intervención de la comunidad. 1.4.3.

Intervención de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER 36. La entidad, por intermedio del Director, solicitó que se declarara la legalidad del acto administrativo, para lo cual se refirió ampliamente a los antecedentes que dieron lugar a la adopción de las medidas y, concretamente, en relación con la prórroga, señaló que obedeció a que el Presidente de la República, a su vez, amplió el término de duración de las medidas de aislamiento obligatorio, con algunas excepciones, en consideración a que no se han superado las causas que dieron origen a la situación generada por el COVID19, situación que obliga a mantener suspendidos los términos en aquellas actuaciones que es imposible adelantar en forma virtual mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. 37.

Indicó, igualmente, que los preceptos fueron nuevamente modificados por la extensión del término de la emergencia sanitaria hasta el 30 de noviembre de 2020. 1.4.4. Concepto del Ministerio Público 38. Vencido el término para la intervención de la ciudadanía, el 10 de septiembre de la presente anualidad, se corrió traslado para que la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado rindiera concepto, la cual, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, remitió el No. 195 del 23 de septiembre de 2020, en el que solicitó que se declare la improcedencia del medio de control. 39.

En el concepto, abordó los siguientes ejes temáticos: i) La competencia del Consejo de Estado para conocer el medio de control, en consideración a la naturaleza jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, que corresponde a la de una entidad administrativa del orden nacional, lo cual desarrolló a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema. ii) Los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, encontrando que se trata de un acto administrativo de carácter general, en consideración a que dispone que se amplíe la vigencia de las suspensiones de los efectos de algunas disposiciones, a partir de unos enunciados objetivos y abstractos. iii) Fue expedido con fundamento en la función administrativa atribuida a la CARDER, en el marco de la realización de sus fines, misión y funciones, con fundamento en el artículo 23 de la Ley 99 de 1993. iv) Finalmente, señaló que el acto no se dictó con fundamento y en desarrollo de los decretos dictados por el Gobierno nacional durante el Estado de excepción, por cuanto los mismos no se citaron en el marco de las normas empleadas para su expedición. 40.

Al respecto, señaló que ninguno de los Estados de excepción declarados por el Gobierno nacional se encontraba vigente al momento de la expedición del acto administrativo objeto de control y que los fundamentos se encuentran contenidos en normas ordinarias. Agregó que: “Para esa fecha -16 de junio de 2020-, valga advertirlo, estaba vigente el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020.

No obstante, este acto no fue referido como sustento normativo para la expedición de la Resolución 0354 de 2020 y, no se puede suponer, para entender que el acto objeto de control es desarrollo de este y no de los decretos a los que se hizo referencia en la parte motiva, en tanto no le corresponde al juez solventar los vacíos o yerros en que pueda incurrir la administración al momento de motivar sus actos.” 41.

Agregó que, el hecho de que la Resolución 354 del 16 de junio de 2020 haya sido dictada para prorrogar unas medidas transitorias adoptadas por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER-, en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica por causa del Coronavirus COVID- 19, no implica que sea pasible de control inmediato de legalidad, pues se requiere de un decreto legislativo propiamente dicho que se pretendiera desarrollar, lo que en el caso de la referencia no se advierte. 42.

Consideró que, como consecuencia de lo anterior, estamos frente a una falsa motivación del acto administrativo, toda vez que las normas en que se fundamentó no estaban vigentes -Decretos 457 de 22 de marzo de 2020; 531 de 8 de abril 2020; 593 de 24 de abril de 2020; 636 de 6 de mayo y 689 del 22 de mayo 2020-, sin que ello afecte la validez de la resolución, en consideración a que la misma también se fundamenta en normas ordinarias que le permitían a la entidad adoptar las medidas que buscó regular, sin necesidad de previa autorización del legislador extraordinario. 1.4.5.

Auto de acumulación 43. Encontrándose el expediente al despacho para dictar el fallo correspondiente, mediante auto del 25 de noviembre de 2020, se dispuso la acumulación del expediente radicado No. 11001031500020200534300, con el fin de estudiar en forma conjunta la legalidad de la Resolución No. 399 de 16 de julio de 2020 y se ordenó nuevamente impartir el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011. 44.

El auto que decretó la acumulación fue notificado el 2 de diciembre de 2020, sin que en esta oportunidad interviniera la autoridad que dictó la resolución. 45. Por su parte, la representante del Ministerio Público rindió nuevo concepto en el que reiteró los argumentos expuestos en su anterior intervención, solicitando la declaratoria de improcedencia del medio de control, con el argumento de no haber sido expedido en desarrollo directo de los decretos legislativos dictados durante el Estado de excepción, sino de aquellos por medio de los cuales el Presidente de la República dictó y amplió las medidas de aislamiento obligatorio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 46. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[23] y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción” competencia asignada a las Salas Especiales de Decisión. 47.

Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde a esta corporación el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción. 48. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de actos administrativos dictados por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, circunstancia que torna imperativo examinar la naturaleza jurídica de estas corporaciones, con fundamento en las normas jurídicas de creación y transformación y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, evidenciando que fue creada como un “establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creado y organizado conforme a las normas establecidas por la Ley 66 de 1981 y por los Decretos 1050 y 3130 de 1968”, transformada, por el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, conservando su denominación y jurisdicción territorial, cuyo contenido ha sido objeto de examen por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, según se analiza a continuación. 2.2.

Naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales 49. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 99 de 1993 las Corporaciones Autónomas Regionales son “entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.” Por su parte, el artículo 1º del Decreto 1768 del 3 de agosto de 1994[24], reiteró el contenido normativo del artículo 23 de la Ley 99 de 1993[25] y, en el parágrafo segundo, señaló que “Las corporaciones se regirán por las disposiciones de la Ley 99 de 1993, el presente decreto y las que las sustituyan o reglamenten.

En lo que fuere compatible con tales disposiciones, por ser de creación legal se les aplicarán las normas previstas para las entidades descentralizadas del orden nacional”. 51. Sobre su naturaleza, la Corte Constitucional, en la sentencia C-593 de 1995[26], señaló que: “son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo”. 52.

Con posterioridad, en la Sentencia C-275 de 1998[27] la Corte reiteró la naturaleza especial, reconocida constitucionalmente y señaló que se trata de “personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que, con la promulgación de la Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía”.[28] 53.

Finalmente, la Corte unificó su posición en torno a la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, en el Auto No. 089 A de 2009[29], en el que precisó que “son entidades públicas del orden nacional.” El Consejo de Estado, con fundamento en lo señalado por la Corte Constitucional, en sentencia del 9 de junio de 2005[30]señaló que las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional, “que cumplen cometidos públicos de interés del Estado, y que con la promulgación de la Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía; que por los atributos que les asignó la Ley 99 de 1993 son entidades descentralizadas por servicios”, advirtiendo que “ con la promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su condición de establecimientos del orden nacional.” 55.

La Sección Primera del Consejo de Estado, igualmente, les ha reconocido el carácter de entidades del orden nacional, como se evidencia, entre otros pronunciamientos, en la sentencia del 25 de marzo de 2010,[31] providencia que señaló que “son establecimientos públicos del orden nacional de carácter especial en virtud del objeto específico y la autonomía que les otorgó el artículo 150-7 constitucional.”[32] 2.3.

