20001-23-39-000-2014-00233-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Ingreso base de liquidación / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Beneficiario / RÉGIMEN ESPECIAL DE PENSIONES DE LA RAMA JUDICIAL- No es beneficiario / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN - Aplicación reglas y subreglas / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - El promedio de los salarios sobre los cuales se cotizó durante los diez años anteriores el reconocimiento Al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, el IBL será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, de lo contrario, esto es, si faltare menos de 10 años, el IBL será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior.

De igual forma, precisó que los factores salariales a considerar son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que se encuentren consagrados expresamente en la Ley. Como el demandante adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, resulta aplicable para efectos de la liquidación de su pensión de jubilación la primera de las subreglas fijadas en la misma sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, según la cual, si al empleado la faltaban más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, el IBL será el promedio de los salarios sobre los cuales se cotizó durante los 10 años anteriores el reconocimiento.

La pensión de jubilación de la parte demandante bajo el régimen de transición, debía ceñirse al periodo de liquidación y los factores sobre los cuales realizó aportes según el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En esta línea argumentativa, no es procedente la reliquidación de la pensión con la inclusión de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios y con inclusión de los demás factores percibidos durante ese último año, en aplicación del régimen especial de pensiones del Decreto 546 de 1971, como se solicitó en la demanda, razón por la cual, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, en consecuencia, se deberá revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Exp. 52001-23-33-000-2012- 00143-01(4403-13)(IJ), MP. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 1158 DE 1994 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 20001-23-39-000-2014-00233-01(2947-16) Actor: JOSÉ DE JESÚS MAZENETH CABELLO Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Referencia: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN POR APORTES. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011. ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 18 de febrero de 2016, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cesar accedió las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA[1] El señor José de Jesús Mazeneth Cabello actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo demandó a COLPENSIONES, el reconocimiento y pago de las siguientes declaraciones y condenas: 1.

Pretensiones Las pretensiones de la demanda, incluyendo su reforma presentada el 24 de febrero de 2015[2], son las siguientes: (i). La nulidad de la Resolución No. 8068 de 2 de agosto de 2007, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales - ISS, le negó el reconocimiento de una pensión de vejez. (ii). La nulidad de la Resolución No. 5252 de 13 de junio de 2008, mediante la cual el ISS, negó nuevamente el reconocimiento de la pensión de vejez al demandante.

(iii). La nulidad parcial de la Resolución No. 961 de 4 de febrero de 2009, a través de la cual se reconoció una pensión de jubilación por aportes. (iv). La nulidad de la Resoluciones No. 3287 de 3 de abril de 2009 y 1176 de 5 de marzo de 2012, a través de la cual se negó la solicitud de reliquidación de la pensión. (v). En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a COLPENSIONES a reliquidar la pensión de jubilación, teniendo en cuenta la asignación mensual más elevada devengada por el demandante durante el último año de servicios, con efectividad a partir del 1º de mayo de 2009.

(vi). Que se paguen de manera indexada las diferencias en las mesadas que resulten de la reliquidación de la pensión. (vii). Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, que se condene en costas a la entidad demandada. 1.2.

Fundamentos fácticos. Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i). El señor José de Jesús Mazeneth Cabello nació el 1º de abril de 1946. (ii). Laboró al servicio del Estado, así: - En la Superintendencia Bancaria, desde el 4 de marzo de 1974 hasta el 15 de enero de 1978 (3 años, 10 meses y 11 días). - En el Fondo Territorial de Pensiones de la Guajira, desde el 4 de julio de 1983 hasta el 7 de septiembre de 1984 (11 meses y 5 días). - En el Fondo Territorial de Pensiones de Villanueva (La Guajira), desde el 16 de agosto de 1985 hasta el 7 de septiembre de 1986). - En la Rama Judicial, durante 5 años y 5 días. - En la Fiscalía General de la Nación, como Fiscal Delegado ante los Jueces Penales del Circuito de Valledupar, desde el 1º de marzo de 2002 hasta el 30 de abril de 2009 (7 años, 2 meses).

