05001-33-31-007-2009-00132-01 — Consejo de Estado

05001-33-31-007-2009-00132-01Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2021-05-25

Ponente: Martín Bermúdez Muñoz

Actor: Diego Alejandro Castrillón Alzate·Demandado: Municipio De Itagüí

De qué trata

Síntesis: El juez de la acción popular debe intervenir en garantía de los derechos colectivos, sin que sea necesario establecer previamente la violación de una disposición legal o la intención de hacer prevalecer los intereses particulares de los servidores públicos. […] En el ámbito de la acción popular, por el contrario, el juez debe examinar si la actuación de la administración respetó los derechos colectivos teniendo en cuenta si obró conforme con los principios que rigen la actuación administrativa y respondiendo a las expectativas de la comunidad. Debe adoptar las medidas necesarias para garantizarlos, las cuales, de una parte, deben ser distintas a las de anular los actos o contratos, y, de otra parte, no deben invadir la competencia de la administración.ACCIÓN POPULAR - Moralidad administrativa / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Elemento subjetivoRespecto del elemento objetivo, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que se desconoce el derecho a la moralidad administrativa cuando i) se transgrede la legalidad buscando finalidades de carácter particular -en tal sentido se equipara entonces la afectación de la moralidad administrativa con escenarios de desviación de poder -, ii) se desconocen > y/o iii) > […] la moralidad administrativa no se define exclusivamente con referencia a la ley, sino que también puede determinarse a partir de > y que >PLANEACIÓN Y EFICACIA - Integrantes de la moralidad administrativa[E]l principio de planeación se encuentra conectado con un conjunto de medidas que deben adoptarse antes de desarrollar una actividad o política determinada y también, lógicamente, antes de celebrar los contratos dirigidos a ejecutarla. En tal sentido, implica diseñar un curso de acción apropiado con el fin de alcanzar los propósitos estatales -entre otros, los previstos en los artículos 1, 2, 3 y 4 superiores- de la manera más efectiva, en el menor tiempo posible y con un manejo racional y transparente de los recursos invertidos. Su estrecha relación con el derecho colectivo a la moralidad administrativa es clara, en la medida en que las tareas estatales tienen como meta fundamental beneficiar a la comunidad.PRINCIPIO DE PLANEACIÓN - Objetivos y finalidadLa Corte Constitucional ha precisado que la planeación tiene dos objetivos primordiales: en primer lugar, permitir a los ciudadanos conocer la visión social y económica que adoptará el gobierno y, de otra parte, brindar al ejecutivo un punto de referencia objetivo para la realización de sus metas. En el ámbito territorial, a su vez, implica que tanto los entes municipales como los departamentales cuenten con planes de desarrollo que plasmen sus objetivos y las acciones concretas para hacerlos efectivos. […] En materia contractual en la administración pública, en tanto es obligación del contratante, la planeación obliga a que en forma previa a la firma de un contrato se cuente con los estudios y diseños que determinen la viabilidad del proyecto y su impacto social, económico y ambiental. En esta materia el principio de planeación tiene como finalidad lograr los objetivos institucionales de la contratación, en tanto permite articular los requerimientos técnicos del proyecto a desarrollar con la satisfacción de las necesidades básicas y la calidad de vida de la comunidad.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los objetivos primordiales del principio de planeación, ver: Corte Constitucional, sentencia C - 524 de 2003NOTA DE RELATORÍA: Sobre el deber de planeación en los contratos estatales, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 10 de diciembre de 2015, RAD. No. 73001 - 23-31-000-2012-00012-01 (51489), M.P. Jaime Orlando SantofimioACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN - Sujeta a los principios a la moralidad, eficacia y la economía / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Derecho o interés colectivoAl definir las finalidades y principios a los cuales está sujeta la actividad de la administración, la Constitución Política de 1991 en su artículo 209 se refirió expresamente a la moralidad, la eficacia y la economía […]. La misma Constitución incluyó en el artículo 88, como derecho o interés colectivo, el relativo a la moralidad administrativa y el artículo 4 de la ley 472 de 1998 al regular las acciones populares incluyó, como derecho o interés colectivo, el de la moralidad administrativa y el parágrafo de dicho artículo dispuso: >MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Se atenta cuando los funcionarios responsables de destinar un bien al servicio de la comunidad no realizan las acciones necesarias para hacerloEs evidente que cuando los funcionarios responsables de destinar un bien al servicio de la comunidad no realizan las acciones necesarias para hacerlo, violan los principios anteriormente mencionados y atentan contra el derecho colectivo a la moralidad administrativa. […] El derecho colectivo a la moralidad administrativa consiste en > y se desconoce, en consecuencia, cuando quienes intervinieron en la ejecución de un contrato abandonan injustificadamente el propósito y la satisfacción de la necesidad que condujo a su celebración. La existencia de un plazo legal para decidir si se vende un bien no puede considerarse como justificativa de la absoluta inacción, menos aun cuando de esta forma se permite el deterioro de bienes públicos y se retarda la posibilidad de ponerlos a funcionar al servicio de la comunidad. […] En efecto, la ciudadanía percibe como un atentado contra la moralidad administrativa que los propósitos de los contratos en los que se invierten cuantiosos recursos públicos terminen frustrados o abandonados como consecuencia de la ausencia de planificación, de control, y particularmente de la desidia de las autoridades.PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR - Afectación de los derechos colectivos y a la moralidad administrativa / AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS Y A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Ante el incumplimiento del objeto de un contrato[…] descartar la procedencia de una acción popular en relación con un contrato que no cumplió su objeto con el argumento de que no se ha incurrido en la violación de normas legales, no hace más que refrendar la apatía y el desinterés de las autoridades por cumplir con la misión institucional que les es exigible de acuerdo con la Constitución Política y la ley. Los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa se afectan cuando el Estado omite realizar oportunamente las acciones necesarias para garantizar que un bien adquirido con dineros públicos sea destinado al servicio de la comunidad.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el vinculo entre los derechos o intereses colectivos al patrimonio público y la moralidad administrativa, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero ponente: William Hernández Gómez Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018), radicación número: 25000 - 23-15-000-2002-02704-01(SU)AUTONOMÍA DE LA ADMINISTRACIÓN / INTERVENCIÓN DEL JUEZ DE LA ACCIÓN POPULAR CUANDO LA ADMINISTRACIÓN INCURRE EN OMISIONES QUE AFECTAN LOS DERECHOS COLECTIVOSLas previsiones relativas a conservar la autonomía de la administración deben tenerse en cuenta al adoptar las disposiciones de la sentencia, sin que pueda desconocerse que la acción popular es un instrumento con el que cuentan los ciudadanos para que el juez les garantice un derecho colectivo cuando la Administración incumple el deber de hacerlo. Si la Administración obra de manera ineficiente en el manejo de los bienes que son del patrimonio público y no atiende las peticiones de los ciudadanos, éstos pueden acudir al juez directamente para que éste los haga efectivos; la > la realiza el juez de la acción popular cuando ésta incurre en omisiones que afectan los derechos colectivos. Y no la hace para sustituir a la Administración, la hace para garantizarle al actor popular que los funcionarios responsables realizarán las acciones dirigidas a superar la amenaza o vulneración al derecho colectivo. […] Constatar que la entidad adquirió un bien y no le ha dado ningún destino, verificar que de ese modo se atenta contra la moralidad administrativa porque se pierden dineros públicos, así como se afecta a la comunidad, y adoptar las medidas dirigidas a que se supere tal situación no es intervenir en la esfera de la administración: es cumplir la función de garantía asignada al juez de la acción popular.ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES - Por parte de la administración / PLAZO PARA MATERIALIZAR LAS FINALIDADES ESTATALES QUE MOTIVARON LA ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLESY es que el plazo previsto en el artículo 33 de la Ley 9 de 1989, para que dentro de un máximo de cinco años se realice la destinación del bien adquirido al fin declarado y que motivó su adquisición, no puede entenderse como una gracia para que una inversión considerable de más de cuatro mil millones de pesos encuentre en el municipio una definición sobre su utilidad a una finalidad pública. […] Dicho de otro modo, el plazo que otorga la ley no es para que se defina sobre la destinación del bien inmueble que se adquiere, sino para que se materialicen las finalidades estatales que motivaron su adquisición. En este caso, la apreciación de las pruebas arroja que, pasados tres años, el municipio no sabía siquiera cuál iba a ser el curso de acción que habría de ejercer sobre el bien y, mientras tanto, la edificación y los enseres se encontraban en estado de abandono.ENTIDADES PÚBLICAS - No tienen dentro de sus roles fungir como inversionistas / ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS - Con el fin de dar una destinación útil a los intereses públicos y / o a la realización de políticas públicas y así deben declararlo en forma previa a su adquisiciónEl argumento del tribunal según el cual transcurridos los 5 años de plazo el municipio podía incluso vender el inmueble sin enfrentar reproche alguno, porque en tal hipótesis podría ganar la “valorización” del bien, termina por desconocer los propósitos y responsabilidades del ente territorial. […] Al respecto, debe tomarse en cuenta que las entidades públicas no tienen entre sus roles el de fungir como inversionistas para concluir que su responsabilidad se puede limitar a especular con finca raíz y adquirir bienes inmuebles con el solo propósito o expectativa de ganar la eventual plusvalía generada por el paso del tiempo con una venta posterior. Las entidades, al adquirir bienes inmuebles, tienen la carga de dar a los mismos una destinación útil a los intereses públicos y/o a la realización de políticas públicas y así deben declararlo en forma previa a su adquisición. De manera que el plazo dado por la ley no se puede entender que pueda incluir un plazo de > de los bienes que se adquieren. […] Cabe insistir en que las exigencias y cargas de las entidades públicas que adquieren bienes inmuebles están entonces sometidas al principio de planeación que conduce a que persigan la realización de la prestación de servicios públicos y la protección de los recursos del Estado. Por ello, deben considerar en forma anticipada factores jurídicos, técnicos, materiales, operativos, temporales, climáticos, de modo que se garantice con un mayor grado de probabilidad que >COMPETENCIA DEL JUEZ DE LA ACCIÓN POPULAR - Determinar la vulneración de los derechos colectivos cuyo amparo se solicita / ACCIÓN POPULAR - No se controvierte la legalidad de los contratos sino la violación de los derechos colectivosAl respecto, basta precisar que corresponde precisamente al juez de la acción popular determinar la vulneración de los derechos colectivos cuyo amparo se solicita y que el análisis a su cargo no depende de las conclusiones sobre la legalidad del contrato. Por el contrario, es en los casos en los que dicha legalidad no se controvierte dónde deben garantizarse los derechos colectivos que pueden ser desconocidos con omisiones de la administración; en los casos en los que, estando involucrados contratos estatales, no es la legalidad de los mismos la que se controvierte sino la violación de derechos colectivos que debe garantizarse sin adoptar decisiones sobre su validez, donde debe intervenir el juez de la acción popular para garantizarlos. […] En otras palabras, la conclusión sobre la afectación de los derechos colectivos derivada del desconocimiento del principio de planeación, que termina por afectar la ejecución del contrato estatal al punto de frustrar la realización de su objeto, no es dependiente del examen sobre su legalidad, la cual en este caso no está siquiera sometida a estudio. […] El escenario descrito da clara cuenta, además, de la afectación del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, entendido por tal en su dimensión dimensión objetiva conforme con la cual > que fue justamente lo que no ocurrió en este caso en el que la tanto la adquisición como la destinación de los inmuebles adquiridos por el municipio no solo incumplieron con las cargas legales, como ya se describió, sino que condujeron al abandono de los bienes y, con ellos, la satisfacción de los intereses y expectativas de la comunidad sobre los mismos.RECONOCIMIENTO DEL INCENTIVO DEL ARTÍCULO 39 DE LA LEY 472 DE 1998La Ley 472 de 1998 estableció en su artículo 39 el derecho del demandante en una acción popular a recibir un incentivo económico que sería fijado por el juez entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Para el caso de las acciones populares que se ejercieran en defensa del derecho a la moralidad administrativa, el artículo 40 de esta ley estipulaba un incentivo correspondiente al quince por ciento (15%) del valor recuperado por la entidad pública por cuenta de la acción popular. […] Las dos disposiciones mencionadas fueron derogadas expresamente por la Ley 1425 de 2010, de manera que, a partir de su expedición, dejó de existir en el ordenamiento jurídico el incentivo económico para el actor popular. […] Esta Corporación, con posterioridad a la expedición de la ley que derogó las mencionadas disposiciones, sostuvo diferentes posturas en torno de la procedencia del reconocimiento del incentivo económico para el demandante en una acción popular iniciada antes de la entrada en vigor de la Ley 1425 de 2010. Así, la Sección Tercera -Subsección C- sostenía la improcedencia del reconocimiento del incentivo, en consideración a que a la fecha en que se dictaba la providencia, ya se encontraban derogadas las disposiciones que lo autorizaban. […] Por su parte, la Sección Primera sostuvo que la Ley 1425 de 2010 no podía ser aplicada de manera inmediata en aquellas acciones populares en curso antes de su entrada en vigencia […]. La Sala Plena de la Corporación unificó jurisprudencia en relación con el punto mediante sentencia de 3 de septiembre de 2013 en el sentido de determinar la improcedencia del reclamo del incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, debido a la inexistencia de los fundamentos jurídicos que preveían el reconocimiento del mismo desde su derogatoria, por cuenta de la mencionada ley.

