BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS - Es factor de liquidación pensional en una doceava parte [E]sta bonificación constituye factor salarial para efectos pensionales, pero no se puede tomar en el 100% para calcular la base de la mesada pensional, sino solo su doceava parte, debido a que se causa al acreditarse la prestación de servicios durante un año, condición que en sana lógica impide sumarla en su totalidad para determinar el monto de la pensión. (….) Con base en lo expuesto, la Sala declarará fundada la acción especial interpuesta por la UGPP, al encontrar probada la causal invocada, es decir, al estar demostrado que la cuantía de la pensión de jubilación reconocida al señor Marco León Cano Impatá excede lo debido de acuerdo con la ley, porque se incluyó en el IBL un porcentaje mayor en cuanto al factor salarial de la bonificación por servicios prestados.
Bajo ese entendido, la Sala infirmará el fallo de 21 de junio de 2013 proferido el Tribunal Administrativo de Risaralda; en su lugar, se modificará parcialmente la providencia de 29 de junio de 2012, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Pereira, para ordenar su reliquidación por doceavas partes el factor anotado, como se indicará en la sentencia de reemplazo.
NOTA DE RELATORIA: Referente a la procedencia del recurso de revisión contra sentencias ejecutoriadas, ver: Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015. En cuanto al carácter salarial y la inclusión en la mesada pensional de la bonificación por servicios, tenida en cuenta en doceava, ver: C. de E, M.P. Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de noviembre de 2017, Rad. 05001-23-33-000-2012-00816-02 (0371-17), M.P Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Respecto a la liquidación de la base de la mesada pensional teniendo en cuenta la bonificación por servicios, el que constituye factor salarial, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de febrero de 2012, Rad.52001-23-31-000-2009-00288-01 (1072-11), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 - LITERAL B / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 546 DE 1971 / DECRETO 247 DE 1997 / DECRETO 1042 DE 1978 - ARTÍCULO 45 RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE VEJEZ / DEVOLUCIÓN DE SUMAS PAGADAS EN EXCESO / PRINCIPIO DE BUENA FE / ACCIÓN DE LESIVIDAD / MALA FE- No probada [C]on el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero pagadas al demandado, la parte actora debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte del accionado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume.
Por tanto, al no probarse la mala fe del pensionado, es improcedente disponer que devuelva los dineros que por efecto de la sentencia infirmada le fueron pagados. NOTA DE RELATORIA: Referente al principio de buena fe como uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, ver: Corte Constitucional, sentencia C-131 de 2004, M.P M.P. Clara Inés Vargas.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 - NUMERAL 1 - LITERAL C / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 83 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., dieciséis (16) de abril de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00467-00(1142-15) Actor: UGPP Demandado: MARCO LEÓN CANO IMPATÁ Tema: Acción de revisión – Artículo 20 Ley 797 de 2003 – Bonificación por Servicios La Sala decide la acción especial de revisión[1] interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, contra la sentencia proferida el 21 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se confirmó el fallo de 29 de junio de 2012, expedido por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Pereira[2].
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Marco León Cano Impatá presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que (i) se declarara la nulidad de la Resolución N. 08961 del 25 de febrero de 2009 para que, en consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho (ii) se ordenara a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación teniendo en cuenta la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales recibidos durante el último año, incluido el 100% de la bonificación por servicios.
Mediante sentencia de 29 de junio de 2012[3], el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Pereira, accedió a las súplicas de la demanda[4], declarando la nulidad del acto acusado y ordenando la reliquidación de la pensión “(…) a partir del 1° de enero de 1998, al señor Marco León Cano Impatá (…) en cuantía de setecientos ochenta y dos mil cuarenta y cinco pesos con veinticinco centavos ($782.042.25), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto 546 de 1971, equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que certificó (sic) que devengó en el último año de servicios comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 1997.
