ACCIÓN DE TUTELA / VIGILANCIA JUDICIAL ADMINISTRATIVA – No implica la obligación de expedir una decisión judicial en un lapso determinado / VIGILANCIA JUDICIAL ADMINISTRATIVA – La falta de interposición no es óbice para declarar la improcedencia de la acción de tutela por ausencia del requisito de subsidiariedad / MORA JUDICIAL / AUSENCIA DE MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA / ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL – Ha retrasado de manera general el actuar judicial / PANDEMIA / COVID 19 La [actora] señaló como vulnerados los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, como consecuencia de la presunta mora judicial en que incurrió el Tribunal Administrativo de La Guajira para proferir decisión de fondo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por ella promovido, contra COLPENSIONES.
Sea lo primero advertir, que la Sala no comparte la decisión tomada en primera instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, en tanto declaró la improcedencia de la acción por considerar que no superaba el requisito de subsidiariedad. En ese contexto, es de aclarar que la vigilancia administrativa tiene por objeto, una supervisión en cabeza de los Consejos Seccionales de la Judicatura, en procura de la recta administración de justicia, en virtud de la cual, pueden verificar la aptitud en el desempeño las funciones de los empleados de la Rama Judicial, sin que ello redunde necesariamente en la expedición de una decisión en un lapso determinado.
(…) En ese orden, la Sala estudiará el asunto planteado por la [actora], puesto que la vigilancia administrativa no constituye un elemento idóneo para lograr lo pretendido en la acción constitucional y tampoco resulta excluyente con la interposición del amparo constitucional. (…) [L]a Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de La Guajira, ha actuado con diligencia y ha realizado las actuaciones pertinentes, con el fin de tramitar el asunto sometido a su conocimiento, sin que se evidencie un lapso dentro del cual haya estado inactivo por un tiempo prolongado.
En ese orden, se observa que el proceso fue objeto de un incidente de nulidad fundamentado en la presunta notificación indebida del auto admisorio a la entidad demandada, que fue tramitado oportunamente, en procura de los derechos de esa parte procesal, situación esta que redundó en la prolongación de esa etapa. En igual sentido, el Consejo Superior de la Judicatura resolvió suspender los términos procesales en la totalidad de los despachos judiciales, con los que se paralizó el trámite de algunos asuntos, como los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho; en efecto, desde la expedición Acuerdo PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020 y hasta el Acuerdo PCSJA20-11546 de 25 de abril de 2020, se paralizó la mayoría de la actividad judicial hasta el 1º de julio de 2020.
Ahora bien, la circunstancia excepcional de parálisis de la actividad judicial no puede ser tomada por la actora, como una actitud de la administración de justicia especialmente lesiva a sus intereses, pues la determinación afecta igualmente a todos los asuntos ventilados, a excepción de los específicamente señalados por el Consejo Superior de la Judicatura.
Así no es de recibo que la parte actora se duela de unas consecuencias producidas sin la intervención directa de los sujetos procesales o el director del proceso y en tal caso, por una situación generalizada que llevó a la ralentización de todo el aparato estatal. Por otra parte, no es dable a la actora, que a través del amparo constitucional pretenda una calificación de las actuaciones desplegadas por el juez, en virtud de sus poderes de juzgamiento e instrucción, a fin de dar trámite a los incidentes propuestos, en este caso por COLPENSIONES y por tanto, llevar el proceso a una situación en que se pueda decidir de fondo el asunto.
(…) Así las cosas, a juicio de la Sala, no se advierte vulneración alguna de los derechos deprecados, toda vez que la autoridad judicial accionada acreditó que adelantó las actuaciones procesales necesarias para dar el trámite establecido por la normativa vigente para cada uno de los asuntos que les concierne definir el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que motivó esta tutela.