REVISIÓN EVENTUAL DE ACCIÓN POPULAR – Por desconocer la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con el alcance de los derechos colectivos de defensa del patrimonio público y de moralidad administrativa / ACCIÓN POPULAR – Procedencia y finalidad / ACCIÓN POPULAR – Moralidad administrativa El juez de la acción popular debe intervenir en garantía de los derechos colectivos, sin que sea necesario establecer previamente la violación de una disposición legal o la intención de hacer prevalecer los intereses particulares de los servidores públicos. […] En el ámbito de la acción popular, por el contrario, el juez debe examinar si la actuación de la administración respetó los derechos colectivos teniendo en cuenta si obró conforme con los principios que rigen la actuación administrativa y respondiendo a las expectativas de la comunidad.

Debe adoptar las medidas necesarias para garantizarlos, las cuales, de una parte, deben ser distintas a las de anular los actos o contratos, y, de otra parte, no deben invadir la competencia de la administración. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 144 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 274 NUMERAL 5 ACCIÓN POPULAR – Moralidad administrativa / MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Elemento subjetivo Respecto del elemento objetivo, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que se desconoce el derecho a la moralidad administrativa cuando i) se transgrede la legalidad buscando finalidades de carácter particular -en tal sentido se equipara entonces la afectación de la moralidad administrativa con escenarios de desviación de poder -, ii) se desconocen <<los valores y principios que inspiran la actuación administrativa y que determinan la expedición de las normas correspondientes>> y/o iii) <<se interpretan y aplican normas legales o decisiones judiciales en un sentido que se aparta de forma protuberante u ostensible del debido entendimiento de las mismas.>> […] la moralidad administrativa no se define exclusivamente con referencia a la ley, sino que también puede determinarse a partir de <<los principios del derecho y los valores jurídicos integrantes del sistema jurídico>> y que <<el análisis específico debe hacerse en cada caso, donde el juez determinará si la afectación a los mismos vulnera este derecho.>> PLANEACIÓN Y EFICACIA – Integrantes de la moralidad administrativa [E]l principio de planeación se encuentra conectado con un conjunto de medidas que deben adoptarse antes de desarrollar una actividad o política determinada y también, lógicamente, antes de celebrar los contratos dirigidos a ejecutarla.

PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – Objetivos y finalidad La Corte Constitucional ha precisado que la planeación tiene dos objetivos primordiales: en primer lugar, permitir a los ciudadanos conocer la visión social y económica que adoptará el gobierno y, de otra parte, brindar al ejecutivo un punto de referencia objetivo para la realización de sus metas.

En esta materia el principio de planeación tiene como finalidad lograr los objetivos institucionales de la contratación, en tanto permite articular los requerimientos técnicos del proyecto a desarrollar con la satisfacción de las necesidades básicas y la calidad de vida de la comunidad. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los objetivos primordiales del principio de planeación, ver: Corte Constitucional, sentencia C-524 de 2003 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el deber de planeación en los contratos estatales, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 10 de diciembre de 2015, RAD.

No. 73001-23-31-000-2012-00012-01 (51489), M.P. Jaime Orlando Santofimio ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN – Sujeta a los principios a la moralidad, eficacia y la economía / MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Derecho o interés colectivo Al definir las finalidades y principios a los cuales está sujeta la actividad de la administración, la Constitución Política de 1991 en su artículo 209 se refirió expresamente a la moralidad, la eficacia y la economía […].

La misma Constitución incluyó en el artículo 88, como derecho o interés colectivo, el relativo a la moralidad administrativa y el artículo 4 de la ley 472 de 1998 al regular las acciones populares incluyó, como derecho o interés colectivo, el de la moralidad administrativa y el parágrafo de dicho artículo dispuso: <<Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley.>> FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 4 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Se atenta cuando los funcionarios responsables de destinar un bien al servicio de la comunidad no realizan las acciones necesarias para hacerlo Es evidente que cuando los funcionarios responsables de destinar un bien al servicio de la comunidad no realizan las acciones necesarias para hacerlo, violan los principios anteriormente mencionados y atentan contra el derecho colectivo a la moralidad administrativa. […] El derecho colectivo a la moralidad administrativa consiste en <<la expectativa de la comunidad, susceptible de ser alegada por cualquiera de sus miembros, a que la función administrativa se desarrolle conforme a ella entendida como principio >> y se desconoce, en consecuencia, cuando quienes intervinieron en la ejecución de un contrato abandonan injustificadamente el propósito y la satisfacción de la necesidad que condujo a su celebración. La existencia de un plazo legal para decidir si se vende un bien no puede considerarse como justificativa de la absoluta inacción, menos aun cuando de esta forma se permite el deterioro de bienes públicos y se retarda la posibilidad de ponerlos a funcionar al servicio de la comunidad. […] En efecto, la ciudadanía percibe como un atentado contra la moralidad administrativa que los propósitos de los contratos en los que se invierten cuantiosos recursos públicos terminen frustrados o abandonados como consecuencia de la ausencia de planificación, de control, y particularmente de la desidia de las autoridades.

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR – Afectación de los derechos colectivos y a la moralidad administrativa / AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS Y A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Ante el incumplimiento del objeto de un contrato […] descartar la procedencia de una acción popular en relación con un contrato que no cumplió su objeto con el argumento de que no se ha incurrido en la violación de normas legales, no hace más que refrendar la apatía y el desinterés de las autoridades por cumplir con la misión institucional que les es exigible de acuerdo con la Constitución Política y la ley.

Consejero ponente: William Hernández Gómez Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018), radicación número: 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU) AUTONOMÍA DE LA ADMINISTRACIÓN / INTERVENCIÓN DEL JUEZ DE LA ACCIÓN POPULAR CUANDO LA ADMINISTRACIÓN INCURRE EN OMISIONES QUE AFECTAN LOS DERECHOS COLECTIVOS Las previsiones relativas a conservar la autonomía de la administración deben tenerse en cuenta al adoptar las disposiciones de la sentencia, sin que pueda desconocerse que la acción popular es un instrumento con el que cuentan los ciudadanos para que el juez les garantice un derecho colectivo cuando la Administración incumple el deber de hacerlo.

Si la Administración obra de manera ineficiente en el manejo de los bienes que son del patrimonio público y no atiende las peticiones de los ciudadanos, éstos pueden acudir al juez directamente para que éste los haga efectivos; la <<invasión de la esfera de las competencias propias de la administración>> la realiza el juez de la acción popular cuando ésta incurre en omisiones que afectan los derechos colectivos.

ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES – Por parte de la administración / PLAZO PARA MATERIALIZAR LAS FINALIDADES ESTATALES QUE MOTIVARON LA ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES Y es que el plazo previsto en el artículo 33 de la Ley 9 de 1989, para que dentro de un máximo de cinco años se realice la destinación del bien adquirido al fin declarado y que motivó su adquisición, no puede entenderse como una gracia para que una inversión considerable de más de cuatro mil millones de pesos encuentre en el municipio una definición sobre su utilidad a una finalidad pública. […] Dicho de otro modo, el plazo que otorga la ley no es para que se defina sobre la destinación del bien inmueble que se adquiere, sino para que se materialicen las finalidades estatales que motivaron su adquisición. En este caso, la apreciación de las pruebas arroja que, pasados tres años, el municipio no sabía siquiera cuál iba a ser el curso de acción que habría de ejercer sobre el bien y, mientras tanto, la edificación y los enseres se encontraban en estado de abandono. FUENTE FORMAL: LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 33 ENTIDADES PÚBLICAS – No tienen dentro de sus roles fungir como inversionistas / ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS – Con el fin de dar una destinación útil a los intereses públicos y/o a la realización de políticas públicas y así deben declararlo en forma previa a su adquisición El argumento del tribunal según el cual transcurridos los 5 años de plazo el municipio podía incluso vender el inmueble sin enfrentar reproche alguno, porque en tal hipótesis podría ganar la “valorización” del bien, termina por desconocer los propósitos y responsabilidades del ente territorial. […] Al respecto, debe tomarse en cuenta que las entidades públicas no tienen entre sus roles el de fungir como inversionistas para concluir que su responsabilidad se puede limitar a especular con finca raíz y adquirir bienes inmuebles con el solo propósito o expectativa de ganar la eventual plusvalía generada por el paso del tiempo con una venta posterior.