(iii). El Demandante efectuó cotizaciones para pensión durante un total de 1091 semanas. (iv). La asignación mensual más elevada del demandante en el último año de servicios corresponde a la devengada en abril de 2009, mes en el cual percibió los siguientes factores: a) sueldo; b) sueldo de vacaciones; c) gastos de representación; d) prima vacacional y; e) bonificación por servicios.

(v). El 8 de agosto de 2005, el demandante solicitó ante el ISS el reconocimiento de una pensión de vejez, aplicando el régimen pensional especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público, de conformidad con lo señalado en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, indicando que para ese momento contaba con más de 69 años de edad. (vi). Mediante Resolución No. 8068 de 2 de agosto de 2007, el ISS le negó el reconocimiento de la pensión. (vii).

A través de Resolución No. 5252 de 13 de junio de 2008, el ISS realizó un nuevo estudio sobre la solicitud de reconocimiento de la pensión del demandante y determinó que no cumplía con el tiempo exigido para tal efecto, por lo tanto, negó su reconocimiento. (viii). Por Resolución No. 961 de 4 de febrero de 2009, el ISS reconoció a favor del demandante una pensión de jubilación por aportes, dando aplicación a la Ley 71 de 1988, liquidada con el 75% de un salario promedio de cotizaciones de $3.298.590, obteniendo una mesada de $2.473.943, condicionando el ingreso a nómina al retiro definitivo del servicio.

(ix). Mediante Resolución No. 3257 de 3 de abril de 2009, el ISS dispuso el ingreso a nómina de pensionados del demandante y efectuó una nueva liquidación con el 75% de un ingreso base de cotización de $3.284.104, estableciendo la cuantía de la pensión en $2.463.078, sin tener en cuenta la cuantía más elevada percibida en el último año, ni todos los factores salariales devengados por el actor.

(x). El 16 de mayo de 2011, el demandante solicitó la revocatoria de la Resolución 961 de 4 de febrero de 2009, modificada por la Resolución No. 3257 de 3 de abril de 2009 para que, en su lugar, se liquidara la pensión aplicando el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. (xi). Mediante Resolución No. 1176 de 5 de marzo de 2012, el ISS negó la solicitud anterior, indicando que el demandante no contaba con 20 años de servicio al Estado y, por ende, no le era aplicable el régimen del Decreto 546 de 1971.

(xii). Que lo anterior, según el demandante, contradice lo manifestado en la Resolución No. 961 de 4 de febrero de 2009, en la cual se indicó que el demandante acreditó “20 años, 2 meses y 25 días, equivalentes a 1040 semanas cotizadas al ISS y otras Entidades de Precisión Social del Sector Público”. 1.3. Normas violadas y concepto de violación[3] En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: artículos 1, 2, 6, 13, 25 y 53 de la Constitución Política, los artículos 23.1 y 23.2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, los artículos 6, 7 y 9 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Asimismo, hizo alusión al artículo 6 del Decreto 546 de 1071 y al artículo 12 del Decreto 717 de 1978, modificado por el artículo 4 del Decreto 911 del mismo año, a la Ley 33 de 1985 y al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. Al desarrollar el concepto de la violación, afirmó que el actor es beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, su pensión se debe liquidar aplicando el Decreto 546 de 1971, con el 75% del promedio de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, e incluyendo como factores salariales todos los percibidos como contraprestación del servicio.

Al respecto, citó la sentencia proferida por esta Corporación dentro del proceso con radicado interno 0538-2009. Además, adujo que, al negarse el derecho a la pensión en los términos solicitados, se está desconociendo el artículo 53 de la Constitución que garantiza el derecho al trabajo y la aplicación de la condición más beneficiosa.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[4] Y DE LA REFORMA[5] COLPENSIONES, por conducto de apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda. Formuló la excepción de ineptitud de la demanda, frente a la cual indicó que en este caso no se demandó la Resolución No. 2012-68003499 de 4 de abril de 2013, indicando que ese acto fue el que inicialmente negó la reliquidación de la pensión, por lo tanto, era necesario demandar su nulidad.

