EXCEPCIÓN PREVIA - Aplicación armónica conforme al CPACA y al Decreto Legislativo 806 de 2020 / TRÁMITE DE LA EXCEPCIÓN PREVIA Desde su entrada en vigencia, la Ley 1437 de 2011 dispuso que, el magistrado ponente de oficio o a solicitud de parte, en desarrollo de la audiencia inicial, el juez o magistrado ponente debía ocuparse de resolver las excepciones previas, así como de aquellas denominadas mixtas.
(…). Conforme a la norma transcrita [artículo 180 numeral 6 de la Ley 1437 de 2011], resultan destacables los siguientes aspectos relacionados con el trámite de las excepciones allí enlistadas: (i) es el juez o magistrado ponente quien debe emitir pronunciamiento frente a la prosperidad de las mismas; (ii) la oportunidad que el legislador dispuso para ello es la audiencia inicial de que trata el artículo 180 ibidem;
(iii) es admisible la práctica de pruebas cuando resulte necesario para determinar la configuración del medio exceptivo, siendo posible la suspensión de la diligencia para tales efectos y, (iv) si prospera alguna que impida continuar con el proceso, se dará por terminada la actuación. Sin embargo, algunos de estos tópicos fueron objeto de modificación extraordinaria y temporal, por el Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 2020.
(…), en el que se contemplaron disposiciones de tipo adjetivo para dotar de celeridad el trámite y decisión de las diferentes causas judiciales, para “los procesos en curso y los que inicien luego de la expedición de este decreto”. (…). Acorde con este precepto, se produjo un cambio significativo en relación con el trámite y decisión de las excepciones previas y mixtas en los procesos contenciosos administrativos, lo cual impacta el trámite del medio de control de nulidad electoral en virtud del artículo 296 del CPACA.
En este orden, el juzgador debe remitirse al artículo 101 del CGP, del cual se infiere lo siguiente: (i) el juez debe decidir aquellas que excepciones que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial (numeral 2, inciso primero); (ii) en caso de prosperar alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, se procede a declarar terminada la actuación (numeral 2, inciso primero);
(iii) si se requiere la práctica de pruebas, para determinar la configuración de una excepción previa o mixta, en el mismo auto que se cite a audiencia inicial, se dispondrá su decreto y se practicará y resolverá en la referida diligencia (numeral 2, inciso segundo) y, (iv) solo se tramitarán las mentadas excepciones, una vez haya finalizado el traslado de la reforma de la demanda.
Tal modificación al procedimiento y resolución de estos medios exceptivos, fue incorporada al iter procesal del contencioso administrativo en forma permanente por el legislador ordinario, al expedir la Ley 2080 de 2021 (…), en cuyo artículo 38, modificó el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, reproduciendo de forma casi idéntica los incisos primero y segundo del artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020.
(…). Así entonces, a los aspectos procesales ya destacados, se agregó la posibilidad de que, previo a la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, el juez o magistrado declare la terminación del proceso al advertir el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. Así mismo, el deber del funcionario judicial de emitir sentencia anticipada en caso de encontrar probadas las excepciones referidas en la norma transcrita, de conformidad con lo establecido en el artículo 182A del CPACA.
En este orden de ideas, la audiencia inicial, en punto a las excepciones previas, se redujo a la decisión de aquellas frente a las cuales se decretó alguna prueba, para posteriormente decidir su vocación de prosperidad, así como de las que estuvieren pendientes de resolver. Así quedó dispuesto en el artículo 180, numeral 6º de la Ley 1437 de 2011, una vez modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021: (…).
En suma, lo que se pretende con estas modificaciones procedimentales, es dotar de mayor agilidad y eficiencia a la jurisdicción contenciosa administrativa, permitiéndole al juez o magistrado sustanciador emitir un pronunciamiento de fondo sobre las excepciones previas y mixtas, antes a la audiencia inicial, con el fin de que dicho instituto procesal no genere dilaciones en otras etapas del proceso, como sucedía bajo el esquema tradicional contemplado en el CPACA, en el que el normal desarrollo de la audiencia inicial podía verse interrumpido por dichos mecanismos exceptivos, y así evitar la realización de actuaciones procesales que no resultan estrictamente necesarias.
EXCEPCIONES PROCESALES - Clases / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Presupuestos formales de la demanda / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Acumulación de causales de nulidad La doctrina procesal entiende por excepción todo medio de defensa que proponga el demandado frente a las pretensiones de la parte actora y suele clasificar este instituto procesal en: (i) excepciones previas o dilatorias, que tienden a postergar la contestación en razón de carecer la demanda de requisitos para su admisibilidad;
(ii) excepciones de fondo o perentorias, las cuales buscan destruir el derecho pretendido, por lo que generalmente no están en el derecho procesal sino en el derecho sustantivo y (iii) excepciones mixtas, que son aquellas que tienen naturaleza de excepción previa pero sus efectos son de excepción perentoria, toda vez que paralizan el proceso en forma definitiva, como ocurre con la caducidad, transacción, conciliación, prescripción, cosa juzgada y la falta de legitimación en la causa.
(…). Con la formulación de la excepción previa de falta de cumplimiento de requisitos formales, se ataca la confección de la demanda en cuanto a la idoneidad del medio de control interpuesto por la parte actora en relación con las pretensiones expresamente planteadas, e inclusive, aquellas cuya mención no es literal pero que devienen de interpretación en conjunto del libelo inicial.
(…). Así, el citado mecanismo de defensa [Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales] hace relación al presupuesto procesal denominado “demanda en forma”, que se refiere a la confección, elaboración o cumplimiento de requisitos o condiciones formales de la demanda, los cuales están señalados en los artículos 162, 163 y 166 del CPACA: (i) la designación de las partes y de sus representantes, (ii) las pretensiones, (iii) hechos y omisiones, (iv) normas violadas y concepto de violación cuando se trata de impugnar actos administrativos, (v) la estimación razonada de la cuantía cuando sea necesaria, (vi) la dirección de las partes y (vii) anexos de la demanda y la (viii) individualización del acto acusado.
(…). En definitiva, lo que se garantiza por medio de la mentada institución procesal es evitar el desgaste innecesario de la administración de justicia con la adopción de decisiones que no resuelvan de fondo la controversia debido a la ausencia de los presupuestos procesales requeridos para tal efecto. (…). [P]ara el caso de la demanda electoral, se hace referencia a la improcedencia de acumulación de causales de nulidad (artículo 281 del CPACA), las cuales tradicionalmente se han clasificado en objetivas - las que se funden en irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio- y subjetivas -relativas a vicios en las calidades, requisitos e inhabilidades del elegido o nombrado-.
Con todo, esta regla ha sido precisada por la Sección Quinta de la Corporación, que (…) ha sostenido que dicha prohibición solo es aplicable respecto de los procesos donde se invocan irregularidades presentadas en elecciones por voto popular, tal como se explica en la Sentencia del 19 de septiembre de 2013, Rad. 11001-03-28-000-2012-00051-00, MP Alberto Yepes Barreiro.
(…). Desde entonces, esta postura ha sido reiterada por la Sala mayoritaria de la Sección Quinta, con el fin de privilegiar los principios de eficacia y celeridad que deben revestir todas las actuaciones judiciales, posibilitando el estudio conjunto de causales de nulidad objetivas y subjetivas en aquellas demandas de nulidad electoral que no se enmarquen en elecciones por voto popular.
CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ELECTORAL - Cómputo del término La caducidad es una institución consagrada en la ley procesal, que determina el tiempo dentro del cual es ejercitable el derecho de acción, como derecho público subjetivo que tienen los individuos de acudir a los órganos jurisdiccionales del Estado para que le tutelen un interés o derecho reconocido en la Constitución y la ley o la preservación del orden jurídico.
En relación con el contencioso electoral, el artículo 164, ordinal 2, literal a) de la Ley 1437 de 2011, establece el plazo para su interposición. (…). Según esta norma, para el ejercicio del medio de control de nulidad electoral, el término de caducidad expira al cabo de 30 días contados así: i) si la elección se declara en audiencia pública, a partir del día siguiente al de su declaratoria, ii) en los casos en que la elección o nombramiento requiera de confirmación, desde el día siguiente de la expedición de dicho acto y iii) en los demás asuntos de elección y nombramientos, a partir del día siguiente al de la publicación del acto, efectuada en la forma prevista en el inciso 1 del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011.
(…). Se trata, en particular, del término de caducidad para controvertir actos electorales, el cual es más corto que el de las demás acciones contencioso administrativas, en razón a los derechos e intereses que entran en tensión con el principio democrático, a fin de garantizar la legitimidad de las autoridades, la estabilidad de las instituciones y la eficacia de la función pública; en este sentido, constituye una norma de orden público que da prelación al principio de seguridad jurídica sobre el acceso a la justicia, para salvaguardar la gobernabilidad democrática y el cumplimiento de los fines del Estado.
NULIDAD ELECTORAL - La legitimación para demandar el acto de elección recae en cualquier ciudadano / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Legitimación de hecho y legitimación material Uno de los requisitos de la demanda consiste en la identificación de las partes y sus representantes, exigencia que tiene como propósito la debida integración del litisconsorcio, tanto activo como pasivo, y de suyo, la garantía del debido proceso.
Este vínculo deriva de un interés directo y no meramente general en el resultado del proceso, de tal suerte que la decisión pueda generar a la persona un provecho o causarle un perjuicio con relevancia jurídica. (…). [E]l Consejo de Estado se refiere a la legitimación como la idoneidad jurídica para ser demandante o demandado y de ahí, distingue entre legitimación de hecho y legitimación material, la primera, identificada por quien presenta la demanda y que genera al demandado el derecho a defenderse, y la segunda, en torno a establecer una relación real del demandado o el demandante con los hechos y la causa, relación que, a su vez, determina la sentencia de mérito a favor de una u otra parte.
(…). Cabe agregar que, (…), esta excepción se configura cuando el sujeto señalado como demandado realmente no corresponde con la persona que tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado en la demanda, de acuerdo las normas y las pruebas que atañen al asunto en particular. La falta de legitimación en la causa se encuentra prevista de forma expresa entre las excepciones que pueden proponerse con la contestación de la demanda, según el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, con la advertencia de su declaración mediante sentencia anticipada.
Este alcance deriva de la naturaleza mixta de la excepción, toda vez que carecer de legitimación para actuar en uno u otro extremo de la causa puede llegar a paralizar o terminar el proceso de forma definitiva. Ahora bien, en materia electoral es importante resaltar que, por tratarse de una acción pública, la legitimación está en cabeza de cualquier persona, a la luz del artículo 139 del CPACA.
(…). Así se ha pronunciado esta Sección, al señalar que “la legitimación para formular ese tipo de demandas, es universal, dado que ninguna limitación se estableció por parte del legislador sobre el particular y en tal medida, bien puede ejercerla cualquier persona, incluido el elegido”. EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Por falta de requisitos formales / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Con la demanda se aportó copia del acto acusado Los demandados (…), alegaron que las demandas correspondientes a los procesos 2019-00092 y 2019-00093 no cumplieron con los requisitos formales establecidos en el artículo 166 del CPACA, toda vez que “no aportaron con el libelo introductorio, copia del acto electoral”.
En relación con este reparo, el Despacho resalta que (…) del escrito de la demanda, (…), correspondiente al proceso 2019-00092, se encuentra el acto demandado (…), documento que también se aportó con el escrito inicial, como se pudo constatar al realizar la consulta electrónica del expediente 2019-00093. De conformidad con lo anterior, no existe reparo alguno en cuanto al cumplimiento del requisito fijado en el artículo 166-1 del CPACA, pues, en efecto, la parte accionante en los procesos 2019-00092 y 2019-00093, allegó con la demanda, copia del acto acusado.
(…). Antes de la entrada en vigor del CGP, el artículo 254 del CPC, establecía que las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, únicamente si eran autenticados, o autorizados por determinadas autoridades. No obstante, con la expedición del CGP y su entrada en vigencia, esta norma fue derogada. (…). En el mismo sentido, el artículo 246 ibidem [Código General del Proceso] despejó cualquier duda, en relación con el valor de las copias, al disponer que tendrá el mismo del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una copia determinada, precepto aplicable a esta jurisdicción por mandato del artículo 306 del CPACA.
(…). Por consiguiente, este Despacho considera que, comoquiera que el acto acusado fue aportado en copia simple, en los tres procesos acumulados, no advierte ningún reparo en cuanto al cumplimiento del requisito fijado en el artículo 166-1 de la Ley 1437 de 2011 que establece que a la demanda debe acompañarse una copia del acto acusado.