Problemas jurídicos 56. Con fundamento en el contenido de los actos administrativos objeto de examen, la intervención de la entidad pública autora de las medidas, los conceptos del Ministerio Público en relación con cada una de las resoluciones que se estudian en forma conjunta por unidad de materia y la finalidad del medio de control inmediato de legalidad, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si las Resolución Nos. 354 del 16 de junio de 2020 y 399 del 16 de julio de la misma anualidad, dictadas por el Director de la CARDER cumplen con los requisitos, formales y materiales, señalados por la Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la Ley 137 de 1994. 57.

En consecuencia, se examinará si los actos administrativos objeto de control se ajustan a las normas constitucionales, legales y, concretamente al artículo 6º del Decreto legislativo No. 491 de 2020, dictado por el Gobierno nacional en virtud del Estado de excepción, previa verificación de si constituyen un desarrollo de este, para efectos de examinar el argumento expuesto por la representante del Ministerio Público y que, igualmente, ha sido sostenido por algunos despachos en autos interlocutorios de ponente, según se desprende del acápite de antecedentes de esta sentencia. 58.

Por razones de orden metodológico, se abordarán los siguientes ejes temáticos: i) marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica y requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad; y ii) vigencia de las disposiciones; y iii) examen de los requisitos formales y materiales de las resoluciones, a la luz de las normas de superior jerarquía que constituyen su fundamento. 2.4.

Razones jurídicas de la decisión 2.4.1. Marco normativo del Estado de emergencia económico, social y ecológico 59. La Constitución de 1991 regula en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii)  constituyan grave calamidad pública.

Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”[33]. 60. Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven abocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción. 61.

Así lo consideró la Corte Constitucional, en una primera oportunidad en la Sentencia C-179 de 1994 en la que analizó que el control “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales” y lo ratificó en la Sentencia C-156 de 2011[34], al señalar que la Carta estableció un estricto régimen regulatorio de los Estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho en garantía del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales. 2.4.2.

Medio de control inmediato de legalidad – principales características 62. La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tal como lo establecen el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[35] 63.

Siendo ello así, el control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral que implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico. 64.

El carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del acto administrativo confrontándolo con todo el universo jurídico. Al respecto, esta Corporación ha señalado “que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.”[36] 65. El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009[37], señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. 66.

Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. 67.

El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad.[38] 68.

Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos[39]. 2.4.3. Examen sobre la vigencia de las disposiciones 69.

Previo a examinar si concurren en el caso concreto los requisitos formales y materiales para la validez de los actos administrativos, se examinará la vigencia de las disposiciones, advirtiendo que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos legislativos que expida el Gobierno nacional durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo los derogue o reforme, siempre que no se trate de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente". 70.

Sin embargo, cada decreto legislativo o acto administrativo que se expida en desarrollo y reglamentación del Estado de excepción puede establecer una vigencia, teniendo en cuenta que siempre empezarán a regir con posterioridad a su publicación en el Diario Oficial. 71. En el caso concreto, si bien los decretos declarativos de los Estados de excepción no se encontraban vigentes, por cuanto no podían exceder el período de treinta (30) días al que se refiere el artículo 215 Constitucional, de tal manera que el Decreto 417 de 2020 tan sólo lo estuvo hasta el 17 de abril de la citada anualidad y el Decreto 637 de 2020 hasta el 6 de junio siguiente, lo cierto es que el Decreto Legislativo 491 de 2020, el cual es materia de desarrollo no solo se encontraba en vigor, en virtud de lo dispuesto por la misma norma constitucional citada, sino que, adicionalmente, expresamente facultaba a las autoridades administrativas para suspender términos en sus actuaciones mientras durara la emergencia sanitaria, decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 72.

En efecto, la disposición en cuestión prevé que los términos de las actuaciones suspendidas se reanudarán “el día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.” 73. Esta Sala precisa que, con independencia de la vigencia del Estado de excepción, es posible expedir actos administrativos en desarrollo de los decretos legislativos, dictados con el fin de precisar las medidas necesarias para conjurar la crisis, los cuales conservan su vigencia y pueden ser materia de desarrollo en actos administrativos que guarden conexidad y cumplan con los demás requisitos establecidos por el legislador en la Ley estatutaria de los Estados de excepción, como acaece precisamente con las medidas adoptadas por la CARDER para prorrogar la suspensión de términos en algunas actuaciones mediante actos administrativos, que por razón de la materia guardan estrecha relación con aquellos que prorrogan o modifican. 74.

Tampoco el vigor de los decretos ordinarios dictados por el Presidente de la República para mantener el orden público y que se citaron en las resoluciones para justificar la ampliación de la suspensión, conlleva a que el acto contenga una falsa motivación, como se asevera en el concepto, pues el orden cronológico de expedición de los mismos se realizó como marco normativo de referencia y, finalmente, la suspensión se extendió por un término que resulta inferior al de duración de la emergencia sanitaria, por lo que la justificación no se aleja de los supuestos fácticos y jurídicos expuestos en los actos administrativos. 75.

Adicional a lo anterior, la falsa motivación de un acto administrativo se erige en una causal de nulidad y no de improcedencia del medio de control, motivo por el cual no es dable acceder a la petición elevada por el Ministerio Público. 76. Efectuada la anterior precisión conceptual, se analizarán los requisitos formales de los actos administrativos: 2.4.4.

Requisitos formales del acto administrativo 77. El examen formal impone verificar que los actos administrativos cumplan con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011[40], encontrando en el sub examine que: 2.4.4.1. Competencia 78. Este presupuesto se configura por el ejercicio de las facultades que le es dable ejercer a un órgano o entidad en razón de los criterios material, territorial y temporal, advirtiéndose que las Resoluciones Nos. 354 y 399 de 2020 fueron expedidas por el Director de la CARDER, en uso de las potestades que le confieren la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1076 de 2015, este último, adicionado por el Decreto 465 de 2020, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto. 79.

El análisis en punto de la competencia parte de considerar que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades del orden nacional encargadas de ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental, siendo la máxima autoridad en el área de su jurisdicción. 80. Las funciones y potestades asignadas al Director General se encuentran contenidas en los artículos 28 y 29 de la primera ley citada, en virtud de las cuales es el representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la entidad, correspondiéndole dirigir, coordinar y controlar las actividades de esta, en desarrollo de lo cual puede dictar actos administrativos de carácter general impersonal y abstracto, en el ámbito de su jurisdicción en la materia ambiental a ella asignada. 81.

Finalmente, la competencia para expedir la resolución sub examine se sustentó en el Decreto Legislativo 491 de 2020, en el que se adoptaron medidas de urgencia, para garantizar la atención y prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas y se tomaron medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica, declarada por el Gobierno nacional. 82.

Concretamente, se sustentó en lo dispuesto por el artículo 6º del referido decreto legislativo que autorizó la suspensión total o parcial de términos en actuaciones administrativas.[41] 83. Igualmente, en desarrollo de este precepto, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió la Circular No. 9 del 12 de abril de 2020, en la que realizó recomendaciones para su implementación en lo relacionado con los trámites administrativos a cargo de las Autoridades Ambientales del Sistema Nacional Ambiental SINA, dentro de las cuales se encuentran las Corporaciones Autónomas Regionales, relacionados con las políticas y aplicación de la normativa en esta materia, de tal manera que cumpliera los fines y objetivos propuestos por el legislador extraordinario. 84.

En esta oportunidad, el Ministerio competente en la materia fijó los parámetros bajo los cuales se debía dar aplicación al marco legal vigente en materia de permisos, concesiones, autorizaciones y licencias ambientales, precisando con fundamento en el decreto legislativo, que la suspensión de algunos trámites requería la expedición de un acto administrativo debidamente motivado, el cual cuando se refiriera a los trámites ambientales en curso solo procedería cuando no se hubiera practicado la visita técnica y esta resultara necesaria para continuar con el procedimiento. 85.

