25000-23-42-000-2015-01360-01 — Consejo de Estado

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL Y EL MINISTERIO PÚBLICO - Determinación La demandante, en condición de beneficiaria del Decreto 546 de 1971, no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con base en un IBL conformado por la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, sino a la señalada por el artículo 36, inciso 3° de la Ley 100 de 1993; y que, adicionalmente, la observancia estricta del principio de favorabilidad impone mantener incólume la situación pensional más beneficiosa de la que actualmente goza.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 546 DE 1971 CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por cambio de jurisprudencia En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016, en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por esta Corporación con anterioridad a la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas de segunda instancia, pues deviene del cambio de criterio de la Corporación. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas para los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2015-01360-01(2233-17) Actor: AMPARO LOZANO HERRERA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-307-2020 ASUNTO Decide esta Subsección el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: 26 de febrero de 2015 | |Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección | |“B” | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 2 de | |febrero de 2017 | |Resolutiva de la sentencia: Accede a las pretensiones | ANTECEDENTES Pretensiones[1] 1.

Declarar la nulidad parcial de la Resolución 025430 del 26 de julio de 2011, que reliquidó la pensión de vejez de la demandante; y la nulidad total de las Resoluciones GNR 3307767 del 2 de diciembre de 2013 y VPB 13868 del 20 de agosto de 2014, que confirmaron en sede de reposición y apelación, respectivamente, el acto administrativo anterior. 2.

A título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad demandada a reliquidar la pensión de vejez de la demandante en cuantía equivalente al 75% de la asignación salarial más elevada devengada durante el último año de servicio, conforme lo dispone el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, con la inclusión de los factores consagrados en el Decreto 717 y de 1978. 3.

Ordenar a la entidad demandada efectuar la reliquidación de manera retroactiva desde el 1º de junio de 2010, fecha en que la demandante fue incluída en nómina pensional, con la indexación de las sumas correspondientes y el pago de los intereses moratorios causados desde dicha fecha hasta cuando se verifique el pago de la pensión reajustada. 4.

Que se condene a la entidad demandada al pago de las costas procesales y agencias en derecho. Fundamentos fácticos relevantes[2] 1. La demandante nació el 13 de agosto de 1946. 2. Es beneficiaria del régimen de transición pues a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con 47 años de edad. 3. Laboró por más de 20 años contínuos al servicio de la Rama Judicial, y su último cargo desempeñado fue el de Fiscal Delegada ante Jueces del Circuito de Bogotá D.C. 4.

A través de Resolución 025496 del 26 de agosto de 2010, Colpensiones le reconoció la pensión de vejez. 5. A través de la Resolución RDP 025430 del 26 de julio de 2011, previa solicitud elevada por la demandante, se reliquidó la pensión de vejez aludida y se incrementó su monto. 6. A través de las Resoluciones GNR 3307767 del 2 de diciembre de 2013 y VPB 13868 del 20 de agosto de 2014, la entidad demandada confirmó en sede de reposición y apelación, respectivamente, el acto administrativo anterior.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.[3] En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.

Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.[4] En la audiencia inicial se fijó el litigio de la siguiente manera[5]: «[…] Si le asiste derecho a la demandante a obtener la reliquidación de la pensión reconocida mediante la resolución 025430 del 26 de julio de 2011 con la inclusión de todo lo devengado en el último año de servicio (1 de junio de 2009 a 1 de junio de 2010).

Si ha operado de (sic) la prescripción de mesadas pensionales. […]». Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. SENTENCIA APELADA[6] A través de sentencia proferida el 2 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, indicó que los principios de favorabilidad e inescindiblidad de las normas, aunados a la postura que por más de 20 años ha sostenido el Consejo de Estado, permiten colegir que la aplicación de las reglas pensionales que rigen para una persona beneficiaria del régimen de transición, deben aplicarse respecto de los factores de edad, tiempo de servicios y monto, entendido como una expresión sinónima del ingreso base de liquidación, de manera que al acudir a lo normado en el Decreto 546 de 1971, la pensión que por virtud de él se reconozca debe liquidarse en su integridad bajo sus postulados.

En segundo lugar, concluyó que la demandante satisfizo los requisitos necesarios para ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, además, para ser pensionada bajo las normas especiales de los servidores de la Rama Judicial. Señaló que conforme al material probatorio que obra en el plenario, la demandante devengó durante su último año de servicios los siguientes factores: asignación básica, gastos de representación, prima de servicios, prima de navidad, bonificación judicial, sueldo de vacaciones, prima de vacaciones y bonificación por servicios.

