RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley / BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS - Para calcular el monto de la mesada pensional se toma la doceava parte de la bonificación por servicios prestados y no el cien por ciento / RELIQUIDACIÓN PENSIONAL BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS - Improcedente.
No fue objeto del recurso de apelación / PRINCIPIO DE NON REFORMATIO IN PEIUS - Aplicación / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado Para calcular el monto de la mesada pensional se toma la doceava parte de la bonificación por servicios prestados y no el 100%, como quiera que se causa por cada año laborado por el empleado. La sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, atacada en sede de acción especial de revisión, se dio en el marco del recurso de apelación elevado por el demandante, el cual se encontró limitado a la solicitud de inclusión de la prima de navidad y de vacaciones como factores para la reliquidación de su pensión de jubilación. Esto quiere decir, que el reconocimiento de la bonificación por servicios en un 100% proviene de la decisión emitida por el Juzgado Noveno Administrativo de Santander, quedó en firme y no podía ser objeto de revocatoria o modificación por parte del ad quem, en virtud de los principios de congruencia y non reformatio in peius.
La Sala precisa que al demandante no le asiste el derecho a que la bonificación especial le sea incluida en la liquidación de la mesada pensional en un 100%, puesto que este factor se paga cuando el empleado cumple un año de servicios, por tanto, para efectos de la inclusión en la liquidación de la pensión se toma solo una doceava parte, y no el 100%, tal como lo ha expresado el precedente jurisprudencial de esta Corporación. Sin embargo, si en gracia de discusión se accediera a infirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, como lo pretende la UGPP, se vulneraría el principio de non reformatio in peius del señor Segundo Rodrigo Gordillo Medina.
Aunado a lo anterior, para que sea procedente la revocatoria parcial de lo decidido por el juzgado, modificando el porcentaje reconocido del 100% de la bonificación por servicios dentro del IBL pensional, sería necesario abordar el estudio de oficio de un recurso de apelación que la UGPP no interpuso, yerro que pretende subsanar a través de la presente acción especial de revisión. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00845-00(3097-15) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: SEGUNDO RODRIGO GORDILLO MEDINA Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN.
ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003. TEMA: BONIFICACIÓN POR SERVICIOS. Decide la Sala la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra de la sentencia proferida el 20 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, que modificó la decisión del Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga de acceder a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por el señor Segundo Rodrigo Gordillo Medina.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Segundo Rodrigo Gordillo Medina presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que (i) se declarara la nulidad de las Resoluciones núms. 14961 del 11 de abril de 2008 y 9247 del 26 de febrero de 2009, para que, en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho (ii) se ordenara a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación teniendo en cuenta la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año y el 100% de la bonificación por servicios.
Mediante sentencia de 09 de noviembre de 2011 el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga accedió a las súplicas de la demanda[1], declarando la nulidad del acto acusado y ordenando la reliquidación de la pensión “tomando como base la asignación mensual más alta devengada durante el último año de servicio con inclusión de los factores salariales devengados por concepto de: 100% de la bonificación por servicios, incrementos de antigüedad 96%, incremento del 2,5%; subsidio de alimentación; auxilio de transporte y prima de servicio”.
La anterior decisión fue modificada por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 20 de febrero de 2013, quien ordenó que adicional a lo reconocido por el a quo, se incluyeran las doceavas partes de las primas de vacaciones y de navidad devengadas en el último año de prestación de servicios. 2. Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Santander, en el fallo del 20 de febrero de 2013, modificó la decisión del a quo[2], para incluir en la orden de reliquidación pensional las doceavas partes de las primas de vacaciones y de navidad devengadas en el último año de prestación de servicios.
Manifestó que el demandante tiene derecho a que se reliquide su pensión teniendo como ingreso base de liquidación todos los factores salariales devengados, incluyendo las sumas que percibió de forma habitual y periódica. 3. La acción especial de revisión La UGPP invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[3], que dispone: “b).
Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. En consecuencia, solicitó revocar parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, solo en tanto mantuvo la condena impuesta por el Juzgado de reconocer el 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios prestados.
Destacó que el señor Segundo Rodrigo Gordillo Medina es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo cual, se le aplicó el Decreto 546 de 1971, que contiene el régimen especial aplicable a los empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público. Su inconformidad se dirige contra la decisión del Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó la decisión del a quo de reconocer el cómputo de la bonificación por servicios prestados en un 100%, pues con ello desconoció abiertamente el precedente jurisprudencial desarrollado por el Consejo de Estado, según el cual, aquélla se debe incluir en forma proporcional para el cálculo de las pensiones, comoquiera que se va causando mes a mes durante el año laborado.