Advirtió que se debía exceptuar de la suspensión de términos todo lo relacionado con las concesiones de agua para la prestación del servicio público de acueducto, por ser este esencial para contener y evitar la propagación del COVID -19, a través de la provisión de agua potable para el lavado frecuente de manos y las labores de limpieza y desinfección de los hogares y áreas públicas. 2.4.4.2.

Haber sido dictado en desarrollo de un decreto legislativo expedido durante el Estado de excepción 86. Con respecto a la exigencia de desarrollar un decreto legislativo, la Sala evidencia que, si bien es cierto que ni en el encabezado ni en la parte motiva de las resoluciones se indicó el decreto legislativo materia de desarrollo, lo cierto es que al constituir la prórroga el objeto de las medidas adoptadas en las Resoluciones Nos. 239, 240 y 246 del 30 de marzo de 2020, 250 del 31 de marzo de 2020 y 258 del 1º de abril de 2020 y de la Resolución 259 del 2 de abril de 2020, con excepción de algunas disposiciones, es claro que constituye una modificación y adición de las mismas y, en consecuencia, en atención a su conexidad formal y material resulta evidente que desarrollan directamente el artículo 6º del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, el cual fue expresamente citado en los actos principales, en los siguientes términos: “H. Que el Presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo No. 491del 28 de marzo de 2020 “Por el cual adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y se tomen medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades pública, en el marco del Estado de emergencia Económica, Social y Ecológica” señaló en su artículo 6º …” 87.

Corrobora lo anterior el hecho de que la disposición contempla la vigencia de la suspensión de términos en varias actuaciones administrativas a cargo de la entidad, lo cual no sería posible sin la habilitación expresa que contiene el artículo citado en precedencia y que, por ende, impone a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control para evitar la arbitrariedad y realizar el test de ponderación a efectos de determinar la idoneidad o adecuación de la medida y establecer si corresponde a un fin constitucional y legalmente válido, en consideración a que implica dejar de prestar temporalmente servicios a cargo de la entidad. 88.

A la misma conclusión arribó la Sala Tercera Especial de Decisión, en la sentencia del 28 de octubre de 2020, por medio de la cual estudió la legalidad de la Resolución No. 382 del 1º de julio de 2020, dictada por la CARDER con el objeto de prorrogar las mismas disposiciones que suspendían términos administrativos en trámites a cargo de la entidad, antecedente aplicable al presente caso, cuya ratio decidendi quedó contenida en las siguientes consideraciones: “…la Sala destaca que la Resolución 382 es pasible de control inmediato de legalidad ante esta Corporación, toda vez que se trata de la regulación expedida, por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de función administrativa, para prorrogar la suspensión de términos en materia de (i) de contratación estatal;

(ii) en los procesos sancionatorios ambientales y de imposición de multas, (iii) en los procesos de cobro administrativo, y (iv) concesión de aguas superficiales y subterráneas, permisos, autorizaciones, certificados y licencias ambientales. Además, se prorrogó la decisión de permitir el trabajo en casa. La decisión de prórroga fue adoptada, conforme con los Decretos 417 y 491 de 2020, proferida en el marco del estado de excepción por la Covid-19, esto es, para reducir las posibilidades de contagio y, en todo caso, asegurar la continuidad del servicio a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda.

Lo anterior ratifica que se cumplen con los requisitos de procedibilidad para el control inmediato de legalidad, ya que se trata de un acto general, expedido por una autoridad del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos 417 y 491.” Lo anterior es suficiente para que la sala descarte el argumento que propuso el ministerio público, respecto de la improcedencia de controlar la Resolución 382.”[42] 89.

Al respecto, concluyó que “La competencia para suspender términos, desde luego, incluye la de prorrogar la suspensión, en el marco de las medidas excepcionales adoptadas por el gobierno nacional.” 90. En efecto, no resultaría lógico concluir que la medida inicial es pasible de control porque suspende términos en desarrollo del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, pero la que prorroga dicha suspensión no lo es, cuando la potestad para dictar las dos decisiones es exactamente la misma y obedecen a idénticas causas y tienen la misma finalidad, por lo que, resultaban incluso susceptibles de ser analizadas bajo la misma cuerda procesal, en virtud de la aplicación de la figura jurídica de la acumulación de procesos, de cara a la conexidad de las decisiones adoptadas.

Por ello, corresponde aplicar el principio de derecho según el cual lo accesorio corre la suerte de lo principal. 91. Adicionalmente, si la finalidad de este mecanismo especial de control frente a la administración es mantener incólume el Estado de derecho y garantizar los derechos fundamentales, en este caso la vida, la salud, el trabajo, el debido proceso administrativo y la dignidad humana, no se entendería cómo la jurisdicción de lo contencioso administrativo deja de controlar un acto que lo que hace es ampliar la vigencia de una medida administrativa de suspensión de términos proferida en el marco del Estado de excepción, debiendo verificarse si la entidad cumplió el deber jurídico de implementar mecanismos tecnológicos que puedan garantizar la prestación de la mayor parte de sus servicios en línea y solo excepcionalmente mantener la suspensión de términos. 92.

Esta Sala Especial reitera que debe privilegiarse el control frente a la omisión de realizarlo argumentando un aspecto meramente formal, como es que en los actos de prórroga la entidad omitió mencionar el decreto legislativo objeto de desarrollo, aun cuando se verifique que materialmente constituye un desarrollo directo del mismo y que en el encabezado hubiera precisado que la medida se adopta “en el marco del estado de emergencia, social y ecológica por causa del Covid-19”.

Una tesis contraria a la expuesta conlleva a que resulte suficiente que la Administración no mencione el decreto que desarrolla para que pueda adoptar las medidas que considere y evitar que ellas sean examinadas, con lo que el medio de control inmediato de legalidad se tornaría inane, pues privilegia la forma con respecto a los derechos sustanciales. 93.

Esta misma tesis ha sido defendida por la Sala Veintisiete Especial de Decisión[43], entre otras, en la sentencia dictada el 18 de noviembre de 2020, en la que el control recayó sobre la Resolución No. 5991 del 29 de mayo de 2020, expedida por la Sesión de Comisión de Comunicaciones de la Comisión de Regulación de Comunicaciones – CRC, “Por la cual se amplía la vigencia de las suspensiones de los efectos de algunas disposiciones regulatorias de carácter general establecidas en las resoluciones CRC 5941, 5952, 5955 y 5956 de 2020, se amplía la vigencia de algunas de las medidas adoptadas en la Resolución CRC 5969 de 2020, y se dictan otras disposiciones”. 94.

En esa oportunidad el análisis, como acaece en el sub examine, se realizó únicamente sobre la ampliación del término de suspensión, en atención a que la legalidad de las medidas iniciales debía quedar reservada a las Salas Especiales de Decisión que tenían a cargo los actos principales, línea de pensamiento que se reitera en esta oportunidad. 95.

De lo expuesto se concluye que, el acto constituye un desarrollo directo del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, en el que se adoptaron disposiciones de urgencia, para garantizar la atención y prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas y se tomaron medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica, declarada por el Gobierno nacional. 96.