(…)”. La liquidación de la prestación definida por la autoridad judicial incluyó el 100% de la bonificación por servicios. A su vez, el referido Juzgado declaró probada de oficio la prescripción de los derechos causados con anterioridad al 1 de septiembre de 2005. La anterior providencia fue confirmada en su integridad por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 21 de junio de 2013. 2.
Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Risaralda, en el fallo del 21 de junio de 2013, confirmó la decisión del a-quo que accedió a las pretensiones de la demanda[5], en cuanto ordenó reliquidar la pensión del señor Marco León Cano Impatá en cuantía del 75% de la asignación mensual más elevada devengada durante del último año de servicios, según el artículo 6° del Decreto 546 de 1971, incluyendo para el efecto, el 100% de la bonificación por servicios.
A su vez, dispuso que la reliquidación de la prestación tuviera efectos a partir del 1° de septiembre de 2005 por prescripción trienal. Manifestó que si bien, el señor Marco León Cano Impatá es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por contar con 40 años al momento de entrar en vigencia la norma, también es cierto que no le era aplicable las disposiciones contenidas en la Ley 100, ni en la Ley 33 de 1985, sino el régimen pensional al que se encontraba sujeto, esto es, el Decreto 546 de 1971, toda vez que laboró por más de 10 años en la Rama Jurisdiccional, desde el 6 de mayo de 1981 hasta el 9 de septiembre de 1991, para un total de 10 años, 4 meses y 4 días, tal y como se estableció en el acto de reconocimiento de la pensión (Resolución N° 005765 de 28 de agosto de 1992).
Sostuvo que de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971, quien haya laborado en la Rama Jurisdiccional o en el Ministerio Público por un lapso igual o superior a 10 años y cumpla con el requisito de edad, tiene derecho a una pensión de jubilación equivalente al 75% de la asignación salaria más alta devengada en el último año de servicios, en la cual se incluyen todos los factores salariales que hayan sido recibidos de manera habitual y periódica durante ese tiempo.
Concluyó que en virtud del principio de inescindibilidad, le asiste razón al a-quo al señalar que la pensión del señor Marco León Cano debe ser liquidada con la asignación más elevada devengada en el último año de servicios, es decir, del 1° de enero al 31 de diciembre de 1997, teniendo en cuenta los factores salariales certificados por el Jefe de Personal y Pagador de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pereira, tales como, sueldo básico, bonificación por servicios prestados (100%)[6], prima de antigüedad, incremento de 2.5% del sueldo de 1997, prima de alimentación, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y subsidio de transporte. 3.
El recurso de revisión La UGPP invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[7], que dispone: “b). Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. Destacó que el señor Maco León Cano Impatá es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y dada su vinculación con la Rama Jurisdiccional por más de 10 años, se le aplicó el Decreto 546 de 1971, que contiene el régimen especial aplicable a los empleados del sector Judicial y el Ministerio Público.
Su inconformidad se dirige contra la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda que confirmó la decisión del a-quo ordenando el cómputo de la bonificación por servicios prestados en un 100%, pues con ello desconoció abiertamente el precedente jurisprudencial desarrollado por el Consejo de Estado, según el cual, aquélla se debe incluir en forma proporcional para el cálculo de las pensiones, comoquiera que se va causando mes a mes durante el año laborado.
Sobre el particular, citó las sentencias de esta Corporación del 29 de junio de 2006, expediente 7559-05, M.P. Tarsicio Cáceres Toro; del 8 de febrero de 2007, expediente 1306-06, M.P. Alberto Arango Mantilla; del 6 de agosto de 2008, expediente 0640-08, M.P. Gerardo Arenas Monsalve; y del 14 de agosto de 2009, expediente 1508-08, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4.
Trámite del recurso de revisión Mediante auto de 29 de marzo de 2016[8], el Despacho Sustanciador admitió el recurso de revisión presentado por la apoderada de la UGPP. En el auto del 18 de noviembre de 2019[9] se corrió traslado del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP a la señora María Niria Quintero de Cano como sucesora procesal del señor Marco León de Jesús Cano Impatá. Posteriormente, con providencia de 17 de junio de 2020[10] se resolvió la etapa probatoria. 5.