De igual forma, propuso las excepciones de inexistencia del derecho reclamado por falta de requisitos legales, indicando que el actor no cumple con las condiciones para la reliquidación pretendida y, prescripción trienal de las sumas no reclamadas oportunamente. De otra parte, en la contestación de la reforma a la demanda, la entidad afirmó que el régimen de transición permite aplicar a sus beneficiarios la normatividad anterior en lo que tiene que ver con la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, pero el monto hace referencia únicamente al porcentaje de liquidación y no al ingreso base de liquidación, el cual se rige por lo dispuesto en el artículo 21 y en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 1993 y está conformado por el promedio de los factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones en el tiempo que le hacía falta al trabajador para adquirir el derecho a la pensión al entrar a regir la Ley 100 o en todo el tiempo si fuere superior, además, los factores a incluir en la liquidación son únicamente los señalados en el Decreto 1158 de 1994. 3.

AUDIENCIA INICIAL[6] La audiencia inicial se llevó a cabo el día 21 de agosto de 2015, por parte del Tribunal Administrativo del Cesar y, en ella se adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 3.1. Decisión de Excepciones Previas: En la etapa de decisión de excepciones previas el Tribunal declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda que formuló COLPENSIONES, por considerar que se encuentran debidamente individualizados los actos demandados y que se demandaron todos los actos que componen la actuación administrativa.

Contra la anterior decisión no se interpusieron recursos. 3.2. Fijación del Litigio: En la fase de fijación del litigio se delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: “establecer si son nulos o no, los siguientes actos administrativos: i) Resoluciones No. 08069 del 2 de agosto de 2007 y 5252 [de] 13 de junio de 2008, por medio de las cuales, el Instituto de Seguros Social[es] negó la pensión de vejez del señor JOSÉ DE JESÚS MAZENETH CABELLO; ii) Resolución No. 961 del 4 de febrero de 2009 (parcial), a través de la cal se reconoció la pensión de vejez al actor, en el aparte que dice “cotizó sobre un salario promedio base de liquidación de $3.298.590, del cual el 75% es de $2.473.943”; iii) Resoluciones No. 3287 de 3 de abril de 2009, y 1176 del 5 de marzo de 2012, mediante las cuales se negó la reliquidación de la misma.

En caso de ser afirmativas las premisas anteriores, se deberá determinar, si al señor JOSÉ DE JESÚS MAZENETH CABELLO le asiste el derecho a la reliquidación de la pensión de vejez que le fue reconocida, teniendo en cuenta la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio en la Rama Judicial, incluyendo todos los factores salariales.

Así mismo, si tiene derecho al reajuste o reliquidación de la pensión, a partir del 1º de mayo de 2009, fecha en la que dejó su cargo de Fiscal Delegado, y hasta la fecha de la resolución que surja como consecuencia de la correspondiente sentencia que se proferirá en el presente asunto. De otra parte, también se deberá establecer, si le asiste derecho al actor, que las anteriores condenas deban efectuarse mediante sumas liquidas de dinero en moneda de curso legal en Colombia, debidamente indexadas, ajustadas teniendo en cuenta como base el IPC, o al por mayor, utilizando la fórmula aceptada por el Consejo de Estado”.

5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[7] El Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia proferida el 18 de febrero de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes consideraciones: (i). Hizo alusión al régimen pensional contemplado en el Decreto 546 de 1971 para los empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público e indicó que para la aplicación de dicho régimen se requiere que el empleado haya laborado durante 20 años, de los cuales, al menos 10 deben haber sido en la Rama Judicial y/o en el Ministerio Público, sin embargo, sostuvo que no es necesario que los 20 años de servicios requeridos hayan sido laborados en el sector público, sino que también es posible tener en cuenta el tiempo laborado en el sector privado.

(ii). Consideró que el demandante es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que para la fecha de entrada en vigencia de esta Ley tenía más de 48 años de edad, además, laboró durante más de 20 años y durante más de 10 en la Rama Judicial, razón por la cual tiene derecho a la aplicación del régimen pensional especial del Decreto 546 de 1971.