Por lo expuesto, esta excepción no está acreditada en lo que a este argumento se refiere. EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - La falta de un título que desarrolle el concepto de la violación, no menoscaba la idoneidad formal del libelo introductorio / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - La omisión de señalar la causal de nulidad en que incurre el acto acusado no tiene la virtud de constituir un defecto en el libelo inicial A juicio de los demandados, la parte actora en los procesos 2019-00092 y 2019-00093, se limitó a enlistar una serie de inconformidades, sin que sea posible establecer el concepto de la violación, lo que supone el incumplimiento del numeral 4 del artículo 162 y del artículo 275 del CPACA.
(…). [S]e debe señalar que, respecto de los imperativos formales que ha estructurado el legislador procesal, frente al libelo inicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, si bien dichos requisitos de la demanda en materia contenciosa administrativa tienen justificación en la carga mínima que debe asumir el demandante, ello no puede extremarse hasta el punto de quebrantar gravemente el derecho de acceso a la administración de justicia. (…).
Así las cosas, este requisito de la demanda en forma se satisface, solamente indicando cuáles normas, en sentir del actor, resultan quebrantadas y las razones que la sustentan, independiente del mérito que les asista y la posibilidad de éxito que tenga en el proceso. (…). [E]l artículo 163 del CPACA, contempla la posibilidad de que el juez integre en el estudio de legalidad los actos administrativos que resolvieron los recursos interpuestos contra el inicial, así no se haya demandado.
El artículo 171 ibidem, establece que el juez admitirá la demanda que reúne los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. De lo anterior, se colige que fue voluntad del legislador procesal legitimar un margen de apreciación del juez en relación con el estudio integral de la demanda, a fin de evitar pronunciamientos inhibitorios, los cuales desnaturalizan la esencia de la función de administrar justicia y superponen el derecho meramente adjetivo al material o sustantivo.
También, esta fue la razón para que en el artículo 180 del CPACA, que regula la audiencia inicial del proceso, se hubiere fijado un momento procesal para sanear el litigio, justamente para remover los obstáculos meramente procesales y permitir el curso normal del proceso y la resolución del conflicto. (…). De este modo, es posible establecer con suficiencia las normas y el concepto de violación frente a cada una de ellas [demandas], además que el extremo pasivo tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, frente a los cargos mencionados.
(…). En suma, la falta de un título que desarrolle el concepto de la violación, no menoscaba la idoneidad formal del libelo introductorio, si ello es perfectamente superable por parte del juez, al hacerse una lectura integral y sistemática del escrito, pues, tratándose de una acción pública, como lo es el contencioso electoral, los requisitos de la demanda deben evaluarse a la luz del principio pro actione, según el cual, cuando se presente una duda en relación con el cumplimiento de éstos, debe resolverse a favor del accionante.
Por lo tanto, se concluye que la excepción de inepta demanda, por este aspecto, no está llamada a prosperar. Ahora bien, tampoco prospera el argumento según el cual, la demanda es inepta porque no se indicó expresamente la existencia de alguna de las causales de nulidad, dado que el concepto de violación se circunscribe al deber que tiene el demandante de exponer las razones o motivos que dan sustento a la acusación violatoria, lo que conlleva unos mínimos argumentativos que deben ser apreciados por el juez en aras de evitar vaguedades, imprecisiones o absoluta falta de claridad que no permitan siquiera inferir el sustento de las pretensiones, siempre teniendo en cuenta para dicha labor de interpretación el principio pro actione.
Dicha carga, (…), fue satisfecha. En este orden, la omisión de señalar la causal de nulidad en que incurre el acto acusado no tiene la virtud de constituir un defecto en el libelo inicial, pues, se reitera, la exigencia objeto de estudio se entiende satisfecha al exponerse un concepto de violación en el cual se esbocen de forma clara y concreta los fundamentos de hecho y de derecho que soportan las pretensiones, garantizando con ello el derecho de defensa del extremo pasivo y la labor instructiva del juez, quien tiene la potestad de identificar a motu propio el vicio.
EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Se declara no probada por indebida acumulación de pretensiones Esta excepción fue sustentada en que la demanda va en contravía del artículo 281 del CPACA, por cuanto, por un lado, se alega la existencia de inhabilidades en cabeza de los elegidos y electores y, por otro, también irregularidades en el proceso de votación y escrutinio.
(…). [L]a prohibición de acumular causales subjetivas y objetivas en el contencioso electoral opera para los procesos dirigidos a cuestionar la legalidad de actos de elección popular, mas no en el contexto de demandas contra nombramientos, elecciones o designaciones con origen distinto, como el que se debate en esta oportunidad. En consecuencia, como la elección cuestionada no tuvo origen en el voto popular, la demanda no está incursa en una indebida acumulación de pretensiones, dado que la naturaleza del proceso que culminó con la elección de los representantes de las ESAL ante el Consejo Directivo de la CAR, permite que ambos reparos sean fallados en una misma sentencia. Por lo expuesto, no se encuentra acreditada la excepción estudiada, en lo que a este reparo se refiere.
EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Se declara no probada respecto del no enjuiciamiento de actos administrativos preparatorios [E]s importante resaltar que, en asuntos electorales el acto definitivo es aquel que contiene la decisión de elegir, nombrar o llamar a proveer vacantes, los cuales se constituyen en verdaderos actos electorales, en los términos del inciso primero del artículo 139 del CPACA, pasibles de ser controlados, únicamente, por la vía de la nulidad electoral según las voces de la norma en comento.
Ahora, son actos de trámite o preparatorios todos aquellos proferidos en el devenir del procedimiento electoral, distintos de los de elección, nombramiento o llamamiento, los cuales no son pasibles de control judicial de forma autónoma. Lo anterior implica que es el acto electoral el susceptible de control por medio de la nulidad electoral y los actos de trámite y/o preparatorios son analizados bajo el mismo medio de control, pero de manera indirecta, al estudiar la legalidad del acto definitivo.
(…). Conforme a la referida resolución [606 de 2006 expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible], el procedimiento culmina con la reunión de elección, por lo que el informe de resultados elaborado por el Comité Evaluador [de fecha 6 de octubre de 2019] corresponde a una fase anterior y, por ende, es un acto previo o preparatorio del definitivo de elección. Por lo anterior, este Despacho considera que se demandó el acto que, a la luz del artículo 139 del CPACA, es el enjuiciable mediante el ejercicio de este medio de control, sin que ello signifique que las presuntas irregularidades alegadas en estos actos previos no puedan ser objeto de estudio de manera indirecta, cuando se analice la legalidad del acto de elección demandado.
En consecuencia, se declarará no probada esta excepción, respecto de este argumento. EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – No probada respecto del representante del Ministerio Público A juicio del demandado Luis Alejandro Motta Martínez, el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios (E) no está legitimado para interponer el medio de control de nulidad electoral.
Sobre el particular, debe reiterarse que, de conformidad con lo expuesto en el artículo 139 del CPACA, cualquier persona está legitimada para pedir la nulidad de un acto electoral. No obstante, tratándose de servidores públicos, como lo es el mencionado Procurador Delegado, es importante analizar si dentro de sus funciones, está la de fungir como demandantes en este tipo de procesos.
(…). Es así como el artículo 303 de la Ley 1437 de 2011, prevé que el Ministerio Público está facultado para actuar como “demandante” o como “sujeto procesal especial” y podrá intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales.
En atención a lo anterior, los Procuradores Delegados pueden promover medios de control como el presente, sin que requieran para ello “designación especial” del Procurador General de la Nación, en la medida que tal facultad emana directamente de la Constitución y de la ley. (…). [E]s evidente que el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios puede interponer las acciones que resulten conducentes para ejercer las funciones y competencias preventivas y de control, en aquellos asuntos ambientales y agrarios, y comoquiera que la CAR, en virtud de la Ley 99 de 1993, es una institución, encargada de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, la elección de sus representantes ante el Consejo Directivo de la entidad, es de aquellas materias en las cuales es clara la habilitación de este servidor para actuar e interponer los medios de control que estime necesarios, como lo es el de nulidad electoral.
Conforme a los anteriores razonamientos, se negará la excepción propuesta. EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ELECTORAL - Cómputo del término en la nulidad electoral / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Se declara no probada De la norma que regula el procedimiento para la escogencia de los representantes de las ESAL, es posible concluir que la elección se realiza en una reunión a la cual asisten el Director General, el Comité Evaluador, los representantes legales de las ESAL y los candidatos, es decir, esta etapa no se lleva a cabo en audiencia, sino de manera restringida y sin la presencia de la ciudadanía. Ahora bien, se debe precisar que el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece dos situaciones disímiles para el conteo de dicho término: i) si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente y ii) en los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación. Al respecto esta Sala ha indicado que no todas las reuniones o sesiones de órganos colegiados se pueden considerar realizadas en “audiencia pública”.
(…). Descendiendo al caso particular se tiene que la sesión en la que se eligieron los representantes y suplente de las entidades sin ánimo de lucro, como integrantes del Consejo Directivo de la CAR, no corresponde a aquella que se califica como efectuada en “audiencia pública” que implique el acceso y la participación activa de la comunidad en general, por lo que la caducidad no puede contabilizarse a partir del día siguiente de la “audiencia de elección”, la cual se llevó a cabo el 29 de octubre de 2019, como lo afirmó Luis Alejandro Motta Martínez, en la demanda correspondiente al proceso 2019-00096, sino a partir de la publicación del acta de la sesión de dicha reunión. (…).
Así las cosas, en atención a que el acto de elección de 29 de octubre de 2019 fue publicado en la página web de la entidad el 1 de noviembre del mismo año, se impone concluir que la demanda, interpuesta el 18 de diciembre de 2019, se presentó dentro del término previsto en el literal a) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, dado que el término de caducidad vencía en dicha fecha.
(…). Conforme a lo anterior, al haberse radicado la demanda el día 18 de diciembre de 2020, resulta forzoso concluir que fue presentada en el plazo previsto por el legislador, esto es, dentro del término de 30 días de que trata el artículo 164, ordinal 2, literal a) del CPACA. En consecuencia, la excepción de caducidad no tiene vocación de prosperidad.
NOTA DE RELATORÍA: En relación con las excepciones y su clasificación, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 28 de enero de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 11001-03-26-000-2007-00046- 01(34239). Acerca De la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 12 de septiembre de 2019, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado 76001-23-33-000-2013-00163-02 (1433-2017).
Respecto a la prohibición de acumulación de causales objetivas y subjetivas, que solo son aplicables respecto de los procesos donde se invocan irregularidades presentadas en elecciones por voto popular, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 17 de marzo de 2016, CP. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 11001-03-28-000-2016-00033-00;
Consejo de Estado, sentencia del 10 de noviembre de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, radicación 52001-23-33-000- 2016-00197-01. En cuanto a la posibilidad de acumular causales de nulidad subjetivas con causales objetivas en las demandas contra actos de nombramiento y de elección por cuerpos colegiados, consultar: Consejo de Estado, auto del 7 de octubre de 2020, MP Rocío Araujo Oñate, radicación 11001-03-28-000-2020-00012-00 (2019-00095-00).
En cuanto al término de caducidad del medio de control de nulidad electoral y la justificación del establecimiento de un término más perentorio, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 27 de mayo de 2019, C.P. Rocío Araújo Oñate, radicación 11001 - 03-28-000-2019-00016-00; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 7 de febrero de 2019, C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicación 11001-03-28-000-2019-00001-00.
En cuanto a la legitimación en la causa, consultar: Corte Constitucional, Sentencia T-416 de 1997; ver además, sentencia C-965 de 2003. En cuanto a la legitimación como la idoneidad jurídica para ser demandante o demandado y la distinción entre legitimación de hecho y legitimación material, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 6 de noviembre de 2020, M.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicación 2015-00850-02 (66022).
En cuanto a las modalidades activa y pasiva de la legitimación en la causa, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de noviembre de 2020, radicación 08001-23-31-000-2011-00369-01. Con respecto a la posibilidad de que cualquier persona o incluso el mismo elegido pueda demandar el acto de elección, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 31 de julio de 2014, C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicación 11001-03-28-000-2014- 00008-00.
De la presunción de autenticidad de las copias simples, lo que es reflejo del principio de buena fe constitucional, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de octubre de 2012, M.P. Enrique Gil Botero, radicación 05001-23-24-000-1996-00680-01(20738). En cuanto a la exigencia de indicar las normas violadas y explicar el concepto de violación, ver, entre otras que se citan: Corte Constitucional, sentencia C- 197 de 1999, reiterada en T-1123 de 2002, T-950 de 2003.
