FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS TERRITORIALES – Competencia legal / FIJACIÓN DE LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN DE LOS SERVIDORES TERRITORIALES – Competencia de las autoridades territoriales / FIJACIÓN DE LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN DE LOS SERVIDORES TERRITORIALES – Límite La facultad constitucional conferida a los concejos municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo (en los niveles departamental y municipal), debe enmarcarse en el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, en los respectivos decretos anuales de fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial, y, así mismo, la competencia que le corresponde a los alcaldes para la fijación de los emolumentos debe respetar esos mismos límites.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 14 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 / LEY 617 DE 2000 PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD – Alcance / APLICACIÓN PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD – Improcedencia por falta de señalamiento de la norma concreta que resulta más favorable al trabajador De acuerdo con el artículo 53 de la Constitución Política, este principio cabe aplicarlo cuando existe duda respecto del alcance o interpretación de las fuentes formales del derecho.

Esto es, no se trata de una fórmula general que se puede invocar cada vez que exista una situación abstracta en la que se pueda beneficiar a los trabajadores, sino que su intervención opera exclusivamente en el supuesto de hecho concreto de duda en la interpretación o alcance de las fuentes formales del derecho. (…). La parte demandante no se refirió ni a un conjunto de disposiciones ni a una norma concreta respecto de las cuales exista una duda respecto de la cual se pueda predicar el principio de favorabilidad.

Simplemente se afirmó de manera general y abstracta que hay lugar a aplicar el mencionado principio, sin referencia a un fundamento normativo concreto. En ese sentido, esta sala advierte que la favorabilidad no tiene el alcance de favorecer a los trabajadores en situaciones generales y abstractas, pues solo es predicable en caso de dudas en la interpretación y alcance de diferentes normas, o en los casos en los que una sola disposición se puede leer de diferentes maneras.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral, ver: Casación laboral de 15 de febrero de 2011, radicación: 40662. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 53 NIVELACIÓN SALARIAL CON EL TOPE MÁXIMO AUTORIZADO POR EL GOBIERNO NACIONAL POR RECATEGORIZACIÓN DE MUNICIPIO – No obligatoriedad / ESCALA SALARIAL DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES DENTRO DE LOS TOPES FIJADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL – Competencia / INCREMENTO SALARIAL AL ALCALDE, PERSONERO Y CONTRALOR MUNICIPAL / PRINCIPIO DE TRABAJO IGUAL, SALARIO IGUAL El hecho de que el municipio de Armenia haya ascendido de categoría no implica per se que se deban incrementar los salarios de todos los empleados que laboran para el ente territorial, pues ese superávit en relación con los ingresos corrientes de libre destinación debe ser designado a satisfacer todas las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad, esto es, el gasto social.

Si bien es cierto que en el momento de presentación de la demanda había una diferencia entre el aumento salarial del alcalde, el personero, y el contralor respecto de los demás servidores del ente territorial, no por ello se puede ordenar un incremento del salario en favor del demandante, por cuanto, i) no se han vulnerado los topes fijados por el Gobierno Nacional de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales; ii) la alcaldía de Armenia actuó dentro del marco legal que le ha sido conferida por la Constitución, y con respeto de los límites que le han sido fijados en la Ley 617 de 2000; iii) no se ha vulnerado el principio de «a trabajo igual, salario igual», pues los cargos respecto de los cuales se pretende la nivelación tienen diferentes requisitos y responsabilidades; y iv) no se trata de disposiciones expedidas por una misma autoridad administrativa en las que de manera caprichosa se establezcan diferencias no justificadas, sino de normas expedidas una por el concejo municipal, y la otra, por la alcaldía, por lo que cada cual actuó dentro de los límites de sus competencias.

En este punto es necesario señalar que precisamente el concejo municipal dentro del debate democrático establece las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y concretamente fija el correspondiente al alcalde, por lo que no son de recibo los argumentos expuestos por la parte demandante según los cuales los miembros de esa corporación se limitan a aprobar lo que la máxima autoridad del municipio les impone.