Oposición a la acción especial de revisión La señora María Niria Quintero de Cano en su condición de sucesora procesal del señor Marco León Cano Impatá guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer de la acción de revisión interpuesta contra la sentencia de 21 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda de conformidad con lo establecido en el inciso 2° del artículo 249[11] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011[12].
Adicionalmente, teniendo en cuenta el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, esta Subsección de la Sección Segunda, tiene competencia para conocer del asunto, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019[13]. 2. Oportunidad Según el inciso 3° del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, “La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo Código (…)”.
En este sentido, el inciso 4º del artículo 251 del CPACA dispuso que tratándose de los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso debe presentarse dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la sentencia controvertida. En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 8 de julio de 2013[14], y el recurso fue interpuesto el 27 de marzo de 2015[15].
Por consiguiente, el recurso se interpuso en el término previsto. 3. Problema jurídico En el caso bajo estudio, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por haber incluido en la liquidación pensional de la señora Marco León Cano Impatá, la bonificación por servicios en porcentaje del 100%.
Ahora bien, para abordar el problema jurídico se estudiarán los siguientes aspectos: 3.1. Marco Normativo y jurisprudencial – 3.1.1 Objeto y alcance de la acción de revisión de la Ley 797 de 2003, 3.1.2. Liquidación de la bonificación por servicios en la mesada pensional en el régimen de la Rama Judicial; y 3.2. Caso concreto. 3.1 Marco Normativo y Jurisprudencial 3.1.1 El objeto y alcance de la acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El legislador a través del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200311 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, con el fin de contrarrestar los reconocimientos irregulares que en materia pensional se presentaban en el país, y evitar los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.
Al respecto, la norma indicó lo siguiente: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y, además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.12 Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) No se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.
Así lo precisó la Corte Constitucional, al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA, en sentencia C-450 de 2015, donde reiteró[16] que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho[17], procede contra sentencias ejecutoriadas, “buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada”.
De acuerdo con lo anterior, se colige que el mecanismo de la revisión no implica el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad de las decisiones judiciales, pues de manera excepcional, ante ciertas circunstancias y por las razones establecidas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social.
De esta manera, la procedencia de este instrumento judicial se encuentra sujeta al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que éste se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador[18].
En efecto, las causales de revisión tienen por objeto garantizar la justicia de la sentencia, el principio de la cosa juzgada y el derecho de defensa, siempre y cuando hubieren sido transgredidos por motivos trascendentes o externos al proceso. 3.1.2. Liquidación de la bonificación por servicios en la mesada pensional en el régimen de la Rama Judicial El Decreto 546 de 1971[19] regula las garantías sociales y económicas para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, y constituye un régimen especial que se aplica a los beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993.
El referido decreto en el artículo 6 desarrolla los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, la tasa de remplazo y el ingreso base de liquidación, en los siguientes términos: “Artículo 6. Los funcionarlos y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años A edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto (16 de junio de 1971), de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.
A su vez, la bonificación por servicios prestados fue creada mediante el Decreto 247 de 1997 dictado por el Gobierno Nacional para “los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismo términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1º de enero de 1997”, con carácter salarial e incidencia para determinar la pensión. El artículo 45 del Decreto 1042 de 1978[20] ya preveía la citada bonificación por servicios prestados para algunos empleados del orden nacional de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales y dispuso que se pagaría cada vez que el empleado cumpliera un año continuo de labor, así: “Artículo 45º.- De la bonificación por servicios prestados.
A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1o. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio”.
Vistas las normas en cita se tiene que la bonificación por servicios prestados tiene carácter salarial y se incluye en la liquidación de la mesada pensional, sobre el particular la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado desde la sentencia del 28 de octubre de 1993, M.P. Dolly Pedraza de Arenas, expediente 5244, que al calcularse el monto de la pensión se toma la doceava parte de los conceptos que se pagan anualmente.