Sobre la revisión de los requisitos de la demanda a la luz del principio pro actione, conforme al cual en caso de duda, debe resolverse a favor del accionante, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-048 de 2004. En cuanto a que en asuntos electorales el acto definitivo es aquel que contiene la decisión de elegir, nombrar o llamar a proveer vacantes, se constituyen en verdaderos actos electorales pasibles de ser controlados, únicamente, por la vía de la nulidad electoral, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 15 de febrero de 2018, MP.
Rocío Araújo Oñate, radicación 11001-03-24-000-2015-00423-00; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 4 de febrero de 2016, MP. Lucy Jeannette Bermúdez radicado 11001-03-28-000- 2015-00048-00. En relación con los actos de trámite o preparatorios y que son todos aquellos proferidos en el devenir del procedimiento electoral, distintos de los de elección, nombramiento o llamamiento, los cuales no son pasibles de control judicial de forma autónoma, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta auto de 17 de septiembre de 2018, MP.
Rocío Araújo Oñate radicado 11001-03-28-000-2018-00134-00. En cuanto a los actos preparatorios o de trámite que son controlados al examinar el acto definitivo, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 18 de febrero de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicación: 25000-23-41- 000-2015-00101-02. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65 INCISO 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 139 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 163 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 ORDINAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 166 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 175 PARÁGRAFO 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 182A / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 275 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 281 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 303 / DECRETO 262 DE 2000 - ARTÍCULO 26 / DECRETO 262 DE 2000 - ARTÍCULO 28 NUMERAL 10 / DECRETO LEGISLATIVO 806 DE 2020 – ARTÍCULO 12 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 38 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 40 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 101 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 244 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 246 / LEY 99 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-28-000-2019-00096-00 (2019-00092-00 Y 2019- 00093-00) Actor: DIEGO FERNANDO TRUJILLO MARÍN – PROCURADOR DELEGADO PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS (E)- Y OTROS Demandado: LUIS ALEJANDRO MOTTA MARTÍNEZ Y OTROS – REPRESENTANTES DE LAS ENTIDADES SIN ÁNIMO DE LUCRO ANTE EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA, PERÍODO 2020-2023 Referencia: NULIDAD ELECTORAL - Estudio de excepciones previas y mixtas AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS En cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021[1], en concordancia con el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020[2], el despacho procede a estudiar las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, falta de legitimación en la causa por activa y caducidad, formuladas por los demandados y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, teniendo en cuenta los siguientes: I.
ANTECEDENTES 1. Las demandas y su trámite 1.1. Proceso 11001-03-28-000-2019-00092-00 La señora Diana Beatriz Cruz Micán, por intermedio de apoderada judicial, el 12 de diciembre de 2019, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 del CPACA, en la que formuló la siguiente pretensión: PRIMERA Y ÚNICA: Que declare la NULIDAD del ACTA DE ELECCIONES DE LOS REPRESENTANTES Y SUPLENTES DE LAS ENTIDADES SIN ÁNIMO DE LUCRO – ESAL, ANTE EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CAR CUNDINAMARCA, realizada el 29 de octubre del año 2019, desde la 9:00 a.m., en el salón de eventos del centro comercial Gran Estación II, costado esfera, ubicado en el 4º piso de la carrera 64 No 24 – 50 o Avenida carrera 60 No 24 – 09 de la ciudad de Bogotá D.C., a través de la cual se realizaron los nombramientos de los dos representantes principales y un suplente de las ESAL ante el Consejo Directivo de la CAR Cundinamarca, así: 1.
Luis Alejandro Mota Martínez identificado con C.C. No 17.107.985 como representante principal; 2. Andrés Iván Garzón identificado con C.C. No 80.497.952 como representante principal y 3. Juan Carlos Calderón España identificado con C.C. No 79.788.161 como suplente. La NULIDAD que se solicita, se fundamenta en que el ACTA DE ELECCIONES fue expedida violando o transgrediendo normas de rango constitucional (Arts. 13, 29, 40, …), los principios del CPACA (Art. 3) y otras normas, marco jurídico en el cual debería fundarse el acto de elección o proceso administrativo eleccionario, entiéndase este acto integrado por las etapas previas, electorales y post electorales.
En el transcurso del proceso se profirieron las siguientes providencias: i) auto de 18 de diciembre de 2019 por el cual se dispuso correr traslado de la medida cautelar solicitada; ii) auto de 30 de enero de 2020, mediante el cual la magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez inadmitió la demanda; iii) auto de sala de 20 de febrero de 2020, en el que se admitió la demanda y se negó la solicitud de medida cautelar elevada por la parte demandante; iv) auto de 17 de julio de 2020, que ordenó mantener el expediente en secretaría hasta tanto se estudiara la eventual acumulación de procesos, la cual, finalmente fue decretada por auto de 29 de julio de 2020 la magistrada Rocío Araújo Oñate. 1.2.
Proceso 11001-03-28-000-2019-00093-00 Los ciudadanos Aura Helena Silva Carrillo y Andrés Plazas, el 12 de diciembre de 2019, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, consagrado en el artículo 139 del CPACA, presentaron escrito de demanda y plantearon las siguientes pretensiones: 1. Que se declare la NULIDAD DE LOS ACTOS DE ELECCIÓN contenidos en el acta del día 29 de octubre de 2019, donde las entidades sin ánimo de lucro, ESALES ambientalistas, procedieron a elegir a las personas que en su representación fungirán como miembro del Consejo Directivo de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE CUNDINAMARCA- CAR, durante el periodo de ejercicio 2019-2023, reunión de elección ésta que fuera presidida por el señor MANUEL VICENTE LÓPEZ LÓPEZ y como secretaria la señora ÁNGELA MARÍA CÁCERES AVENDAÑO y que fuera realizada en el salón de eventos del centro comercial Gran Estación II, costado esfera, piso 4 No. 24 – 50 (sic) o Avenida carrera 60 No. 24 – 09 de la ciudad de Bogotá D.C. 2.
Por consiguiente y una vez en firme la declaración de nulidad del acto de elección antes solicitada, se excluyan de participar en la nueva elección y en el acta de las entidades sin ánimo de lucro ESAL que no cumplieron los requisitos para presentarse y votar en dicha elección, para todos los efectos electorales y demás relacionados (…), habida cuenta que las organizaciones que constituyeron lo que sería el censo electoral se hayan viciadas, como se demostró con las pruebas.
En consecuencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 2 numerales 1, 2 y 3 y párrafo 2 de la Resolución 606 del 5 de abril de 2006, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (sic). 3. Que el juez proceda a ordenar realizar un nuevo proceso de elección, conforme a lo solicitado anteriormente.
En el transcurso del proceso se profirieron las siguientes providencias: i) auto de 13 de enero de 2020 mediante el cual el magistrado Luis Alberto Álvarez Parra admitió la demanda; ii) auto de 3 de febrero de 2020, por el que se admitió parcialmente la reforma de la demanda y se rechazó respecto de nuevos cargos; ii) auto de 10 de marzo de 2020, que ordenó mantener el expediente en secretaría hasta tanto se estudiara la eventual acumulación de procesos, la cual, finalmente fue decretada por auto de 29 de julio de 2020 por la magistrada Rocío Araújo Oñate. 1.3.
Proceso 11001-03-28-000-2019-00096-00 El señor Diego Fernando Trujillo Marín en su condición de Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios (E), en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 del CPACA, el 18 de diciembre de 2019, formuló demanda en la que planteó las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo documentado en el Acta de Reunión de 29 de octubre de 2019, por medio de la cual, luego del escrutinio de los votos depositados por los representantes de las Entidades Sin Ánimo Lucro (sic), se declaró la elección de, entre otros, LUIS ALEJANDRO MOTTA MARTÍNEZ, como uno de los representantes de esas entidades ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, a los que se refiere el literal g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, periodo 2020-2023.
SEGUNDA: Que se hagan las comunicaciones que resulten pertinentes en orden a llenar, de la manera que sea pertinente, la vacante que eventualmente pueda llegar a verificarse por razón de la nulidad peticionada. En el transcurso del proceso se profirieron las siguientes providencias: i) auto de 14 de enero de 2020 mediante el cual la magistrada Rocío Araújo Oñate admitió la demanda; ii) auto de 2 de marzo de 2020, que ordenó mantener el expediente en secretaría hasta tanto se estudiara la eventual acumulación de procesos, la cual, finalmente fue decretada por auto de 29 de julio de 2020, por la misma magistrada. 2.
Las excepciones previas y mixtas propuestas 2.1. Proceso 11001-03-28-000-2019-00092-00 2.1.1. Los demandados Andrés Iván Garzón y Juan Carlos Calderón España Los demandados Andrés Iván Garzón y Juan Carlos Calderón España contestaron la demanda, mediante escritos separados, y formularon, en los mismos términos, las excepciones previas que se anuncian a continuación: (i) Ineptitud de la demanda por falta de requisitos: a juicio de los demandados, la parte actora se limitó a enlistar una serie de inconformidades ambiguas y descontextualizadas y a enunciar un catálogo amplio de normas que, en su criterio, fueron conculcadas, sin que sea posible establecer los motivos por los cuales el acto cuestionado infringe norma alguna, es decir, no estructuró el concepto de la violación ni se indicó expresamente la existencia de alguna de las causales de nulidad consagradas en el artículo 275 del CPACA.
Lo anterior supone el incumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 162 y en el artículo 275 del CPACA puesto que “haría igualmente difícil dar aplicación al numeral 5 del artículo 42 de la Ley 1564 de 2012, esto es, a la posibilidad de ‘interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto…’”. (ii) Falta de cumplimiento de requisitos formales: dado que los demandantes no aportaron con el libelo introductorio, copia del acto electoral, que es frente al cual debe dirigir su pretensión de nulidad”. 2.1.2.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Mediante apoderado, contestó la demanda y formuló la excepción de inepta demanda, con fundamento en que la parte actora, en el concepto de la violación, solo planteó una serie de hipótesis que pretenden justificar las razones por las cuales la elección de los miembros de las ESAL debe ser declarada nula, pero sin concretar la causal específica que sustente su petición. 2.2.
Proceso 11001-03-28-000-2019-00093-00 2.2.1. El demandado Luis Alejandro Motta Martínez En el escrito de contestación de la demanda, formuló como excepciones previas, las siguientes: (i) Ineptitud de la demanda por incumplimiento de requisitos: señaló que no es posible un pronunciamiento de fondo, ni ejercer el derecho de defensa, toda vez que la parte actora omitió explicar el concepto de violación de las normas que se aducen como transgredidas.
Agregó que la demanda se restringe a una serie de hechos sin fundamento ni respaldo legal y probatorio. (ii) Ineptitud de la demanda por acumulación de causales de nulidad objetivas y subjetivas: indicó que existe una indebida acumulación de causales objetivas y subjetivas, en contravía del artículo 281 del CPACA, por cuanto, por un lado, se alega la existencia de inhabilidades en cabeza de los elegidos y electores y, por otro, también irregularidades en el proceso de votación y escrutinio.
(iii) Incumplimiento del artículo 166 del CPACA: a su juicio, dicha norma no se cumple porque el acto acusado y el informe de resultados del Comité Evaluador de la CAR, fueron aportados en copia simple y, por tanto, carecen de valor probatorio. 2.2.2. Los demandados Andrés Iván Garzón y Juan Carlos Calderón España Los demandados Juan Carlos Calderón España y Andrés Iván Garzón contestaron la demanda mediante escritos separados y plantearon, en los mismos términos, la excepción previa de inepta demanda por cuanto: (i) no se indicó el concepto de la violación;
(ii) se presentó una indebida acumulación de causales subjetivas y objetivas, toda vez que se alega la existencia de inhabilidades para ser elegidos, por parte de los demandados y al mismo tiempo, irregularidades en el proceso de votación y escrutinio; y, (iii) se incumplió el artículo 166 del CPACA porque no se aportó copia del acto demandado. 2.2.3.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca El apoderado de esta Corporación contestó la demanda y señaló que en ella no aparece el concepto de la violación, por lo que, no propuso de manera expresa, ninguna excepción, sin embargo, el despacho entiende que se trata de la excepción previa de ineptitud de la demanda. 2.3. Proceso 11001-03-28-000-2019-00096-00 2.3.1.