Ahora bien, si la accionante considera que su caso merece especial atención por parte del Tribunal Administrativo de la Guajira, puede acudir ante dicha entidad, con el fin de exponer sus razones, pues aun cuando ha aportado algunos impulsos procesales, en estos no resulta patente la acreditación de una situación que amerite un trato prioritario del proceso.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05011-01(AC) Actor: ANGELA DE LAS MERCEDES SUÁREZ ABAD Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Acción de tutela – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de 4 de febrero de 2021, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, por medio del cual se declaró improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Angela de las Mercedes Suárez Abad.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones La señora Angela de las Mercedes Suárez Abad, quien actúa a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, acudió ante esta Corporación, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados como consecuencia de la presunta tardanza injustificada en que incurrió el Tribunal Administrativo de La Guajira tendiente a proferir sentencia de primera instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por ella incoado, contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES).
En amparo de los derechos invocados, solicitó: “La presente acción de tutela invoca la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la debida administración de justicia y debido proceso sin dilación, que han sido vulnerados por el Magistrado del Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, por lo tanto, se pretende: 1.
Tutelar a favor de mi poderdante, los derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad, debida administración de justicia y debido proceso, sin dilación. 2. En virtud de lo anterior, se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira pronunciarse y dar continuidad al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. (sic) 44001234000020170002200. 3.
Se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, tomar las medidas a su alcance, de manera perentoria y prevalente a fin de dar impulso al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. (sic) 44001234000020170002200, emitiendo la sentencia que en derecho corresponda, dado que las partes ya presentaron los correspondientes escritos de alegatos de conclusión. 4.
Se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, abstenerse de dilatar, sin justificación alguna, el proceso No. (sic) 44001234000020170002200 y luego de emitir la sentencia que corresponde y que es el trámite que está pendiente por adelantar, imprima un trámite diligente respecto de las etapas procesales que según la ley procesal, deben adelantarse hasta la finalización del trámite.
(sic a todo el párrafo). 5. De considerarse una eventual falta a los deberes y obligaciones como funcionario judicial de la doctora María del Pilar Veloza Parra, magistrada Tribunal (sic) Contencioso Administrativo de La Guajira, se compulsen copias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que de apertura a la correspondiente investigación disciplinaria”. 2.
Hechos La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: La señora Ángela de las Mercedes Suárez Abad, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda, contra la COLPENSIONES, con el fin de obtener la reliquidación de la pensión post mortem de la cual es beneficiaria.
El conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de La Guajira, que admitió la demanda mediante auto de 2 de mayo de 2018. Con posterioridad, mediante audiencia de 4 de febrero de 2019 se agotó el trámite de la audiencia inicial a que hace referencia el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La accionante sostuvo que efectuada esa diligencia, el proceso no ha tenido mayor impulso procesal y en tal virtud, no se ha proferido fallo. 3. Trámite El Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, mediante auto de 14 de enero de 2021, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, para que hiciera las consideraciones que estimara pertinentes.
Asimismo, dispuso la vinculación de COLPENSIONES, por tener interés en las resultas del proceso. 4. Intervenciones El Tribunal Administrativo de La Guajira solicitó que se negara el amparo solicitado. A ese efecto, efectuó un recuento de las actuaciones surtidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la aquí actora, contra COLPENSIONES.
Informó que el expediente ingresó al Despacho sustanciador, para que realizara el proyecto de fallo en mayo de 2019; sin embargo, dada la carga laboral, no fue posible atender el asunto con la prontitud esperada. Argumentó que debido a la situación sanitaria y social acontecida en 2020, debido a la proliferación del virus covid 19, el expediente no obtuvo decisión alguna.
Destacó que en aras de lograr una decisión expedita, el expediente fue escaneado a fin de ser consultado en forma digital y proferir la sentencia que en Derecho corresponda. Así las cosas, informó que restablecidos los términos procesales, dio trámite al asunto sometido a su conocimiento, para llevar el proceso hasta la sentencia que en derecho corresponda.
COLPENSIONES requirió su desvinculación del asunto, en la medida que lo pretendido atañe exclusivamente al Tribunal tutelado. 5. La providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, mediante sentencia de 4 de febrero de 2021, declaró improcedente el amparo solicitado por la señora Angela de las Mercedes Suarez Abad.