Sobre el particular, citó las sentencias de esta Corporación del 29 de junio de 2006, expediente 7559-05, M.P. Tarsicio Cáceres Toro; del 8 de febrero de 2007, expediente 1306-06, M.P. Alberto Arango Mantilla; del 6 de agosto de 2008, expediente 0640-08, M.P. Gerardo Arenas Monsalve; y del 14 de agosto de 2009, expediente 1508-08, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4.
Trámite de la acción especial de revisión Mediante auto de 09 de junio de 2016[4], el Despacho Sustanciador admitió el recurso de revisión presentado por la apoderada de la UGPP. En el auto del 5 de noviembre de 2019[5] se prescinde del periodo probatorio, de conformidad con el artículo 254 del CPACA. 5. Oposición a la acción especial de revisión El señor Segundo Rodrigo Gordillo Medina, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones expuestas en la acción especial,[6] por cuanto considera que la reliquidación ordenada por el Tribunal constituye un monto racional que no excede la cuantía legal, ni genera un detrimento en el erario, al ser un valor que concuerda con lo laborado y devengado en toda su vida laboral.
Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por activa y el principio de buena fe y seguridad jurídica. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que establece: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación”.
A su vez, el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala: “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión[7].
De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.
Por consiguiente, corresponde a esta Corporación conocer de los recursos extraordinarios de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos. Ahora bien, en el caso bajo estudio se tiene que la sentencia objeto del recurso fue dictada por el Tribunal Administrativo de Santander el 20 de febrero de 2013 y el tema que se debatió fue la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Segundo Rodrigo Gordillo Medina bajo el régimen especial contenido en el Decreto 546 de 1971, con la asignación mensual más elevada del último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales devengados en el último año de servicio y el 100% de lo percibido por concepto de la bonificación por servicios.
En ese orden de ideas, esta Corporación es competente para conocer del recurso por cuanto la sentencia fue proferida por un tribunal, y el debate procesal es de carácter laboral; por lo tanto, procede el estudio del recurso extraordinario o acción especial de revisión interpuesto por la UGPP. 2. Cuestión previa. Excepción de falta de legitimación en la causa por activa Señaló el apoderado de la parte demandada que de acuerdo con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso de revisión debe ser formulado a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación. Sobre el particular, se precisa que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que la UGPP sí está legitimada para interponer el presente recurso extraordinario: “(…) es importante tener presente que las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 admiten la revisión de sentencias emitidas dentro de procesos judiciales ordinarios, cuando en estos se hubiese ordenado el reconocimiento de prestaciones periódicas.
Esta es una acción especial con particularidades propias, aunque el trámite que debe dársele es el mismo contemplado para el recurso extraordinario de revisión, en el Código Contencioso Administrativo o en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el caso. Entre las características principales de aquella se encuentran: 1.
Su finalidad. Se estatuyó para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público. 2. La limitación en la legitimación en la causa por activa. Para ejercerla se requiere de un solicitante calificado[8]. En principio, únicamente puede ser presentada por el Gobierno a través de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social o de Hacienda y Crédito Público; el contralor general de la República; el procurador general de la Nación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, autorizada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007[9].
Además de las anteriores autoridades, la Corte Constitucional, en el ordinal 5.º de la sentencia C-258 de 2013[10], facultó a las diferentes entidades administradoras de pensiones para ejercer tal acción, cuando el reconocimiento pensional se otorgue sin atender los supuestos bajo los cuales se declaró la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992[11].
Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[12], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos”[13].
Así las cosas, la excepción formulada no está llamada a prosperar en la medida que el legislador, en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, facultó a la UGPP para interponer el recurso extraordinario del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión Como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, la Revisión es un medio de impugnación extraordinario que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades, según las causales legales, siendo la principal finalidad de este recurso el restablecimiento de la justicia[14].
El recurso extraordinario de revisión no implica el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones consagradas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social.
Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación. En este mismo orden de ideas, la procedencia de este recurso se encuentra sujeta al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que éste se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador[15].
Las causales de revisión tienen por objeto garantizar la justicia de la sentencia, el principio de la cosa juzgada y el derecho de defensa, siempre y cuando hubieren sido transgredidos por motivos trascendentes o externos al proceso. La estructura interna del fallo, esto es, la normatividad sustancial en la cual se fundamentó, no es atacable por la vía de la revisión, dado que los errores en que haya podido incurrir el juez al decidir son aspectos ajenos al recurso[16]. 4.
Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 en cita prevé que pueden ser revisadas las providencias judiciales que hayan reconocido pensiones con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, y que la revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
En la exposición de motivos del proyecto de ley 206 de 2002 Senado (Ley 797 de 2003), al explicar la acción especial de revisión o recurso extraordinario de revisión se precisó que “estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden”.
Sobre su connotación, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003[17] refirió que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una acción especial o sui generis de revisión, que se instituyó para el restablecimiento de la justicia material y que persigue un fin constitucionalmente válido, a saber, la defensa del Tesoro Público.
Ahora bien, el Consejo de Estado ha definido el alcance del literal b) ídem que regula la causal relativa a “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. Así, se ha señalado que entre los propósitos de esta norma “estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal”[18]. 5. Problema jurídico En el caso bajo estudio, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida 20 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por haber incluido en la liquidación pensional del señor Segundo Rodrigo Gordillo Medina, la bonificación por servicios en porcentaje del 100%.
Ahora bien, para abordar el problema jurídico se estudiarán los siguientes aspectos: 5.1. Liquidación de la bonificación por servicios en la mesada pensional en el régimen de la Rama Judicial; y 5.2. Caso concreto. 5.1. Liquidación de la bonificación por servicios en la mesada pensional en el régimen de la Rama Judicial El Decreto 546 de 1971[19] regula las garantías sociales y económicas para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, y constituye un régimen especial que se aplica a los beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993.
El referido decreto en el artículo 6 desarrolla los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, la tasa de remplazo y el ingreso base de liquidación, en los siguientes términos: “Artículo 6. Los funcionarlos y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años A edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto (16 de junio de 1971), de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.
A su vez, la bonificación por servicios prestados fue creada mediante el Decreto 247 de 1997 dictado por el Gobierno Nacional para “los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismo términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1º de enero de 1997”, con carácter salarial e incidencia para determinar la pensión. El artículo 45 del Decreto 1042 de 1978[20] ya preveía la citada bonificación por servicios prestados para algunos empleados del orden nacional de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales y dispuso que se pagaría cada vez que el empleado cumpliera un año continuo de labor, así: “Artículo 45º.- De la bonificación por servicios prestados.
A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1o. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio”.
Vistas las normas en cita se tiene que la bonificación por servicios prestados tiene carácter salarial y se incluye en la liquidación de la mesada pensional, sobre el particular la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado desde la sentencia del 28 de octubre de 1993, M.P. Dolly Pedraza de Arenas, expediente 5244, que al calcularse el monto de la pensión se toma la doceava parte de los conceptos que se pagan anualmente.
Este mismo criterio está contenido en las providencias posteriores de la Sección Segunda Subsección B, como la del 29 de junio de 2006, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, donde se afirmó que “como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional”[21]. Dicha tesis jurisprudencial se ha mantenido, así en la sentencia del 15 de septiembre de 2016, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, se indicó: “Al hilo de lo anterior, para el cálculo de dicha bonificación y al tenor de lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978: «constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario y empleado como retribución por sus servicios», ha de entenderse que su inclusión en la liquidación de la pensión de jubilación no puede ser por el monto total de lo recibido en el año, el ciento por ciento (100%), sino por lo que corresponde a una mesada, o sea, una doceava (1/12) parte, ya que su pago se realiza anualmente, como lo ha dicho recientemente esta corporación en distintas decisiones (…)”[22].
Igualmente, en la providencia del 9 de noviembre de 2017, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, se sostuvo: “De acuerdo con lo anterior, es pacifica la jurisprudencia[23] en el sentido de asociar la noción de factor de salario al ingreso base de liquidación pensional, contemplando además, que aquellos causados anualmente, o en periodos distintos al mensual, deben ser fraccionados para su respectiva inclusión; caso de la bonificación por servicios prestados[24], que corresponde a una prestación que remunera la acumulación del tiempo de servicio del empleado, y que se causa cada vez que cumple un año de labores”[25].