En forma adicional, la entidad, en aras de justificar la necesidad de mantener la suspensión de los términos, sustentó la decisión en las medidas de naturaleza policiva dictadas por el Presidente de la República, por medio de las cuales impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por el coronavirus que incluían el aislamiento obligatorio durante los periodos señalados en la medida inicial y sus prórrogas, referencia que tiene por objeto justificar la necesidad de la medida y precisar la finalidad de la misma en el marco de disposiciones que si bien pueden tener diferente naturaleza jurídica, se encuentran íntimamente relacionadas por razón de las causas que las originan y el objetivo de conjurar la crisis que todas pretenden alcanzar. 97.

En virtud de lo expuesto, se puede concluir que existen varios argumentos, que constituyen razón suficiente, para establecer en grado de certeza que la resolución cumple con el requisito de desarrollar un decreto legislativo, dictado durante el Estado de excepción, estos son: 97.1. Desde el punto de vista material, la resolución lo que hace es prorrogar las medidas de suspensión de términos en actuaciones administrativas a cargo de CARDER, en los términos consagrados en el artículo 6º del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, por las mismas causas y con idéntica finalidad, esto es, se desarrolla la misma materia. 97.2.

Desde el punto de vista orgánico, el decreto legislativo materia de desarrollo, en su artículo primero, precisó el ámbito de aplicación y autorizó “a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas”, ámbito de aplicación en el que, en consecuencia, se encuentran incluidas las Corporaciones Autónomas Regionales.     97.3.

En consideración a que lo accesorio o complementario corre la misma suerte de lo principal, se tiene que el sustento normativo empleado por la entidad para dictar el acto que dispuso las suspensiones de términos es el mismo que posibilita las modificaciones, extensiones o adiciones, sin que el juez administrativo esté completando la decisión de la administración y, adicionalmente, sin que este tenga que expresar nuevamente los preceptos extraordinarios que la autorizan. 97.4.

Se destaca que con el precepto que autorizó la suspensión de términos se pretendía conceder un plazo razonable a las autoridades para que adaptaran sus plataformas tecnológicas a las nuevas realidades, resultando imperativo que el juez de la legalidad pondere las acciones realizadas por la Administración para lograr tal objetivo así como el real y material acceso de los ciudadanos a los servicios prestados, en la medida en que los trámites no se pueden dejar de realizar en forma indefinida, mucho menos aquellos cuya naturaleza es esencial para el desarrollo del objeto de la entidad pública, en el presente caso para la protección del medio ambiente, como derecho colectivo de rango constitucional. 2.4.4.3.

Formalidad en su expedición y criterio temporal 98. Efectuada la precisión conceptual anterior, en el sub lite se encuentra acreditado que las resoluciones están debidamente numeradas, fechadas -354 del 16 de junio y 399 del 16 de julio- y firmadas por el funcionario que las expidió, quien tiene el cargo de Director de la entidad y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria del Estado de excepción, según el Decreto Legislativo No. 417 de 2020 y en vigencia del Decreto Ley 491 de 2020, al tiempo que su vigencia, aun cuando se relacionó con los decretos ordinarios dictados por el Presidente de la República, no se extiende más allá de la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual responde al criterio de necesidad de la medida como se analizará adelante. 99.

Adicionalmente, en el acto se incluyó la motivación[44], que contiene los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión y que resultan suficientes, así como una reseña de los antecedentes administrativos que incluyen la necesidad de protección de los derechos de los empleados de la entidad, los contratistas y los usuarios. 100.

Por su parte, se destaca que la suspensión de términos en actuaciones administrativas, en Estados de excepción, no requiere del cumplimiento de un procedimiento reglado previo, toda vez que, al otorgarse poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar límites y modificaciones al régimen jurídico ordinario[45], en este caso para suspender los términos en algunos procedimientos administrativos, en garantía de derechos de superior categoría en el ordenamiento jurídico, como son la salud, el debido proceso administrativo, la dignidad humana, entre otros. 2.4.4.4.

Exigencia de tratarse de un acto administrativo general 101. Se cumple igualmente el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que mantiene la suspensión de los términos en procesos disciplinarios, en materia de contratación estatal, en los procesos sancionatorio estatal y de imposición de multas sucesivas, en los de cobro administrativo (persuasivos y coactivos) y en lo relacionado con la regulación del trabajo en casa, ordenadas mediante resoluciones anteriores, al tiempo que se exceptúan de la medida, las actividades que es posible realizar con la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, trámites que involucran: i) la expedición de salvoconductos; ii) la concertación del componente ambiental en los planes de ordenamiento territorial-POT; y iii) determinantes ambientales del POT, sin que tenga la virtualidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica de contenido particular y concreto. 102.

Por otra parte, las resoluciones reflejan la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al establecer que se suspenden las actuaciones que requieran el desplazamiento, en garantía de los derechos al debido proceso y a la salud de todas aquellas personas interesadas y de los funcionarios y empleados que tienen a su cargo el adelantamiento de los trámites al interior de los mismos, los cuales cobran especial relevancia en conexidad con los presupuestos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de excepción, uno de los cuales fue la necesidad de contener la propagación del virus, con la adopción de medidas de aislamiento obligatorio. 2.4.4.5.

Haber sido dictado en ejercicio de funciones administrativas 103. El acto cumple con este presupuesto formal de procedencia, toda vez fue dictado en cumplimiento de las funciones administrativas asignadas al Director de la CARDER, el cual tiene a su cargo la representación legal de la entidad, y, concretamente, con fundamento en la competencia prevista en el artículo 29 de la Ley 99 de 1993 que le asigna la de dirigir, coordinar y controlar todas las actividades de la entidad y ejercer su representación legal, en cumplimiento de lo cual puede proferir las resoluciones y actos administrativos que sean necesarios para el cumplimiento del objeto. 2.4.4.6.

Conclusión en cuanto al cumplimiento de los requisitos formales 104. En virtud de lo expuesto, se evidencia que las resoluciones se ajustan formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición de los actos generales, impersonales y abstractos y, en esa medida, son pasibles del medio de control inmediato de legalidad, por constituir el desarrollo de un decreto legislativo dictado durante el Estado de excepción, con la finalidad de conjurar la crisis. 2.4.5.

Requisitos materiales 2.4.5.1. Marco conceptual y normas de superior jerarquía que determinan la validez de las resoluciones objeto de estudio 105. Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución 418 del 11 de junio de 2020, cumple con los de i) finalidad, ii) motivación suficiente y de incompatibilidad, iii) necesidad, iv) proporcionalidad, y, (v) el de no discriminación. 106.

Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala precisa el marco constitucional, legal y reglamentario de las materias reguladas en los actos administrativos, para efectos de verificar la validez de estos, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine. Al respecto, se advierten los siguientes preceptos de la Constitución Política: o El artículo 2º, en virtud del cual son fines esenciales del Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, consagrando el deber de las autoridades de la vida, honra, bienes y demás derechos y libertades de los ciudadanos. o El artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; o Los artículos 29, 31 y 33, que contienen las garantías del debido proceso constitucional, que se aplica igualmente a actuaciones administrativas, el cual se integra, entre otras, por las siguientes: (i) el principio de legalidad;

(ii) el principio del juez natural; (iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; (iv) el principio de favorabilidad; (v) el derecho a la defensa; (vi) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas; (vii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; (viii) el derecho a impugnar las decisiones; y (ix) el principio de non reformatio in pejus.[46] o Es pertinente resaltar que el derecho fundamental al debido proceso también está protegido por normas de derecho internacional, como la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 10 y11), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículos XVIII y XXVI), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 14 y 15) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 8º). o Finalmente, son de imperativa aplicación en este caso los artículos 48 y 49 de la Carta, que garantizan el derecho a la salud y el saneamiento ambiental, como fundamentales e indispensables para el ejercicio de los demás derechos. o El artículo 53 que consagra el derecho al trabajo en condiciones dignas. o El artículo 79 de la Carta que garantiza el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, así como la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. 107.