Advirtió que el asunto adolecía del requisito de subsidiariedad, en la medida que la actora podía utilizar la vigilancia administrativa a que hace referencia el numeral 6º del artículo 101 de la Ley 270 de 1996, en aras de denunciar la presunta mora en que incurrió el Tribunal Administrativo de La Guajira y en tal virtud, obtener las decisiones a que hubiere lugar para garantizar la expedición de la decisión esperada.
Por lo demás, concluyó que no se advertía una especial situación que hiciera imperiosa la intervención del juez constitucional. 6. La impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión y se accedieran las pretensiones de la tutela reiterando los argumentos esgrimidos en su escrito de tutela: Afirmó que la vigilancia administrativa es una herramienta disciplinaria, en procura de la corroboración del buen desempeño de los funcionarios de la Rama Judicial en sus labores, pero, en forma alguna tiene por objeto que se profiera una decisión en forma preferente.
Contrario a ello, expuso que en el caso de marras resulta evidente la mora de la autoridad judicial accionada, situación que imponía la necesidad de protección constitucional. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1983 de 2017 y del artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019[1], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 4 de febrero de 2021, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A. 1.
Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, por medio de la cual se declaró improcedente la tutela interpuesta por la señora Angela de las Mercedes Suárez Abad. 2. De la procedencia de la acción de tutela para impulsar actuaciones de autoridades jurisdiccionales El artículo 29 de la Constitución establece el derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; de igual manera, el artículo 228 de la Carta, reitera que los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre este componente del debido proceso, en el sentido de afirmar que el derecho a que no se incurra en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones que corresponden a la autoridad pública que ejerce funciones jurisdiccionales “(…) hace parte integral y fundamental del derecho al debido proceso, y al acceso efectivo a la administración de justicia. (…)"[2].
Esa Corporación reiteradamente a sostenido que la mora judicial “(…) es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia (…)”[3], pero que muchas veces “(…) una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos (…)”[4].
La vulneración de este derecho fundamental ocurre cuando la mora es injustificada, pero cuando existen razones que la explican, tales como un significativo número de asuntos por resolver en el correspondiente Despacho que superan la capacidad logística y humana existente, y que, por lo tanto, hace imposible atenderlos dentro del término legal, no se puede hablar de una violación del derecho al debido proceso, y por ende, el asunto no se puede solucionar por la vía de la acción de tutela.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia T- 357 de 2007 señaló: “(…) la mora judicial en hipótesis como la excesiva carga de trabajo está justificada y, en consecuencia, no configura denegación del derecho al acceso a la administración de justicia. (…) Al analizar la procedibilidad de la acción de tutela por mora judicial, el juez constitucional debe determinar las circunstancias que afectan al funcionario o despacho que tiene a su cargo el trámite del proceso.
Para ello (…) si es imperativo debe adelantar la actuación probatoria que sea necesaria a fin de definir ese punto. De igual manera indicó esta Corporación, no puede el juez desconocer la obligación consignada el artículo 18 de la ley 446 de 1998, según la cual debe ser respetado el orden de llegada de los procesos. (…)”. 3. Caso concreto La señora Ángela de las Mercedes Suárez Abad señaló como vulnerados los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, como consecuencia de la presunta mora judicial en que incurrió el Tribunal Administrativo de La Guajira para proferir decisión de fondo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por ella promovido, contra COLPENSIONES.
Sea lo primero advertir, que la Sala no comparte la decisión tomada en primera instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, en tanto declaró la improcedencia de la acción por considerar que no superaba el requisito de subsidiariedad. En ese contexto, es de aclarar que la vigilancia administrativa tiene por objeto, una supervisión en cabeza de los Consejos Seccionales de la Judicatura, en procura de la recta administración de justicia, en virtud de la cual, pueden verificar la aptitud en el desempeño las funciones de los empleados de la Rama Judicial, sin que ello redunde necesariamente en la expedición de una decisión en un lapso determinado.
Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que la existencia de ese mecanismo no resulta excluyente con la presentación de la acción de tutela; en efecto, en sentencia T – 533 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), sostuvo: “(…) Estimó el Tribunal de Santa Fe de Bogotá que, habiendo iniciado ya la Superintendencia Nacional de Salud una actuación administrativa con base en queja de la solicitante, no podía el juez de tutela resolver cuestión alguna de las planteadas en la demanda por cuanto así quebrantaría la separación de funciones entre las ramas del Poder Público.
La Corte Constitucional considera, por el contrario, que, al tenor de lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución, los únicos medios de defensa que pueden desplazar a la acción de tutela, cuando se controvierte la violación o amenaza de los derechos fundamentales, son los de carácter judicial, siempre que sean aptos para asegurar la efectiva protección de aquéllos y no se tenga el caso de un perjuicio irremediable.
Más todavía, la ley contempla de manera expresa la posibilidad de instaurar la acción de tutela de manera simultánea con los recursos por la vía gubernativa y aun con las acciones pertinentes ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (artículos 8 y 9 Decreto 2591 de 1991). (…) Pero la vigilancia administrativa, aunque debe comprender, entre otros factores, la defensa de los derechos de las personas, no sustituye a los jueces en el ejercicio de la función constitucional a ella confiada mediante el artículo 86 de la Constitución, de proteger de manera cierta e inmediata los derechos fundamentales conculcados o en peligro.
(…)”. En ese orden, la Sala estudiará el asunto planteado por la señora Suárez Abad, puesto que la vigilancia administrativa no constituye un elemento idóneo para lograr lo pretendido en la acción constitucional y tampoco resulta excluyente con la interposición del amparo constitucional. Visto esto, la Sala observa que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Ángela de las Mercedes Suárez Abad, ha sido objeto de las siguientes actuaciones: La actora, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda, contra COLPENSIONES, en procura de la reliquidación de la pensión post mortem de la cual es beneficiaria.
El asunto se identificó con el radicado 44001-23-40-000-2017-00022-00 y su conocimiento le correspondió al Tribunal Administrativo de La Guajira. Ese ente judicial admitió la demanda con auto de 2 de mayo de 2017. COLPENSIONES contestó la demanda a través de memorial de 7 de diciembre de 2017 y, con posterioridad, mediante escrito de 17 de enero de 2018 promovió incidente de nulidad, alegando indebida notificación del auto admisorio.
El Tribunal Administrativo de La Guajira negó el incidente propuesto por la entidad demandada con proveído de 20 de noviembre de 2018. Con posterioridad, mediante auto de 22 de enero de 2019 se convocó la audiencia inicial a que hace referencia el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, la cual se surtió en audiencia de 4 de febrero de 2019.
El 1º de abril de 2019 se desarrolló la audiencia de pruebas y se corrió traslado común a las partes y al ministerio público para que allegaran alegatos de conclusión y conceptuara, respectivamente. El 6 de mayo de 2019 ingresó el expediente al Despacho sustanciador para que proyectara la decisión que correspondiera. Finalmente, ante la contingencia derivada por la propagación del Covid 19 el expediente se remitió a la Secretaría de esa Corporación el 19 de noviembre de 2020, a fin de ser digitalizado, e ingresó nuevamente al Despacho sustanciador el 25 de enero de 2021.
Dicho esto, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de La Guajira, ha actuado con diligencia y ha realizado las actuaciones pertinentes, con el fin de tramitar el asunto sometido a su conocimiento, sin que se evidencie un lapso dentro del cual haya estado inactivo por un tiempo prolongado. En ese orden, se observa que el proceso fue objeto de un incidente de nulidad fundamentado en la presunta notificación indebida del auto admisorio a la entidad demandada, que fue tramitado oportunamente, en procura de los derechos de esa parte procesal, situación esta que redundó en la prolongación de esa etapa.