Las entidades, al adquirir bienes inmuebles, tienen la carga de dar a los mismos una destinación útil a los intereses públicos y/o a la realización de políticas públicas y así deben declararlo en forma previa a su adquisición. De manera que el plazo dado por la ley no se puede entender que pueda incluir un plazo de <<engorde>> de los bienes que se adquieren. […] Cabe insistir en que las exigencias y cargas de las entidades públicas que adquieren bienes inmuebles están entonces sometidas al principio de planeación que conduce a que persigan la realización de la prestación de servicios públicos y la protección de los recursos del Estado.

Por el contrario, es en los casos en los que dicha legalidad no se controvierte dónde deben garantizarse los derechos colectivos que pueden ser desconocidos con omisiones de la administración; en los casos en los que, estando involucrados contratos estatales, no es la legalidad de los mismos la que se controvierte sino la violación de derechos colectivos que debe garantizarse sin adoptar decisiones sobre su validez, donde debe intervenir el juez de la acción popular para garantizarlos. […] En otras palabras, la conclusión sobre la afectación de los derechos colectivos derivada del desconocimiento del principio de planeación, que termina por afectar la ejecución del contrato estatal al punto de frustrar la realización de su objeto, no es dependiente del examen sobre su legalidad, la cual en este caso no está siquiera sometida a estudio. […] El escenario descrito da clara cuenta, además, de la afectación del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, entendido por tal en su dimensión dimensión objetiva conforme con la cual <<se traduce en la obligación de las entidades públicas de gestionarlo de acuerdo con los postulados de eficiencia y transparencia contemplados en el artículo 209 de la Constitución Política (…)>> que fue justamente lo que no ocurrió en este caso en el que la tanto la adquisición como la destinación de los inmuebles adquiridos por el municipio no solo incumplieron con las cargas legales, como ya se describió, sino que condujeron al abandono de los bienes y, con ellos, la satisfacción de los intereses y expectativas de la comunidad sobre los mismos.

RECONOCIMIENTO DEL INCENTIVO DEL ARTÍCULO 39 DE LA LEY 472 DE 1998 La Ley 472 de 1998 estableció en su artículo 39 el derecho del demandante en una acción popular a recibir un incentivo económico que sería fijado por el juez entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Para el caso de las acciones populares que se ejercieran en defensa del derecho a la moralidad administrativa, el artículo 40 de esta ley estipulaba un incentivo correspondiente al quince por ciento (15%) del valor recuperado por la entidad pública por cuenta de la acción popular. […] Las dos disposiciones mencionadas fueron derogadas expresamente por la Ley 1425 de 2010, de manera que, a partir de su expedición, dejó de existir en el ordenamiento jurídico el incentivo económico para el actor popular. […] Esta Corporación, con posterioridad a la expedición de la ley que derogó las mencionadas disposiciones, sostuvo diferentes posturas en torno de la procedencia del reconocimiento del incentivo económico para el demandante en una acción popular iniciada antes de la entrada en vigor de la Ley 1425 de 2010.

Así, la Sección Tercera -Subsección C- sostenía la improcedencia del reconocimiento del incentivo, en consideración a que a la fecha en que se dictaba la providencia, ya se encontraban derogadas las disposiciones que lo autorizaban. […] Por su parte, la Sección Primera sostuvo que la Ley 1425 de 2010 no podía ser aplicada de manera inmediata en aquellas acciones populares en curso antes de su entrada en vigencia […].

La Sala Plena de la Corporación unificó jurisprudencia en relación con el punto mediante sentencia de 3 de septiembre de 2013 en el sentido de determinar la improcedencia del reclamo del incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, debido a la inexistencia de los fundamentos jurídicos que preveían el reconocimiento del mismo desde su derogatoria, por cuenta de la mencionada ley.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 39 / LEY 1425 DE 2010 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-33-31-007-2009-00132-01(AP)REV Actor: DIEGO ALEJANDRO CASTRILLÓN ALZATE Demandado: MUNICIPIO DE ITAGÜÍ Referencia: REVISIÓN EVENTUAL DE ACCIÓN POPULAR Asunto: Revisión de acción popular por desconocer la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con el alcance de los derechos colectivos de defensa del patrimonio público y de moralidad administrativa.

Se revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia porque la falta de planeación al adquirir bienes destinados a la prestación del servicio de salud, y su posterior abandono, desconoce los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y de moralidad administrativa. Dicha omisión del municipio no puede excusarse en que no ha transcurrido el término previsto en la Ley 9 de 1989 que le permite ejecutar la destinación para la cual los bienes se adquirieron.

La violación de estos derechos no supone siempre el desconocimiento de disposiciones legales. SENTENCIA Procede la Sala Especial de Decisión No. 7 a proferir sentencia dentro del trámite de revisión eventual de la sentencia proferida el 1° de diciembre de 2010 por la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que revocó el amparo de los derechos colectivos conferido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Medellín mediante sentencia del 3 de agosto de 2010.

La Sala de Especial de Decisión es competente para proferir esta sentencia con fundamento en lo dispuesto en el artículo 274 numeral 5 del CPACA, el inciso 2 del parágrafo 1 del artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado según el cual: <<Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma >> y el numeral 4 del artículo 24 del Reglamento Interno del Consejo de Estado, que dispone que las revisiones eventuales son asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que podrán decidir las Salas Especiales de Decisión. I.- ANTECEDENTES A.- Posición del Actor Popular 1.- Diego Alejandro Castrillón Alzate instauró acción popular contra el Municipio de Itagüí con el fin de obtener el amparo de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, fundado en el abandono en el que se encuentran los bienes inmuebles, muebles, enseres, maquinaria y equipo médico adquiridos por el ente territorial demandado, a título de compraventa, mediante contrato celebrado con la Fiduciaria La Previsora S.A., liquidadora de la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe, según escritura pública N°. 2510 del 9 de noviembre de 2007.

Frente a ello formuló las siguientes pretensiones: <<PRIMERA: Que se declare que el Municipio de Itagüí con su omisión ha vulnerado y amenaza con seguir vulnerando los derechos colectivos a la moralidad administrativa y defensa del patrimonio público, al abandonar los bienes adquiridos a la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A, entidad liquidadora de la Empresa Social del Estado RAFAEL URIBE URIBE, operación comercial que ascendió a la suma de $4.116.544.750.

(…) SEGUNDA: Que se ordene al Municipio de Itagüí informar la ubicación, destinación y estado actual de los bienes muebles y enseres adquiridos a la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., entidad liquidadora de la Empresa Social del Estado RAFAEL URIBE URIBE. En el evento de que los bienes muebles y enseres hayan sido entregados a otra entidad, se ordene precisar la misma y a qué título fueron entregados, es decir, compraventa, arrendamiento, comodato, donación, etc.

TERCERA: Que se ordene al Municipio de Itagüí realizar el mantenimiento preventivo y correctivo a los bienes inmuebles ubicados en la Carrera 52 No. 78-60 del Municipio de Itagüí y que integran el CAA HERNÁN POSADA GONZÁLEZ, que fueron adquiridos por dicha entidad territorial mediante escritura pública No. 2510 del 9 de noviembre de 2007 de la Notaría Primera de Itagüí.

(…) CUARTA: Que se ordene al Municipio de Itagüí la reactivación y apertura del CAA HERNÁN POSADA GONZÁLEZ como parte del equipamiento urbano destinado a la prestación de los servicios de salud a la comunidad de la Comuna 4 del Municipio de Itagüí, tal como está establecido en el Plan de Desarrollo presentado por el Alcalde de la Comunidad y aprobado por el Concejo por Acuerdo Municipal 003 del 8 de abril de 2008.

QUINTA: Que se reconozca a mi favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.>> 2.- Como fundamento sus pretensiones, el accionante afirmó que desde el momento de su adquisición y a pesar de una multimillonaria inversión que ascendió a cuatro mil ciento dieciséis millones quinientos cuarenta y cuatro mil setecientos cincuenta pesos ($4.116.544.750), los bienes inmuebles adquiridos por el municipio se encuentran abandonados y en franco deterioro; y de los muebles se desconoce su destinación, ubicación y estado actual, porque la sede del anterior Centro de Atención Ambulatoria (CAA) Hernán Posada González fue cerrada al público.

Sostuvo que el patrimonio público y la moral administrativa se encuentran afectados, pues nada justifica que, habiendo transcurrido más de un año desde su adquisición, los bienes no se hayan destinado a satisfacer las necesidades de la comunidad. 3.- Señaló que mediante derecho de petición radicado el 17 de marzo de 2009 le solicitó al alcalde de Itagüí que suministrara información sobre la destinación actual de los bienes muebles e inmuebles que integran el antiguo CAA Hernán Posada González.