(iii). Además, consideró que para efectos de la liquidación, se debe tener en cuenta el criterio sentado por el Consejo de Estado en sentencia de 4 de agosto de 2010, por lo tanto, la pensión se debe liquidar con el 75% de la asignación mensual más elevada por el demandante e incluyendo la totalidad de los factores salariales percibidos en el último año de servicios, estos son: a) salario básico; b) gastos de representación; c) prima de vacaciones; d) bonificación por servicios prestados.

(iv). De otra parte, consideró que en la demanda no se expusieron los fundamentos jurídicos que se consideran vulnerados por las Resoluciones 8068 de 2007 y 5252 de 2008, por lo tanto, no es posible efectuar el análisis de su legalidad, en consecuencia, se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo sobre estos actos. (v). Por lo anterior, declaró la nulidad parcial de la Resolución No. 961 de 2009, por la cual se reconoció una pensión de jubilación por aportes al demandante y la nulidad total de las Resoluciones 3287 de 3 de abril de 2009 y 1176 de 5 de marzo de 2012, a través de las cuales se negó la reliquidación de la pensión del demandante y, como consecuencia, condenó a la entidad demandada a reliquidar la pensión en los términos antes mencionados y a pagar las diferencias resultantes de esa reliquidación debidamente indexadas.

Además, declaró no probada la excepción de prescripción formulada por la entidad demandada.

6. EL RECURSO DE APELACIÓN COLPENSIONES[8] interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda. Como fundamento del recurso, afirmó que en este caso se debe dar aplicación al criterio fijado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en las cuales se indicó que las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición se deben liquidar teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación del artículo 21 y del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hacía falta al empleado para adquirir el derecho a la pensión, al entrar en vigencia esta Ley, o durante los últimos 10 años, si el tiempo faltante fuere superior.

Además, manifestó que los factores a incluir en la liquidación son los señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales se hayan efectuado aportes, pues debe existir correspondencia entre lo cotizado y la pensión liquidada, asimismo, sostuvo que el régimen de transición permite aplicar las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión establecidas en el régimen anterior, sin embargo, el monto corresponde solo al porcentaje de liquidación. Afirmó que el criterio sentado en las citadas sentencias de la Corte Constitucional tiene carácter vinculante, de acuerdo con lo señalado en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que hace parte de la ratio decidendi y en virtud del principio de seguridad jurídica.

De igual forma, sostuvo que los factores de vacaciones, bonificación por recreación, subsidio de alimentación, prima de navidad y prima de vacaciones no tienen carácter salarial, pues no remuneran directamente el servicio, sino que constituyen beneficios de la seguridad social a favor de los trabajadores. Consideró que la certificación de los salarios percibidos por el demandante no se debió tener en cuenta, pues no se acreditó la calidad de la persona que la suscribe.

Solicitó que, de accederse a las pretensiones, se ordene el descuento de las sumas sobre las cuales no se hubiesen efectuado cotizaciones y se revoque la condena en costas, dado que la entidad actuó de buena fe.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. La parte demandante[9] reiteró los argumentos expuestos en la demanda y manifestó que en este caso está demostrado que el demandante es beneficiario del régimen de transición y le es aplicable el régimen especial de pensiones del Decreto 546 de 1971, por lo tanto, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. 6.2.

La entidad demandada[10] reiteró los fundamentos del recurso de apelación e hizo énfasis en afirmar que la sentencia SU-230 de la Corte Constitucional tiene carácter vinculante, de acuerdo con lo señalado en la sentencia C-634 de 2011, por lo tanto, reiteró la solicitud de revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda. 6.3.

El Ministerio Público, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[11], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328[12] del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.

No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la entidad demandada es apelante único, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado en la apelación. 2.

Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada, le corresponde a la Sala determinar ¿si debe revocarse la sentencia apelada en cuanto ordenó reliquidar la pensión de jubilación del señor José de Jesús Mazeneth Cabello con el 75% del promedio de la asignación mensual más elevada, devengada en el último año de servicios y con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en ese último año, aplicando el régimen pensional especial de la Rama Judicial, consagrado en el Decreto 546 de 1971, en calidad de beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial.