En igual sentido, el Consejo Superior de la Judicatura resolvió suspender los términos procesales en la totalidad de los despachos judiciales, con los que se paralizó el trámite de algunos asuntos, como los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho; en efecto, desde la expedición Acuerdo PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020[5] y hasta el Acuerdo PCSJA20- 11546 de 25 de abril de 2020[6], se paralizó la mayoría de la actividad judicial hasta el 1º de julio de 2020.
Ahora bien, la circunstancia excepcional de parálisis de la actividad judicial no puede ser tomada por la actora, como una actitud de la administración de justicia especialmente lesiva a sus intereses, pues la determinación afecta igualmente a todos los asuntos ventilados, a excepción de los específicamente señalados por el Consejo Superior de la Judicatura.
Así no es de recibo que la parte actora se duela de unas consecuencias producidas sin la intervención directa de los sujetos procesales o el director del proceso y en tal caso, por una situación generalizada que llevó a la ralentización de todo el aparato estatal. Por otra parte, no es dable a la actora, que a través del amparo constitucional pretenda una calificación de las actuaciones desplegadas por el juez, en virtud de sus poderes de juzgamiento e instrucción, a fin de dar trámite a los incidentes propuestos, en este caso por COLPENSIONES y por tanto, llevar el proceso a una situación en que se pueda decidir de fondo el asunto.
En ese sentido, es del caso llamar la atención que el Tribunal Administrativo de La Guajira cuenta con las facultades de saneamiento e instrucción propias del juez natural del asunto, motivo por el que debe proferir las decisiones que en Derecho corresponda, con el fin de llevar al proceso a un estado que permita dictar sentencia de primera instancia. Ahora bien, se encuentra que la parte accionada afirma que el ente acusado no ha tramitado el asunto con la celeridad esperada, no obstante, éste demostró que ha proferido los autos mediante los cuales se ha desarrollado el proceso, con sus particularidades, esto es, el incidente de nulidad y la suspensión de términos procesales.
Así las cosas, a juicio de la Sala, no se advierte vulneración alguna de los derechos deprecados, toda vez que la autoridad judicial accionada acreditó que adelantó las actuaciones procesales necesarias para dar el trámite establecido por la normativa vigente para cada uno de los asuntos que les concierne definir el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que motivó esta tutela.
Ahora bien, si la accionante considera que su caso merece especial atención por parte del Tribunal Administrativo de la Guajira, puede acudir ante dicha entidad, con el fin de exponer sus razones, pues aun cuando ha aportado algunos impulsos procesales, en estos no resulta patente la acreditación de una situación que amerite un trato prioritario del proceso.
De igual manera, se advierte a la parte actora que comoquiera que lo que pretende tiene la potencialidad de afectar igualmente sus derechos y los de las demás personas que esperan una decisión por parte del Tribunal Administrativo de La Guajira, corresponde a este en primer término realizar un examen de ponderación entre las razones por esgrimidas con el fin de obtener prelación sobre el asunto puesto en conocimiento.
En ese orden, la Sala no encuentra elementos para acreditar la mora judicial alegada en el escrito de tutela, por lo que no es procedente acceder al amparo solicitado. II. DECISIÓN En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 4 de febrero de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, en el entendido que negó la protección de los derechos fundamentales de la señora Ángela de las Mercedes Suárez Abad.
Lo anterior, puesto que al margen de las consideraciones realizadas por el a quo, la Sala estima que el asunto debía estudiarse de fondo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMAR la sentencia de 4 de febrero de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, dentro de la acción de tutela de la referencia, atendiendo a las razones expuestas por esta Sala en la parte motiva de la decisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Despacho de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Por medio del cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado. [2] T-348 de 1993, M. P. Hernando Herrera Vergara. [3] T-945 A/98, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [4] Ibídem. [5] “Por el cual se adoptan medidas transitorias por motivos de salubridad pública”. [6] “Por medio del cual se prorrogan las medidas de suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor”.