El demandado Luis Alejandro Motta Martínez En el escrito de contestación formuló las siguientes excepciones: (i) Falta de legitimación en la causa por activa: a juicio del demandado, el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios (E) no está legitimado para interponer el medio de control de nulidad electoral, dado que requería acto administrativo de asignación especial para impetrarla, por cuanto solo mediante asignación de funciones especiales, los procuradores delegados pueden interponer demandas de esta índole, puesto que sus funciones son aquellas enlistadas en los artículos 23 y 30del Decreto Ley 262 de 2000.
Sostuvo que, en los procesos electorales, solo está permitido que intervenga un procurador delegado a título de Ministerio Público, y no como demandante, pues esta última atribución debe ser asignada especialmente por el Procurador General de la Nación. (ii) Ineptitud de la demanda: por error del demandante a la hora de escoger el acto acusado, se demandó el acta de reunión de las ESAL del 29 de octubre de 2019, cuando debió demandar el informe de resultados del Comité Evaluador de la CAR del 6 de octubre de 2019, o por lo menos ambos simultáneamente.
Agregó que el Procurador accionante debió demandar el informe de resultados elaborado por el Comité Evaluador de la CAR, en atención a que allí consta la evaluación de los documentos, los criterios habilitantes que se tuvieron en cuenta y la relación de ESAL y candidatos habilitados. (iii) Falta de cumplimiento del artículo 166 del CPACA[3]: alegó que la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito consistente en aportar copia del acto acusado, por cuanto éste y el informe de resultados del Comité Evaluador de la CAR, fueron aportados en copia simple y, por tanto, carecen de valor probatorio.
Para sustentar lo anterior, se refirió a la sentencia de 24 de enero de 2008[4], mediante la cual, la Sección Quinta de esta Corporación indicó que, unos documentos aportados en copia simple no serían valorados porque “no se da ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 254 del C. de P. C…”. (iv) Caducidad de la acción: para el demandado, la demanda fue extemporánea, toda vez que la elección se realizó en audiencia pública, según lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de la Resolución 606 de 2006, de la cual se levantó un acta, frente a la que no se exige la publicación de que trata el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, porque no es un acto administrativo sino un documento privado en el cual consta el resultado electoral.
Así las cosas, a su juicio, el término para ejercer el medio de control electoral venció el 12 de diciembre de 2019, pues éste debe contarse a partir del día siguiente a la “audiencia de elección”, la cual se llevó a cabo el 29 de octubre de 2019; en consecuencia, como la demanda se interpuso el 18 de diciembre de 2019, fue extemporánea.
Agregó que, aun si en gracia de discusión se toma la fecha del acta de la reunión como el momento en el que empieza a correr el término, la conclusión sería la misma, pues la demanda debió impetrarse con anterioridad al 13 de diciembre de 2019, porque el acta data del 30 de octubre de ese año. 2.3.2. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca El apoderado de la CAR contestó la demanda y formuló la excepción de caducidad, con fundamento en las mismas razones que expuso el demandado Luis Alejandro Motta Martínez. 3.
Traslado de las excepciones formuladas 3.1. Proceso 11001-03-28-000-2019-00092-00 Durante el término procesal del traslado de las excepciones no se realizó intervención alguna. 3.2. Proceso 11001-03-28-000-2019-00093-00 Dentro del término procesal del traslado de las excepciones la demandante Aura Helena Silva, se opuso a ellas, como se explica a continuación: Respecto de la excepción de inepta demanda, señaló que no es procedente porque el juez tiene la facultad de admitirla o inadmitirla y, en este caso, fue admitida, incluso la reforma, lo que implicó su aceptación. Añadió que la norma sobre indebida acumulación debe guardar coherencia interpretativa con el artículo 225 (sic) de la Constitución Política, frente al cual la Corte Constitucional, en sentencia T-268 de 2010, indicó que las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Frente a la falta de requisitos formales, relacionado con el acto acusado, afirma que el acto demandado sí se aportó como prueba No. 2 de la demanda en medio físico y magnético.
Finalmente, se refirió a la “contestación de Sergio González Rey” (apoderado de la CAR), para indicar la demandante que “el Juez Administrativo, tiene el deber de encontrar la verdad en el proceso, por lo que el legislador le permite decretar pruebas de oficio o a petición de parte, ya que es una herramienta obstructiva al esclarecimiento de la verdad, el solicitar no se decreten varios medios de prueba, y al mismo tiempo, da cuenta del temor de que se esclarezcan los hechos”. 3.3.
Proceso 11001-03-28-000-2019-00096-00 Dentro del término procesal de traslado de las excepciones el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales, intervino, en el sentido de oponerse a cada una de ellas, como se pasa a explicar: En relación con la excepción de falta de legitimación por activa, consideró que esta no tiene vocación de prosperidad, en atención a que el artículo 277 de la Constitución Política, le asigna especiales funciones en materia preventiva, de intervención administrativa y judicial al Procurador General de la Nación, a los Procuradores Delegados y demás agentes del Ministerio Público.
Conforme a lo anterior, manifestó que estos servidores pueden interponer acciones jurisdiccionales, en defensa del ordenamiento jurídico, atribución que puede ser ampliamente ejercida por los Procuradores Delegados y, por lo mismo, no se requiere de una designación especial, en la medida que deviene de un mandato superior. Además, agregó que según el artículo 303 del CPACA el Ministerio Público está facultado para actuar como demandante y no solo como sujeto procesal.
En el mismo sentido, el artículo 30 del Decreto Ley 262 de 2000 señala que los procuradores judiciales ejercen, entre otras funciones de intervención judicial, la de interponer demandas de nulidad de actos administrativos y nulidad absoluta de los contratos estatales, cuando a ello hubiere lugar. Respecto de la excepción de inepta demanda, consideró que no es acertado afirmar que se debió demandar el informe de resultados elaborado por el Comité Evaluador de la CAR, del 6 de octubre de 2019, por cuanto aquel documento es un acto preparatorio, es decir, no tiene el carácter de definitivo, como sí lo reviste el acto administrativo contenido en el Acta de Reunión de 29 de octubre de 2019, por cuanto declara la elección de los representantes de las ESAL ante el Consejo Directivo de la CAR.
Por lo tanto, conforme a los artículos 139 y 275 del CPACA, el acto que debe demandarse es el de elección, es decir, el acta referida. Frente a la excepción consistente en el incumplimiento del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011, sustentada en que se aportó copia simple del acto demandado, resaltó que en el escrito introductorio, al hacer referencia a la copia del Acta de Reunión de las ESAL de 29 de octubre de 2019, se agregó la siguiente anotación: "Este acto fue publicado en la página web de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, por manera que, en términos de la sentencia C-646 de 2000 y el parágrafo del canon 65 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a una copia hábil, en cuanto se tomó del órgano de difusión respectivo".
Igual alusión se hizo al aportar la copia del informe de resultados de 6 de octubre de 2019. Puso de presente que, por auto de 19 de diciembre de 2019, la magistrada ponente ordenó requerir al Consejo Directivo de la CAR para que remitiera la constancia de publicación del acto de designación de Luis Alejandro Motta Martínez, con el propósito de tener certeza sobre la fecha de publicación, la cual fue efectivamente aportada.
En ese orden, este punto fue superado incluso antes de la contestación de la demanda. Finalmente, en relación con la caducidad, indicó que es improcedente esta excepción, en virtud de que, en providencia de 14 de enero de 2020, por la cual se admitió la demanda, se estudió este aspecto concluyendo que fue presentada en tiempo. Agregó que: i) la elección de los representantes de las ESAL ante el Consejo Directivo de la CAR, no se surtió en audiencia pública, sino que se dio en una reunión de carácter restringido; ii) por lo anterior, en acatamiento del principio de publicidad, el Acta de Reunión de 29 de octubre de 2019, debía ser publicada para darla a conocer a todos los interesados y a la ciudadanía en general; iii) corolario de lo anterior, el término de caducidad en este caso empezó a correr a partir del día hábil siguiente a la publicación del acta de reunión en la página web de la CAR (no precisó las fechas).
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El despacho es competente para emitir pronunciamiento frente a las excepciones formuladas, según lo dispuesto en los artículos 125, numeral 3 del CPACA[5], modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, 12 del Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 2020[6]. 2. El trámite de las excepciones previas en el CPACA y el Decreto Legislativo 806 de 2020 Desde su entrada en vigencia, la Ley 1437 de 2011 dispuso que, el magistrado ponente de oficio o a solicitud de parte, en desarrollo de la audiencia inicial, el juez o magistrado ponente debía ocuparse de resolver las excepciones previas, así como de aquellas denominadas mixtas[7], así: Artículo 180.
Audiencia inicial. (…) 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas.
Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. Conforme a la norma transcrita, resultan destacables los siguientes aspectos relacionados con el trámite de las excepciones allí enlistadas: (i) es el juez o magistrado ponente quien debe emitir pronunciamiento frente a la prosperidad de las mismas;
(ii) la oportunidad que el legislador dispuso para ello es la audiencia inicial de que trata el artículo 180 ibidem; (iii) es admisible la práctica de pruebas cuando resulte necesario para determinar la configuración del medio exceptivo, siendo posible la suspensión de la diligencia para tales efectos y, (iv) si prospera alguna que impida continuar con el proceso, se dará por terminada la actuación. Sin embargo, algunos de estos tópicos fueron objeto de modificación extraordinaria y temporal, por el Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 2020, expedido en el marco de la emergencia económica, social y ecológica por razón de la pandemia. en el que se contemplaron disposiciones de tipo adjetivo para dotar de celeridad el trámite y decisión de las diferentes causas judiciales, para “los procesos en curso y los que inicien luego de la expedición de este decreto”[8].
Así, en materia de excepciones previas y mixtas, dispuso: Artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De las excepciones presentadas se correrá traslado por el término de tres (3) días en la forma regulada en el artículo 110 del Código General del Proceso, o el que lo sustituya. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre ellas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en las excepciones previas.
Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente.
La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez, subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable.
Acorde con este precepto, se produjo un cambio significativo en relación con el trámite y decisión de las excepciones previas y mixtas en los procesos contenciosos administrativos, lo cual impacta el trámite del medio de control de nulidad electoral en virtud del artículo 296 del CPACA. En este orden, el juzgador debe remitirse al artículo 101 del CGP, del cual se infiere lo siguiente: (i) el juez debe decidir aquellas que excepciones que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial (numeral 2, inciso primero);
(ii) en caso de prosperar alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, se procede a declarar terminada la actuación (numeral 2, inciso primero); (iii) si se requiere la práctica de pruebas, para determinar la configuración de una excepción previa o mixta, en el mismo auto que se cite a audiencia inicial, se dispondrá su decreto y se practicará y resolverá en la referida diligencia (numeral 2, inciso segundo) y, (iv) solo se tramitarán las mentadas excepciones, una vez haya finalizado el traslado de la reforma de la demanda.
Tal modificación al procedimiento y resolución de estos medios exceptivos, fue incorporada al iter procesal del contencioso administrativo en forma permanente por el legislador ordinario, al expedir la Ley 2080 de 2021 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 De 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción”, en cuyo artículo 38, modificó el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, reproduciendo de forma casi idéntica los incisos primero y segundo del artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, agregando los apartes que se subrayan a continuación: Artículo 38.
Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2°. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.
En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. Así entonces, a los aspectos procesales ya destacados, se agregó la posibilidad de que, previo a la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, el juez o magistrado declare la terminación del proceso al advertir el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Así mismo, el deber del funcionario judicial de emitir sentencia anticipada en caso de encontrar probadas las excepciones referidas en la norma transcrita, de conformidad con lo establecido en el artículo 182A del CPACA. En este orden de ideas, la audiencia inicial, en punto a las excepciones previas, se redujo a la decisión de aquellas frente a las cuales se decretó alguna prueba, para posteriormente decidir su vocación de prosperidad, así como de las que estuvieren pendientes de resolver.
Así quedó dispuesto en el artículo 180, numeral 6º de la Ley 1437 de 2011, una vez modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021: Artículo 40. Modifíquese los numerales 6, 8 y 9 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 y adiciónense dos parágrafos al mismo artículo, así: 6. Decisión de excepciones previas pendientes de resolver.
El juez o magistrado ponente practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a audiencia y decidirá las excepciones previas pendientes de resolver. En suma, lo que se pretende con estas modificaciones procedimentales, es dotar de mayor agilidad y eficiencia a la jurisdicción contenciosa administrativa, permitiéndole al juez o magistrado sustanciador emitir un pronunciamiento de fondo sobre las excepciones previas y mixtas, antes a la audiencia inicial, con el fin de que dicho instituto procesal no genere dilaciones en otras etapas del proceso, como sucedía bajo el esquema tradicional contemplado en el CPACA, en el que el normal desarrollo de la audiencia inicial podía verse interrumpido por dichos mecanismos exceptivos, y así evitar la realización de actuaciones procesales que no resultan estrictamente necesarias. 3.