Régimen de transición, y ii) análisis del caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993 y régimen de transición. A través de la Ley 100 de 1993, se estableció el Régimen General de Seguridad Social, el cual consagró dos regímenes diferentes en materia pensional, a saber, el Régimen de Prima Media y el Régimen de Ahorro individual con prestación definida.

El artículo 36 de esta Ley estableció un régimen de transición con el fin de proteger las expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a adquirir el derecho a la pensión cuando entró en vigencia esta norma, señalando que quienes contaran con 15 años de servicios o 40 años para los hombres, y 35 en el caso de las mujeres, tendrían derecho a que su pensión se reconociera con los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto o cuantía del régimen anterior al que se encontraban afiliados antes de entrar en vigencia la Ley. 3.2.

De los regímenes pensionales de la Rama Judicial y del Ministerio Público y, de la pensión de jubilación por aportes El Decreto 546 de 1971, en su artículo 6, consagró un régimen pensional especial a favor de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público, señalando que, aquellos que llegaran a los 55 años de edad, si son hombres y 50, si son mujeres, y cumplieran 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de ese Decreto, de los, cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, tendrían derecho a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.

Este régimen, exige que los 20 años de servicios prestados por el empleado, lo hayan sido al sector público, tal como lo precisó esta Corporación en sentencia de 16 de mayo de 2019[13]. De otra parte, en relación con la pensión de jubilación por aportes, el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, dispuso que los empleados oficiales y trabajadores que acreditaran 20 años de aportes en cualquier tiempo, en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrían derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta 60 años de edad si son hombres o 55 años si son mujeres.

A su vez, el Decreto 2709 de 1994, en su artículo 6º estableció que el salario base para la liquidación de la pensión de jubilación por aportes sería el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, salvo las excepciones contenidas en la ley. Además, el artículo 8 del mismo Decreto señaló que “el monto de la pensión de jubilación por aportes será equivalente al 75% del salario base de liquidación”. 3.3.

El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[14]. Nuevo criterio de interpretación judicial fijado en la Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Es oportuno recordar que, con anterioridad, esta Sección en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 venía sosteniendo que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición a quienes se les aplica la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, porque además, se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa del servicio y no solamente los descritos en dicha normativa.

Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Como consecuencia de los pronunciamientos indicados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales[15], fijó una regla general y dos subreglas en relación con la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y precisó que éstas se aplicarían con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”.

La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.

(…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables».

En cuanto a las subreglas se tiene: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición, y se fijó en los siguientes términos: «Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE».

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: «99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual, en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones».

De acuerdo con lo anterior, la Sala Plena unificó su criterio sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, específicamente, fijó dos subreglas referentes (i) al periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas y (ii) los factores salariales que se deben observar para esos efectos.

Así, dispuso que tratándose de personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, el IBL será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, de lo contrario, esto es, si faltare menos de 10 años, el IBL será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior.

De igual forma, precisó que los factores salariales a considerar son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que se encuentren consagrados expresamente en la Ley. 4. Análisis del caso concreto Como motivo de censura la entidad demandada afirma que el ingreso base de liquidación pensional no forma parte del régimen de transición y por tal razón, el derecho pensional del demandante debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de cotización establecido en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, incluyendo únicamente como factores computables aquellos sobre los cuales se efectuaron cotizaciones durante los últimos 10 años de servicios, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

En la sentencia apelada el a quo condenó a la entidad demandada a reliquidar la pensión del demandante en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios e incluyendo la totalidad de los factores salariales percibidos en ese último, por considerar que es beneficiaria del régimen de transición y su pensión se debe liquidar aplicando el régimen especial de la Rama Judicial contenido en el Decreto 546 de 1971.

Además, consideró que, de acuerdo con la unificación del 4 de agosto de 2010, constituye factor de salario para liquidar la pensión todo lo percibido de manera habitual y periódica como remuneración del servicio. Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio allegado al proceso, cuya presunción de autenticidad no fue desvirtuada por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos relevantes: 1.