Los preceptos anteriores se deben interpretar en forma armónica y, concretamente, cuando se trata de actuaciones de entidades públicas haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, la Corte Constitucional ha precisado que: “el margen de configuración del legislador para expedir normas que habiliten el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector público encuentra límites en: (i) la prohibición de crear barreras de acceso a las autoridades que resulten insuperables para los destinatarios;

(ii) la satisfacción de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, seguridad jurídica, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad propios del ejercicio de las funciones públicas; (iii) la salvaguarda de las prerrogativas laborales y sociales de los trabajadores y contratistas, y, en general, (iv) el respeto de los principios esenciales del Estado Social de Derecho y de los derechos fundamentales de los ciudadanos.”[47] 108.

Dentro de las normas legales de superior jerarquía deben tenerse en cuenta la Ley 99 de 1993, el Decreto Reglamentario 1076 de 2013 y, especialmente el Decreto 465 del 23 de marzo de 2020[48]. 109. En virtud de las normas y principios expuestos, la Sala considera que únicamente una medida administrativa que respete los principios y valores constitucionales consagrados en las normas objeto de análisis puede declararse ajustada al ordenamiento jurídico superior y mantenerse en el mismo, dada la categoría de los derechos que se pretenden proteger y, particularmente, la existencia de sujetos de especial protección constitucional, vinculados a los efectos jurídicos de la disposición. 2.4.5.2.

Análisis de las Resoluciones Nos. 354 del 16 de junio y 399 del 16 de julio de 2020 110. Los actos administrativos contienen cinco artículos con idéntica redacción y diferente término de vigencia, el artículo primero se limita a prorrogar, hasta el 1º de julio de 2020 y, posteriormente, hasta el 31 de julio, respectivamente, las suspensiones previamente ordenadas en los asuntos relacionados, lo cual obedeció a que, a su vez, el Gobierno nacional extendió las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, ante el número de contagios y de muertes que se presentaron para las fechas en que fueron dictadas, lo que impedía la realización presencial de los trámites referidos. 111.

Esta Sala reitera que el control de legalidad de las medidas principales e inicialmente adoptadas se resolvió, por esta Corporación, con respecto a los procesos disciplinarios, en sentencia del 8 de julio de 2020 y, en relación con procedimientos sancionatorios ambientales en sentencia del 12 de noviembre de 2020, encontrándose los demás en trámite, sin que sea dable efectuar pronunciamiento alguno en el presente fallo, en garantía de la autonomía de las secciones que los tienen a su cargo. 112.

El artículo segundo, por su parte, decidió “prorrogar la Resolución 259 del 02 de abril del 2020, exceptuando los artículos décimo cuarto, décimo séptimo y décimo octavo, aclarando que el demás articulado continuará vigente hasta que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible realice pronunciamiento frente a la adición realizada al Decreto 1076 del 2015, mediante el Decreto 465 del 23 de marzo del 2020”. 113.

Sobre el particular, esta Sala comparte lo que en su oportunidad resolvió la Sala Tercera Especial de Decisión, en fallo del 28 de octubre de 2020, en el cual precisó que: i) es legal la decisión de exceptuar de la prórroga los artículos decimocuarto (expedición de salvoconductos), decimoséptimo (concertación del componente ambiental en los planes de ordenamiento territorial-POT) y decimoctavo (determinantes ambientales del POT) de la Resolución 259; y que ii) la vigencia de la prórroga de la Resolución 259 no puede quedar supeditada a que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se pronuncie sobre la modificación que hizo el Decreto 465 al Decreto 1076, toda vez que, según lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, los términos de las actuaciones se reanudarán a partir del día siguiente a que se supere la emergencia sanitaria[49], de tal manera que el condicionamiento en cuestión deviene contrario a la norma superior. 114.

En consecuencia, se declarará la legalidad condicionada de la vigencia de la prórroga de la Resolución 259, bajo el entendido de que esta no podrá exceder la duración de la emergencia sanitaria. 115. El artículo tercero en ambas resoluciones establece la vigencia, lo cual no merece ningún reparo de la sala, pues establece la duración de las extensiones en ninguno de los dos casos supera la de la emergencia sanitaria. 116.

Los artículos cuarto y quinto simplemente ordenan la publicación del acto y disponen que no procede ningún recurso en vía administrativa, por lo que no merecen ningún reparo. 2.4.5.3. Requisito referido a la finalidad del acto administrativo 117. Este requisito se encuentra consagrado en el artículo 10º de la Ley 137 de 1994 e implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. 118.

Al respecto, se advierte que la finalidad de las medidas administrativas sub examine la constituye, en primer lugar, la protección del derecho al debido proceso de los intervinientes en los trámites administrativos referidos, como consecuencia de la necesidad de proteger a la salud de quienes por razón de sus funciones o del interés jurídico que les asiste deben intervenir en los mismos, por la necesidad de detener la propagación del COVID-19, es decir de contener la extensión de los efectos negativos de una de las causas que generaron la declaratoria del Estado de excepción, ante la imposibilidad de realizar la prestación personal del servicio. 119.

Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto en torno al cual cabe igualmente destacar que las medidas se adoptan sin suspender la vigencia de las normas ordinarias y sin restringir derechos o libertades pues, por el contrario, están dirigidas a garantizar el contenido constitucionalmente vinculante de dos de los principales derechos fundamentales, consagrados en la Carta. 120.

El cumplimiento de la finalidad de las normas y su absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica se evidencia, en cuanto se hace referencia a la suspensión de los términos por periodos inferiores a los de duración de la emergencia sanitaria que corresponden a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, y tan solo cobija aquellas actuaciones que realmente resulta imposible reanudar haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, permitiendo la continuidad de las demás, al haber adaptado sus procedimientos a la nueva realidad, como se ha concluido en las sentencias que han examinado la legalidad de las medidas principales, las cuales hacen tránsito a cosa juzgada. 121.

En efecto, se exceptuaron de la prórroga de la suspensión aquellas actuaciones que resultaban esenciales para el cumplimiento del objeto de la entidad y que es posible adelantar mediante el uso de tecnologías de la información y las comunicaciones, como es el caso de i) expedición de salvoconductos; ii) la concertación del componente ambiental en los planes de ordenamiento territorial-POT; y iii) determinantes ambientales del POT-, con lo cual se cumple la finalidad establecida en el artículo 6º del Decreto Legislativo No. 491 de 2020 que pretende posibilitar la continuidad de aquellos trámites en los que es posible garantizar el debido proceso de los intervinientes. 122.

Lo anterior si se tiene en cuenta que los salvoconductos únicos nacionales son aquellos que se conceden para el transporte de los productos, especímenes, ejemplares o individuos de la flora y fauna silvestre, por lo que el control de esta actividad, que se continúa desarrollando, resulta indispensable frente a la protección del medio ambiente y de las especies objeto de movilización, de tal manera que la excepción resulta respetuosa del ordenamiento y cumple con la finalidad de la disposición. 123.