La autoridad municipal emitió una <<respuesta escueta>> en la que se refirió únicamente al bien inmueble, indicando que el mismo se encontraba destinado a equipamiento urbano, sin hacer alusión alguna a los bienes muebles adquiridos. 4.- Por último, el accionante puso de presente que dentro del Plan de Desarrollo del Municipio de Itagüí 2008 – 2011, adoptado por Acuerdo Municipal No. 003 de 8 de abril de 2008 se establecieron como objetivos, en el componente específico de inversión en salud y nutrición, <<mejorar las condiciones de prestación de los servicios de salud>> y <<mejorar la calidad en la prestación de los servicios de salud>>, tomando como estrategia la <<descongestión del Hospital del Sur a través de la descentralización de las acciones de promoción y prevención hacia los centros integrales y comunitarios y hacia el CAA Hernán Posada>> y trazando como meta <<mejorar la calidad de la infraestructura de atención en salud interviniendo el 100% de las instalaciones de salud de propiedad del Municipio con acciones de mantenimiento, adecuación, construcción o dotación.>> B.- Posición de la parte demandada 5.- El Municipio de Itagüí se opuso a las pretensiones y aseguró que la administración municipal ha realizado las acciones necesarias para no vulnerar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público en relación con los bienes adquiridos a la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe en liquidación, como quiera que adelantó las acciones conducentes y pertinentes encaminadas a la destinación adecuada y conveniente de dichos bienes. 6.- Para ese propósito anexó: (i) el oficio librado por el subsecretario de Bienes y Servicios del municipio que relaciona <<los bienes muebles adquiridos a la fiduciaria mediante escritura pública No. 2510>>, conforme con el cual <<los bienes muebles que estaban en buen estado de funcionamiento fueron entregados a la ESE Gabriel Jaramillo Piedrahíta – Hospital Sur, los demás están ubicados en los mismos sitios donde los dejaron los anteriores ocupantes del inmueble a la espera de una decisión administrativa>> y (ii) la copia del contrato de prestación de servicios profesionales NO. S.G.-C.M.C.-168-2008 cuyo objeto fue <<realizar consultoría sobre la viabilidad del funcionamiento del inmueble CAA Hernán Posada, con fines exclusivos de atención en salud.>> 7.- Finalmente, se opuso a la prosperidad de las pretensiones porque el demandante de la acción popular <<no se ha documentado en forma real de una fuente fidedigna sobre las acciones realizadas por parte del Municipio de Itagüí y [en] relación con los muebles y enseres>>.

C.- Ministerio Público 8.- En el trámite de la primera instancia la Procuradora 108 Judicial I Administrativa intervino en el proceso a fin de solicitar que se accediera a las pretensiones de la demanda para garantizar la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, vulnerados por la administración municipal.

Solicitó que se tomaran medidas en relación con los bienes muebles inservibles con el fin de obtener su recuperación o venta. 9.- La agente de la procuraduría señaló que no encontraba de recibo los argumentos del Municipio de Itagüí, por cuanto <<el material probatorio obrante en el expediente da cuenta de que se adoptó una decisión que implicó la utilización de recursos públicos, sin planeación ni justificación aparente alguna>>.

Indicó que de ello daba cuenta el hecho de que el contrato de consultoría suscrito con el fin de evaluar la viabilidad del funcionamiento del inmueble del CAA Hernán Posada hubiera sido celebrado el 21 de octubre de 2008, casi un año después de la adquisición de los bienes objeto de controversia, sin que antes de la compra se hubiese hecho un estudio sobre la necesidad o utilidad de tales recursos para la comunidad. 10.- Finalmente, puso de presente que con la inspección judicial se acreditó el estado de deterioro y abandono en que se encontraban los bienes adquiridos después de transcurridos dos años desde la celebración del contrato de compraventa y la entidad no mostró haber adelantado ninguna clase de gestión que permitiera establecer previsión y planeación respecto de la utilización de esos recursos.

Hizo especial énfasis en que la propia administración municipal admitió haber adquirido muebles y enseres <<inservibles>>, como lo reconoció en el escrito de contestación de la acción popular. D. Sentencia de primera instancia 11.- Mediante sentencia del 3 de agosto de 2010, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda y dispuso: << 1.

AMPÁRANSE los derechos colectivos a “la moralidad administrativa” y “la defensa del patrimonio público” consagrados en los literales b) y e) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, conculcados por el MUNICIPIO DE ITAGÜÍ (Antioquia). 2. DECLÁRASE que el MUNICIPIO DE ITAGÜÍ (Antioquia), es responsable de la vulneración a los derechos colectivos antes señalados, al abandonar, y no destinar debidamente los bienes adquiridos de la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., entidad liquidadora de la E.S.E. RAFAEL URIBE URIBE, mediante escritura pública No. 2.150 de 9 de noviembre de 2007, de la Notaría Primera del Círculo de Itagüí (Antioquia). 3.

En consecuencia, ORDÉNASE al Representante Legal del MUNICIPIO DE ITAGÜÍ (Antioquia): 3.1. Frente a los bienes inmuebles situados en la carrera 52 No. 78 – 60 del Municipio de Itagüí, que conforman el antiguo C.A.A. HERNÁN POSADA GONZÁLEZ, la Administración del Municipio de Itagüí, podrá adoptar cualquiera de las dos (2) medidas que a continuación se determinan: 3.1.1.

Destinará los inmuebles a la prestación del servicio público de salud, para lo cual dispondrá con el término no superior a quince (15) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, para que el Representante legal del MUNICIPIO DE ITAGÜÍ (Antioquia), acoja la alternativa que estime más conveniente referida a la destinación de los bienes inmuebles relacionados en la escritura pública No. 2.150 de la fecha, 9 de noviembre de 2007, que fuera sugerida en el documento denominado “Informe Final Diciembre de 2008 Municipio de Itagüí”, suscrito por el señor ORLANDO H. QUICENO CALDERÓN. Para tal efecto, deberá dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente sentencia, allegar informe al Juzgado en el cual se indique la alternativa seleccionada, y, la forma en que ejecutará las obras civiles que sean necesarias para cumplir con dicha alternativa. 3.1.2.

Dentro del plazo de quince (15) meses, el Representante legal del MUNICIPIO DE ITAGÜÍ (Antioquia), destinará los bienes inmuebles adquiridos mediante el acto escriturario No. 2.150 de 9 de noviembre de 2007, de la Notaría Primera del Círculo de Itagüí (Antioquia), para el equipamiento urbano de dicha municipalidad, buscando satisfacer las necesidades colectivas básicas, y, procurando el bienestar de la comunidad a la cual se destinará el mismo.

En el plazo del mes siguiente a la ejecutoria de este fallo, deberá dicho funcionario público informar al despacho cuál es la destinación específica que dará a los bienes inmuebles, y, la forma en que cumplirá con dicha medida. 3.2. Frente a los bienes muebles y enseres, que aún continúan en las instalaciones del antiguo C.A.A. Hernán Posada González, ejecutará el Representante Legal del MUNICIPIO DE ITAGÜÍ (Antioquia), las acciones que propendan por la recuperación de los bienes que se han catalogado como “inservibles”, efectuando de ser necesario el mantenimiento preventivo que permita su utilización y destinación para los fines propios de la función administrativa que debe cumplir dicha municipalidad.

Con tal fin, se otorga el término de seis (6) meses, computables desde la ejecutoria de esta sentencia, rindiendo informe escrito al despacho sobre las medidas que se adopten por el municipio demandado. 4. CONFÓRMASE el Comité de Vigilancia verificador del cumplimiento de la presente sentencia, el cual estará integrado por un representante del municipio demandado, el actor popular, un funcionario de la Contraloría Municipal de Itagüí (Antioquia), y el señor Personero Municipal de dicho municipio.

Dicho Comité cumplirá las funciones de auditar, vigilar y asegurar el cumplimiento de lo dispuesto en esta providencia y así lo informará al despacho cada seis (6) meses, hasta que se cumpla efectivamente la decisión. 5. FÍJASE el incentivo económico en favor del actor popular DIEGO ALEJANDRO CASTRILLÓN ALZATE, en cuantía equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, a cargo del MUNICIPIO DE ITAGÜÍ (Antioquia), pago que se hará en el término de treinta (30) días contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia. 6.

Para los fines permitentes ordenados en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMÍTASE copia de la presente providencia al señor Defensor del Pueblo, una vez quede en firme. 7. ARCHÍVESE el proceso, una vez en firme la decisión adoptada en este fallo.>> 12.- El juzgado consideró que las pruebas mostraban ampliamente que los bienes adquiridos habían permanecido por casi dos años abandonados y en franco deterioro, sin que la administración les hubiera dado un uso adecuado en beneficio de la comunidad.

Esto permitía concluir que el Municipio de Itagüí desatendió los principios que inspiran la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política, al igual que aquellos previstos en el artículo 3 de la Ley 489 de 1999. Así mismo, estimó que la actuación del municipio se desplegó al margen de algunos de los principios que rigen el sistema presupuestal previstos en el artículo 12 del Decreto 111 de 1996, como los de planificación, anualidad, programación integral, entre otros, disposición que desarrolla los mandatos constitucionales del artículo 352 superior.

Finalmente, indicó que la actuación de la administración municipal fue contraria al mandato del artículo 311 de la Carta, de acuerdo con el cual tiene el deber de <<construir las obras que demanda el progreso local, el mejoramiento social de sus habitantes, y, cumplir las demás funciones asignadas por la Constitución y la Ley.>> E.- Recurso de apelación 13.- El municipio demandado recurrió la providencia y sostuvo que no vulneró ninguna norma del ordenamiento jurídico vigente, razón por la cual no le era imputable la responsabilidad que se le endilga en la sentencia que se apela, como quiera que los bienes prestan el servicio para el que fueron adquiridos, conforme lo dispone el artículo 33 de la Ley 9 de 1989.[1] 14.- Agregó que desde la fecha de adquisición y hasta la presentación del recurso, han transcurrido dos años y nueve meses, de los cinco que dicha norma concede a las entidades públicas para destinar los bienes al objeto para el que fueron adquiridos.

En estas condiciones, consideró que no había sido desconocido el principio de planificación. F.- Sentencia de segunda instancia 15.- El 1 de diciembre de 2010 la Sala Octava de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia revocó la providencia impugnada. El ad-quem consideró que, si bien era claro que el municipio incurrió en desconocimiento del principio de planeación al celebrar el contrato, ello no era suficiente para atribuirle responsabilidad en la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, habida cuenta de que el término de cinco años para el cumplimiento de la destinación de los bienes, previsto en el artículo 33 de la Ley 9 de 1989, no se encontraba vencido. 16.- A juicio del Tribunal, mientras no se haya vencido el término señalado, no es factible <<valorar la eventual afectación, amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, pues tal y como acaba de indicarse, cuenta la administración de Itagüí con un término que va hasta noviembre de 2012 para dar cumplimiento a la destinación de los bienes.>> Estimó que, aun si la administración municipal dejara vencer ese término, dicha omisión no se traduciría en la afectación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público <<puesto que según las voces del artículo 33 de la Ley 9 de 1989, en dicho evento procedería la venta de los bienes, momento para el cual, dado el transcurso del tiempo referido, se habría generado aumento del valor de los precios de los bienes inmuebles, que podría implicar beneficios económicos para el ente Territorial.>> II.- REVISIÓN EVENTUAL G.- Solicitud de revisión eventual 17.- Dentro del término legal, la parte actora solicitó y sustentó su pretensión de revisión eventual.