Además, efectuó aportes para pensión al ISS como trabajador independiente, en periodos discontinuos, durante 1 año y 8 meses, comprendidos entre el 1º de enero de 1997 y el 28 de febrero de 2002. Lo anterior para un total de 1053 semanas de cotizaciones al sector público y privado. d. Factores devengados: De acuerdo con las Certificaciones expedidas por la Fiscalía General de la Nación[21] y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Riohacha[22], durante los últimos 10 años de servicios, en periodos discontinuos, comprendidos entre el 18 de agosto de 1995 y el 30 de abril de 2009, el demandante devengó los siguientes factores: - Sueldo - Sueldo vacaciones - Gastos de representación - Bonificación por servicios prestados - Bonificación por actividad judicial - Prima de servicios - Prima especial de servicios - Prima especial de servicios vacaciones - Indemnización prima de vacaciones - Indemnización sueldo de vacaciones - Prima de navidad - Prima de vacaciones - Bono extraordinario - Decreto 1251 e. Factores sobre los cuales cotizó: Del reporte de semanas cotizadas expedido por el ISS[23], en concordancia con las Certificaciones salariales expedidas por la Rama Judicial[24] y la Fiscalía[25], se desprende que, durante los últimos 10 años de servicios, en periodos discontinuos, comprendidos entre el 18 de agosto de 1995 y el 30 de abril de 2009, el demandante efectuó cotizaciones sobre los siguientes factores: i) Sueldo básico; ii) Gastos de representación; iii) Prima especial de servicios y; iv) Bonificación por servicios prestados.

Esto, teniendo en cuenta que el valor del IBL reportado por el ISS concuerda con el valor de los factores antes mencionados, según los Certificados expedidos por la Rama Judicial y la Fiscalía. f. Actos que niegan el reconocimiento de la pensión[26]: A través de Resoluciones No. 8068 de 2 de agosto de 2007 y 5252 de 13 de junio de 2008, el Instituto de Seguros Sociales negó al señor José de Jesús Mazeneth Cabello, el reconocimiento de la pensión de vejez.

En la primera de ellas, se indicó que quien debía resolver sobre el reconocimiento de la prestación, era el Fondo de Pensiones PORVENIR, mientras que, en la segunda, se indicó que el demandante no cumplía con el tiempo de servicios o número de semanas de cotización necesarias para el reconocimiento de la prestación. g. Acto de reconocimiento de la pensión: A través de la Resolución No. 961 de 4 de febrero de 2009[27], el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de jubilación por aportes a favor del demandante, en cuantía de $2.473.943, condicionándola al retiro definitivo del servicio.

En cuanto a liquidación de la pensión se indicó lo siguiente: “Que la Pensión de Jubilación por Aportes a reconocer es equivalente al 75% del promedio que sirvió de base para los aportes efectuados durante el periodo comprendido del 01 de abril de 1994 hasta la adquisición, de la fecha de desafiliación del Sistema de Pensiones hacia atrás, teniendo en cuenta que la pensión se causa con posterioridad al 20 de abril de 1995, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

(…) Que, según la Historia Laboral del solicitante, durante el periodo indicado cotizó sobre un salario promedio base de $3.298.590, del cual el 75% es $2.473.943, le corresponde la cuantía de la Pensión que se debe asignar a partir del retiro del servicio”. h. Acto de reliquidación de la pensión: Mediante Resolución No. 3287 de 3 de abril de 2009[28], se modificó la Resolución No. 961 de 4 de febrero de 2009 y se ordenó la inclusión en nómina de la pensión del demandante, en cuantía de $2.463.078, a partir del 1º de mayo de 2009.