Así, en tanto los actos administrativos de reliquidación pensional incluyeron los factores salariales señalados por los artículos 12 del Decreto 717 de 1978 y 45 del Decreto 1045 de 1978, normas que sólo hacen referencia al sueldo, los gastos de representación, la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados; resultaba pertinente anular tales decisiones y ordenar la inclusión de la prima de navidad, la bonificación judicial, el sueldo de vacaciones y la prima de vacaciones.

Acorde con los anteriores razonamientos, el Tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) declaró la nulidad de los actos acusados, ii) ordenó a la demandada reliquidar la pensión del demandante sobre el 75% de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicios, con la inclusión de los factores anotados; iii) ordenó el pago de las diferencias resultantes entre lo pagado y la reliquidación ordenada.

RECURSO DE APELACIÓN[7] La parte demandada, inconforme con la decisión, interpuso recurso de alzada, en los términos que se resumen a continuación: Afirmó que los actos administrativos que definieron la situación pensional de la demandante se ajustaron plenamente a la normatividad que debían observar, normas que señalan con toda claridad que a los beneficiarios del régimen de transición sólo le son aplicables las reglas pensionales relativas a edad, tiempo y tasa de reemplazo, pero que el ingreso base de liquidación debe determinarse en los terminos de la Ley 100 de 1993.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante[8]: Reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Parte demandada[9]: Reiteró los argumentos del recurso de alzada. El Ministerio público guardó silencio en esta etapa según consta a folio 177 del expediente. CONSIDERACIONES Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La parte demandante tiene derecho a que su pensión de jubilación se reliquide con el ingreso base de liquidación señalado por artículo 6 del Decreto 546 de 1971, con la base en la asignación salarial más alta devengada durante el último año de servicios y con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en dicho lapso? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con la postura recientemente unificada por Sala Plena del Consejo de Estado, la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a quienes aplica el régimen especial de la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público del Decreto 546 de 1971, debe ceñirse a los parámetros de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 ejusdem en cuanto al IBL y a los factores salariales regulados en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales efectuó aportes, además de otros emolumentos que fueron establecidos con posterioridad pero que también tienen incidencia pensional para los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, como se explica a continuación: Postura unificada en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 202014 fijó las reglas aplicables a los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 cuyo régimen pensional anterior era el descrito en el artículo 6.° del Decreto 546 de 1971.

Ahora bien, sobre qué asuntos son susceptibles de la aplicación de la sentencia de unificación, la Corporación indicó que ésta tendría efectos retrospectivos «[…] (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.

En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. […]». De acuerdo con lo anterior, la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021- 20 del 11 de junio de 2020 es precedente vinculante y obligatorio para aquellos casos donde se solicite la aplicación del Decreto 546 de 1971 para efectos pensionales de las personas beneficiarias del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Mediante la Resolución 025430 del 26 de julio de 2011[13] la entidad demandada reliquidó la pensión de jubilación, con base en lo siguiente: ➢ La demandante es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y el régimen pensional aplicable es el regulado por el Decreto 546 de 1971. ➢ Nació el 13 de agosto de 1946. ➢ La liquidación se efectuó con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios. ➢ Los factores salariales tenidos en cuenta fueron los establecidos en los artículos 12 del Decreto 717 de 1978 y 45 del Decreto 1045 de 1978.

La reliquidación antedicha fue confirmada por las Resoluciones GNR 3307767 del 2 de diciembre de 2013 y VPB 13868 del 20 de agosto de 2014, en las que se indica que la liquidación de la prestación pensional se efectuó con base los factores salariales descritos en la Certificación Nº. 011090 del 25 de mayo de 2011 DSAF-32[14]. Análisis de la Sala De la aplicabilidad del régimen de transición y del Decreto 546 de 1971 Conforme a la información aportada al plenario, relacionada en precedencia, se concluye que: ➢ La demandante contaba con 47 años de edad y 12 años de servicio al 1º de abril de 1994. ➢ Acumuló un total de 28 años y 1 día de servicios, todos laborados al servicio de la Rama Jurisdiccional. ➢ Cumplió 50 años de edad el 13 de agosto de 1996. ➢ Cumplió 20 años de servicios el 30 de mayo de 2002. ➢ Cumplió 10 años de servicios exclusivos en la Rama Judicial el 21 de octubre de 1980.

Así, la parte demandante es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y el 30 de mayo de 2002 (por tiempo de servicios) adquirió el estatus pensional bajo las normas del Decreto 546 de 1971, pues reunió la totalidad de los requisitos en él exigidos. Del ingreso base de liquidación La demandante tenía derecho a que se reconociera su pensión bajo las reglas señaladas en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, en cuanto a edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo, pero la determinación del ingreso base de liquidación debía acogerse a lo normado en artículo 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, pues le faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión. En el presente asunto se advierte que la Resolución 025430 del 26 de julio de 2011 liquidó la prestación con el 75% de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio.