Sostuvo que si bien el ad-quem encontró acreditada la vulneración de principios constitucionales y legales, entre ellos el de planeación, y se pronunció sobre la vulneración de normas de contratación, pasó por alto el desconocimiento de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. 18.- En armonía con lo expuesto, el actor popular pretende que se revise la providencia de segunda instancia con miras a que: << (…) el Consejo de Estado determine, con el objeto de unificar la jurisprudencia, si con la manifiesta vulneración de normas y principios constitucionales y legales incorporados al ordenamiento jurídico colombiano como son el principio de planificación y las normas de contratación pública se vulnera o no el derecho colectivo a la moralidad administrativa.>> H.- Selección para revisión eventual 19.- Mediante providencia del 19 de abril de 2012, la Sala de la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió seleccionar para revisión eventual la sentencia del 1° de diciembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 20.

La Sala señaló que conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la revisión de una acción popular no estaba sujeta a los límites precisos que señalara el solicitante. Que, en materia de moralidad administrativa, existía suficiente jurisprudencia que permitía considerar: i) que ella podía desconocerse por la violación de normas o principios propios de la función administrativa; ii) que, aunque en ocasiones la violación se exteriorizaba con la prueba de que el funcionario obró guiado por sus propios intereses o de terceros, ella también podía desconocerse cuando se defraudaban las expectativas legítimas de la comunidad, o se desconocían intereses generales.

Que, a partir de lo anterior, y teniendo en cuenta la decisión adoptada por el Tribunal debía revisarse. 21.- Textualmente señaló la Sala: <<De acuerdo con la jurisprudencia que se transcribe, entonces, para que de una acción u omisión se predique la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, deberá primeramente establecerse la transgresión de una norma o principio consagrado en el derecho positivo y así determinar el desconocimiento del interés o de los fines generales.

En consecuencia, al encontrar que Tribunal Administrativo de Antioquia argumenta que “(…) el Consejo de estado ha consagrado el derecho colectivo a la moralidad administrativa, como norma en blanco que debe ser interpretada por el juez bajo la hermenéutica jurídica y aplicada al caso concreto conforme a los principios de la sana crítica”, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo considerar del caso seleccionar el asunto con fines de unificación.>> III.- CONSIDERACIONES 22.- La Sala revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia porque ignoró la jurisprudencia del Consejo de Estado en la medida en que en ella se consideró que la violación a la moralidad administrativa solo se presentaba cuando se constataba el desconocimiento de una norma legal, olvidando que la violación de los principios que informan la actuación administrativa, como el de la planeación y el de la eficacia, pueden también legitimar la intervención del juez en el marco de la acción popular dirigida a garantizar los derechos e intereses colectivos.

El Tribunal Administrativo de Antioquia: i) Consideró que la simple violación del principio de planeación contractual no permitía la intervención del juez de la acción popular. En este punto el tribunal señaló: <<Dimana de lo expuesto, que existen elementos probatorios que llevan a determinar que sí se ha vulnerado el principio de planificación, pues no encuentra esta instancia lógico, que el Municipio de Itagüí, desde el 28 de junio de 2007 haya manifestado interés en la adquisición de los bienes, y a esta altura ni siquiera tenga claro para qué los quería adquirir o para qué los necesitaba, es más, resulta absurdo pensar que sea un Juez a instancia de acción popular, quien tenga que entrar a definir o determinar la destinación que se les debe dar a los bienes, y de hacerlo estaría necesariamente invadiendo la esfera de las competencias propias de la administración, tal como lo enunció la A quo en su sentencia. (…) No puede perderse de vista que, una cosa es que se cuestione el principio de planificación que rige en material contractual, y otra cosa es, considerar que el desconocimiento de dicho principio, conlleve per se la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, pues, no debe dejarse de lado que el principio de planificación corresponde a la etapa previa o concomitante a la celebración del contrato, en cambio, los derechos colectivos enunciados, guardan relación con todas la etapas propias del contrato, tanto previas, concomitantes, como de ejecución y pos contractuales.>> ii) Consideró que la omisión del municipio, consistente en no realizar las acciones dirigidas a darle destino a los bienes, no atentaba contra la moralidad administrativa porque la ley le permitía esperar cinco (5) años (Ley 9 de 1989 art. 33) para decidir si vendía el bien comprado, lapso en el cual en todo caso el municipio ganaría la plusvalía del inmueble.

En este punto el tribunal señaló: <<Y aunque el Municipio de Itagüí, dejara vencer dicho término sin dar cumplimiento a la destinación de los bienes adquiridos, de dicha omisión, no podría concluirse necesariamente la afectación y/o vulneración entre otros, de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, puesto que según las voces del artículo 33 de la Ley 9 de 1989, en dicho evento procedería la venta de los bienes, momento para el cual, dado el transcurso de referido tiempo, se habría generado aumento del valor de los precios de los bienes inmuebles, que podría implicar beneficios económicos para el ente Territorial.>> 23.- Plan de exposición 24.- La Sala se referirá primero a la procedencia de la acción popular, para precisar que esta acción constitucional permite garantizar derechos colectivos sin que sea necesario establecer previamente la ilicitud de los actos o contratos y acreditar la prevalencia de intereses particulares en la actuación de los servidores públicos.

Luego se referirá a la planeación y la eficacia como parte de la moralidad administrativa. Y finalmente establecerá por qué en el caso concreto la acción y las órdenes impuestas por el juzgado de primera instancia sí eran procedentes. I.- El juez de la acción popular debe intervenir en garantía de los derechos colectivos, sin que sea necesario establecer previamente la violación de una disposición legal o la intención de hacer prevalecer los intereses particulares de los servidores públicos. 25.- El artículo 144 del CPACA dispone que <<cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, puede el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.>> 26.- Incluso en aplicación del CCA, como corresponde en el presente caso y adelante se precisa, es claro que la función del juez de la acción popular no es la de determinar si la actuación de la administración se ha desarrollado conforme con las disposiciones legales, puesto que la revisión de la legalidad de la actuación de la administración en relación con sus actos y contratos debe hacerse a través de las acciones pertinentes que permiten anular o dejar sin efectos tales actos.

En el ámbito de la acción popular, por el contrario, el juez debe examinar si la actuación de la administración respetó los derechos colectivos teniendo en cuenta si obró conforme con los principios que rigen la actuación administrativa y respondiendo a las expectativas de la comunidad.[2] Debe adoptar las medidas necesarias para garantizarlos, las cuales, de una parte, deben ser distintas a las de anular los actos o contratos, y, de otra parte, no deben invadir la competencia de la administración. 27.- Respecto del elemento objetivo, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que se desconoce el derecho a la moralidad administrativa cuando i) se transgrede la legalidad buscando finalidades de carácter particular -en tal sentido se equipara entonces la afectación de la moralidad administrativa con escenarios de desviación de poder[3]-, ii) se desconocen <<los valores y principios que inspiran la actuación administrativa y que determinan la expedición de las normas correspondientes>> [4] y/o iii) <<se interpretan y aplican normas legales o decisiones judiciales en un sentido que se aparta de forma protuberante u ostensible del debido entendimiento de las mismas.>>[5] 28.- Este entendimiento reconoce que la moralidad administrativa no se define exclusivamente con referencia a la ley, sino que también puede determinarse a partir de <<los principios del derecho y los valores jurídicos integrantes del sistema jurídico>> y que <<el análisis específico debe hacerse en cada caso, donde el juez determinará si la afectación a los mismos vulnera este derecho.>>[6] 29.- En el contexto de la acción popular, el examen de los hechos no comporta necesariamente un juicio de legalidad sobre los actos o contratos vinculados con las alegadas afectaciones de derecho colectivo, ni se refiere siempre a eventos en los cuales los agentes estatales en vez de perseguir intereses generales persiguen sus propios intereses o incurren en actos de corrupción. 30.- La vulneración de la moralidad administrativa puede también concluirse cuando <<al margen de que no se obre de manera dolosa o mal intencionada, sí se constate que la actuación pública atenta contra los postulados contenidos en los principios, valores y derechos constitucionales, e inclusive contra la ética objetiva que reflejan esos preceptos axiológicos o mandatos de optimización.>>[7] La vulneración de la moralidad administrativa no solo se concreta en actuaciones positivas por extralimitación o desviación de funciones, sino también por conductas pasivas -omisiones- que reflejen el completo desinterés en el cumplimiento de las funciones administrativas, en especial, de la satisfacción del interés general.

J.- La planeación y la eficacia como integrantes de la moralidad administrativa 31.- Aunque el principio de planeación no está consignado de manera expresa en el ordenamiento constitucional, su existencia se infiere, entre otros, de los artículos 209, 339 y 341 de la Constitución Política. En efecto, el artículo 209 establece los principios de la función pública, la cual estará al servicio de los intereses generales y deberá ser desarrollada con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, siendo necesario, además, que las autoridades coordinen sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

Por su parte, los artículos 339 y 341 de la Constitución establecen los planes nacionales y territoriales de desarrollo que contendrán los lineamientos en política económica, social y ambiental de la acción estatal a mediano plazo, con la premisa del diseño y la ejecución de las políticas públicas conforme al principio de planeación. 32.- Según las normas citadas, el principio de planeación se encuentra conectado con un conjunto de medidas que deben adoptarse antes de desarrollar una actividad o política determinada y también, lógicamente, antes de celebrar los contratos dirigidos a ejecutarla.

En tal sentido, implica diseñar un curso de acción apropiado con el fin de alcanzar los propósitos estatales -entre otros, los previstos en los artículos 1, 2, 3 y 4 superiores- de la manera más efectiva, en el menor tiempo posible y con un manejo racional y transparente de los recursos invertidos. Su estrecha relación con el derecho colectivo a la moralidad administrativa es clara, en la medida en que las tareas estatales tienen como meta fundamental beneficiar a la comunidad. 33.- La Corte Constitucional[8] ha precisado que la planeación tiene dos objetivos primordiales: en primer lugar, permitir a los ciudadanos conocer la visión social y económica que adoptará el gobierno y, de otra parte, brindar al ejecutivo un punto de referencia objetivo para la realización de sus metas.