Este mismo criterio está contenido en las providencias posteriores de la Sección Segunda Subsección B, como la del 29 de junio de 2006, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, donde se afirmó que “como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional”[21]. Dicha tesis jurisprudencial se ha mantenido, así en la sentencia del 15 de septiembre de 2016, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, se indicó: “Al hilo de lo anterior, para el cálculo de dicha bonificación y al tenor de lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978: «constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario y empleado como retribución por sus servicios», ha de entenderse que su inclusión en la liquidación de la pensión de jubilación no puede ser por el monto total de lo recibido en el año, el ciento por ciento (100%), sino por lo que corresponde a una mesada, o sea, una doceava (1/12) parte, ya que su pago se realiza anualmente, como lo ha dicho recientemente esta corporación en distintas decisiones (…)”[22].
Igualmente, en la providencia del 9 de noviembre de 2017, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, se sostuvo: “De acuerdo con lo anterior, es pacifica la jurisprudencia[23] en el sentido de asociar la noción de factor de salario al ingreso base de liquidación pensional, contemplando además, que aquellos causados anualmente, o en periodos distintos al mensual, deben ser fraccionados para su respectiva inclusión; caso de la bonificación por servicios prestados[24], que corresponde a una prestación que remunera la acumulación del tiempo de servicio del empleado, y que se causa cada vez que cumple un año de labores”[25].
En atención a la normativa aplicable y a la postura jurisprudencial, se reitera que para calcular el monto de la mesada pensional se toma la doceava parte de la bonificación por servicios prestados y no el 100%, como quiera que se causa por cada año laborado por el empleado. 3.2. Caso concreto La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP solicitó la revisión de la sentencia de 21 de junio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se confirmó la providencia de 29 de junio de 2012, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Pereira con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legítimamente aplicables”.
La UGPP manifiesta que la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados en la liquidación de la pensión de vejez reconocida al señor Marco León Cano Impatá, ocasiona un incremento injustificado de la prestación que no corresponde a los parámetros legales, pues se desconoce que para el cálculo de las pensiones en el régimen especial de la Rama Judicial se debe computar solo la doceava parte de la referida bonificación, y no el 100%, como lo dispuso el Tribunal.
Al respecto, la Sala destaca que la bonificación por servicios se reconoce y paga cada vez que el empleado cumple un año continuo de labor, como lo precisa el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978, en armonía con el artículo 1º del Decreto 247 de 1997, que la creó para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Como se explicó en precedencia, esta bonificación constituye factor salarial para efectos pensionales, pero no se puede tomar en el 100% para calcular la base de la mesada pensional, sino solo su doceava parte, debido a que se causa al acreditarse la prestación de servicios durante un año, condición que en sana lógica impide sumarla en su totalidad para determinar el monto de la pensión, así se explicó en la sentencia del 23 de febrero de 2012: “(…) -El monto de la pensión de jubilación reconocida con el régimen especial de la Rama Judicial equivale al 75% de la asignación más alta devengada en el último año más todas las sumas que constituyan factor salarial como lo es la bonificación por servicios. -El régimen especial permite la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año pero ello no quiere decir que su inclusión sea por el valor total porque el monto de la pensión se calcula en “mesadas[26]”. -Una vez se determinan los factores salariales devengados en el último año se calcula el valor mensual de cada uno para así calcular el valor de la “mesada pensional”.
(…) En esas condiciones, la estimación de la bonificación por servicios al momento del cálculo de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% del valor percibido por ese concepto en consideración a que su pago se hace de manera anual y la mesada pensional se calcula con la proporción mensual de “todos los factores salariales devengados en el último año”[27].
Con base en lo expuesto, la Sala declarará fundada la acción especial interpuesta por la UGPP, al encontrar probada la causal invocada, es decir, al estar demostrado que la cuantía de la pensión de jubilación reconocida al señor Marco León Cano Impatá excede lo debido de acuerdo con la ley, porque se incluyó en el IBL un porcentaje mayor en cuanto al factor salarial de la bonificación por servicios prestados.
