PRESTACIONES SOCIALES DE CARÁCTER PERIODICO – Se configuran mientras esté vigente la relación laboral / ACTO QUE NIEGA RECONOCIMIENTO DE CESANTIAS A DOCENTE – Susceptible de control judicial Mientras el vínculo laboral se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, que solo se pierde una vez ocurre la desvinculación. ii) Del certificado laboral que obra en el expediente con fecha de expedición del 1.° de febrero de 2020, se evidencia que la señora Rodríguez Gómez labora de manera ininterrumpida desde el año de 1993 con la Secretaría de Educación de Bogotá, es decir, que al momento de presentar la demanda, esto es, el 25 de enero de 2018, la relación laboral entre la demandante y la demandada se encontraba vigente.
(…). No le asiste razón al tribunal al concluir que el acto demandado no tiene el carácter de enjuiciable por no ser definitivo, lo anterior debido a que en el presente asunto la respuesta contenida en el Oficio S-2017-130575 del 19 de agosto de 2017 expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, a. es la que define su situación particular respecto de la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías; b. dada la vigencia de la vinculación laboral de la demandante tienen la connotación de prestación periódica.v) En estas condiciones, la reclamación de las cesantías por parte de la docente atañe a una prestación periódica, por lo que se concluye que el Oficio S-2017-130575 del 19 de agosto de 2017, sí es enjuiciable y frente a este no cabe rechazar la demanda, en consideración a que se configuró un acto administrativo definitivo pasible de ser enjuiciado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En consecuencia, se revocará el auto proferido el 16 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y se ordenará la devolución del expediente a dicha corporación para lo de su cargo. NOTA DE RELATORIA: Referente a la excepción cuando un acto administrativo de ejecución puede ser objeto de control judicial, ver: C. de E, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 6 de agosto de 2015, Rad. 41001-23-33-000-2012-00137-01 (4594-13), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez (E).
En cuanto a la connotación de periódicas o definitivas de las cesantías, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 21 de marzo de 2019, Rad. 13001-23-31-000-2010-00335-01 (5019-2014), M.P Gabriel Valbuena Hernández. FUENTE FORMAL: LEYES 6 DE 1945 /LEY 65 DE 1946 / DECRETO 1160 DE 1947 / DECRETO 3118 DE 1968 / LEY 50 DE 1990 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 25000-23-42-000-2018-00186-01(2310-18) Actor: LILIA CECILIA RODRÍGUEZ GÓMEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Rechazo de la demanda, cesantías AUTO INTERLOCUTORIO ____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la providencia proferida el 16 de febrero del 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de la cual se rechazó la demanda con fundamento en el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011.[1] 1.
Antecedentes 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Lilia Cecilia Rodríguez Gómez formuló demanda, mediante apoderado, en orden a que se declare la nulidad del Oficio s-2017-130575 del 19 de agosto de 2017 emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá, a través del cual se negó el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías bajo el régimen de retroactividad.[2] Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que la demandada debe reconocer el régimen de retroactividad, esto es, un mes de salario por cada año de servicio o de manera proporcional de conformidad con la Ley 6.ª de 1945, Ley 65 de 1946 y Decreto 1160 de 1947; ii) ordenar que la demandada dé cumplimiento a lo dispuesto en el fallo de conformidad con el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011; iii) condenar a que sobre las sumas adeudadas se incorporen los ajustes de valor conforme al índice de precios al consumidor, o al por mayor, como lo autoriza el artículo 187 del cpaca; iv) condenar al pago de los intereses moratorios; y v) condenar en costas y agencias en derecho a la demandada. 2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante providencia del 16 de febrero de 2018,[3] rechazó la demanda, de acuerdo con las siguientes razones: i) El máximo órgano de lo contencioso administrativo ha precisado que las cesantías son una prestación unitaria independientemente del régimen aplicable, con ocasión de que se generan anual o proporcional al tiempo laborado por el trabajador.
Por ello, es a partir del momento de su causación que el interesado cuenta con las oportunidades legales para censurar lo que considere frente al reconocimiento y pago de la prestación. ii) No se puede demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que resuelve sobre las cesantías, en tanto de conformidad con el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el escrito debe impetrarse dentro del término de 4 meses siguientes a la fecha de su notificación. iii) Las decisiones enjuiciables ante la jurisdicción contenciosa son los actos administrativos que liquidan las cesantías por retiro parcial o definitivo, o en forma anualizada o por un respectivo periodo.