En el ámbito territorial, a su vez, implica que tanto los entes municipales como los departamentales cuenten con planes de desarrollo que plasmen sus objetivos y las acciones concretas para hacerlos efectivos. 34.- En materia contractual en la administración pública, en tanto es obligación del contratante, la planeación obliga a que en forma previa a la firma de un contrato se cuente con los estudios y diseños que determinen la viabilidad del proyecto y su impacto social, económico y ambiental.[9] En esta materia el principio de planeación tiene como finalidad lograr los objetivos institucionales de la contratación, en tanto permite articular los requerimientos técnicos del proyecto a desarrollar con la satisfacción de las necesidades básicas y la calidad de vida de la comunidad. 35.- La Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que: <<[d]e acuerdo con el deber de planeación, los contratos del Estado deben siempre corresponder a negocios debidamente diseñados, pensados, conforme a las necesidades y prioridades que demanda el interés público; en otras palabras, el ordenamiento jurídico busca que el contrato estatal no sea el producto de la improvisación ni de la mediocridad.>> Y ha concluido que <<[l]a ausencia de planeación ataca la esencia misma del interés general, con consecuencias gravosas y muchas veces nefastas, no sólo para la realización efectiva de los objetivos pactados, sino también para el patrimonio público, que en últimas es el que siempre está involucrado en todo contrato estatal.

Se trata de exigirles perentoriamente a las administraciones públicas una real y efectiva racionalización y organización de sus acciones y actividades con el fin de lograr los fines propuestos por medio de los negocios estatales.>>[10] 36.- Al definir las finalidades y principios a los cuales está sujeta la actividad de la administración, la Constitución Política de 1991 en su artículo 209 se refirió expresamente a la moralidad, la eficacia y la economía, en los siguientes términos: <<ARTÍCULO 209.

La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.>> 37.- La misma Constitución incluyó en el artículo 88, como derecho o interés colectivo, el relativo a la moralidad administrativa y el artículo 4 de la ley 472 de 1998 al regular las acciones populares incluyó, como derecho o interés colectivo, el de la moralidad administrativa[11] y el parágrafo de dicho artículo dispuso: <<Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley.>> 38.- Por último, la ley 1437 de 2011 mediante la cual se expidió el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al enumerar en su artículo 3° los principios a los cuales está sujeta la actividad de la administración dispuso: <<Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad (…) 39.- Es evidente que cuando los funcionarios responsables de destinar un bien al servicio de la comunidad no realizan las acciones necesarias para hacerlo, violan los principios anteriormente mencionados y atentan contra el derecho colectivo a la moralidad administrativa. 40.- El derecho colectivo a la moralidad administrativa consiste en <<la expectativa de la comunidad, susceptible de ser alegada por cualquiera de sus miembros, a que la función administrativa se desarrolle conforme a ella entendida como principio >>[12] y se desconoce, en consecuencia, cuando quienes intervinieron en la ejecución de un contrato abandonan injustificadamente el propósito y la satisfacción de la necesidad que condujo a su celebración. La existencia de un plazo legal para decidir si se vende un bien no puede considerarse como justificativa de la absoluta inacción, menos aun cuando de esta forma se permite el deterioro de bienes públicos y se retarda la posibilidad de ponerlos a funcionar al servicio de la comunidad. 41.- En efecto, la ciudadanía percibe como un atentado contra la moralidad administrativa que los propósitos de los contratos en los que se invierten cuantiosos recursos públicos terminen frustrados o abandonados como consecuencia de la ausencia de planificación, de control, y particularmente de la desidia de las autoridades.[13] 42.- Las autoridades no solo deben velar por el cumplimiento de las normas legales relativas a la celebración y ejecución de los contratos, deben velar por realizar su objeto y satisfacer las necesidades públicas que con ellos se persiguen.

En un estado con recurso limitados, la ciudadanía percibe como un atentado contra la moralidad administrativa este tipo de conductas. 43.- Dicho de otra manera, descartar la procedencia de una acción popular en relación con un contrato que no cumplió su objeto con el argumento de que no se ha incurrido en la violación de normas legales, no hace más que refrendar la apatía y el desinterés de las autoridades por cumplir con la misión institucional que les es exigible de acuerdo con la Constitución Política y la ley.

Los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa se afectan cuando el Estado omite realizar oportunamente las acciones necesarias para garantizar que un bien adquirido con dineros públicos sea destinado al servicio de la comunidad. 44.- Sobre el vínculo entre los derechos o intereses colectivos al patrimonio público y la moralidad administrativa la jurisprudencia tuvo oportunidad de destacar que: <<en los antecedentes de la ley 472 de 1998 se definía la moralidad administrativa “(…) como el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio publico sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidados propios de un buen funcionario (…)>> En estas condiciones, se precisó que el contenido de cada uno de dichos conceptos jurídicos indeterminados es una tarea que corresponde a la jurisprudencia en cada caso concreto, de manera que <<para que se configure la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, prima facie, el análisis tiene un carácter eminentemente objetivo, sin embargo, en algunos caso, puede ser relevante la acreditación del elemento subjetivo.

Todo dependerá de las circunstancias concretas.>>[14] K.- El caso concreto 45.- En este caso, el incumplimiento del principio de planeación pudo generar que el municipio no tuviera una ruta precisa que le señalara las acciones a tomar, aunque está probado que en el plan de desarrollo se encontraba previsto <<mejorar las condiciones de prestación de los servicios de salud>> y <<mejorar la calidad en la prestación de los servicios de salud>>, tomando como estrategia la <<descongestión del Hospital del Sur a través de la descentralización de las acciones de promoción y prevención hacia los centros integrales y comunitarios y hacia el CAA Hernán Posada>> y trazando como meta <<mejorar la calidad de la infraestructura de atención en salud interviniendo el 100% de las instalaciones de salud de propiedad del Municipio con acciones de mantenimiento, adecuación, construcción o dotación.>> 46.- Por tal razón las disposiciones adoptadas por el juzgado en la sentencia de primera instancia sí eran idóneas para superar lo ocurrido, pues en ella, en relación con este punto se dispuso que se adoptara una de dos alternativas.

La primera, que el inmueble se destinara a la prestación del servicio de salud de acuerdo con la sugerencia presentada en la consultoría de 2008 contratada para ello; y la segunda, que se incorporase el bien inmueble al equipamiento urbano del municipio, en busca de satisfacer necesidades colectivas básicas y el bienestar de la comunidad. 47.- Las previsiones relativas a conservar la autonomía de la administración deben tenerse en cuenta al adoptar las disposiciones de la sentencia, sin que pueda desconocerse que la acción popular es un instrumento con el que cuentan los ciudadanos para que el juez les garantice un derecho colectivo cuando la Administración incumple el deber de hacerlo.

Y no la hace para sustituir a la Administración, la hace para garantizarle al actor popular que los funcionarios responsables realizarán las acciones dirigidas a superar la amenaza o vulneración al derecho colectivo. 48.- Constatar que la entidad adquirió un bien y no le ha dado ningún destino, verificar que de ese modo se atenta contra la moralidad administrativa porque se pierden dineros públicos, así como se afecta a la comunidad, y adoptar las medidas dirigidas a que se supere tal situación no es intervenir en la esfera de la administración: es cumplir la función de garantía asignada al juez de la acción popular. 49.- Para la Sala merece especial atención el contrato de consultoría celebrado el 28 de agosto de 2008 por el municipio, mediante el cual se propuso establecer la viabilidad del funcionamiento del inmueble del CAA Hernán Posada con fines exclusivos de atención en salud.

Al respecto, se resalta que dicho contrato se celebró diez meses después adquiridos los bienes y que los resultados de la consultoría, entregados el 5 de diciembre de 2008, recomendaron la demolición de la actual construcción, la utilización de un porcentaje del lote para construir una institución prestadora de salud y entregarla a la ESE Hospital del Sur para ser administrada en comodato, y la destinación del resto de lote para un centro integral de atención en salud. 50.- El hecho de que el municipio se hubiera abstenido de declarar expresamente el objeto al que destinaría el inmueble comporta la inobservancia de lo dispuesto por el artículo 33 de la Ley 9 de 1989 que invoca en su defensa, pues dicha norma no solo se refiere al plazo para que el bien se destine al propósito para el que se adquirió, sino que impone la obligación de declarar en forma expresa el fin para el cual se adquiere.

La disposición no establece, como parece entenderlo la entidad accionada, que solo después de adquirido el bien sea cuando la entidad deba evaluar la viabilidad de algún proyecto sobre el inmueble, entendimiento que además da cuenta del abierto desconocimiento de los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993. 51.- Lo anterior, en la medida en que dichas normas exigen que, en forma previa a la celebración del contrato, se analice la conveniencia de la adquisición del inmueble y se realicen los estudios, diseños y proyectos requeridos para determinar su destinación. 52.- Esta evidencia permite concluir que se desconoció principio de planeación y también la obligación de <<todas las entidades públicas que hayan adquirido inmuebles a cualquier título o que los adquieran en lo sucesivo, también a cualquier título, deberán aplicarlos a los fines para los cuales fueron adquiridos (…) en el acto de adquisición se incluirá en forma expresa el fin para el cual fueron adquiridos los inmuebles.>> tal y como reseña el precitado artículo 33 de la Ley 9° de 1989. 53.- Estas obligaciones se encuentran estrechamente relacionadas con la moralidad administrativa y con la protección del patrimonio público.

Una actuación que omite los requisitos que el ordenamiento impone no se acompasa con el principio de moralidad administrativa ni con la protección del patrimonio público. 54.- En este caso, esa afectación del derecho colectivo se ratifica con la apreciación del acta de la inspección judicial llevada a cabo 12 de marzo de 2010, tres años después de adquirido el inmueble.