Igual conclusión es dable predicar del trámite relacionado con la concertación del componente ambiental en los planes de ordenamiento territorial-POT, el cual se deriva de los principios desarrollados en la Ley 99 de 1993, que consagró el Ordenamiento Ambiental Territorial (OAT) como una función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación del uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la Nación, con el objetivo de garantizar su adecuada explotación y desarrollo sostenible, por lo que no resultaba posible mantener la suspensión de los términos, máxime cuando ellos dependen igualmente de los trámites de los planes de ordenamiento en cada municipio que pertenezca a la jurisdicción de la CARDER. 124.

Guardando estrecha relación con el tema anterior, se advierte que las determinantes ambientales son normas de superior jerarquía en materia ambiental que deben ser tenidas en cuenta para la elaboración, adopción y ajustes de los Planes de Ordenamiento Territorial – POT, Esquemas de Ordenamiento Territorial – EOT y Planes Básicos de Ordenamiento Territorial – PBOT, que no pueden ser desconocidas por los municipios y por cuyo cumplimiento estricto deben velar las Corporaciones Autónomas Regionales, según las particularidades de cada municipio. 125.

Siendo ello así, ante la posibilidad que tiene la CARDER de cumplir con las funciones legalmente asignadas en materia de determinantes ambientales de los Planes de Ordenamiento Territorial, la decisión de no prorrogar la suspensión de términos resulta acorde con el decreto legislativo materia de desarrollo que pretende la adecuada prestación de los servicios a cargo de las entidades y muy especialmente con las normas legales relacionadas. 126.

El artículo 10 de la Ley 388 de 1997 señala como determinantes, relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales, la prevención de amenazas y riesgos naturales, las siguientes: a) las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales; b) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado y otros. 127.

Siendo esa la finalidad de los preceptos que contienen el deber a cargo de la entidad, que comprende temas ambientales de protección constitucional, no era dable mantener la suspensión de los términos. 128. En virtud de lo expuesto, con respecto a estos trámites exceptuados de la suspensión, la Sala reitera que estará a lo resuelto en la sentencia del 28 de octubre de 2020, dictada por la Sala Tercera Especial de Decisión de esta Corporación, en la cual se estudiaron todos los requisitos de legalidad de la disposición en relación con la excepción a la prorroga de la suspensión previamente decretada. 2.4.5.4.

Motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica 129. Sobre el cumplimiento de estos requisitos, que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia. 130.

La Sala evidencia que la entidad incluyó las razones por las cuales era necesario mantener la suspensión de algunos términos, con el criterio de la necesidad del desplazamiento de los funcionarios encargados de llevarlos a cabo, criterio que -a juicio de la Sala- se erige en una razón suficiente frente a las particularidades que dieron lugar a la declaratoria y a los diversos pronunciamientos que, en sede de constitucionalidad, ha realizado la Corte, como garante de la Carta. 131.

Al respecto, en los actos principales materia de la prorroga la entidad citó los antecedentes que llevaron a la OMS a declarar la pandemia y la recomendación a los países para que adaptaran sus respuestas y reglamentos para detener la transmisión y evitar la propagación del virus, circunstancias que, a su vez, llevaron al Estado colombiano a decretar el Estado de emergencia económica, social y ecológica y, concretamente, el Director de la entidad hizo referencia a la necesidad de desarrollar el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, atendiendo al criterio de suspender aquellos trámites que es imposible adelantar virtualmente. 132.

Las resoluciones de prórroga de la suspensión de los términos, por su parte, se sustentaron, adicionalmente, en los decretos ordinarios que dispusieron la extensión del aislamiento obligatorio, las resoluciones que son objeto de examen lo hicieron concretamente en los Decretos 878 y 990 de 2020. 133. La necesidad de la medida de suspensión se deriva de las cifras reportadas para la fecha de su expedición que daban cuenta del significativo incremento de los contagios y del número de fallecimientos y, por ende, de la necesidad de expedir medidas para mitigarlo, así como en la necesidad de garantizar el debido proceso únicamente en aquellas actuaciones que no era posible realizar totalmente en línea, disponiendo la reanudación de aquellas que teniendo como finalidad la protección del medio ambiente, podían realizarse. 134.

La situación fáctica en la que se sustentó la necesidad de mantener la suspensión de algunos términos corresponde a la siguiente información, reportada por el Instituto Nacional de Salud[50]: [pic] 135. Se destaca que, en este caso, no se suspendió la legislación ordinaria, ante lo cual no se vislumbra la necesidad de que se efectuara la motivación de incompatibilidad, a la que se refiere el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se limita la aplicación de leyes o decretos que sean opuestos al Estado de excepción. Contrario a ello, se incluye una decisión que garantiza en la mayor medida posible los derechos fundamentales de quienes tienen interés jurídico en los procedimientos, cuya naturaleza quedó expresada en los antecedentes de esta decisión. 136.

Si bien podría pensarse que no resulta necesario suspender términos, ante la posibilidad de realizar las actuaciones mediante la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, lo cierto es que, tal como lo analizó el Gobierno nacional en el Decreto Legislativo 491 de 2020, que se desarrolla por las resoluciones cuya legalidad se examina, no todos los procedimientos administrativos se encuentran diseñados para su trámite en línea y ello fue tenido en cuenta por la entidad para mantener algunas medidas y exceptuar otras esenciales para el cumplimiento del objeto de la entidad, como se analizó con respecto a los tres trámites exceptuados. 137.

Al respecto, consideró: “Que según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a la fecha Colombia cuenta con 68.485 trámites y procesos administrativos que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial.

Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales.” 138. Sin embargo, la verificación de si los procedimientos que se prorrogan por medio de las Resoluciones Nos. 354 y 399 de 2020 son susceptibles de realizarse en línea corresponde a las Salas Especiales de Decisión que tienen a su cargo el examen de los actos administrativos principales cuyas medidas se amplían, tal como se ha venido precisando en esta sentencia y se señaló desde el momento en que se avocó el conocimiento. 139.

Sobre el juicio de necesidad jurídica, también denominado por la doctrina constitucional como de subsidiariedad[51], que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, la Sala advierte que se cumple en el caso concreto. 140.

Lo anterior, por cuanto si bien en el ordenamiento jurídico ordinario se encuentran consagradas las figuras procesales de la interrupción de términos y de la interrupción y suspensión de los procesos -para los judiciales-, aplicable por integración normativa a las actuaciones administrativas, ellas obedecen a situaciones fácticas diferentes, como es el cierre de un despacho judicial, la manifestación de impedimento o la recusación del funcionario o la decisión del juez en cada proceso cuando quiera que se presenten las circunstancias previstas en los artículos 159[52] y 161[53] del Código General del Proceso. 141.

En contraposición con lo anterior, las específicas circunstancias que dan lugar a la suspensión de términos mientras dure la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, en aquellas actuaciones que no es posible adelantar totalmente en línea no se encuentran previstas como causales en los estatutos procesales vigentes ni tampoco resultan aplicables a todos los procedimientos, sino únicamente a aquellos en los que se torne imposible la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones y amenacen con vulnerar el debido proceso de los intervinientes o requieran la presencia de los funcionarios, como ocurre precisamente en los tramites disciplinarios, de cobro administrativo, contractual y sancionatorio ambiental. 142.

La Sala destaca la salvaguarda de los derechos de los interesados, al prever las actuaciones administrativas que es posible realizar sin mantener la suspensión de términos, a saber: i) expedición de salvoconductos; ii) la concertación del componente ambiental en los planes de ordenamiento territorial - POT y iii) determinantes ambientales del POT-. 2.4.5.5.

Proporcionalidad 143. La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, está establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, haciendo relación a la “justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar.