Bajo ese entendido, la Sala infirmará el fallo de 21 de junio de 2013 proferido el Tribunal Administrativo de Risaralda; en su lugar, se modificará parcialmente la providencia de 29 de junio de 2012, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Pereira, para ordenar su reliquidación por doceavas partes el factor anotado, como se indicará en la sentencia de reemplazo. 4.
Sentencia de reemplazo 4.1 Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Marco León Cano Impatá, a través de apoderado judicial, solicitó la nulidad de la Resolución N° 08961 de 25 de febrero de 2009 que le negó la reliquidación de la pensión de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión teniendo en cuenta la asignación mensual más alta percibida en el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año y del 100% de la bonificación por servicios, entre otros aspectos.
Mediante sentencia de 29 de junio de 2012[28] el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Pereira accedió a las súplicas de la demanda[29], declarando la nulidad del acto acusado y ordenando la reliquidación de la pensión “(…) a partir del 1° de enero de 1998, al señor Marco León Cano Impata (…) en cuantía de setecientos ochenta y dos mil cuarenta y cinco pesos con veinticinco centavos ($782.042.25), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto 546 de 1971, equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que certificó (sic) que devengó en el último año de servicios comprendido entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 1997.
(…)”. El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Pereira en la referida sentencia, verificó los factores certificados por el empleador y liquidó la prestación incluyendo el 100% de la bonificación por servicios. A su vez, declaró probada de oficio la prescripción de los derechos causados con anterioridad al 1 de septiembre de 2005.
La entidad demandada presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, ante el Tribunal Administrativo de Risaralda que mediante sentencia de 21 de junio de 2013, confirmó en todas sus partes la providencia de primera instancia. 4.2. Consideraciones de la Sala El problema jurídico consiste en definir, ¿si la bonificación por servicios prestados debe liquidarse en porcentaje del 100% o por doceavas partes, al calcularse la mesada pensional del señor Marco León Cano Impatá, como beneficiario del régimen de la Rama Judicial? En respuesta, la Sala señala que el demandante no tiene derecho a que la bonificación especial sea incluida en la liquidación de la mesada pensional en un 100%, puesto que este factor se paga cuando el empleado cumple un año de servicios, por tanto, para efectos de la inclusión en la liquidación de la pensión se toma solo una doceava parte, y no el 100%, tal como lo ha expresado el precedente jurisprudencial de esta Corporación[30].
Por ello, le corresponderá a la UGPP proferir un nuevo acto administrativo en el cual proceda a reliquidar la pensión del señor Marco León Cano Impatá con sujeción a los parámetros indicados en la presente providencia de reemplazo. 4.3. Sobre la devolución de los dineros pagados en exceso a la pensionada Ahora bien, la Sala pasa definir si procede la devolución de los valores pagados con ocasión del cumplimiento del fallo del Tribunal Administrativo de Risaralda.
En primer lugar, la Sala señala que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé que “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
En este orden de ideas, se considera que la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”[31].
Por lo anterior, con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero pagadas al demandado, la parte actora debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte del accionado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume. Por tanto, al no probarse la mala fe del pensionado, es improcedente disponer que devuelva los dineros que por efecto de la sentencia infirmada le fueron pagados.
III. DECISIÓN En atención a las anteriores consideraciones, i) se declarara fundada la demanda de revisión con relación a la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) se infirmará la sentencia de 21 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda; iii) se modificará el numeral cuarto de la sentencia de 29 de junio de 2012, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Pereira[32], en cuanto la inclusión de la bonificación por servicios prestados como factor de salario para liquidar la pensión del señor Marco León Cano Impatá se toma solo en una doceava parte, y no en un porcentaje del 100%; y iv) en los demás aspectos se confirmará la providencia del referido juzgado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR fundada la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP, contra el fallo 21 de junio de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en lo atinente a la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un porcentaje del 100%, de acuerdo con la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
SEGUNDO: En consecuencia, INFIRMAR la sentencia de 21 de junio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. En su lugar se dispone: MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia de 29 de junio de 2012, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Pereira, corregida con providencia de 26 de septiembre de 2012, en cuanto la inclusión de la bonificación por servicios prestados como factor de salario para liquidar la pensión del señor Marco León Cano Impatá se toma solo en una doceava parte, y no en un porcentaje del 100%.