De acuerdo con lo anterior, a la demandante no le asiste el derecho a obtener la nivelación salarial que reclama, pues no hubo desconocimiento de los principios de favorabilidad e igualdad en los que se fundaron las pretensiones de la demanda. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la improcedencia de la petición de nivelación salarial por recategorización de las entidades territoriales, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 29 de agosto de 2019, radicación: 1136-19.

CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – A cargo de la parte vencida en el proceso Es necesario señalar que en el numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso se señaló que «en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda».

Sin embargo, se reitera que la condena en costas no es automática, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1563 de 2012, por lo que en el caso concreto se deberá valorar si efectivamente se causaron. Así las cosas, se advierte que hay lugar a condenar en costas y agencias en derecho a la parte recurrente en segunda instancia, como quiera que, el recurso de apelación se resolvió en contra de la demandante, y la Alcaldía municipal de Armenia presentó alegatos de conclusión. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio objetivo valorativo en la condena en costas a partir de la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 63001-23-33-000-2017-00544-01(5880-18) Actor: LUZ MARINA RIVERA ORÓZCO Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 24 de agosto de 2018, que negó las pretensiones de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones[1] Luz Marina Rivera Orózco, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Oficio DF-PTH-AJL-4278 de 27 de septiembre de 2016, por medio del cual la directora del departamento administrativo de fortalecimiento institucional del municipio de Armenia negó el pago de la diferencia entre lo percibido por el demandante en su condición de servidor público y lo que se debió haber cancelado por concepto de recategorización del ente territorial. - Resolución 1097 de 19 de diciembre de 2016, a través de la cual el alcalde del municipio de Armenia, confirmó el anterior acto administrativo.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la diferencia entre lo percibido por la demandante en su condición de servidora pública y lo que a su juicio se debió haber cancelado por el hecho de que el municipio haya sido recategorizado desde el año 2013. Además, pidió que se cumpla la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y que se condene en costas al ente territorial demandado. 2.2.

Hechos[2] Luz Marina Rivera Orózco tiene una vinculación legal y reglamentaria con el municipio de Armenia desde el 12 de enero de 2010 y en el momento de presentación de la demanda ocupaba el cargo de profesional especializado, grado 08, del nivel profesional en carrera administrativa. Por medio del Acuerdo 097 de 9 de octubre de 2012 el Concejo Municipal de Armenia determinó que a partir del año 2013 el ente territorial pasaría a ser de primera categoría, y como consecuencia de lo anterior la Asamblea Departamental decretó el reajuste salarial del alcalde, el personero y el contralor municipal.

Pese a ello, no se realizó ningún reajuste o nivelación salarial respecto de los demás empleados, motivo por el cual presentó la solicitud que fue resuelta a través de los actos administrativos demandados. A través del Decreto 140 de 2015 se efectuó una nivelación salarial de algunos cargos del nivel asistencial. Sin embargo, no se realizó con los máximos establecidos por el Gobierno Nacional.

La demandante solicitó el pago de la diferencia entre lo recibido y lo que considera debió ser efectivamente pagado, y por medio de los actos demandados la Administración negó la petición. 2.3. Normas violadas y concepto de violación[3]. Como disposiciones violadas citó las siguientes: - Constitución Política; - Ley 4 de 1992; - Decreto 1015 de 2013; - Decreto 185 de 2014; - Decreto 1096 de 2015; - Decreto 225 de 2016.

En el concepto de violación, el apoderado de la parte demandante manifestó que con fundamento en los principios de igualdad y de favorabilidad previstos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, es necesario que se realice el ajuste del salario de la señora Rivera Orózco como consecuencia de la recategorización del municipio de Armenia a partir del año 2013, pues esta situación implicó el aumento del salario de los cargos de alcalde, personero y contralor, por lo que debe cobijar a los demás servidores del ente territorial.

Adicionalmente, indicó que por medio de la Resolución 763 de 2015, la alcaldesa reconoció la necesidad de efectuar la nivelación salarial, y que esta se concretó parcialmente en relación con los cargos del nivel asistencial, pero no respecto de la totalidad de la planta de personal del municipio. A juicio de la parte demandante, la administración no puede justificar la renuencia a realizar los aumentos justos con base en la presunta inviabilidad presupuestal, pues si bien no se pueden hacer de manera automática, ya ha transcurrido un lapso considerable para que se hagan los ajustes solicitados. 2.4.