En atención a la normativa aplicable y a la postura jurisprudencial, se reitera que para calcular el monto de la mesada pensional se toma la doceava parte de la bonificación por servicios prestados y no el 100%, como quiera que se causa por cada año laborado por el empleado. 5.2. Caso concreto En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el señor Segundo Rodrigo Gordillo Medina, a través de apoderado judicial, solicitó la nulidad de las Resoluciones núms. 14961 del 11 de abril de 2008 y 9247 del 26 de febrero de 2009, por medio de las cuales se le negó la reliquidación de la pensión de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión teniendo en cuenta la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales, entre otros aspectos.
Mediante sentencia de 09 de noviembre de 2011 el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga accedió parcialmente a las súplicas de la demanda[26], declarando la nulidad del acto acusado y ordenando la reliquidación de la pensión “tomando como base la asignación mensual más alta devengada durante el último año de servicio con inclusión de los factores salariales devengados por concepto de: 100% de la bonificación por servicios, incrementos de antigüedad 96%, incremento del 2,5%; subsidio de alimentación; auxilio de transporte y prima de servicio”.
La referida providencia solamente fue censurada por el señor Segundo Rodrigo Gordillo Medina, quien interpuso recurso de apelación en contra de la anterior providencia, por considerar que en la reliquidación pensional ordenada por el Juzgado se le debió incluir, adicionalmente, la doceava parte de la prima de navidad y de vacaciones. Cabe destacar, como viene explicándose, que la UGPP no presentó recurso de apelación contra la decisión del Juzgado.
En concordancia con lo anterior, y el marco del recurso de apelación del actor, el Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 20 de febrero de 2013, modificó la sentencia proferida por el a quo en el sentido en que incluyó, además de los factores ya reconocidos, las doceavas partes de las primas de vacaciones y de navidad devengadas en el último año de servicio por el demandante.
Sea lo primero precisar, que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, atacada en sede de acción especial de revisión, se dio en el marco del recurso de apelación elevado por el demandante, el cual se encontró limitado a la solicitud de inclusión de la prima de navidad y de vacaciones como factores para la reliquidación de su pensión de jubilación. Esto quiere decir, que el reconocimiento de la bonificación por servicios en un 100% proviene de la decisión emitida por el Juzgado Noveno Administrativo de Santander, quedó en firme y no podía ser objeto de revocatoria o modificación por parte del ad quem, en virtud de los principios de congruencia y non reformatio in peius.
En el caso concreto, si la UGPP consideraba que la decisión emitida por el Juzgado de incluir la bonificación por servicios en un 100%, como factor para la liquidación de la pensión, excedía la cuantía de lo debido de acuerdo con la ley, debió interponer recurso de apelación en contra de dicha decisión con el fin de que el juzgador de segunda instancia se pronunciara sobre el monto de su reconocimiento; sin embargo, no lo hizo, razón por la cual no es procedente invocar la causal alegada en sede de acción especial de revisión, pues no es posible en este punto desmejorar la situación del apelante único, ni emitir elucubraciones repecto a un emolumento que no ha sido objeto de controversia en sede de apelación. Se destaca que la procedencia de este recurso se encuentra sujeta al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que éste se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes.
En todo caso, la Sala precisa que al demandante no le asiste el derecho a que la bonificación especial le sea incluida en la liquidación de la mesada pensional en un 100%, puesto que este factor se paga cuando el empleado cumple un año de servicios, por tanto, para efectos de la inclusión en la liquidación de la pensión se toma solo una doceava parte, y no el 100%, tal como lo ha expresado el precedente jurisprudencial de esta Corporación[27].
Sin embargo, si en gracia de discusión se accediera a infirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, como lo pretende la UGPP, se vulneraría el principio de non reformatio in peius del señor Segundo Rodrigo Gordillo Medina. Aunado a lo anterior, para que sea procedente la revocatoria parcial de lo decidido por el juzgado, modificando el porcentaje reconocido del 100% de la bonificación por servicios dentro del IBL pensional, sería necesario abordar el estudio de oficio de un recurso de apelación que la UGPP no interpuso, yerro que pretende subsanar a través de la presente acción especial de revisión. Con base en lo expuesto, la Sala declarará infundada la acción especial interpuesta por la UGPP, conforme lo explicado en precedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la excepción de la falta de legitimación en la causa por activa propuesta por el demandado.
SEGUNDO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra el fallo de 20 de febrero de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin lugar a condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente ordinario al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) Con salvamento de voto CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" SALVAMENTO DE VOTO DE LA DOCTORA SANDRA LISET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00845-00(3097-15) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: SEGUNDO RODRIGO GORDILLO MEDINA Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN.
ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003. SALVAMENTO DE VOTO Expone la ponencia que la UGPP instauró acción de revisión e invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como quiera que el Tribunal Administrativo de Santander mantuvo la condena impuesta por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga en tanto ordenó la reliquidación de la pensión del señor Segundo Rodrigo Gordillo Medina con inclusión del 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios prestados siendo que debió en 1/12 parte.
El proyecto reconoce que <<al demandante no le asiste el derecho a que la bonificación especial le sea incluida en la liquidación de la mesada pensional en un 100%, puesto que este factor se paga cuando el empleado cumple un año de servicios, por tanto, para efectos de la inclusión en la liquidación de la pensión se toma solo una doceava parte, y no el 100%, tal como lo ha expresado el precedente jurisprudencial de esta Corporación[28]>>.
Sin embargo, declara infundada la acción al estimar <<que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, atacada en sede de acción especial de revisión, se dio en el marco del recurso de apelación elevado por el demandante, el cual se encontró limitado a la solicitud de inclusión de la prima de navidad y de vacaciones como factores para la reliquidación de su pensión de jubilación. Esto quiere decir, que el reconocimiento de la bonificación por servicios en un 100% proviene de la decisión emitida por el Juzgado Noveno Administrativo de Santander, quedó en firme y no podía ser objeto de revocatoria o modificación por parte del ad quem, en virtud de los principios de congruencia y non reformatio in peius>>[29].
Al respecto debo señalar que la acción de revisión se erige no solo como un instrumento de lucha contra la corrupción, en la medida que a través de ella se puede solicitar la revisión de las pensiones reconocidas irregularmente, sino que paralelamente hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior.
Atendiendo la finalidad de la acción extraordinaria de revisión y al observar que la sentencia acusada mantuvo la condena impuesta por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga en tanto ordenó la reliquidación de la pensión del señor Segundo Rodrigo Gordillo Medina con inclusión del 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios prestados, siendo ello contrario al ordenamiento legal como quiera que para efectos de la inclusión en la liquidación de la pensión se debe tomar solo una doceava parte (1/12) y no el 100% de lo percibido por tal concepto, lo que permite que prospere la causal invocada por el ente previsional.
Ahora, en cuanto al argumento planteado en el proyecto referido a que la sentencia cuestionada debe mantenerse incólume en respeto de los principios de congruencia y reformatio in pejus, debo señalar que en el Código General del Proceso en el artículo 328[30] contempla la facultad de realizar modificaciones que no hubieren sido planteadas por el recurrente, como sería en aquellas decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos en la ley.
Las anteriores disposiciones legales han dado lugar a diversas interpretaciones por parte del operador judicial de segunda instancia, en lo que atañe al límite de su competencia en materia de las modificaciones que, en efecto, le está permitido realizar, a la luz del respeto de las decisiones favorables que, en virtud del aludido principio constitucional, se deban mantener.
Justamente, ante circunstancias como la ocurrida en la sentencia controvertida por vía del mecanismo extraordinario, surge en el juzgador la necesidad de resolver la tensión que se presenta entre el interés particular de quien resulta beneficiado por una condena, sustentado en la garantía establecida en el artículo 31 Constitucional, y la prevalencia del interés general, como principio orientador de la función pública consagrado, entre otros, en el artículo 1° constitucional.
La garantía de la no reforma en perjuicio del apelante único, introducida actualmente en el artículo artículo 328 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, prevé que el objeto del recurso de apelación es «que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión»; sin embargo, esta garantía no puede entenderse de manera aislada, limitando al juez en su deber de efectuar una recta administración de justicia, cuando avizora un asunto que involucra de manera directa la afectación al principio de legalidad de las decisiones, establecido en los artículos 29 y 230 constitucionales y ante los cuales debe ceder.
En ese sentido esta corporación ha sostenido que excepcionalmente el juez de segunda instancia puede estudiar temas del debate jurídico, inclusive sino fueron planteados por el apelante único, cuando se profiera una decisión manifiestamente ilegítima y con el fin de proteger el ordenamiento jurídico[31]. En estas condiciones, para el caso bajo estudio, se tiene que el juzgador de segunda instancia debió resolver no solo los cargos invocados en el recurso de apelación sino que de manera oficiosa, también era necesario que se pronunciara respecto de la inclusión de la bonificación por servicio en un 100% como factor computable para la reliquidación pensional, en la medida que el reconocimiento de dicho derecho no se ajustaba al ordenamiento legal.