Marco teórico de las excepciones objeto de estudio 3.1. Ineptitud sustantiva de la demanda La doctrina procesal entiende por excepción todo medio de defensa que proponga el demandado frente a las pretensiones de la parte actora y suele clasificar este instituto procesal en: (i) excepciones previas o dilatorias, que tienden a postergar la contestación en razón de carecer la demanda de requisitos para su admisibilidad;
(ii) excepciones de fondo o perentorias, las cuales buscan destruir el derecho pretendido, por lo que generalmente no están en el derecho procesal sino en el derecho sustantivo y (iii) excepciones mixtas, que son aquellas que tienen naturaleza de excepción previa pero sus efectos son de excepción perentoria, toda vez que paralizan el proceso en forma definitiva, como ocurre con la caducidad, transacción, conciliación, prescripción, cosa juzgada y la falta de legitimación en la causa.
Al respecto, el H. Consejo de Estado ha indicado: En el derecho colombiano las excepciones se clasifican en previas y de mérito o de fondo. Las previas reciben ese nombre porque se proponen cuando se conforma la litis contestatio. Se refieren generalmente a defectos del procedimiento, como la falta de jurisdicción o de competencia y se permite alegar como previas algunas perentorias, como la cosa juzgada.
Las excepciones perentorias o de fondo van dirigidas a la parte sustancial del litigio, buscan anular o destruir las pretensiones del demandante, con el propósito de desconocer el nacimiento de su derecho o de la relación jurídica o su extinción o su modificación parcial[9]. Con la formulación de la excepción previa de falta de cumplimiento de requisitos formales, se ataca la confección de la demanda en cuanto a la idoneidad del medio de control interpuesto por la parte actora en relación con las pretensiones expresamente planteadas, e inclusive, aquellas cuya mención no es literal pero que devienen de interpretación en conjunto del libelo inicial.
El artículo 100 del CGP, aplicable por remisión expresa de los artículos 175 y 306 del CPACA, enlista las excepciones previas, entre las cuales está la de “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” (Num. 5), según la cual, si el libelo introductorio no cumple con los requisitos de forma señalados por el legislador, no puede tramitarse válidamente el proceso so pena de generar, en algunos casos, un fallo inhibitorio.
Así, el citado mecanismo de defensa hace relación al presupuesto procesal denominado “demanda en forma”[10], que se refiere a la confección, elaboración o cumplimiento de requisitos o condiciones formales de la demanda, los cuales están señalados en los artículos 162, 163 y 166 del CPACA: (i) la designación de las partes y de sus representantes, (ii) las pretensiones, (iii) hechos y omisiones, (iv) normas violadas y concepto de violación cuando se trata de impugnar actos administrativos, (v) la estimación razonada de la cuantía cuando sea necesaria, (vi) la dirección de las partes y (vii) anexos de la demanda y la (viii) individualización del acto acusado.
Respecto de la excepción previa objeto de estudio, esta Corporación, mediante sentencia de 12 de septiembre de 2019, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado No. 76001-23- 33-000-2013-00163-02 (1433-2017), precisó lo siguiente: La excepción previa denominada «Ineptitud sustantiva de la demanda» propende porque el escrito inicial se adecúe a los requisitos legales de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso.
La referida excepción previa se configura cuando se presentan vicios de forma respecto de la demanda, los actos o actuación enjuiciada, algunos de esos defectos encuadran en la falta de requisitos formales de la demanda. (…) De igual modo, el medio exceptivo encuentra vocación de prosperidad cuando no se reúnen los requisitos previos exigidos para su estudio de admisibilidad, o, el contenido de la demanda no se ajusta a lo dispuesto en los artículos 161 a 164 y 166 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes.
En definitiva, lo que se garantiza por medio de la mentada institución procesal es evitar el desgaste innecesario de la administración de justicia con la adopción de decisiones que no resuelvan de fondo la controversia debido a la ausencia de los presupuestos procesales requeridos para tal efecto. De otra parte, el numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso establece que la excepción previa de inepta demanda también puede originarse en una “indebida acumulación de pretensiones”.
En aras de verificar dicho aspecto procesal, deben tenerse en cuenta las reglas de acumulación de pretensiones previstas en el artículo 165 del CPACA, en el que se permite acumular aquellas propias de los contenciosos de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho, relativas a contratos y reparación directa, conforme a los requisitos allí contemplados; nótese que el legislador no previó en dicho precepto el medio de control de nulidad electoral.
Más bien, para el caso de la demanda electoral, se hace referencia a la improcedencia de acumulación de causales de nulidad (artículo 281 del CPACA), las cuales tradicionalmente se han clasificado en objetivas - las que se funden en irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio- y subjetivas -relativas a vicios en las calidades, requisitos e inhabilidades del elegido o nombrado-.
Con todo, esta regla ha sido precisada por la Sección Quinta de la Corporación, que de tiempo atrás ha sostenido que dicha prohibición solo es aplicable respecto de los procesos donde se invocan irregularidades presentadas en elecciones por voto popular, tal como se explica en la Sentencia del 19 de septiembre de 2013, Rad. 11001-03-28-000-2012-00051-00, MP Alberto Yepes Barreiro[11]: Adicionalmente, la Sala observa sobre la citada excepción, que la prohibición contenida en el artículo 281 del C.P.A.C.A., referida a la imposibilidad de acumular en una misma demanda causales de nulidad por vicios en las calidades, requisitos e inhabilidades del elegido o nombrado (causales subjetivas), con causales de nulidad por irregularidades en el proceso de votación y escrutinio (causales objetivas), no opera en las demandas en que se impugne la legalidad de actos de nombramiento y de elección por cuerpos colegiados, como así sucede en las elecciones realizadas por el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Esa norma se aplica para las elecciones por voto popular, pues se procura evitar que frente a una misma persona y en la misma demanda, se invoquen cargos de nulidad fundados a la vez en causales subjetivas y objetivas, puesto que la práctica enseñó a la Sección que los procesos electorales contra elecciones por voto popular, basados en irregularidades en la votación y los escrutinios, toman mayores tiempos para su instrucción y decisión, de los que se destinan a tramitar y resolver los procesos que se basan únicamente en causales subjetivas.
Así, la disposición se encamina a decidir más rápidamente las demandas por causales subjetivas, y de paso evitar que su suerte quede ligada a un asunto de mayor complejidad por el volumen de información electoral que usualmente se maneja en los procesos por causales objetivas. Desde entonces, esta postura ha sido reiterada por la Sala mayoritaria de la Sección Quinta[12], con el fin de privilegiar los principios de eficacia y celeridad que deben revestir todas las actuaciones judiciales, posibilitando el estudio conjunto de causales de nulidad objetivas y subjetivas en aquellas demandas de nulidad electoral que no se enmarquen en elecciones por voto popular. 3.2.
Caducidad del medio de control La caducidad es una institución consagrada en la ley procesal, que determina el tiempo dentro del cual es ejercitable el derecho de acción, como derecho público subjetivo que tienen los individuos de acudir a los órganos jurisdiccionales del Estado para que le tutelen un interés o derecho reconocido en la Constitución y la ley o la preservación del orden jurídico.
En relación con el contencioso electoral, el artículo 164, ordinal 2, literal a) de la Ley 1437 de 2011, establece el plazo para su interposición, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) a) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días. Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente; en los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1o del artículo 65 de este Código.
En las elecciones o nombramientos que requieren confirmación, el término para demandar se contará a partir del día siguiente a la confirmación” (subrayado fuera del original). Según esta norma, para el ejercicio del medio de control de nulidad electoral, el término de caducidad expira al cabo de 30 días contados así: i) si la elección se declara en audiencia pública, a partir del día siguiente al de su declaratoria, ii) en los casos en que la elección o nombramiento requiera de confirmación, desde el día siguiente de la expedición de dicho acto y iii) en los demás asuntos de elección y nombramientos, a partir del día siguiente al de la publicación del acto, efectuada en la forma prevista en el inciso 1 del artículo 65 de la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, esta Corporación ha justificado el establecimiento de un término mucho más perentorio para este medio de control en particular, así: (…) el mencionado medio de control pese a su carácter público, cuenta con un término perentorio para su ejercicio de 30 días, siguientes a la publicación de la elección o designación correspondiente a fin de evitar que el ejercicio de las funciones, por razones de la demanda, devengan en ilegitimas afectando la estabilidad de la institucionalidad y el eficaz funcionamiento de los organismos estatales y por ende la protección de los bienes jurídicos por los que vela la misma(…)[13] (subrayado fuera del original).
Se trata, en particular, del término de caducidad para controvertir actos electorales, el cual es más corto que el de las demás acciones contencioso administrativas, en razón a los derechos e intereses que entran en tensión con el principio democrático, a fin de garantizar la legitimidad de las autoridades, la estabilidad de las instituciones y la eficacia de la función pública; en este sentido, constituye una norma de orden público que da prelación al principio de seguridad jurídica sobre el acceso a la justicia, para salvaguardar la gobernabilidad democrática y el cumplimiento de los fines del Estado.
Por tales motivos, «históricamente la regulación de la nulidad electoral se ha caracterizado por contener términos más expeditos que aquéllos previstos para el ejercicio de los demás medios de control (…) más aún por tratarse, se repite, de un contencioso estrictamente objetivo»[14]. 3.3. Falta de legitimación en la causa por activa Uno de los requisitos de la demanda consiste en la identificación de las partes y sus representantes[15], exigencia que tiene como propósito la debida integración del litisconsorcio, tanto activo como pasivo, y de suyo, la garantía del debido proceso.
Este vínculo deriva de un interés directo y no meramente general en el resultado del proceso, de tal suerte que la decisión pueda generar a la persona un provecho o causarle un perjuicio con relevancia jurídica[16]. La Corte Constitucional define la legitimación en la causa como “una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso” y, por lo mismo, la reconoce como un presupuesto de la sentencia de fondo, que sustenta el derecho de las partes a que el juez se pronuncie sobre las pretensiones y los argumentos de defensa de forma favorable o desfavorable[17].
Por su parte, el Consejo de Estado se refiere a la legitimación como la idoneidad jurídica para ser demandante o demandado y de ahí, distingue entre legitimación de hecho y legitimación material, la primera, identificada por quien presenta la demanda y que genera al demandado el derecho a defenderse, y la segunda, en torno a establecer una relación real del demandado o el demandante con los hechos y la causa, relación que, a su vez, determina la sentencia de mérito a favor de una u otra parte[18].
En cuanto a las modalidades activa y pasiva de la legitimación en la causa, la Alta Corporación ha hecho las siguientes precisiones: La legitimación en la causa es un elemento necesario para acceder a las pretensiones de la demanda, por lo que es indispensable demostrar que existe identidad entre: i) la parte demandante y la persona que tiene interés en el objeto del litigio (legitimación en la causa por activa); y ii) la parte demandada y la persona que, de acuerdo con la relación sustancial, tenga el deber de responder frente a las pretensiones de la demanda (legitimación en la causa por pasiva) (negrillas del original)[19].
Cabe agregar que, de acuerdo con lo expuesto, esta excepción se configura cuando el sujeto señalado como demandado realmente no corresponde con la persona que tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado en la demanda, de acuerdo las normas y las pruebas que atañen al asunto en particular. La falta de legitimación en la causa se encuentra prevista de forma expresa entre las excepciones que pueden proponerse con la contestación de la demanda, según el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, con la advertencia de su declaración mediante sentencia anticipada.
Este alcance deriva de la naturaleza mixta de la excepción, toda vez que carecer de legitimación para actuar en uno u otro extremo de la causa puede llegar a paralizar o terminar el proceso de forma definitiva. Ahora bien, en materia electoral es importante resaltar que, por tratarse de una acción pública, la legitimación está en cabeza de cualquier persona, a la luz del artículo 139 del CPACA cuyo texto es el siguiente: “Artículo 139.
Nulidad electoral: Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden. (…)”. (subraya añadida). Así se ha pronunciado esta Sección, al señalar que “la legitimación para formular ese tipo de demandas, es universal, dado que ninguna limitación se estableció por parte del legislador sobre el particular y en tal medida, bien puede ejercerla cualquier persona, incluido el elegido”[20]. 4.