En este acto se indicó lo siguiente frente a la liquidación de la pensión: “Que la Pensión de Jubilación por Aportes a reconocer es equivalente al 75% del promedio que sirvió de base para los aportes efectuados durante el periodo comprendido del 01 de abril de 1994 hasta la adquisición, de la fecha de desafiliación del Sistema de Pensiones hacia atrás, teniendo en cuenta que la pensión se causa con posterioridad al 20 de abril de 1995, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

(…) Que, según la Historia Laboral del solicitante, durante el periodo indicado cotizó sobre un salario promedio base de $3.284.104, del cual el 75% es $2.463.078”. i. Factores y periodo de tiempo tenidos en cuenta para la liquidación: De acuerdo con la hoja de Liquidación de la Pensión de Jubilación por aportes del demandante, allegada en medio magnético[29], la pensión del demandante fue liquidada teniendo en cuenta el IBL sobre el que se cotizó durante los 10 años anteriores al retiro del servicio y que se encuentra conformado por los factores de i) Sueldo básico; ii) Gastos de representación; iii) Prima especial de servicios y; iv) Bonificación por servicios prestados, tal como se indicó en el literal “e”. j. Acto que resuelve una solicitud: A través de Resolución No. 1176 de 5 de marzo de 2012[30], el ISS resolvió una solicitud del demandante tendiente a obtener la revocatoria de la Resolución No. 961 de 4 de febrero de 2009 y la reliquidación de la pensión con el 75% de la asignación mensual más elevada, devengada durante el último año de servicios.

Establecidos los anteriores supuestos fácticos, le corresponde a la Sala resolver el problema jurídico planteado. 2. Análisis sustancial (i). De acuerdo con los hechos probados, sea lo primero señalar que en el presente caso el señor José de Jesús Mazeneth Cabello es beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues para el 1º de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los empleados del orden nacional) prestaba sus servicios en la Rama Judicial y contaba con más de 40 años de edad.

(ii). No obstante, se advierte que el demandante no tiene derecho a la aplicación del régimen especial de pensiones de la Rama Judicial, contenido en el Decreto 546 de 1971, pues tal como lo ha señalado esta Corporación en diferentes oportunidad, entre otras, la sentencia de 16 de mayo de 2019[31], para la aplicación de dicho régimen se requiere de un tiempo de servicios en el sector público igual o superior a 20 años, requisito que no cumple el actor, quien prestó sus servicios al sector público durante 19 años y 5 meses y, como trabajador independiente, durante 1 año y 8 meses.

(iii). Sin embargo, en este caso el demandante si cumple con los requisitos para la pensión de jubilación por aportes consagrada en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, la cual como se indicó, permite acumular cotizaciones efectuadas en los sectores público y privado y, consagra el derecho a la pensión a favor de quienes acrediten 20 años de cotizaciones y 55 años de edad para las mujeres o 60 años de edad para los hombres, requisitos que se encuentran satisfechos por parte del actor, quien consolidó su status pensional el 30 de marzo de 2008, fecha en la cuan cumplió 20 años de servicios en los sectores públicos y privado, toda vez que, para ese momento ya contaba con más 60 años de edad, cumplidos el día 1º de septiembre de 2006.

(iv). No obstante, se advierte que, aun cuando el régimen pensional aplicable al demandante es el del artículo 7º de la Ley 71 de 1988, lo cierto es que, para efectos de liquidar la pensión, se debe tener en cuenta la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, pues allí se fijaron de forma general las reglas generales para determinar el ingreso base de liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1991.

(v). En efecto, en esta instancia corresponde dar aplicación a la regla jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[32], referida en párrafos precedentes, en la medida que aquella se constituye en precedente obligatorio para los casos que guardan identidad fáctica y que se encuentran pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, siempre que no se haya configurado el fenómeno de la cosa juzgada[33], como sucede en el sub judice, dado que la providencia apelada no ha quedado ejecutoriada.

(vi). Además, como el demandante adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, resulta aplicable para efectos de la liquidación de su pensión de jubilación la primera de las subreglas fijadas en la misma sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, según la cual, si al empleado la faltaban más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, el IBL será el promedio de los salarios sobre los cuales se cotizó durante los 10 años anteriores el reconocimiento.

(vii). Esta subregla fue adecuadamente aplicada por la entidad demandada, pues al demandante le faltaban más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993 (desde el 1º de abril de 1994 hasta el 30 de marzo de 2008, cuando completó los 20 años de servicios[34]) y por lo tanto, la pensión se liquidó teniendo en cuenta como ingreso base el promedio de los salarios sobre los cuales cotizó en los 10 años anteriores al retiro del servicio, según se indica en la liquidación allegada por la entidad demandada en medio magnético[35].