Contestación de la demanda[4]. El municipio de Armenia se opuso a la prosperidad de las pretensiones debido a que con la expedición de los actos administrativos demandados no se lesionó ningún derecho. En la contestación se argumentó que el cargo de alcalde no se puede comparar con el de los otros servidores de la entidad ya que no tiene las mismas responsabilidades y requisitos.

Además, sostuvo que en los eventos en los que un ente territorial asciende de categoría no hay obligación de realizar un aumento, pues eso depende de la situación financiera en que se encuentre. Concretamente, se señaló que de acuerdo con la Ley 617 de 2000, dependiendo de la categoría se tienen unos límites para gastos de funcionamiento, y que, en el caso concreto, de acceder a las pretensiones se excederían esos límites.

Por otra parte, señaló que hay una imposibilidad de acceder a las pretensiones del demandante y demás servidores de la entidad, pues ello supondría gastos superiores a los ingresos, equivalentes al total del presupuesto del Municipio de Armenia en dos vigencias fiscales. Por último, propuso las excepciones de: i) «improcedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso objeto de debate, dada la inexistencia legal de los requisitos que permitan su prosperidad»;

(ii) ausencia de ilegalidad del acto acusado en consideración a que la actuación de la administración se desarrolló con sujeción al ordenamiento jurídico y la constitución»; (iii) «ausencia de causa efectiva legal para la exigibilidad del reajuste de la asignación mensual devengado por la demandante»; (iv) imposibilidad presupuestal y financiera del municipio de Armenia para fijar a los empleados públicos una asignación mensual conforme al tope máximo fijado por el Gobierno Nacional;

(v) «cobro de lo no debido»; (vi) «inexistencia de la obligación salarial y prestacional reclamada por parte de la demandante»; (vii) «Buena fe»; (viii) «prescripción». 2.5. Decisiones relevantes en el trámite de la audiencia inicial En la audiencia inicial, llevada a cabo el 31 de julio de 2018, debido a que ninguna de las excepciones presentadas tiene la naturaleza de previa, se determinó que habrían de resolverse en la sentencia, y se procedió a fijar el litigio en los siguientes términos: «¿Son nulos los actos acusados, contenidos en el Oficio DF-PTH-AJL-4278 del 27 de septiembre de 2016 expedido por la Dirección del Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional (DAFI) del Municipio de Armenia, y la Resolución 1097 del 19 de diciembre de 2016, proferida por el Alcalde (sic) municipal de dicho ente territorial, a través de los cuales se negó el reconocimiento y pago de las diferencias por concepto de salario y factores salariales a la señora LUZ MARINA RIVERA ORÓZCO, resultantes del mayor valor generado a causa del reajuste salarial que la parte demandante considera debió efectuarse por la re- categorización de la entidad territorial en el año 2013 y siguientes y en iguales condiciones en los (sic) que se ha venido verificando el reajuste salarial de los cargos de alcalde municipal, personero municipal y contralor municipal de Armenia? Y en caso positivo, determinar si tiene derecho la accionante a que se le reconozca y pague la diferencia que estima adecuada»[5]. 2.6.

La sentencia apelada[6]. El Tribunal Administrativo de Quindío, mediante sentencia de 24 de agosto de 2018 negó las súplicas de la demanda, debido a que no se vulneró ningún derecho de la demandante. Después de hacer un recuento de las competencias en la fijación del salario entre el legislador, concejo municipal y alcalde, expuso que los actos de reajuste salarial anual que fueron expedidos en la ciudad de Armenia, no han sido demandados, lo que impide hacer un examen de juridicidad de los actos en que se materializó. En ese orden de ideas sostuvo que si «la demanda propone una violación de derechos o principios constitucionales en el uso de la facultad por parte de estas dos autoridades, es decir, el Concejo municipal en establecer las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleos de la administración municipal de Armenia y el alcalde municipal para concretar los emolumentos salariales dentro de los límites mínimos y máximos de dicha escala, ha debido impugnarse los actos administrativos que materializaron el régimen salarial municipal aplicable al cargo de la parte accionante (2013, 2014, 2015, 2016), esto es, los que determinaron solo otorgar el máximo tope salarial posible a los cargos de alcalde, contralor y personero municipal, y para los demás empleados territoriales incrementos salariales sin llegar a los topes máximos establecidos por el Gobierno Nacional».