Caso concreto En aras de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los mecanismos de defensa incoados, el estudio se realizará en el siguiente orden: i) Inepta demanda por no cumplir los requisitos formales Lo anterior se concreta en lo siguiente: a) No se aportó el acto demandado (Procesos 2019-00092 y 2019-00093) o se aportó en copia simple (Proceso 2019-00096 y 2019-00093); b) No se explicó el concepto de la violación (Procesos 2019-00092 y 2019- 00093); c) Se incurrió en una indebida acumulación de causales objetivas y subjetivas (Proceso 2019-00093). d) Se debió demandar el informe de resultados del comité evaluador de la CAR del 6 de octubre de 2019 (Proceso 2019-00096). ii) Falta de legitimación por activa Por cuanto se estima que el Procurador Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios (E), quien formuló la demanda en el proceso Proceso 2019-00096, necesitaba autorización especial para actuar como demandante. iii) Caducidad del medio de control (Proceso 2019-00096).
Lo anterior toda vez que la elección se realizó en audiencia pública, según lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de la Resolución 606 de 2006, por lo que no cabía la publicación del “acta de reunión” de que trata el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, porque no es un acto administrativo sino un documento privado. En este orden, el medio de control electoral venció el 12 de diciembre de 2019, pues éste debe contarse a partir del día siguiente a la “audiencia de elección”, la cual se llevó a cabo el 29 de octubre de 2019 y como la demanda se interpuso el 18 de diciembre de 2019, fue extemporánea. 4.1.
Excepción de inepta demanda En el sub examine, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda tiene fundamento en los argumentos que a continuación se analizan: a) No se aportó el acto demandado (Procesos 2019-00092 y 2019-00093) o se aportó en copia simple (Proceso 2019-93 y 2019-00096) Los demandados Andrés Iván Garzón y Juan Carlos Calderón España, alegaron que las demandas correspondientes a los procesos 2019-00092 y 2019-00093 no cumplieron con los requisitos formales establecidos en el artículo 166 del CPACA, toda vez que “no aportaron con el libelo introductorio, copia del acto electoral”.
En relación con este reparo, el Despacho resalta que a folio 166 del escrito de la demanda, visible en el aplicativo SAMAI[21], correspondiente al proceso 2019-00092, se encuentra el acto demandado denominado “Acta de la reunión de elección de los representantes y suplentes de las entidades sin ánimo de lucro ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR”, documento que también se aportó con el escrito inicial, como se pudo constatar al realizar la consulta electrónica del expediente 2019-00093[22].
De conformidad con lo anterior, no existe reparo alguno en cuanto al cumplimiento del requisito fijado en el artículo 166-1 del CPACA, pues, en efecto, la parte accionante en los procesos 2019-00092 y 2019-00093, allegó con la demanda, copia del acto acusado. Por otro lado, el señor Luis Alejandro Motta Martínez alegó que en los procesos 2019-00093 y 2019-00096, la parte accionante no cumplió el requisito en cuestión porque el acto demandado -Acta de 29 de octubre de 2019- fue aportado en copia simple y, por tanto, no tiene valor probatorio.
Antes de la entrada en vigor del CGP, el artículo 254 del CPC[23], establecía que las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, únicamente si eran autenticados, o autorizados por determinadas autoridades. No obstante, con la expedición del CGP y su entrada en vigencia, esta norma fue derogada[24]. Viene al caso mencionar lo señalado en el artículo 244 del CGP: Artículo 244.
Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso.
También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución. Así mismo, se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo.
La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos. Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones.
En el mismo sentido, el artículo 246 ibidem[25] despejó cualquier duda, en relación con el valor de las copias, al disponer que tendrá el mismo del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una copia determinada, precepto aplicable a esta jurisdicción por mandato del artículo 306 del CPACA[26].
De otra parte, conviene resaltar que la jurisprudencia de esta Corporación, incluso desde antes de la fecha prevista para la aplicación del CGP en materia de lo contencioso administrativo, superó este debate, al reconocer el avance que trajo dicho código en materia de la autenticidad de las copias simples, como se evidencia en esta decisión de 22 de octubre de 2012: "Cuando entre en vigencia el acápite correspondiente a la prueba documental, contenida en el CGP, se avanzará de manera significativa en la presunción de autenticidad de los documentos, lo que es reflejo del principio de buena fe constitucional; lo anterior, toda vez que de los artículos 243 a 246 del CGP, se pueden extraer algunas conclusiones: i) los documentos públicos o privados, emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, se presumen auténticos, ii) es posible que las partes los tachen de falsos o los desconozcan, lo que originará que se surta el respectivo trámite de la tacha, iii) los documentos se pueden aportar al proceso en original o en copia, iv) las copias, por regla general, tendrán el mismo valor probatorio que el documento original, salvo disposición especial en contrario, v) cuando se aporta un documento en copia, corresponde a la parte que lo allega indicar –si lo conoce– el lugar donde reposa el original para efectos de realizar el respectivo cotejo, de ser necesario, y vi) las partes pueden solicitar el cotejo de los documentos aportados en copias.
Por consiguiente, el legislador ha efectuado un constructo que busca superar la rigidez y la inflexibilidad de un sistema procesal basado en los formalismos, que distancia a las partes en el proceso, crea costos para los sujetos procesales y, en términos de la teoría económica del derecho, desencadena unas externalidades que inciden de manera negativa en la eficiencia, eficacia y la celeridad de los trámites judiciales"[27].
Por lo anterior, la sentencia enunciada por el demandado para sustentar la excepción alegada, que data de 24 de enero de 2008[28], mediante la cual la Sección Quinta de esta Corporación indicó que unos documentos aportados en copia simple no serían valorados por no cumplir con los requisitos del artículo 254 de CPC, evidentemente no resulta aplicable en la actualidad, pues se dictó antes de la entrada en vigor del CGP.
Por consiguiente, este Despacho considera que, comoquiera que el acto acusado fue aportado en copia simple, en los tres procesos acumulados, no advierte ningún reparo en cuanto al cumplimiento del requisito fijado en el artículo 166-1 de la Ley 1437 de 2011 que establece que a la demanda debe acompañarse una copia del acto acusado. Por lo expuesto, esta excepción no está acreditada en lo que a este argumento se refiere. b) La demanda no explica el concepto de la violación (Procesos 2019-00092 y 2019-00093) A juicio de los demandados, la parte actora en los procesos 2019-00092 y 2019-00093, se limitó a enlistar una serie de inconformidades, sin que sea posible establecer el concepto de la violación, lo que supone el incumplimiento del numeral 4 del artículo 162 y del artículo 275 del CPACA.
Sobre el particular, se debe señalar que, respecto de los imperativos formales que ha estructurado el legislador procesal, frente al libelo inicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, si bien dichos requisitos de la demanda en materia contenciosa administrativa tienen justificación en la carga mínima que debe asumir el demandante, ello no puede extremarse hasta el punto de quebrantar gravemente el derecho de acceso a la administración de justicia. Precisamente, la citada corporación en la sentencia C-197 de 1999[29], en la que estudió la constitucionalidad del artículo 137, numeral 4 del CCA[30], relacionado con la exigencia de indicar las normas violadas y explicar el concepto de violación indicó: La naturaleza y características propias del acto administrativo, que se han puesto de presente anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de las normas procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. (…) 2.6.
No obstante lo anterior, debe advertir la Corte que, en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación de la norma acusada, al punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio. En tal virtud, defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de violación insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad.
Así las cosas, este requisito de la demanda en forma se satisface, solamente indicando cuáles normas, en sentir del actor, resultan quebrantadas y las razones que la sustentan, independiente del mérito que les asista y la posibilidad de éxito que tenga en el proceso. En la misma dirección, se encaminan los cambios que se han venido introduciendo en la legislación procesal, como se evidencia de algunas normas del CPACA, dirigidas a armonizar las reglas procesales con los valores, principios y derechos fundamentales que inspiran la Carta de 1991.
Así, por ejemplo, el artículo 163 del CPACA, contempla la posibilidad de que el juez integre en el estudio de legalidad los actos administrativos que resolvieron los recursos interpuestos contra el inicial, así no se haya demandado. El artículo 171 ibidem, establece que el juez admitirá la demanda que reúne los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada.
De lo anterior, se colige que fue voluntad del legislador procesal legitimar un margen de apreciación del juez en relación con el estudio integral de la demanda, a fin de evitar pronunciamientos inhibitorios, los cuales desnaturalizan la esencia de la función de administrar justicia y superponen el derecho meramente adjetivo al material o sustantivo.
También, esta fue la razón para que en el artículo 180 del CPACA, que regula la audiencia inicial del proceso, se hubiere fijado un momento procesal para sanear el litigio, justamente para remover los obstáculos meramente procesales y permitir el curso normal del proceso y la resolución del conflicto. Desde esa perspectiva, en ejercicio de la potestad de interpretar la demanda, en lo que se refiere al proceso 2019-00092, se observa que en el auto admisorio de 20 de febrero de 2020, proferido por la Sala, se indicó que, aunque la parte demandante no subsanó su escrito introductorio en cuanto al reparo inicialmente advertido por la magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez acerca de la indicación de las normas violadas y el concepto de la violación, la Sala decidió que “los cargos se estudiarán de conformidad con el libelo demandatorio inicialmente presentado por la demandante, lo mismo que los cargos enlistados en los literales “a”, “b”, “c”, “d”, “n”, “p” y “q”., así: a. Artículo 3 de la Resolución 606 de 2006: La respuesta al requerimiento de la actora frente al informe de evaluación no se dio con por lo menos 3 días de anticipación. b. Artículos 2, 13, 29 y 40 de la Constitución Política; 3 del CPACA; 1.1., 1.2. y 2 del Código Electoral: la habilitación de la actora se dio a escasas 14 horas de la reunión de elección y pasados 19 días desde que objetó el informe de evaluación. Eso la puso en desventaja con otros aspirantes, que tuvieron 22 días para preparar su candidatura, lo cual redujo sus garantías de participación. c. Artículos 66, 67 y 68 del CPACA: La habilitación no le fue notificada personalmente y en un tiempo oportuno, como lo establece tal codificación. d. Resolución 606 de 2006: el informe de evaluación fue publicado apenas a dos días de las elecciones. n. Artículo 5 de la Resolución 606 de 2006: los candidatos no expusieron sus propuestas. p. Artículos 2, 13, 29 y 40 de la Constitución Política; 3 del CPACA: el procedimiento establecido en la Resolución 606 de 2006 no permite el ejercicio del derecho de defensa y contradicción frente a las decisiones del Comité Evaluador, y este organismo, en el caso concreto, tampoco hizo nada para garantizarlo. q. Debido proceso, igualdad, participación: “El Comité de Evaluación negó arbitrariamente la posibilidad de que una candidata mujer, quien cumplió con todos y cada uno de los requisitos establecidos en la Resolución No 606 de 2006 participará activamente y en igualdad de condiciones que los demás candidatos en la reunión de elección de los representantes y suplentes de las ESAL ante el Consejo Directivo de la CAR Cundinamarca”.
De este modo, es posible establecer con suficiencia las normas y el concepto de violación frente a cada una de ellas, además que el extremo pasivo tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, frente a los cargos mencionados. Lo mismo sucede con la demanda correspondiente al proceso 2019-00093, en la cual se alegó una infracción de las normas superiores, por cuanto: |Hechos que sustentan la |Normas alegadas como infringidas | |infracción de norma superior | | |No se evaluaron todos los |Resolución 606 de 2006, en sus | |requisitos para habilitar a las |artículos 2° (requisitos para | |ESAL. |participar en la elección de los | | |representantes de las ESAL en el | | |Consejo Directivo de las CAR), 3°| | |(revisión y evaluación de la | | |documentación) y Ley 99 de 1993, | | |en sus artículos 26.g y parágrafo| | |(sobre los representantes de las | | |entidades sin ánimo de lucro- | | |ESAL al Consejo Directivo de las | | |Corporaciones Autónomas | | |Regionales) y 31.2 (sobre la | | |función de máxima autoridad | | |ambientas de tales | | |corporaciones). | |Las fallas en el sistema de |La Constitución Política, en sus | |inscripción ocasionaron que |artículos 40.1 (derecho a elegir | |varias ESAL no aparecieran en el |y ser elegido) y 258 (derecho al | |informe de evaluación del 6 de |voto); y, Resolución 606 de 2006,| |octubre de 2020. |artículo 3° (revisión y | | |evaluación de la documentación); | |No se aceptaron reclamaciones |Ley 1437 de 2011, en su artículo | |contra el informe de evaluaciones|275 (causales de nulidad | |por tratarse de un acto de mero |electoral). | |trámite. | | |No se comunicó al público con al |Ley 1437 de 2011, en su artículo | |menos 5 días de anticipación, la |275 (causales de nulidad | |habilitación para recibir |electoral); | |documentos, pues ello se hizo el | | |día anterior. | | |Por los mismos hechos se |Derecho a la igualdad (sin norma | |inhabilitaron algunas ESAL y a |– se entiende que el artículo 13 | |otras no. |de la Constitución Política). | |El nombre del representante legal|Código Electoral (Decreto 2241 de| |de algunas ESAL que participó en |1986), en sus artículos 1° | |elección no coincide con el que |(objetos y principios del | |figura en el certificado de la |procedimiento electoral) y 2° | |Cámara de Comercio; no se |(deber de las autoridades de | |verificó la identidad de |proteger y garantizar el | |asistentes y votantes; los |ejercicio del derecho al sufragio| |encargados de la logística de la |con imparcialidad); | |elección eran contratistas que a | | |su vez eran representantes de | | |algunas ESAL; algunos | | |representantes votaron dos veces;| | |y, existen relaciones laborales y| | |familiares entre electores y | | |elegidos. | | En suma, la falta de un título que desarrolle el concepto de la violación, no menoscaba la idoneidad formal del libelo introductorio, si ello es perfectamente superable por parte del juez, al hacerse una lectura integral y sistemática del escrito, pues, tratándose de una acción pública, como lo es el contencioso electoral, los requisitos de la demanda deben evaluarse a la luz del principio pro actione, según el cual, cuando se presente una duda en relación con el cumplimiento de éstos, debe resolverse a favor del accionante[31].