En esa medida, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de fecha 20 de febrero de 2013 se torna revisable pues con ello no solo se garantiza la preservación de un orden justo y el respeto al ordenamiento legal sino que además, propende por salvaguardar los recursos públicos, propósito contenido en le causal b del artículo 20 de la Ley 797 invocada por el ente previsional en la presente acción de revisión. En los anteriores términos dejo expuesto el presente salvamento.
SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 385 a 389 del expediente ordinario. [2] Folios 422 a 430 del expediente ordinario. [3] Folios 125 a 140 [4] Folios 144 a 145 [5] Folio 257 [6] Folios 233 a 242 [7] El aparte «sin exclusión de la sección que profirió la decisión» fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 450 de 16 de julio de 2015. [8] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. providencia del 1 de julio de 2016. Radicado: 11001 03 25 000 2014 00238 00 (0704 2014). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-. [9] El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 otorgó esta facultad también a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, al establecer en el ordinal 1º que «[…] la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 […]». [10] «(…) Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia (…)» (Subraya la Sala). [11] (…) (i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.
(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso (…) [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 11001-03-015-000-2017-00744-00(REV), demandante: UGPP. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, Bogotá, D.C., Veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), radicación número: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), Actor: Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación, Demandado: Federico Montenegro Ibarra. [14] Corte Constitucional, sentencias C-418 de 1994 y C-247 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo, respectivamente, y Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 31 de enero de 1977, Actor: Hotel Americano Ltda., M.P. Humberto Murcia Ballén. [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de abril de 2004, REV 194, Consejera Ponente María Inés Ortiz Barbosa. [16] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 31 de enero de 1997, M.P. doctor Humberto Murcia Ballén y Hernando Morales Molina, Curso de Derecho Procesal Civil.
Parte General, Bogotá, Editorial ABC, 1991, págs. 685 y 686. [17] M.P. Jaime Araújo Rentería [18] Consejo de Estado, Sala 19 Especial de Decisión, fallo del 5 de mayo de 2020, M.P. William Hernández Gómez, proceso con radicado 11001-03-15-000- 2018-04700-00 (REV). [19] “Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares” [20] Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. [21] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, sentencia del 29 de junio de 2006, proceso con radicado 15001- 23-31-000-2000-02396-01 (7559-05) [22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia del 15 de septiembre de 2016, proceso con radicado 52001- 23-33-000-2012-00121-01 (4402-13). [23] En este sentido, recientemente la Sala en las sentencias del 2 de marzo de 2017, exp. 1170-2016 y 2407-2016, del 16 de marzo de 2017, exp. 0620-2016; y del 18 de mayo de 2017, exp. 4274-2016, todas con ponencia de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez. [24] Ver Decreto 1042 de 1978 y Decreto 247 de 1997. [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 9 de noviembre de 2017, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00816-02 (0371-17). [26] Folios 275 a 296 del expediente ordinario. [27] Sentencias de 29 de junio de 2006, expediente 15001-23-31-000-2000- 02396-01(7559-05), consejero ponente Tarsicio Cáceres Toro; de 8 de febrero de 2007, consejero ponente Alberto Arango Mantilla, radicado 25000-23-25- 000-2003-06486-01 (1306-06); de 6 de agosto de 2008, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve, expediente 25000-23-25-000-2002-12846-01 (0640- 08); y de 14 de agosto de 2009, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado 25000-23-25-000-2005-03346-01 (1508-08). [28] Folio 14 de la ponencia. [29] Folio 13 del proyecto [30] <<Artículo 328.
Competencia del superior El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley…>> [31] Cita propia del texto transcrito «Esta posición también se encuentra en las siguientes sentencias de tutela proferidas por la Corporación en las que se decidió que en casos como el aquí analizado no se vulnera el principio de la non reformatio in pejus cuando se revoca una decisión ilegal, pese a que el apelante es único.
Las sentencias son: Radicado: 03- 1511001--000-2017-000057-00. Demandante: Constructora Plermo Ltda. Demandado. Consejo de Estado, Sección Tercera. 4 de mayo de 2017. Radicación: 11001-03-15-000-2017-00421-00. Demandante: Yorjanis Romero Baquero. Demandado: Tribunal Administrativo del Sucre. 25 de mayo de 2017. Radicado: 41001-23-33-000-2017-00161-01(AC).
Demandante: María Nayibe Gutierrez Castro. Demandado: Juzgado Séptimo Administrativo Judicial de Neiva. 4 de octubre de 2017».