De lo anterior se observa que, según la segunda subregla fijada en la mencionada sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, los factores a incluir son aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, siempre que se encuentren expresamente consagrados en el Decreto 1158 de 1994, además, de acuerdo con lo señalado por esta Corporación en reciente sentencia de unificación CE- SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020, en el caso de los empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público, también se deben incluir algunos factores adicionales que constituyen salario para ese personal, entre ellos la prima especial.

(x). En este orden de ideas, los factores a considerar en la liquidación de la pensión del demandante, en este caso, son: la asignación básica mensual, bonificación por servicios prestados, gastos de representación y prima especial, pues sobre ellos se efectuaron los respectivos aportes al sistema de seguridad social y constituyen factor salarial de conformidad con el Decreto 1158 de 1994 y la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020.

Por lo anterior, se concluye que, en el presente caso, las reglas de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican de la siguiente manera: |REQUISITOS PARA SER BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN | |«ARTÍCULO

(xi). En esta línea argumentativa, no es procedente la reliquidación de la pensión con la inclusión de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios y con inclusión de los demás factores percibidos durante ese último año, en aplicación del régimen especial de pensiones del Decreto 546 de 1971, como se solicitó en la demanda, razón por la cual, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, en consecuencia, se deberá revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda. 5.

Condena en costas del proceso El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Además, en lo que se refiere a las costas, esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[40], concluyó que en vigencia del CPACA la legislación avanzó de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Atendiendo esa orientación y de conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 4 del artículo 365 del Código General del Proceso, en el presente caso se condenará en costas de primera y segunda instancia a la parte actora, como parte vencida en el proceso, toda vez que se revocará en su totalidad la sentencia de primera instancia. Lo anterior, teniendo en cuenta que en este caso la revocatoria de la sentencia de primera instancia no deviene del cambio jurisprudencial frente a la interpretación del régimen de transición, sino del incumplimiento de los requisitos por parte del demandante, para la aplicación del régimen especial de pensiones del Decreto 546 de 1971, como lo solicitó en la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 18 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por JOSÉ DE JESÚS MAZENETH CABELLO contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. En su lugar:

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia.

TERCERO: CONDENAR en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. Liquídense por Secretaría.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 31 a 46 y 98 a 114. [2] Folios 98 a 114. [3] Folios 22 a 35. [4] Folios 84 a 95. [5] Folios 135 a 150. [6] Folios 181 a 186. [7] Folios 243 a 277. [8] Folios 292 a 310. [9] Folios 353 a 356. [10] Folios 361 a 364. [11] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» [12] «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» [13] Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 16 de mayo de 2019, Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés, expediente: 25000-23- 25-000-2010-00479-01(2089-12). [14] Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018.

Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional.

A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» [15] La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de deter | minadas condiciones […]”. [16] Folios 2 y 13. [17] Folio 4. [18] Folios 14 a 17. [19] Folio 200. [20] Ibidem. [21] Folios 24 a 28 y 237 a 239. [22] Folios 290 y 291, [23] Folios 4 a 6. [24] Folios 290 y 291. [25] Folio 238. [26] Folios 7 y 8. [27] Folios 15 a 18. [28] Folios 19 a 21. [29] Folio 200. [30] Folios 22 y 23. [31] Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 16 de mayo de 2019, Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés, expediente: 25000-23- 25-000-2010-00479-01(2089-12). [32] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Consejero ponente: César Palomino Cortés. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [33] Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 25 de abril de 2019, Expediente: 680012333000201500569-01 (0935-2017), Demandante: Abadía Reynel Toloza, acápite «Efectos de la decisión». [34] Fecha en que completó 20 años de servicios cotizados. [35] Folio 200. [36] Folio 93. [37] Folios 14 a 18, Resolución UGM 45573 de 26 de abril de 2012. [38] Folios 24 a 28 y 137 a 139. [39] [40] Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero ponente: William Hernández Gómez.