Por lo tanto, se concluye que la excepción de inepta demanda, por este aspecto, no está llamada a prosperar. Ahora bien, tampoco prospera el argumento según el cual, la demanda es inepta porque no se indicó expresamente la existencia de alguna de las causales de nulidad, dado que el concepto de violación se circunscribe al deber que tiene el demandante de exponer las razones o motivos que dan sustento a la acusación violatoria, lo que conlleva unos mínimos argumentativos que deben ser apreciados por el juez en aras de evitar vaguedades, imprecisiones o absoluta falta de claridad que no permitan siquiera inferir el sustento de las pretensiones, siempre teniendo en cuenta para dicha labor de interpretación el principio pro actione.
Dicha carga, como se expuso en los párrafos precedentes, fue satisfecha. En este orden, la omisión de señalar la causal de nulidad en que incurre el acto acusado no tiene la virtud de constituir un defecto en el libelo inicial, pues, se reitera, la exigencia objeto de estudio se entiende satisfecha al exponerse un concepto de violación en el cual se esbocen de forma clara y concreta los fundamentos de hecho y de derecho que soportan las pretensiones, garantizando con ello el derecho de defensa del extremo pasivo y la labor instructiva del juez, quien tiene la potestad de identificar a motu propio el vicio. c) Indebida acumulación de causales objetivas y subjetivas (Proceso 2019- 0093) Esta excepción fue sustentada en que la demanda va en contravía del artículo 281 del CPACA, por cuanto, por un lado, se alega la existencia de inhabilidades en cabeza de los elegidos y electores y, por otro, también irregularidades en el proceso de votación y escrutinio.
Sobre el punto se recuerda lo dicho de forma general en el numeral 3.1 de esta providencia, en el sentido de que la prohibición de acumular causales subjetivas y objetivas en el contencioso electoral opera para los procesos dirigidos a cuestionar la legalidad de actos de elección popular, mas no en el contexto de demandas contra nombramientos, elecciones o designaciones con origen distinto, como el que se debate en esta oportunidad.
En consecuencia, como la elección cuestionada no tuvo origen en el voto popular, la demanda no está incursa en una indebida acumulación de pretensiones, dado que la naturaleza del proceso que culminó con la elección de los representantes de las ESAL ante el Consejo Directivo de la CAR, permite que ambos reparos sean fallados en una misma sentencia. Por lo expuesto, no se encuentra acreditada la excepción estudiada, en lo que a este reparo se refiere. d) La parte accionante debió demandar el informe de resultados del comité evaluador de la CAR del 6 de octubre de 2019 (Proceso 2019-0096) El demandado Luis Alejandro Motta Martínez, sustentó esta excepción en que se debió demandar no solo el acta de la reunión de 29 de octubre de 2019, sino también el informe de resultados de 6 de octubre de 2019 elaborado por el Comité Evaluador, dado que, según el actor, allí se materializó la irregularidad que sustenta la pretensión de nulidad.
Sobre el particular, es importante resaltar que, en asuntos electorales el acto definitivo es aquel que contiene la decisión de elegir, nombrar o llamar a proveer vacantes, los cuales se constituyen en verdaderos actos electorales, en los términos del inciso primero del artículo 139 del CPACA, pasibles de ser controlados, únicamente, por la vía de la nulidad electoral según las voces de la norma en comento[32].
Ahora, son actos de trámite o preparatorios todos aquellos proferidos en el devenir del procedimiento electoral, distintos de los de elección, nombramiento o llamamiento, los cuales no son pasibles de control judicial de forma autónoma[33]. Lo anterior implica que es el acto electoral el susceptible de control por medio de la nulidad electoral y los actos de trámite y/o preparatorios son analizados bajo el mismo medio de control, pero de manera indirecta, al estudiar la legalidad del acto definitivo.
Así lo ha señalado esta Sala: “En efecto, lo que ocurre es que los actos de trámite o preparatorios serán controlados al examinar el acto definitivo. Así lo ha colegido la Sección Quinta en diversas oportunidades, en la que ha controlado los actos que precedieron a la elección cuando estudia los cargos de la demanda que se presenta contra la designación.” [34] En el caso concreto, el informe de resultados de 6 de octubre de 2019 elaborado por el Comité Evaluador de la CAR, es un acto preparatorio, en la medida que corresponde al agotamiento de una de las etapas del proceso señaladas en la Resolución 606 de 2006 expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que fija el procedimiento de elección de los representantes y suplentes de las ESAL ante los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales así: (i) la convocatoria (artículo 1);
(ii) la revisión y evaluación de la documentación (artículo 3); y, finalmente (iii) la reunión de elección[35] (artículo 4). Conforme a la referida resolución, el procedimiento culmina con la reunión de elección, por lo que el informe de resultados elaborado por el Comité Evaluador corresponde a una fase anterior y, por ende, es un acto previo o preparatorio del definitivo de elección. Por lo anterior, este Despacho considera que se demandó el acto que, a la luz del artículo 139 del CPACA, es el enjuiciable mediante el ejercicio de este medio de control, sin que ello signifique que las presuntas irregularidades alegadas en estos actos previos no puedan ser objeto de estudio de manera indirecta, cuando se analice la legalidad del acto de elección demandado.
En consecuencia, se declarará no probada esta excepción, respecto de este argumento. 4.2. Excepción de falta de legitimación en la causa por activa A juicio del demandado Luis Alejandro Motta Martínez, el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios (E) no está legitimado para interponer el medio de control de nulidad electoral.
Sobre el particular, debe reiterarse que, de conformidad con lo expuesto en el artículo 139 del CPACA, cualquier persona está legitimada para pedir la nulidad de un acto electoral. No obstante, tratándose de servidores públicos, como lo es el mencionado Procurador Delegado, es importante analizar si dentro de sus funciones, está la de fungir como demandantes en este tipo de procesos.
Al respecto, se tiene que el artículo 277 superior confiere diferentes atribuciones al Procurador General de la Nación, como supremo director del Ministerio Público, que puede ejercer por sí, o “por medio de sus delegados y agentes”, entre las cuales se destaca la del numeral 7: “Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.”.
En desarrollo de dicha premisa normativa, el Decreto Ley 262 de 2000[36], en el artículo 28, dispuso: "Art. 28. Funciones de intervención ante las autoridades judiciales. Los procuradores delegados que intervienen ante las autoridades judiciales tienen la condición de agentes del Ministerio Público, para lo cual ejercerán las funciones que se les asignen en la ley y en los artículos siguientes".
Es así como el artículo 303 de la Ley 1437 de 2011, prevé que el Ministerio Público está facultado para actuar como “demandante” o como “sujeto procesal especial” y podrá intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales.
En atención a lo anterior, los Procuradores Delegados pueden promover medios de control como el presente, sin que requieran para ello “designación especial” del Procurador General de la Nación, en la medida que tal facultad emana directamente de la Constitución y de la ley. A su vez, la Resolución 017 de 4 de marzo de 2000[37], mediante la cual el Procurador General de la Nación distribuyó las funciones entre las distintas dependencias y servidores de la entidad, en su artículo 2, dispone: Artículo 18.
Distribución de las funciones y competencias preventivas y de control de gestión. Las funciones y competencias de protección y defensa de los derechos humanos que se delegan en esta resolución se distribuyen entre las siguientes Procuradurías delegadas, así: - La Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios ejerce las funciones y competencias establecidas en los numerales 6 y 10 del artículo 26 del Decreto 262 de 2000, cuando se trate de asuntos ambientales y agrarios.” (subraya añadida).
Por su parte el artículo 26, numeral 10, del Decreto 262 de 2000 prevé: Artículo 26. Funciones de protección y defensa de los derechos humanos. Las procuradurías delegadas cumplen las siguientes funciones de protección y defensa de los derechos humanos: (…) 10. Interponer las acciones populares, de tutela, de cumplimiento y las demás que resulten conducentes para asegurar la defensa del orden jurídico, en especial las garantías y los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente, así como los derechos de las minorías étnicas.
(subrayas fuera del texto original). En este orden de ideas, en atención a las normas referidas, es evidente que el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios puede interponer las acciones que resulten conducentes para ejercer las funciones y competencias preventivas y de control, en aquellos asuntos ambientales y agrarios, y comoquiera que la CAR, en virtud de la Ley 99 de 1993[38], es una institución, encargada de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, la elección de sus representantes ante el Consejo Directivo de la entidad, es de aquellas materias en las cuales es clara la habilitación de este servidor para actuar e interponer los medios de control que estime necesarios, como lo es el de nulidad electoral.
Conforme a los anteriores razonamientos, se negará la excepción propuesta. 4.3. Excepción de caducidad del medio de control Para el señor Luis Alejandro Motta Martínez, la demanda correspondiente al proceso 2019-00096 caducó, toda vez que la elección se realizó en audiencia pública, por lo que no cabía la publicación del “acta de reunión” de que trata el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, En este orden, la caducidad debía contarse a partir del día siguiente a la “audiencia de elección”, la cual se llevó a cabo el 29 de octubre de 2019 y como la demanda se interpuso el 18 de diciembre de 2019, fue extemporánea.
Como ya se indicó, la Resolución 606 de 2006 expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, contempla tres etapas para la elección de los representantes de las ESAL ante los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales, de las cuales la última es la de reunión de elección, cuyo trámite se regula en el artículo 5, en los siguientes términos: ARTÍCULO 5o.
TRÁMITE DE LA REUNIÓN. El trámite de la reunión de elección será el siguiente: a) El Director General de la Corporación instalará la reunión para la elección dentro de la hora fijada en la convocatoria pública; b) El Comité Evaluador presentará el informe resultante de la evaluación y revisión de la documentación aportada por las entidades sin ánimo de lucro; c) Solo tendrán voz y voto en la reunión, los representantes legales de las entidades sin ánimo de lucro que hayan cumplido los requisitos consignados en esta resolución; d) Los representantes legales de las entidades sin ánimo de lucro deberán elegir el Presidente y Secretario de la reunión; e) Los candidatos deberán intervenir en la reunión, con el fin de exponer brevemente su propuesta de las acciones ambientales que impulsarán en caso de ser elegidos; f) En la reunión se elegirán los representantes, de conformidad con lo establecido en la presente resolución; g) De la reunión se levantará un acta en la que consten los resultados de la elección. El acta será suscrita por el presidente y el secretario de la misma.
PARÁGRAFO 1 o. La Corporación prestará el apoyo logístico necesario para llevar a buen término la reunión.
PARÁGRAFO 2 o. La participación de los representantes de las entidades sin ánimo de lucro será indelegable. (Subrayas añadidas). De la norma que regula el procedimiento para la escogencia de los representantes de las ESAL, es posible concluir que la elección se realiza en una reunión a la cual asisten el Director General, el Comité Evaluador, los representantes legales de las ESAL y los candidatos, es decir, esta etapa no se lleva a cabo en audiencia, sino de manera restringida y sin la presencia de la ciudadanía. Ahora bien, se debe precisar que el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece dos situaciones disímiles para el conteo de dicho término: i) si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente y ii) en los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación. Al respecto esta Sala ha indicado que no todas las reuniones o sesiones de órganos colegiados se pueden considerar realizadas en “audiencia pública”.