TERCERO: CONFIRMAR la sentencia 29 de junio de 2012, expedida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Pereira en todo lo demás.
CUARTO: Cumplido lo anterior, archivar el expediente de la acción especial de revisión. Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLE (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] La Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003 señaló que: “El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una acción especial o sui génesis de revisión y ordena que se tramite por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código, esto es el procedimiento contencioso administrativo o laboral, o normas que los modifiquen…”. [2] Corregido mediante providencia de 26 de septiembre de 2012, en cuanto precisó la fecha a partir de la cual procede la reliquidación y pago de la prestación reconocida al señor Marco León Cano Impatá (1° de septiembre de 1998) y definió la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 1° de septiembre de 2005. [3] Folios 152 – 163 de la acción de revisión [4] Decisión corregida mediante providencia de 26 de septiembre de 2012 visible a folios 164 - 166 [5] Folios 167 – 176 de la acción de revisión [6] Con relación a la Bonificación por Servicios Prestados, el A-quo precisó que dicho emolumento equivale al 100% teniendo en cuenta el pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Risaralda en sentencia de 30 de junio de 2006, radicado N° 2005-00962, en la que se manifestó que la prestación no se puede tomar “(…) por doceavas como las primas habituales pues es un factor de naturaleza jurídica distinta, cuya causa es especial y diferente a la da aquellas pues se causa al completar el funcionario un año más de servicio en la rama y solo en ese momento, siendo imposible su pago proporcional o fraccionado (…)”. [7] Folios 209 - 223 de la acción de revisión [8] Folios 227 – 229 de la acción de revisión [9] Folio 269 – 270 ibidem [10] Folio 277 ibidem [11] «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [12] El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. [13] «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». [14] Folio 373 cuaderno N° 2 del proceso nulidad y restablecimiento del derecho. [15] Folio 223 de la acción de revisión. [16] Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». [17] Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31;
(iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de abril de 2004, REV 194, Consejera Ponente María Inés Ortiz Barbosa. [19] “Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares” [20] Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. [21] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, sentencia del 29 de junio de 2006, proceso con radicado 15001- 23-31-000-2000-02396-01 (7559-05) [22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia del 15 de septiembre de 2016, proceso con radicado 52001- 23-33-000-2012-00121-01 (4402-13). [23] En este sentido, recientemente la Sala en las sentencias del 2 de marzo de 2017, exp. 1170-2016 y 2407-2016, del 16 de marzo de 2017, exp. 0620-2016; y del 18 de mayo de 2017, exp. 4274-2016, todas con ponencia de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez. [24] Ver Decreto 1042 de 1978 y Decreto 247 de 1997. [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 9 de noviembre de 2017, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00816-02 (0371-17). [26] Porción de dinero u otra cosa que se da o paga todos los meses (Real Academia Española). [27] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, proceso con radicado 52001-23-31-000-2009-00288-01 (1072- 11). [28] Corregida con providencia de 26 de septiembre de 2012 [29] Folios 275 a 296 del expediente ordinario. [30] Sentencias de 29 de junio de 2006, expediente 15001-23-31-000-2000- 02396-01(7559-05), consejero ponente Tarsicio Cáceres Toro; de 8 de febrero de 2007, consejero ponente Alberto Arango Mantilla, radicado 25000-23-25- 000-2003-06486-01 (1306-06); de 6 de agosto de 2008, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve, expediente 25000-23-25-000-2002-12846-01 (0640- 08); y de 14 de agosto de 2009, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado 25000-23-25-000-2005-03346-01 (1508-08). [31] M.P. Clara Inés Vargas. [32] Corregida en su numeral cuarto por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Pereida, mediante providencia de 26 de septiembre de 2012.