Lo que equivale a decir que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’”.[54] 144. Este presupuesto se exige para todos los actos administrativos en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual “En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.” 145.

Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que busca limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida[55]. 146. Bajo la citada perspectiva de análisis, se evidencia que las Resoluciones Nos. 354 y 399 de 2020 superan el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, las medidas de prórroga de la suspensión de términos administrativos adoptadas no limitan o restringen derechos y garantías constitucionales y, si bien es cierto, implican la suspensión del cumplimiento de las funciones y servicios que regulan, resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso, a la salud, al trabajo y a la dignidad humana de los destinatarios de la norma y de los funcionarios encargados del trámite y las mismas consagran un término de duración que es inferior al de la emergencia sanitaria que resulta el extremo temporal máximo hasta el cual podrían ir las medidas, lo cual significa que son temporales, no se extienden indefinidamente en el tiempo y no afectan los derechos de los intervinientes. 147.

Por ello, es claro que las disposiciones adoptadas no resultan excesivas en relación con la naturaleza de la calamidad pública que se pretende conjurar, siendo plenamente compatible con los requerimientos, fines y características de los deberes impuestos a la entidad en las materias reguladas y no atentan contra los derechos convencionales, constitucionales y legales. 148.

Sobre este requisito especial, la Corte Constitucional, al estudiar la exequibilidad de la norma que autorizó la suspensión de los términos en las actuaciones, consideró que la disposición es exequible, por cuanto es temporal y “pretende superar en forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autorizadas en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia”.

Hizo énfasis en que el precepto busca cumplir un mandato superior de prestar los servicios en forma adecuada, continua y efectiva, consideraciones que es dable predicar de las disposiciones que las desarrollan en trámites concretos, como el que ocupa la atención de la Sala. 149. Siendo ello así, al no tenerse que realizar un test fuerte de proporcionalidad, por no afectarse gravemente otros derechos fundamentales y ser de significativa entidad la protección del debido proceso, la salud el trabajo y la dignidad humana, es claro que la decisión adoptada por la Administración contribuye altamente a la garantía del núcleo esencial de tales derechos en el escenario de la emergencia, que constituye unas de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de excepción, y, finalmente, está debidamente limitada y restringida a la finalidad que se pretende alcanzar, esto es, la conjuración de la crisis y del despliegue de sus efectos.   150.

En consecuencia, se trata de medidas razonables y legítimas para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificadas, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte del Director de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla. 2.4.5.6.

Principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad 151. En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad[56]. 152.

En el caso concreto los preceptos no resultan discriminatorios frente a ningún grupo especialmente protegido, por lo que carece de arbitrariedad, respeta el ordenamiento superior y no se opone a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamenta, pues hace uso de las potestades que le confirió el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto suspende términos en algunos trámites por un término inferior al de duración de la emergencia sanitaria[57]. 2.4.

Conclusiones 153. El examen de las normas, de cara al cumplimiento de los requisitos formales y materiales, superó el test realizado por la Sala, siendo respetuosa del ordenamiento jurídico superior, lo cual permite concluir que las Resoluciones Nos. 354 y 399 de 2020, expedidas por el Director de la CARDER, se encuentran revestidas de validez, con el condicionamiento en cuanto a su vigencia que se precisó con respecto al artículo 2º de las dos resoluciones objeto de estudio.

III. DECISIÓN En mérito a lo expuesto, la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la legalidad de los artículos primero, tercero, cuarto y quinto de las Resoluciones Nos. 354 y 399 de 2020, dictadas por el Director de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: DECLARAR la legalidad condicionada del artículo segundo de los actos administrativos citados, en cuanto a la vigencia de la prórroga de la Resolución 259, bajo el entendido de que no podrá exceder la duración de la emergencia sanitaria, por las razones expuestas. En lo demás, se declarará la legalidad del artículo segundo, esto es, en cuanto exceptúa de la prórroga los artículos decimocuarto (expedición de salvoconductos), decimoséptimo (concertación del componente ambiental en los planes de ordenamiento territorial-POT) y decimoctavo (determinantes ambientales del POT) de la Resolución 259 de 2020.

TERCERO: ADVERTIR que la presente decisión no enerva la posibilidad de que la resolución objeto de control sea demandada en ejercicio del respectivo medio de control, por razones jurídicas distintas de las que quedaron consignadas en esta providencia.

CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión al Director de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, a la representante del Ministerio Público y al Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y publicar la sentencia en la página web del Consejo de Estado, para conocimiento de la comunidad. CÓPIESE, PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ MARÍA ADRIANA MARÍN Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.  • ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15, M.P. María Victoria Calle Correa [2] Corte Constitucional, Sentencia C-145, 20.05.2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas [3] La Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos en el orden económico y social, así como el impacto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos colombianos y residentes en el país requería la adopción de medidas extraordinarias. [4] "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Este decreto se dictó en uso de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020. [5] Corte Constitucional, Sentencia C-242, 09.07.2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger [6] Con excepción del parágrafo 1º del artículo 6º, referido a la suspensión de términos para el pago de sentencias judiciales. [7] Consideró que la disposición otorga a las autoridades un tiempo prudencial para que realicen los ajustes requeridos para cumplir el objeto misional y retomar racionalmente sus actividades, ya sea implementando las tecnologías necesarias o estableciendo los protocolos para asegurar la atención presencial. [8] Consideró que “la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país”. [9] Corte Constitucional, C-307, 12,08.2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [10] Mediante los Decretos 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril; 636 del 6 de mayo de 2020, 749 del 28 de mayo, 878 del 25 de julio y 990 del 9 de julio y 1076 del 28 de julio de 2020.

La medida de aislamiento preventivo obligatorio no continuó a partir del 01 de septiembre de 2020 y se aplicó el aislamiento selectivo y distanciamiento individual, conforme a lo señalado en el artículo 1 del Decreto 1168 del 25 de agosto de 2020 que prevé: “Artículo 1. Objeto. El presente Decreto tiene por objeto regular la fase de Aislamiento Selectivo y Distanciamiento Individual Responsable que regirá en la República de Colombia, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID 19.” [11] Por considerar que “(…) se han incrementado y agravado las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria y subsiste el riesgo para la población residente en el territorio nacional (…)”. [12] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional SINA y se dictan otras disposiciones.” [13] En el caso concreto de la Resolución 354 de 2020, se sustentó en el Decreto 878 de 2020 que prorrogó la vigencia del Decreto 749 de 2020 hasta el 15 de julio de 2020. [14] "Por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional a causa de la Pandemia COVID- 19" [15] Según la consulta efectuada por la Sala en el sistema de gestión SAMAI [16]relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos?guid=11 0010315000202003535001100103 Consulta realizada el 5 de febrero de 2020 a las 4.47 p.m. [17] Consulta realizada el 8 de febrero de 2021 a las 12.16 p.m. http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/Casos/list_procesos?guid =110010315000202003537001100103 [18] Proceso radicado bajo el No. 1100103150002020354200. [19] Integrada por los Magistrados Julio Roberto Piza Rodríguez, Oswaldo Giraldo López (suscribió el fallo con salvamento de voto), Ramiro Pazos Guerrero, Gabriel Valbuena Hernández y Luis Alberto Álvarez Parra. [20] La sentencia referida fue notificada el 25 de noviembre de 2020, según constancias obrantes en el Sistema de Gestión SAMAI relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos?guid=110010 315000202003542001100103 [21] En esta oportunidad, el decreto ordinario que le sirvió de sustento para prorrogar las medidas de suspensión es el 990 de 2020, por el cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio desde el 16 de julio de 2020 hasta el 1º de agosto de 2020, con el fin de garantizar el derecho a la vida, a la salud y la supervivencia de todos los habitantes del territorio nacional. [22] Esta tesis fue expuesta en los autos del 30 de junio de 2020 y 1º de julio de la misma anualidad, con ponencia de los Magistrados Marta Nubia Velázquez Rico y Julio Roberto Pizza Rodríguez, respectivamente, quienes consideran que los actos son indivisibles para efectos del ejercicio del control inmediato de legalidad, entre otros pronunciamientos. [23] La Corte Constitucional, en sentencia C-179 13.04.1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz declaró exequibles los incisos primero y segundo del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 que consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción y la asignación de la competencia al Consejo de Estado.