La Sección Quinta, en relación con este aspecto, explicó: “Sea lo primero advertir que los actos que declaran elecciones populares, es decir, aquellos que son consecuencia del voto ciudadano, son a los que se refiere el literal a) del numeral 2º del artículo 164 del C.P.A.C.A. cuando indica que “Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente”.
Lo anterior tiene su sustento en el numeral 2º del artículo 1º del Decreto Ley 2241 de 1986 (Código Electoral), que consagra el principio del secreto del voto y la publicidad del escrutinio, en los siguientes términos: (…) En efecto, el concepto de audiencia pública o “public hearing” tiene un doble carácter: (i) la publicidad y transparencia del procedimiento, su oralidad e inmediación, su registro gráfico y fílmico de los medios de comunicación, publicación de reuniones etc. y más especialmente;
(ii) la participación procesal y el acceso del público a tales procedimientos, como sujetos activos y parte en sentido procesal”. El primer punto, representa la transparencia y apertura al público en cuanto al conocimiento del acto de elección que se adelanta y, el segundo, cualifica a la audiencia pública, respecto de una simple sesión pública, en cuanto es la participación activa del público como parte del procedimiento adelantado en un sentido jurídico y no como un mero espectador de la misma.
Así las cosas, para la Sala no es posible considerar que el acto de elección del Contralor General de la República, sea un acto que se enmarque en el escenario de una audiencia pública, por cuanto, si bien la elección se realiza en una sesión pública, es decir, en la plenaria del Congreso de la República, ello no implica que en aquella se dé la participación procesal y el acceso al público e implique su participación activa, lo que sí ocurre en las elecciones de tipo popular.
(…) De conformidad con lo expuesto, es claro que, en el auto de 15 de octubre de 2015, se aplicó erradamente el literal a) del numeral 2º del artículo 164 del C.P.A.C.A., por cuanto la caducidad de la acción no debió contarse a partir del día siguiente en que se declaró la elección del señor Edgardo José Maya Villazón como Contralor General de la República, toda vez que la misma no se llevó a cabo en el escenario de una audiencia pública, ni era objeto de confirmación” Descendiendo al caso particular se tiene que la sesión en la que se eligieron los representantes y suplente de las entidades sin ánimo de lucro, como integrantes del Consejo Directivo de la CAR, no corresponde a aquella que se califica como efectuada en “audiencia pública” que implique el acceso y la participación activa de la comunidad en general, por lo que la caducidad no puede contabilizarse a partir del día siguiente de la “audiencia de elección”, la cual se llevó a cabo el 29 de octubre de 2019, como lo afirmó Luis Alejandro Motta Martínez, en la demanda correspondiente al proceso 2019-00096, sino a partir de la publicación del acta de la sesión de dicha reunión. Ahora bien, la magistrada ponente del proceso 2019-00096, por auto de 19 de diciembre de 2019, en ejercicio de la facultad conferida por el inciso final del artículo 166.1 de la Ley 1437 de 2011[39] y, en consideración a que la certeza de la publicación tiene como propósito establecer a partir de qué fecha se cuenta el término de caducidad del medio de control de nulidad electoral, solicitó al Consejo Directivo de la CAR que remitiera la constancia de publicación del acta de la reunión de elección de los representantes y suplentes de las ESAL ante el Consejo Directivo de la CAR, período 2020-2023.
En cumplimiento de este requerimiento, el Secretario General de la CAR aportó la constancia de publicación realizada el 1 de noviembre de 2019, precisando que, como órgano administrativo autónomo de carácter público y creación legal (Ley 3 de 1961, Ley 62 de 1983 y Ley 99 de 1993), su medio de publicación corresponde a la página web www.car.qov.co, y el referido acto, se encuentra en el link “procesos elección entidades sin ánimo de lucro”.
Así las cosas, en atención a que el acto de elección de 29 de octubre de 2019 fue publicado en la página web de la entidad el 1 de noviembre del mismo año, se impone concluir que la demanda, interpuesta el 18 de diciembre de 2019, se presentó dentro del término previsto en el literal a) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, dado que el término de caducidad vencía en dicha fecha, como se explica con mayor detalle a continuación: |Actuaciones |Fechas y cómputo | |Fecha de expedición del acto de|Martes 29 de octubre de 2019 | |elección demandado | | |Fecha de publicación del acto |Viernes primero de noviembre de| |demandado |2019 | |Término de caducidad |Lunes 5 de noviembre de | | |2019[40]- | | |Miércoles 18 de diciembre de | | |2019[41] | | |(30 días computados) | |Presentación de la demanda |Miércoles 18 de diciembre de | | |2019 | Conforme a lo anterior, al haberse radicado la demanda el día 18 de diciembre de 2020, resulta forzoso concluir que fue presentada en el plazo previsto por el legislador, esto es, dentro del término de 30 días de que trata el artículo 164, ordinal 2, literal a) del CPACA.
En consecuencia, la excepción de caducidad no tiene vocación de prosperidad. En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones previas de “ineptitud de la demanda” por (i) no aportar copia del acto acusado o aportarlo en copia simple; (ii) el incumplimiento del deber de indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación; (iii) la improcedencia de acumulación de causales de nulidad objetivas y subjetivas; y (iv) no demandar el informe de resultados de 6 de octubre de 2019 elaborado por el Comité Evaluador de la CAR;
“falta de legitimación en la causa por activa” y “caducidad”, formuladas por los demandados, esto es, los señores Luis Alejandro Motta Martínez, Andrés Iván Garzón y Juan Carlos Calderón España; y, por el apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR.
SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, regrese el expediente al despacho para continuar con el trámite de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ----------------------- [1] Artículo 175. Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. (…) Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. (…) Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. [2] Artículo 12.
Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…) Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso (…). [3] “Artículo 166 del CPACA: La demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso” [4] Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencia de 24 de enero de 2008. Radicado No. 76001-23-31-000-2006-03546-00, demandados: Representantes Entidades Sin Ánimo de Lucro Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. Magistrada Ponente: María Nohemí Hernández Pinzón. [5] Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3.
Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. [6] Artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…) La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez, subsección, sección o sala de conocimiento.
Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable. (…) (Subrayado fuera de texto). [7] Entiéndase como tales, aquellas dirigidas a anular o destruir las pretensiones del demandante, desconociendo el nacimiento del derecho que alega, su extinción o modificación parcial (Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 28 de enero de 2009, Rad.
No. 11001-03-26-000-2007-00046- 01(34239).) [8] Página 12 del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez, providencia del 28 de enero de 2009, Rad. No. 11001-03-26-000-2007-00046- 01(34239), Actor: Instituto Nacional de Concesiones-INCO, Demandado: Concesionaria Vial de los Andes S.A.-COVIANDES. [10] Léase al respecto, Derecho Procesal Administrativo, Juan Ángel Palacio Hincapié, 8ª Edición. [11] Véase, además, Consejo de Estado, Auto del 17 de marzo de 2016, Rad. 11001-03-28-000-2016-00033-00, CP.
Alberto Yepes Barreiro y Sentencia del 10 de noviembre de 2016, Rad. 52001-23-33-000-2016-00197-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro. [12] A título de ejemplo, Consejo de Estado, Auto del 7 de octubre de 2020, Rad. 11001-03-28-000-2020-00012-00 (2019-00095-00), MP Rocío Araujo Oñate. [13] Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 27 de mayo de 2019, Rad. 11001-03-28-000-2019-00016-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. [14] Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 7 de febrero de 2019, Rad. 11001-03-28-000-2019-00001-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. [15] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 162. [16] Garzón, J. (2019).
Proceso contencioso administrativo – fase escrita, fase oral. Bogotá: Editorial Ibáñez, pg. 503-505. [17] Corte Constitucional, Sentencia T - 416 de 1997. Ver, además, Sentencia C-965 de 2003. [18] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 6 de noviembre de 2020, Rad. 2015-00850-02 (66022). Sección Primera, sentencia de 26 de noviembre de 2020, Rad. 2008-00179. [19] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de noviembre de 2020, Radicado: 08001-23-31-000-2011-00369-01. [20] Consejo de Estado.
Sección Quinta, sentencia de 31 de julio de 2014. Radicado: 11001-03-28-000-2014-00008-00, Magistrado Ponente: Alberto Yepes Barreiro. [21]http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos? guid=110010328000201900092001100103 [22]http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos? guid=110010328000201900096001100103 [23] Artículo 254 C.P.C. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos: 1.
Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada. 2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente. 3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa. [24] Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012.
Rige a partir del 1o. de enero de 2014, en forma gradual, en los términos del numeral 6) del artículo 627. [25] Artículo 246. Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia. Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella.
El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente. [26] Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [27] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 12 de octubre de 2012.
Radicado No. 05001-23-24-000-1996-00680-01(20738) M.P. Enrique Gil Botero. [28] Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 24 de enero de 2008. Radicado No. 76001-23-31-000-2006-03546-00, demandados: Representantes Entidades Sin Ánimo de Lucro Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. Magistrada Ponente: María Nohemí Hernández Pinzón [29] Reiteración en Sentencias T-1123 de 2002, T-950 de 2003, T-289 de 2005, T-1091 de 2008, T-091 de 2008, T-052 de 2009, T-264 de 2009, T-268 de 2010, T-429 de 2011, T-893 de 2011, T-213 de 2012, T-926 de 2014, SU-454 de 2016 y SU-061 de 2018. [30] Artículo 137.
Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. [31] Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 2004. [32] En el mismo sentido consultar, Consejo de Estado, Sección Quinta auto de 4 de febrero de 2016, MP.
Lucy Jeannette Bermúdez radicado 11001-03-28- 000-2015-00048-00. Auto de 15 de febrero de 2018, MP. Rocío Araújo Oñate. Rdo. 11001-03-24-000-2015-00423-00. [33] Consejo de Estado, Sección Quinta auto de 17 de septiembre de 2018, MP. Rocío Araújo Oñate radicado 11001-03-28-000-2018-00134-00. [34] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta sentencia de 18 de febrero de 2016 MP. Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 25000-23-41-000-2015-00101-02 [35] Artículo 4o. PLAZO PARA CELEBRAR LA REUNIÓN DE ELECCIÓN Y FORMA DE ELECCIÓN. La elección se llevará a cabo dentro de los primeros quince (15) días del mes de octubre del año anterior a la iniciación del período respectivo.
La forma de elección será adoptada por las mismas entidades sin ánimo de lucro en la reunión pertinente, salvo en el caso de las Corporaciones a que se refieren los artículos 34, 35, 38, 39 y 40 de la Ley 99 de 1993. En dicha reunión, las entidades sin ánimo de lucro o la Asamblea Corporativa según el caso, elegirán el representante principal y su respectivo suplente.
Si una vez vencido el plazo de que trata el artículo 2o de la presente resolución, no se han inscrito entidades sin ánimo de lucro o a la reunión de elección no asistiere ninguna de estas o por cualquier causa imputable a las mismas o a la Asamblea Corporativa de la respectiva Corporación de Desarrollo Sostenible, según el caso, no se eligieren sus representantes, el Director General de la Corporación dejará constancia del hecho en un acta y realizará una nueva convocatoria pública dentro de los 15 días calendario siguientes, aplicando el procedimiento pr evisto en la presente resolución. En este último evento deberá continuar asistiendo al Consejo Directivo, los representantes de las entidades sin ánimo de lucro que se encuentren en ejercicio del cargo y hasta tanto se elijan sus reemplazos.
PARÁGRAFO. Cuando la elección del representante principal y suplente de las entidades sin ánimo de lucro, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 le corresponda a la Asamblea Corporativa, la elección se realizará utilizando el sistema de mayoría simple. [36] Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas Para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos. [37] Si bien la Procuradora General de la Nación profirió la Resolución 038 de 22 de enero de 2021, “Por medio de la cual se modifica y adiciona la Resolución No. 017 de marzo 4 de 2000, se deroga la Resolución No. 041 de 2000 y se dictan otras disposiciones”, el artículo 18 se mantuvo intacto. [38] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. [39] Artículo 166.
Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.
Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. [40] Primer día hábil posterior a la publicación del acto acusado. [41] Además de los días feriados y no laborales, se debe descontar el 17 de diciembre de 2019, fecha en que se celebra el denominado “Día de la Rama Judicial”, que tiene origen en el día cívico en homenaje a la memoria del Libertador Simón Bolívar (Decreto 2766 de 1980).