Aún cuando a la demandante no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión en dichos términos, de conformidad con las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, los actos administrativos que resolvieron de manera definitiva su situación pensional así lo dispusieron, de manera que no le es dable a esta Subsección desconcer o revertir la condición mas beneficiosa de la que goza la demandante.

Bajo esas consideraciones, exclusivamente, se concluirá que los actos acusados se encuentran ajustados a derecho, en lo que toca al ingreso base de liquidación. De los factores de liquidación pensional En este punto, corresponde dar aplicación a la regla jurisprudencial según la cual se deben incluir los factores salariales devengados que se encuentren previstos por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, así como los señalados por «los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;[15] 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas».

Así, debe concluirse que los actos administrativos que definieron el derecho pensional de la demandante se encuentran ajustados a derecho, pues aunado al hecho de que determinaron el ingreso base de liquidación con el 75% de la asignación salarial más alta devengada durante el último año de servicios, cuando lo correcto era con el promedio de lo devengado en en el tiempo que le hacía falta o con todo lo cotizado en su vida laboral; incluyeron 3 factores que no debían tenerse en cuenta (prima de vacaciones, prima de navidad y prima de servicios), de manera que generaron para la demandante una situación pensional más beneficiosa que la que se hubiese derivado de la aplicación estricta de las reglas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020.

Es preciso indicar, en todo caso, que la demanda incoada no perseguía la reliquidación de la pensión de la demandante con la inclusión de factores nuevos o no tenidos en cuenta, sino la reliquidación de su ingreso base de liquidación con el 75% de la asignación más elevada devengada durante el último año de servicio, circunstancia que, aunque jurídicamente improcedente, fue decidida por los actos administrativos demandados en el sentido pretendido en el libelo.

Conclusión De lo anterior, es plausible concluir que la señora Amparo Lozano Herrera, en condición de beneficiaria del Decreto 546 de 1971, no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con base en un IBL conformado por la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, sino a la señalada por el artículo 36, inciso 3.°,de la Ley 100 de 1993; y que, adicionalmente, la observancia estricta del principio de favorabilidad impone mantener incólume la situación pensional más beneficiosa de la que actualmente goza.

Decisión de segunda instancia Por lo expuesto, se impone revocar la sentencia de primera instancia proferida el 2 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, que accedió a las súplicas del libelo. En su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. Condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016[18], en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por esta Corporación con anterioridad a la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas de segunda instancia, pues deviene del cambio de criterio de la Corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia de primera instancia proferida el 2 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección segunda, Subsección “B”, que accedió a las súplicas de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la señora Amparo Lozano Herrera, contra la Administradora Colombiana de Pensiones.

En su lugar, Segundo: Negar las pretensiones de la demanda. Tercero: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 34 a 36, C1. [2] Folios 37 a 40, C1. [3] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas.

(2015). EJRLB. [4] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015). EJRLB. [5] Folio 97, C1. [6] Folios 138 a 141, C1. [7] Folios 116 a 126, C1. [8] Folios 173 a 176, C1. [9] Folios 167 a 172, C1. [10] De acuerdo con la copia de la cédula de ciudadanía que obra a folio 34 del plenario. [11] Como se desprende de los actos administrativos demandados (folios 10 a 22, C1), circunstancia que coincide con lo afirmado por la parte demandante; así como de la certificación laboral expedida por la Fiscalía General de la Nación (folio 28, C1). [12] Folios 3 a 7, C1. [13] Folios 10 a 16, C1. [14] Resolución VPB 13868 de 2014 (folio 22, C1).

La certificación a la que allí se alude no obra en el expediente, como tampoco los antecedentes administrativos que posibiliten su consulta. [15] Artículo 1.° [16] Documento visible en folios 23 a 25 del cuaderno principal. [17] No obra en el plenario prueba alguna que permita determinar cuáles fueron los factores salariales devengados por la demandante durante los últimos 10 años de servicio.

No obstante, en atención al hecho de que i) ello no fue objeto de controversia en el curso de la primera instancia, ii) la entidad demandada no manifestó oposición alguna que permita concluir lo contrario y iii) no existe prueba que indique que las condiciones del vínculo laboral de la demandante con la Fiscalía General de la Nación variaron en dicho lapso; la Subsección infiere válidamente que existe correspondencia entre los factores certificados durante el último año de servicio y los 10 años anteriores al mismo. [18] Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.