Por ello, cualquier acto proferido en respuesta a una petición que no se haya presentado en el marco de la actuación administrativa, no puede reputarse como acto definitivo susceptible de ser demandado. iv) En el presente caso no se demanda el acto definitivo que resolvió de fondo sobre la prestación en comento sino el Oficio s-2017-130575 del 19 de agosto de 2017, que si bien responde a una petición, no dispone de fondo sobre el reconocimiento y pago de las cesantías y en ese sentido no es enjuiciable. v) De las pruebas allegadas con la demanda no se colige que la demandante se haya retirado del servicio y, por lo tanto, no es posible predicar la prescripción respecto de las sumas que componen la referida prestación, sino que este fenómeno jurídico debe tenerse en consideración a partir de la fecha de retiro definitivo del servicio. vi) Resulta desgastante y contradictorio con las finalidades de la oralidad, llevar el presente asunto a otra instancia del procedimiento para posteriormente declarar la inepta demanda, por lo que la Sala la rechazará de conformidad con lo preceptuado en el numeral 3.° del artículo 169 del cpaca, es decir, por cuanto el asunto no es susceptible de control judicial. 3.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación[4] y lo sustentó así: i) El Consejo de Estado se ha pronunciado frente al acto administrativo, definiéndolo como toda manifestación de la voluntad de la administración tendiente a producir efectos jurídicos y que tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto de las garantías y derechos de los administrados. ii) Con el «Oficio s-2017-130575 del 19 de enero (sic) de 2017» se resolvió de fondo la solicitud de cambio de régimen de retroactividad, en tanto en él se expresó que ya fue «realizado el correspondiente pago de intereses, toda vez que verificada la información de la entidad no presenta novedad de retroactividad de cesantías». iii) Debe considerarse que el «Oficio s-2017-130575 del 19 de enero (sic) de 2017», es un acto administrativo susceptible de enjuiciamiento, toda vez que la Secretaría de Educación de Bogotá negó la pretensión de cambiar de régimen de cesantías al de retroactividad.
Además, el referido acto no configura una unidad jurídica con las resoluciones que reconocieron cesantías parciales, motivo por el cual puede ser demandado de forma independiente, sin que conlleve a una decisión inhibitoria por cuanto los efectos fiscales del régimen de retroactividad generan diferencias sobre las cesantías ya liquidadas. 2.
Consideraciones 1. Problema jurídico Se circunscribe a establecer si el Oficio s-2017-130575 del 19 de agosto de 2017, es susceptible de control judicial, a efectos de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 16 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante el cual se rechazó la demanda por cuanto el asunto no es susceptible de control judicial.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) naturaleza del auxilio de cesantías; y iii) solución del caso concreto. 2. Los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.[5] En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:[6] i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».[7] iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».[8] Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».[9] Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. Sin perjuicio de lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial, en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. [10] [Negritas por fuera del original] En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.[11] 3.
Naturaleza del auxilio de cesantías Las cesantías corresponden a una prestación social a cargo del empleador y su creación estuvo encaminada a que constituyeran un auxilio para el trabajador que quedara cesante. En el ordenamiento jurídico colombiano existen dos regímenes para la liquidación y pago de las cesantías, a saber: a) el retroactivo y b) el anualizado.
En el primer caso, el valor del auxilio se encuentra en poder del empleador durante la vigencia de la relación laboral y se paga con base al último salario devengado, de conformidad con las Leyes 6.ª de 1945 y 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947. Por su parte, el régimen anualizado fue regulado inicialmente por el Decreto 3118 de 1968 y más adelante por la Ley 50 de 1990, según los cuales, las cesantías se liquidan anualmente y se deben consignar a la administradora del fondo de cesantías, a más tardar, el 14 de febrero de cada año, salvo lo previsto para el caso del Fondo Nacional del Ahorro.
Ahora bien, para efectos de determinar el carácter unitario o periódico del auxilio de cesantías, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido como criterio la culminación o vigencia del vínculo laboral. En tal sentido, esta corporación ha precisado que mientras el vínculo laboral del servidor público se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, pero la pierden una vez ocurre la desvinculación, pues a partir de ese momento se expide un acto administrativo que define el derecho y, por lo tanto, debe demandarse dentro de la oportunidad prevista por el legislador.
Al respecto ha precisado: En lo que respecta al argumento de que se trata de una reclamación de prestaciones periódicas, la Sala debe precisar que, en efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que no opera el fenómeno de la caducidad para demandar los actos que reconozcan o nieguen las mismas; sin embargo, al producirse la desvinculación del servicio, se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo, al momento de finiquitar la relación laboral.