A lo anterior agregó que los actos demandados tan solo reiteraron la normativa salarial vigente y que en la materia existe un margen de discrecionalidad en cabeza del alcalde que se debe respetar. Así mismo, señaló que de las normas invocadas como vulneradas no se desprende un deber del alcalde municipal de establecer los salarios con base en el tope máximo fijado por el Gobierno Nacional.

Debido a que la entidad demandada ejerció su defensa y que se negaron las pretensiones de la demanda se condenó en costas a la señora Rivera Orózco. 2.7. El recurso de apelación[7]. La parte demandante interpuso recurso de apelación, ya que a su juicio se presentó una desigualdad entre los cargos de alcalde, personero y contralor respecto de los demás servidores públicos del ente territorial, pues mientras que a los primeros el Concejo de Armenia les realizó un aumento derivado de la recategorización de manera automática, a los demás no. Así mismo, indicó que en primera instancia se interpretaron de manera errónea las pretensiones pues es evidente que en la administración territorial tan solo existe un cargo de alcalde, de personero y de contralor, y, por lo tanto, no sería procedente realizar un test de igualdad en la medida en que no se está ante una relación entre iguales.

Sin embargo, con base en el principio de favorabilidad abogó por la realización de un test de razonabilidad respecto del aumento que se les hizo a los servidores mencionados en comparación con los demás trabajadores, a quienes únicamente se les realizaron los aumentos anuales con base en el índice de precios al consumidor. Por otra parte, manifestó que la demanda no pretende que se comparen las funciones, responsabilidades y experiencia del alcalde, del personero y del contralor con el resto de empleados del municipio, sino que se tenga en cuenta que existe una situación común, que amerita el derecho a la igualdad de trato.

Ahora bien, pese a que coincide con el Tribunal Administrativo del Quindío en considerar que existe discrecionalidad en la fijación de los salarios, afirmó que esta facultad no es absoluta, ya que el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011 estableció que la decisión debe ser adecuada a los fines de la norma y proporcional a los hechos que le sirven de causa.

Además de lo expuesto, informó que, de manera sobreviniente a la presentación de la demanda, conoció que los salarios de dos cargos del nivel técnico fueron incrementados con el tope máximo establecido por el Gobierno Nacional. Precisó que no es posible condenarla en costas, pues la demandante acudió ante la jurisdicción contencioso administrativa en busca de protección, con la firme convicción de que existe una vulneración de sus garantías constitucionales y legales. 2.8.

Alegatos de conclusión El Municipio de Armenia solicitó[8] que se confirme la sentencia de primera instancia, debido a que no se le vulneró ningún derecho a la señora Rivera Orózco. La parte demandante guardó silencio. El agente del ministerio público no rindió concepto. II. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[9], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.

Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso[10], la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.

En el caso concreto, por tratarse de apelante único se abordarán exclusivamente los reproches realizados por el apoderado de Luz Marina Rivera Orózco. 3.3. Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos de la apelación, el problema jurídico consiste en establecer si con ocasión de la reclasificación del municipio de Armenia realizada en el año 2013, era obligación del alcalde reajustar el salario de Luz Marina Rivera Orózco, con el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional para los empleados del orden territorial de primera categoría. Concretamente se deberá analizar si se desconoció el derecho a la igualdad y los principios de favorabilidad y razonabilidad.

Además, se deberá establecer si hay lugar a revocar la condena en costas impuesta en primera instancia a la parte demandante. 3.4. Competencia para fijar los salarios de los empleados públicos. En el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política se señaló que le corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.

Posteriormente, en el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política se estableció que el presidente de la República debe «crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales».

En ese sentido, se fijó una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la determinación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. El marco general al que se hizo referencia se concretó en la Ley 4 de 1992, y dentro de los criterios que le fueron establecidos por el legislador al ejecutivo, se indicó que este debería señalar el límite máximo salarial de los servidores del nivel territorial (parágrafo del artículo 12, Ley 4 de 1992).

Ahora bien, en la Constitución también se le atribuyeron competencias en la materia a los entes territoriales, tanto del nivel departamental como del municipal. En lo que corresponde a este último, debe tenerse en cuenta que en el numeral 6 del artículo 313 se les asignó a los concejos la función de determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos.