En ella se dejó constancia del estado de los bienes inmuebles -que conformaban el CAA Hernán Posada González- y los muebles que fueron adquiridos por el municipio de la Fiduciaria La Previsora- y se hizo explícito que se encontraban en <<mal estado>> y <<abandono>> y en su interior <<gran cantidad de muebles inutilizados, pues se hallaron empolvados y arrumados unos sobre otros>>, sin que se observara en lugar alguno de las instalaciones del inmueble inspeccionado, <<valla o letrero en el que se advirtiera sobre el adelantamiento de obras civiles en la edificación en comento (…)>> 55.- Y es que el plazo previsto en el artículo 33 de la Ley 9 de 1989, para que dentro de un máximo de cinco años se realice la destinación del bien adquirido al fin declarado y que motivó su adquisición, no puede entenderse como una gracia para que una inversión considerable de más de cuatro mil millones de pesos encuentre en el municipio una definición sobre su utilidad a una finalidad pública. 56.- Dicho de otro modo, el plazo que otorga la ley no es para que se defina sobre la destinación del bien inmueble que se adquiere, sino para que se materialicen las finalidades estatales que motivaron su adquisición. En este caso, la apreciación de las pruebas arroja que, pasados tres años, el municipio no sabía siquiera cuál iba a ser el curso de acción que habría de ejercer sobre el bien y, mientras tanto, la edificación y los enseres se encontraban en estado de abandono. 57.- El argumento del tribunal según el cual transcurridos los 5 años de plazo el municipio podía incluso vender el inmueble sin enfrentar reproche alguno, porque en tal hipótesis podría ganar la “valorización” del bien, termina por desconocer los propósitos y responsabilidades del ente territorial. 58.- Al respecto, debe tomarse en cuenta que las entidades públicas no tienen entre sus roles el de fungir como inversionistas para concluir que su responsabilidad se puede limitar a especular con finca raíz y adquirir bienes inmuebles con el solo propósito o expectativa de ganar la eventual plusvalía generada por el paso del tiempo con una venta posterior.

Las entidades, al adquirir bienes inmuebles, tienen la carga de dar a los mismos una destinación útil a los intereses públicos y/o a la realización de políticas públicas y así deben declararlo en forma previa a su adquisición. De manera que el plazo dado por la ley no se puede entender que pueda incluir un plazo de <<engorde>> de los bienes que se adquieren. 59.- Cabe insistir en que las exigencias y cargas de las entidades públicas que adquieren bienes inmuebles están entonces sometidas al principio de planeación que conduce a que persigan la realización de la prestación de servicios públicos y la protección de los recursos del Estado.

Por ello, deben considerar en forma anticipada factores jurídicos, técnicos, materiales, operativos, temporales, climáticos, de modo que se garantice con un mayor grado de probabilidad que <<el objeto contractual se llevará a feliz término y se entregará en óptimas condiciones.>>[15] 60.- También resulta equivocada la argumentación del tribunal que, en respaldo de sus tesis de no afectación de los derechos colectivos invocados, se interrogó: <<Pero ¿quién ha dicho que el contrato de compraventa vertido en las escrituras Nos. 2510 del 9 de noviembre de 2007 y 1188 de 23 de mayo de 2008 es contrario a derecho? ¿Qué investigación penal o disciplinaria se ha adelantado y finiquitado que enseñe que la actividad previa o concomitante al contrato es ilegal, o que atentó contra los principios de moralidad o transparencia que deben guiar las actuaciones de los servidores públicos Estatales a la luz del artículo 209 de la Constitución Nacional? ¿Qué autoridad estatal ha dicho que el contrato de marras atenta contra la moralidad administrativa o el patrimonio público?>> 61.- Al respecto, basta precisar que corresponde precisamente al juez de la acción popular determinar la vulneración de los derechos colectivos cuyo amparo se solicita y que el análisis a su cargo no depende de las conclusiones sobre la legalidad del contrato.

Por el contrario, es en los casos en los que dicha legalidad no se controvierte dónde deben garantizarse los derechos colectivos que pueden ser desconocidos con omisiones de la administración; en los casos en los que, estando involucrados contratos estatales, no es la legalidad de los mismos la que se controvierte sino la violación de derechos colectivos que debe garantizarse sin adoptar decisiones sobre su validez, donde debe intervenir el juez de la acción popular para garantizarlos. 62.- En otras palabras, la conclusión sobre la afectación de los derechos colectivos derivada del desconocimiento del principio de planeación, que termina por afectar la ejecución del contrato estatal al punto de frustrar la realización de su objeto, no es dependiente del examen sobre su legalidad, la cual en este caso no está siquiera sometida a estudio. 63.- El escenario descrito da clara cuenta, además, de la afectación del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, entendido por tal en su dimensión dimensión objetiva conforme con la cual <<se traduce en la obligación de las entidades públicas de gestionarlo de acuerdo con los postulados de eficiencia y transparencia contemplados en el artículo 209 de la Constitución Política (…)>>[16] que fue justamente lo que no ocurrió en este caso en el que la tanto la adquisición como la destinación de los inmuebles adquiridos por el municipio no solo incumplieron con las cargas legales, como ya se describió, sino que condujeron al abandono de los bienes y, con ellos, la satisfacción de los intereses y expectativas de la comunidad sobre los mismos.

L.- Sobre el reconocimiento del incentivo del artículo 39 de la Ley 472 de 1998 64.- La Ley 472 de 1998 estableció en su artículo 39 el derecho del demandante en una acción popular a recibir un incentivo económico que sería fijado por el juez entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Para el caso de las acciones populares que se ejercieran en defensa del derecho a la moralidad administrativa, el artículo 40 de esta ley estipulaba un incentivo correspondiente al quince por ciento (15%) del valor recuperado por la entidad pública por cuenta de la acción popular. 65.- Las dos disposiciones mencionadas fueron derogadas expresamente por la Ley 1425 de 2010, de manera que, a partir de su expedición, dejó de existir en el ordenamiento jurídico el incentivo económico para el actor popular.

Esta ley fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C- 630 de 2011, por cuanto consideró que la misma no era violatoria del principio de progresividad y prohibición de regresividad de los derechos sociales, en la medida en que no obstaculizaba el acceso a un nivel de protección del cual gozaban tales derechos antes de la adopción de la normativa.

De igual manera, la Corte señaló que la supresión del incentivo no vulneraba el principio de igualdad y equidad en las cargas públicas ni establecía una restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de los derechos colectivos. 66.- Esta Corporación, con posterioridad a la expedición de la ley que derogó las mencionadas disposiciones, sostuvo diferentes posturas en torno de la procedencia del reconocimiento del incentivo económico para el demandante en una acción popular iniciada antes de la entrada en vigor de la Ley 1425 de 2010.

Así, la Sección Tercera -Subsección C-[17] sostenía la improcedencia del reconocimiento del incentivo, en consideración a que a la fecha en que se dictaba la providencia, ya se encontraban derogadas las disposiciones que lo autorizaban. 67.- Por su parte, la Sección Primera sostuvo que la Ley 1425 de 2010 no podía ser aplicada de manera inmediata en aquellas acciones populares en curso antes de su entrada en vigencia, por cuanto, si bien sus disposiciones son de naturaleza procedimental, su aplicación debía enmarcarse en lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, conforme con el cual se exceptúan de su aplicación inmediata las normas procesales relacionadas con los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas.[18] 68.- La Sala Plena de la Corporación unificó jurisprudencia en relación con el punto mediante sentencia de 3 de septiembre de 2013[19] en el sentido de determinar la improcedencia del reclamo del incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, debido a la inexistencia de los fundamentos jurídicos que preveían el reconocimiento del mismo desde su derogatoria, por cuenta de la mencionada ley. 69.- Sobre el asunto se in dicó que, con independencia de la naturaleza sustantiva o procedimental de las normas derogadas, por decisión del legislador <<el incentivo desapareció del ordenamiento jurídico y, con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley 1425, al margen de si los preceptos legales que preveían tal premio a favor del actor popular correspondían, o no, a normas de naturaleza sustantiva o procesal.>> 70.- Así las cosas, en el caso presente no es procedente el reconocimiento del incentivo para el demandante en una acción popular cuyas pretensiones se acogen, aun cuando la misma haya sido instaurada con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1425 de 2010, esto es, el 29 de diciembre de ese mismo año. 71.- En consecuencia, se revocará la sentencia del 1° de diciembre de 2010 del Tribunal Administrativo de Antioquia -Sala Octava de Decisión- y se ampararán los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público consignados en los literales b) y e) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Especial de Decisión No. 7, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 1° de diciembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Antioquia -Sala Octava de Decisión- por los motivos expuestos en esta sentencia. En su lugar;

SEGUNDO: CONFÍRMASE la decisión de primera instancia en el sentido de declarar que el municipio de ITAGUI vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público consignados en los literales b) y e) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 con la adquisición y posterior abandono del inmueble y enseres del que fue conocido como Centro de Atención Ambulatoria (CAA) Hernán Posada González, con lo cual se desconoció el principio de planeación.

TERCERO: ORDÉNESE al alcalde del Municipio de Itagüí, tal como y lo dispuso el Juzgado Séptimo Administrativo de Medellín en el fallo de primera instancia que: 3.1.- Frente a los bienes inmuebles situados en la carrera 52 No. 78 – 60 del Municipio de Itagüí, que conforman el antiguo C.A.A HERNÁN POSADA GONZÁLEZ, la Administración del Municipio de Itagüí, podrá adoptar cualquiera de las dos (2) medidas que a continuación se determinan: 3.1.2.- Destinará los inmuebles a la prestación del servicio público de salud, para lo cual dispondrá con el término no superior a quince (15) meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, para que el Representante legal del MUNICIPIO DE ITAGÜÍ (Antioquia), acoja la alternativa que estime más conveniente referida a la destinación de los bienes inmuebles relacionados en la escritura pública No. 2.150 de la fecha, 9 de noviembre de 2007, que fuera sugerida en el documento denominado “Informe Final Diciembre de 2008 Municipio de Itagüí”, suscrito por el señor ORLANDO H. QUICENO CALDERÓN. Para tal efecto, deberá dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente sentencia, allegar informe al Juzgado en el cual se indique la alternativa seleccionada, y, la forma en que ejecutará las obras civiles que sean necesarias para cumplir con dicha alternativa. 3.1.2. dentro del plazo de quince (15) meses, el Representante legal del MUNICIPIO DE ITAGÜÍ (Antioquia), destinará los bienes inmuebles adquiridos mediante el acto escriturario No. 2.150 de 9 de noviembre de 2007, de la Notaría Primera del Círculo de Itagüí (Antioquia), para el equipamiento urbano de dicha municipalidad, buscando satisfacer las necesidades colectivas básicas, y, procurando el bienestar de la comunidad a la cual se destinará el mismo.