(Resaltado del texto).[12] En este orden de ideas, mientras subsista el vínculo laboral, el auxilio de cesantías tiene la connotación de periódico pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo; igualmente, tales actuaciones no son definitivas pues solo adquieren este carácter cuando termina la relación laboral, momento en el cual se efectúa la liquidación final y el pago de la totalidad de la prestación. Así las cosas, mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica, aun cuando esta se liquide de manera anualizada; sin embargo, «no sucede lo propio cuando se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, pues en ese caso ya no se pueden considerar periódicas, sino por el contrario se trata de un pago que debió hacerse luego de que finalizara la relación laboral».[13] 4.
Solución del caso concreto. Análisis de la Sala Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera necesario poner de presente los siguientes supuestos fácticos del asunto sub lite: i) La señora Lilia Cecilia Rodríguez Gómez se encuentra vinculada a la Secretaría de Educación de Bogotá desde el 8 de febrero de 1993, como docente grado 14 en el Colegio Nueva Zelandia.[14] ii) El 17 de agosto de 2017 con petición e-2017-144663 la docente solicitó a la entidad demandada «el reconocimiento y pago de las cesantías por el tiempo laborado al servicio de la Secretaría de Educación, aplicando el régimen de retroactividad, es decir, un (1) mes de salario por cada año de servicio o de manera proporcional». iii) Mediante Oficio s-2017-130575 del 19 de agosto de 2017 la Secretaría de Educación de Bogotá, negó la solicitud elevada por la demandante respecto de sus cesantías, con el argumento de que éstas «fueron reconocidas conforme a las normas que rigen a los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio» «[e]n consecuencia, no se puede acceder a su solicitud por cuento (sic) las cesantías se liquidaron conforme a la Ley».
Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto recurrido, por las siguientes razones: i) Mientras el vínculo laboral se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, que solo se pierde una vez ocurre la desvinculación. ii) Del certificado laboral que obra en el expediente con fecha de expedición del 1.° de febrero de 2020, se evidencia que la señora Rodríguez Gómez labora de manera ininterrumpida desde el año de 1993 con la Secretaría de Educación de Bogotá,[15] es decir, que al momento de presentar la demanda, esto es, el 25 de enero de 2018, la relación laboral entre la demandante y la demandada se encontraba vigente. iii) Por tal razón el Oficio S-2017-130575 del 19 de agosto de 2017 emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá, sí es un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial, dado que resolvió de fondo la situación jurídica particular de la demandante, en lo referente a negarle el reconocimiento y pago de las cesantías con la aplicación del régimen de retroactividad, que es lo pretendido con la interposición del presente medio de control. iv) No le asiste razón al tribunal al concluir que el acto demandado no tiene el carácter de enjuiciable por no ser definitivo, lo anterior debido a que en el presente asunto la respuesta contenida en el Oficio s-2017- 130575 del 19 de agosto de 2017 expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, a. es la que define su situación particular respecto de la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías; b. dada la vigencia de la vinculación laboral de la demandante tienen la connotación de prestación periódica. v) En estas condiciones, la reclamación de las cesantías por parte de la docente atañe a una prestación periódica, por lo que se concluye que el Oficio s-2017-130575 del 19 de agosto de 2017, sí es enjuiciable y frente a este no cabe rechazar la demanda, en consideración a que se configuró un acto administrativo definitivo pasible de ser enjuiciado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En consecuencia, se revocará el auto proferido el 16 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y se ordenará la devolución del expediente a dicha corporación para lo de su cargo. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Resuelve Primero. Revocar el auto del 16 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio del cual se rechazó la demanda al considerar que el asunto no era susceptible de control judicial, de conformidad con las razones expuestas previamente.
Segundo. Reconocer a la abogada Nelly Díaz Bonilla como apoderada judicial de la demandante, en los términos y para los efectos del poder que le fue conferido.[16] Tercero. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente mgafs CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] «[c]uando el asunto no sea susceptible de control judicial». [2] Folios 11 y 12. [3] Folios 27 a 29. [4] Folios 32 y 33. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de agosto de 2004, expediente 2000-0057-01, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de abril de 2008, expediente 25000-2324-000-2002- 00583-01, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. [7] Ibidem. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 del 12 de junio de 2008, M.P. Dra. Ligia López Díaz. [9] Artículo 43 del cpaca. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 6 de agosto de 2015, expediente 41001-23-33-000-2012-00137-01 (4594-13), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez (E). [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 8 de marzo de 2018, expediente 05001- 23-33-000-2014-01713-01 (2831-2015), M.P. Dr. William Hernández Gómez. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de febrero de 2014, Expediente: 1174-2012, consejero ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del Dr. Gabriel Valbuena Hernández.
Sentencia de 21 de marzo de 2019, proferida dentro del proceso con radicado: 13001-23-31-000-2010-00335-01 (5019-2014). [14] Índice 12 samai, Certificación Laboral. [15] Folio 70. [16] Folio 1.