Lo anterior, por considerar que “Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley.” [24] “Por el cual se desarrolla parcialmente el literal h) del artículo 116 en lo relacionado con el establecimiento, organización o reforma de las corporaciones autónomas regionales y de las corporaciones de régimen especial, creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993”. [25] Al respecto dispuso que son “entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.” [26] Corte Constitucional, sentencia C-593, 21.09.1995, M.P. Fabio Morón Díaz [27] Corte Constitucional, sentencia C-275, 3.06.1998, M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez [28] La Corte Constitucional ha reiterado esta naturaleza, entre otras, en las sentencias C-423 de 1994, C-596 de 1998, C-698 de 2011 y el Auto de Unificación A089 de 2009. [29] Corte Constitucional, Auto 089 24.02.2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 9.06.2005, Expediente 17.487, reiterada en la sentencia del 10.05.2012, M.P. William Giraldo Giraldo, Rad. 680012331000- 2004-00865 [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. María Claudia Rojas Lasso, Rad. 11001-03-24-000-2004-00306-01 [32]Sobre el mismo tema se pueden consultar las siguientes decisiones: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 28.06.2006, M.P. Enrique José Arboleda Perdomo.

Rad. 11001-03-06-000-2006- 00063-00; Auto 13.02.2019, M.P. Oscar Darío Amaya Navas, Rad. 11001-03-06- 000-2018- 00207-00; Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia 26.07.2018. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, Rad. 63001-23-33-000-2017- 00065-01 [33] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-216, 14.04.99., M.P. Antonio Barrera Carbonell [34] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-156 09.03.11., M.P. Mauricio González Cuervo [35] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-466, 19.07.17., M.P. Carlos Bernal Pulido.

En punto del control precisó que “Este control judicial constitucional de los decretos legislativos se complementa, a su vez, con el denominado control automático de legalidad previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el cual es ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo para todas aquellas medidas administrativas adoptadas en desarrollo de decretos legislativos.” [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente No. 2010- 00196, reiterada en Sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala Rad. 11001 03 15 0002015 02578-00 [37] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16.06.09.

M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA) [38] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.07.14., M.P. Danilo Rojas Betancourt, Rad.11001-03-15-000- 2011-01127-00(CA). Reitera los siguientes pronunciamientos: 7.02.00; M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. CA-033; 20.10.09, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 2009-00549; 9.12.09, M.P. Enrique Gil Botero, Rad 2009- 00732. [39] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31.05.11., M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad.

No. 11001-03-15- 000-2010-00388-00(CA) [40] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8 de julio de 2014, M.P. Danilo Rojas Betancourt, 11001031500020110112700(CA) [41] “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.” [42] Consejo de Estado, Sala Tercera Especial de Decisión, Sentencia del 28.10.2020, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez [43] Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, Sentencia del 18.11.2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, 11001-03-15-000-2020-02511-00 [44] La Corte Constitucional, en la sentencia C-242 de 2020 en la que examinó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, precisó que el juico de motivación suficiente ha sido entendido como una pauta que complementa la verificación formal, al indagar si, aparte de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, se ofrecen razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas.

Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales. [45] Corte Constitucional, Sentencia C-670, 28.10.15, M.P. María Victoria Calle Correa [46] En relación con el debido proceso en materia administrativa, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores.

Las primeras se relacionan con aquellas que debe reunir la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como “el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.

Corte Constitucional, Sentencia C- 034, 29.01.2014, M.P. María Victoria Calle Correa [47] Corte Constitucional, Sentencia C-008 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil [48] Sobre priorización de trámites en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio de acueducto. [49] La emergencia sanitaria fue inicialmente declarada por la Resolución 385 de 2020, y ha sido prorrogada, por las Resoluciones 844, 1462, 2230 de 2020 y 222 de 2021, encontrándose en vigor hasta el 31 de mayo de 2021. [50] https://www.ins.gov.co/Noticias/Paginas/coronavirus-casos.aspx, consulta realizada el 3 de febrero de 2020 a las 12.13 p.m. [51] Corte Constitucional, Sentencia C-466, 29.06.2017, M.P. Carlos Bernal Pulido y Sentencia C-155, 18.05.2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger [52] “ARTÍCULO 159.

CAUSALES DE INTERRUPCIÓN. El proceso o la actuación posterior a la sentencia se interrumpirá: 1. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad de la parte que no haya estado actuando por conducto de apoderado judicial, representante o curador ad lítem. 2. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad del apoderado judicial de alguna de las partes, o por inhabilidad, exclusión o suspensión en el ejercicio de la profesión de abogado.

Cuando la parte tenga varios apoderados para el mismo proceso, la interrupción solo se producirá si el motivo afecta a todos los apoderados constituidos. 3. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad del representante o curador ad lítem que esté actuando en el proceso y que carezca de apoderado judicial. La interrupción se producirá a partir del hecho que la origine, pero si este sucede estando el expediente al despacho, surtirá efectos a partir de la notificación de la providencia que se pronuncie seguidamente.

Durante la interrupción no correrán los términos y no podrá ejecutarse ningún acto procesal, con excepción de las medidas urgentes y de aseguramiento.” [53]

ARTÍCULO 161. SUSPENSIÓN DEL PROCESO. El juez, a solicitud de parte, formulada antes de la sentencia, decretará la suspensión del proceso en los siguientes casos: 1. Cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante demanda de reconvención. El proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso declarativo iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos hechos como excepción. 2.

Cuando las partes la pidan de común acuerdo, por tiempo determinado. La presentación verbal o escrita de la solicitud suspende inmediatamente el proceso, salvo que las partes hayan convenido otra cosa.” [54] Corte Constitucional, Sentencia C-179, 13.04.1994, M.P. Carlos Gaviria Diaz [55] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-517, 10.08.2017., M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo [56] Corte Constitucional, Sentencia C-466, 19.07.2017, M.P. Carlos Bernal Pulido [57] A la misma conclusión ha llegado el Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión, en relación con medidas que guardan identidad fáctica y jurídica, en las que se ha establecido que la suspensión de términos en aquellas actuaciones administrativas que lo requieran resulta proporcional a la gravedad de la emergencia y a la necesidad de evitar la propagación del virus, de salvaguardar la salud de funcionarios y usuarios y de garantizar el debido proceso.

Consejo de Estado, Sala Diez (10) Especial de Decisión, Sentencia del 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 11001031500020200094400. Consejo de Estado, Sala Nueve (9) Especial de Decisión, Sentencia del 27 de mayo de 2020, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 11001031500020200099100; Consejo de Estado, Sala Dos (2) Especial de Decisión, Sentencia del 19 de mayo de 2020, M.P. Cesar Palomino Cortés.