En el plazo del mes siguiente a la ejecutoria de este fallo, deberá dicho funcionario público informar al despacho cuál es la destinación específica que dará a los bienes inmuebles, y, la forma en que cumplirá con dicha medida. 3.2. Frente a los bienes muebles y enseres, que aún continúan en las instalaciones del antiguo C.A.A Hernán Posada González, ejecutará el Representante Legal del MUNICIPIO DE ITAGÜÍ (Antioquia), las acciones que propendan por la recuperación de los bienes que se han catalogado como “inservibles”, efectuando de ser necesario el mantenimiento preventivo que permita su utilización y destinación para los fines propios de la función administrativa que debe cumplir dicha municipalidad.

CUARTO: ORDÉNESE la conformación de un comité de vigilancia que verifique el cumplimiento de lo dispuesto en la presente sentencia. El comité estará integrado por i) el alcalde del municipio de Itagüí, ii) el actor popular y iii) el personero municipal. Su tarea consistirá, primeramente, en informar al Juzgado Séptimo Administrativo de Medellín, dentro de los 3 meses contados a partir de la ejecutoria de presente providencia, la pertinencia actual de las órdenes impartidas por dicho despacho judicial en la sentencia de primera instancia. Lo anterior con el fin de que, dentro del mes siguiente al recibo del informe respectivo, el juez evalúe la necesidad de ajustar las órdenes respectivas, caso en el cual podrá modificarlas, adicionarlas o complementarlas en el sentido que considere necesario para asegurar el amparo de los derechos colectivos vulnerados.

QUINTO: NIÉGUESE el reconocimiento del incentivo económico de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen, para lo de su cargo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | |Con firma electrónica | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |Presidente | | | | | | | |Con firma electrónica |Con firma electrónica | |LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Magistrada |Magistrado | |Com salvamento parcial de voto |Con aclaración de voto | | | | | | | |Con firma electrónica |Con firma electrónica | |CARMELO PERDOMO CUÉTER |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Magistrado |Magistrado | CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA CONSEJERA LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-33-31-007-2009-00132-01(AP)REV Actor: DIEGO ALEJANDRO CASTRILLÓN ALZATE Demandado: MUNICIPIO DE ITAGÜÍ SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el debido respeto, manifiesto mi disenso parcial respecto de la decisión adoptada mediante sentencia de 25 de mayo de 2021 por medio de la cual, entre otras, se ordenó la conformación de un comité de vigilancia vara la verificación del cumplimiento de lo dispuesto en la providencia, devenido de la confirmatoria de la decisión de primera instancia que declaró que municipio de Itaguí (Antioquia) vulneró los derechos colectivos a la moralidad pública y a la defensa del patrimonio público con la adquisición y posterior abandono del inmueble del que fuera llamado Centro de Atención Ambulatoria (CAA) Hernán Posada González.

Para ello, plantearé mi discordancia desde dos puntos: (i) la finalidad del mecanismo de revisión eventual y; (ii) la necesidad de verificación de la autoridad judicial del estado actual de las situaciones que motivaron la acción constitucional. i) La finalidad del mecanismo de revisión eventual De acuerdo con los artículos 36A de la Ley 270 de 1996 (el cual fue adicionado por el 11 de la Ley 1285 de 2009), y 272 de la Ley 1434 de 2011, la finalidad de este mecanismo es la de unificar la jurisprudencia tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, en aras de lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica, sin que ello implique convertirse en una tercera instancia. Para evitar caer en este yerro que implicaría la vulneración de la autonomía del juez de la instancia, será menester que la providencia en la que se decide el mecanismo de revisión eventual indique con claridad los aspectos llamados a unificar, dejando en evidencia las temáticas que han sido motivo de disyuntiva interpretativa, debiéndose, de manera imperiosa, marcar una hoja de ruta sobre dichos elementos para que en adelante el juez de la acción popular o de grupo proceda a aplicar lo reglado.

Descendiendo al caso concreto se tiene que, mediante providencia de 19 de abril de 2012, la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió seleccionar el proceso de la referencia en aras de parametrizar la aplicación de la moralidad administrativa a la luz de las presuntas transgresiones y desconocimiento tanto de los principios del derecho positivo, como del interés y fines generales del Estado Social de Derecho en la materia, sin que ello logre vislumbrarse en la sentencia habida cuenta que no se ejemplifica ni cita la jurisprudencia disonante que impone la necesidad de unificar criterios sobre la temática abordada, bajo la égida del mecanismo de revisión eventual.

Empero, sí dejo claridad que comparto el análisis efectuado respecto del alcance del principio de planeación y eficacia en materia contractual para establecer cómo su desconocimiento, al margen de la legalidad del contrato, implicó en el caso sometido a estudio, la afectación del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Esa la razón por la cual esta disidencia es bajo la modalidad de salvamento parcial de voto.

El aspecto subsiguiente lo comuniqué dentro del debate jurídico previo a la aprobación del entonces proyecto, hoy sentencia frente a la cual presento divergencia, en razón a que consideré necesario que se tuviera la suficiente ilustración del asunto en tiempos actuales, debido al largo tiempo transcurrido entre los hechos que se juzgan y la fecha en que se profiere este fallo y que conlleva indefectiblemente el cambio de circunstancias temporales, modales y de inmediatez que años atrás rodearon los supuestos que soportan la transgresión de los derechos e intereses colectivos, como paso a explicar: ii) La necesidad de verificación de la autoridad judicial del estado actual de las situaciones que motivaron la acción constitucional Ahora bien, con relación al asunto en comento, me permito indicar que, teniendo en cuenta que dentro del trámite de la acción de marras la autoridad demandada indicó que para el momento en que se estaba por resolver el mecanismo en cita, contaba aún con un plazo de dos años para dar cumplimiento del contenido del artículo 33 de la Ley 9° de 1989, pero que a la fecha han transcurrido, por un lado, once años desde el momento en que fue promulgada la decisión de segunda instancia dentro de la acción popular (1° de diciembre de 2010) y, por otro, nueve años a partir de la selección del expediente para revisión por parte de la Sección Tercera del Consejo de Estado, es innegable a mi juicio, que debió propenderse por dictar una decisión acorde con la realidad fáctica al momento de promulgación de esta providencia (y con ello evitar una decisión inocua).

Esa la razón por la cual manifesté y considero a hoy que era pertinente que, previo a expedir la sentencia, debió instarse a la autoridad accionada para que indicara a la Sala Especial de Decisión el estado actual de los reparos que dieron lugar a aquel medio de control. Así, aunque dentro de la parte resolutiva del fallo se requiera al comité de vigilancia para que establezca la pertinencia de las órdenes impartidas en primera instancia a fin de que el juez subsecuentemente evalúe la necesidad de modificar los mandatos impartidos para modificarlas, adicionarlas o complementarlas, en el sentido que considere necesario a fin de garantizar los derechos colectivos que se amparan, estimo que la decisión debió adoptar alguna directriz concreta más efectiva a las circunstancias, en la que se diera prelación a la aplicación del principio constitucional de tutela judicial efectiva y resultara acorde a los fines del Estado Social de Derecho, pues itero que, el inexorable paso del tiempo refleja razonablemente un cambio en las circunstancias fácticas que rodearon el asunto once años atrás y ello imponía el despliegue proactivo del operador de la revisión eventual para verificar a hoy lo acontecido con el asunto que ocupó la atención de la Sala Especial de Decisión. En los anteriores términos dejo expuestas las razones que me llevaron a salvar parcialmente mi voto.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] <<Todas las entidades públicas que hayan adquirido inmuebles a cualquier título o que los adquieran en lo sucesivo, también a cualquier título, deberán aplicarlos a los fines para los cuales fueron adquiridos.

En el acto de adquisición se incluirá en forma expresa el fin para el cual fueron adquiridos los inmuebles. // Las entidades públicas dispondrán de un término máximo de cinco (5) años contados desde la fecha de publicación de esta Ley o a partir de la fecha de la adquisición del bien, según el caso, para cumplir con esta obligación. Si así no lo hicieren, deberán enajenarlos a más tardar a la fecha del vencimiento del término anterior.>> [2] Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 21 de febrero de 2007.

Rad. 76001-23-31-000-2005-00549 (AP) C.P Aliler Hernández Enríquez <<Consecuentemente, puede decirse que el derecho o interés colectivo a la moralidad administrativa es la expectativa de la comunidad, susceptible de ser alegada por cualquiera de sus miembros, a que la función administrativa se desarrolle conforme a ella entendida como principio (…).>> [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera-, sentencia del 31 de octubre de 2002, Rad.

No. 52001-23-31-000- 2000-1059-01 (AP-518), Mp: Ricardo Hoyos Duque. [4] Cfr Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Tercera, sentencia del 2 de junio de 2005, Rad. No. 25000-23-27-000-2003 AP- 00720) M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencia del 22 de agosto de 2007, rad.

No. 68001-23-15-000-2003- 022801-(AP-0228) M.P. Ramiro Saavedra Becerra. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2007, Rad. No. 35501 M.P. Enrique Gil Botero. [7] Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 25 de abril de 2012. Exp. 25000-23-24-000-2010-00757-01(AP).

C.P. Enrique Gil Botero [8] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-524 de 2003 [9] Ley 80 de 1993, artículo 25, numeral 12 el cual dispone: <<ARTÍCULO

25. DEL PRINCIPIO DE ECONOMÍA. En virtud de este principio: <Numeral modificado por el artículo 87 de la Ley 1374 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según corresponda. // Cuando el objeto de la contratación incluya la realización de una obra, en la misma oportunidad señalada en el inciso primero, la entidad contratante deberá contar con los estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social, económico y ambiental.

Esta condición será aplicable incluso para los contratos que incluyan dentro del objeto el diseño.>> [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 10 de diciembre de 2015, RAD. No. 73001-23-31-000-2012-00012-01 (51489), M.P. Jaime Orlando Santofimio. [11] Literal “b” del artículo 4. [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2007, expediente n.º 76001-23-31-000-2005-00549-01(AP).

C.P. Alier Eduardo Hernández Hernández. [13] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de octubre de 2020, expediente 85001-23-33-000-2017-00030-01 (AP) [14] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 25000-23-15-000- 2002-02704-01(SU) [15] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 10 de diciembre de 2015 M.P Jaime Orlando Santofimio. [16] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 25000-23-15-000- 2002-02704-01(SU) [17] Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 24 de enero de 2011, Rad No. AP 25000-23-24-000-20004-00917-01.

M.P. Enrique Gil Botero. [18] Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 18 de mayo de 2011, Rad. No. 54001-23-31-000-2005-00232-01 (AP) M.P. María Claudia Rojas Lasso. [19] Consejo de Estado, Sala Plena, Rad. AP-2005-01567-01.