Por su parte, en el numeral 7 del artículo 315 se señaló que les corresponde a los alcaldes crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. De acuerdo con lo anterior se concluye que la facultad constitucional conferida a los concejos municipales para fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo (en los niveles departamental y municipal), debe enmarcarse en el límite máximo fijado por el Gobierno Nacional, en los respectivos decretos anuales de fijación de salarios para los empleados públicos del nivel territorial, y, así mismo, la competencia que le corresponde a los alcaldes para la fijación de los emolumentos debe respetar esos mismos límites.

Adicionalmente, de acuerdo con el texto del artículo 3 de la Ley 617 de 2000, los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.

En el artículo 6 de dicha norma se estableció que el valor máximo de los gastos de funcionamiento de los municipios de primera categoría, no puede superar el 65% de los ingresos corrientes de libre destinación. Luego, en el momento de analizar la posibilidad de realizar incrementos salariales, el alcalde debía tener en cuenta esos límites fijados por el legislador y no se podían desconocer los principios presupuestales contenidos en el artículo 12 del Decreto 111 de 1996. 3.5.

El principio de favorabilidad Esta Sala encuentra necesario recordar en qué consiste el principio de favorabilidad, pues la parte demandante lo invocó como fundamento de sus pretensiones: De acuerdo con el artículo 53 de la Constitución Política, este principio cabe aplicarlo cuando existe duda respecto del alcance o interpretación de las fuentes formales del derecho.

Esto es, no se trata de una fórmula general que se puede invocar cada vez que exista una situación abstracta en la que se pueda beneficiar a los trabajadores, sino que su intervención opera exclusivamente en el supuesto de hecho concreto de duda en la interpretación o alcance de las fuentes formales del derecho. El mismo tiene diferentes dimensiones: por una parte, la favorabilidad en sentido estricto que se presenta cuando la duda surge sobre la aplicación de dos o más normas entendidas estas como un enunciado hipotético al cual se enlaza una determinada consecuencia jurídica, y se requiere que se presenten las siguientes características: se debe tratar de disposiciones que sean válidas y estén en vigor; adicionalmente, deben regular la misma situación fáctica, y, al emplearse, debe respetarse el principio de la inescindibilidad o conglobamento[11].

Junto con este principio se encuentra el denominado in dubio pro operario que se presenta en los eventos en los que frente a una misma norma laboral surgen varias interpretaciones sensatas y que da lugar a que se acoja aquella que más le favorezca al trabajador[12]. En relación con el mismo, la Corte Suprema de Justicia ha afirmado que tiene las siguientes particularidades: solo hay lugar a recurrir a él en aquellos eventos en los que nace en el juez una duda en la interpretación, es decir, así la norma permita otras interpretaciones no es obligatorio su empleo si para el conductor del proceso no hay ninguna inquietud.

Adicionalmente, los jueces no están obligados en todos los casos a acoger como correctas las interpretaciones que de las normas propongan las partes, tanto demandante como demandado, y, por último, no se hace extensivo a los casos en que al juzgador pueda surgirle incertidumbre respecto de la valoración de una prueba, pues las mismas se aprecian de acuerdo con el criterio de la sana crítica[13].

En el caso concreto, la parte demandante no se refirió ni a un conjunto de disposiciones ni a una norma concreta respecto de las cuales exista una duda respecto de la cual se pueda predicar el principio de favorabilidad. Simplemente se afirmó de manera general y abstracta que hay lugar a aplicar el mencionado principio, sin referencia a un fundamento normativo concreto.

En ese sentido, esta sala advierte que la favorabilidad no tiene el alcance de favorecer a los trabajadores en situaciones generales y abstractas, pues solo es predicable en caso de dudas en la interpretación y alcance de diferentes normas, o en los casos en los que una sola disposición se puede leer de diferentes maneras. Por lo tanto, el argumento expuesto por la parte demandante no tiene vocación de prosperidad. 3.6.

El derecho a la igualdad La Corte Constitucional ha desarrollado el concepto del derecho a la igualdad, y al respecto ha aclarado que este se predica entre iguales, y que no se puede exigir en situaciones en las que hay razones objetivas, no arbitrarias para que exista una diferencia[14]. En el caso concreto se pretende que se realice un ejercicio de comparación entre disposiciones que expiden diferentes autoridades: por una parte, las que le corresponden al concejo de la ciudad de Armenia dentro del ámbito de su competencia, y aquellas que se encuentran en cabeza del alcalde municipal.

Esta sola circunstancia amerita ser tenida en cuenta en el momento de analizar los argumentos relacionados con la desigualdad, pues las consideraciones relevantes para expedir las disposiciones en las que se materializan las facultades relativas al régimen salarial varían, así como el impacto fiscal de las mismas. Por otra parte, es preciso poner de presente que las normas no se refieren a una misma categoría de servidores públicos, sino que se trata de disposiciones salariales y prestacionales de cargos que tienen diferentes responsabilidades y requisitos, y por lo tanto es posible que exista diferencias en el trato sin que esa sola circunstancia implique una vulneración del derecho a la igualdad.

Además, es necesario tener en cuenta que, tal como se puso de presente en la contestación de la demanda, el municipio de Armenia fijó el régimen salarial de acuerdo con lo establecido en el Decreto 111 de 1996, y que de acceder a las pretensiones se superarían los límites a los gastos de funcionamiento impuestos en el artículo 3 de la Ley 617 de 2000.

Ahora bien, resulta imperioso analizar el contexto en el que fueron expedidas las disposiciones relativas al régimen salarial de los empleados del municipio de Armenia: Por medio del Acuerdo 97 de 2012 se determinó que para la vigencia fiscal del año 2013, este ente territorial se clasificaría en la categoría primera[15]; en virtud de lo anterior, el Concejo del citado municipio fijó el salario de las siguientes autoridades administrativas, durante los periodos de años 2013 a 2016, así[16]: | |Acuerdo No. |Autoridad |Salario | | | |administrativa | | |2013 |12 de 2013 |Alcalde |$10.091.220 | | |21 de 2013 |Personero y |$10.091.220 | | | |contralor | | |2014 |03 de 2014 |Alcalde |$10.387.902 | | |06 de 2014 |Personero y |$10.387.902 | | | |contralor | | |2015 |045 de 2015 |Alcalde |$10.871.959 | | |046 de 2015 |Personero y |$10.871.959 | | | |contralor | | |2016 | 059 de 2016 |Alcalde |$11.716.732 | | | |Personero y |$11.716.732 | | | |contralor | | Por su parte, la demandante[17] percibió la siguiente retribución: |Año |Salario |Aumento IPC |Salario que | | | |acumulado para el|debió recibir| | | |año |de acuerdo | | | | |con el | | | | |incremento | | | | |del IPC | | | | |acumulado en | | | | |el año | | | | |anterior | |2013 |$3.678.400 |1,94% | | |2014 |$3.786.500 |3,66% |$3.749.760 | |2015 |$3.975.800 |6,77% |$3.925.085 | |2016 |$4.324.500 |5,75% |$4.244.961 | Como se puede observar, el aumento que le fue realizado la señora Rivera Orózco estuvo por encima de la simple variación del índice de precios al consumidor.

Además, se advierte que la alcaldía de Armenia respetó los límites establecidos por el Gobierno Nacional para los empleados del nivel profesional del orden territorial que para el año 2016 fue de $6.546.669 [18]. Ahora bien, tal como lo ha señalado esta corporación[19], el hecho de que el municipio de Armenia haya ascendido de categoría no implica per se que se deban incrementar los salarios de todos los empleados que laboran para el ente territorial, pues ese superávit en relación con los ingresos corrientes de libre destinación debe ser designado a satisfacer todas las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad, esto es, el gasto social.

Si bien es cierto que en el momento de presentación de la demanda había una diferencia entre el aumento salarial del alcalde, el personero, y el contralor respecto de los demás servidores del ente territorial, no por ello se puede ordenar un incremento del salario en favor del demandante, por cuanto, i) no se han vulnerado los topes fijados por el Gobierno Nacional de la asignación básica mensual de los empleados públicos de las entidades territoriales; ii) la alcaldía de Armenia actuó dentro del marco legal que le ha sido conferida por la Constitución, y con respeto de los límites que le han sido fijados en la Ley 617 de 2000; iii) no se ha vulnerado el principio de «a trabajo igual, salario igual», pues los cargos respecto de los cuales se pretende la nivelación tienen diferentes requisitos y responsabilidades; y iv) no se trata de disposiciones expedidas por una misma autoridad administrativa en las que de manera caprichosa se establezcan diferencias no justificadas, sino de normas expedidas una por el concejo municipal, y la otra, por la alcaldía, por lo que cada cual actuó dentro de los límites de sus competencias.

En este punto es necesario señalar que precisamente el concejo municipal dentro del debate democrático establece las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y concretamente fija el correspondiente al alcalde, por lo que no son de recibo los argumentos expuestos por la parte demandante según los cuales los miembros de esa corporación se limitan a aprobar lo que la máxima autoridad del municipio les impone.

De acuerdo con lo anterior, a la demandante no le asiste el derecho a obtener la nivelación salarial que reclama, pues no hubo desconocimiento de los principios de favorabilidad e igualdad en los que se fundaron las pretensiones de la demanda. 3.7. La pertinencia de realizar el test de razonabilidad. En relación con el test de razonabilidad, la Corte Constitucional ha señalado: «3).

La igualdad en el Estado social de derecho 1. La superación plena de la igualdad formal fue posible con la adopción de los postulados del estado social de derecho, plasmados en constituciones dotadas de los procedimientos judiciales para el control y adecuación del contenido de las leyes a los valores y principios constitucionales. Así, dentro del marco constitucional se ha pretendido extender el principio de igualdad hasta cubrir aquellos casos en los cuales no existe fundamento razonable derivado de la naturaleza de las cosas u otra razón capaz de justificar la diferencia introducida por el legislador. 1.1.

El Estado social de derecho presupone el control constitucional de las leyes y la efectividad de los valores, principios y derechos fundamentales del ordenamiento jurídico. En esta perspectiva, la ley pierde la posición de criterio último y definitivo de interpretación, para dar lugar a la preponderancia del texto constitucional. 1.2.

La textura abierta de los textos constitucionales que consagran principios y valores, determina un margen amplio de apreciación judicial. Esta libertad en la interpretación es considerada una de las condiciones para el logro de la efectividad de los derechos fundamentales. Se parte aquí del postulado - ya previsto por Aristóteles en su Etica a Nicómaco - según el cual, los meros conceptos legales, en ocasiones, resultan insuficientes para el logro de la justicia real y efectiva. 2.

La transformación del sistema jurídico permite hablar - en relación con el principio de igualdad - de un cambio en el parámetro valorativo o "patrón de igualdad". La voluntad legislativa queda subsumida dentro de un referente superior: la constitución. La ley se convierte así en un medio normativo a través del cual los postulados esenciales del Estado se realizan.

B. El principio de la no discriminación 1. Se discrimina cuando se hace una distinción infundada de casos semejantes. Por lo general, cada ordenamiento jurídico enumera una serie de razones para establecer diferencias consideradas discriminatorias. La norma pionera en esta materia se encuentra en el artículo primero de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, según la cual, "las distinciones sociales sólo pueden fundarse en la utilidad común".

(…) 4. La justificación del trato jurídico distinto de una situación jurídica equiparable, sólo es posible si se demuestra que ella resulta claramente de la finalidad perseguida por la norma que establece la distinción. En términos de la Corte Europea de Derechos Humanos, "No habrá, pues, discriminación si una distinción de tratamiento está orientada legítimamente, es decir, si no conduce a situaciones contrarias a la justicia, a la razón o a la naturaleza de las cosas".

En este orden de ideas, es necesario tener en consideración los objetivos de la norma que establece la distinción, "los cuales - continúa la Corte - no pueden apartarse de la justicia y de la razón, vale decir no pueden perseguir fines arbitrarios, caprichosos, despóticos o que de alguna manera repugnen a la esencial unidad y dignidad de la naturaleza humana". 5.

Los elementos probatorios involucrados en la aplicación del principio de igualdad han sido definidos de la siguiente manera. Cuando se trata de un problema de igualdad "en" la ley o discriminación "de jure", el término de comparación o "patrón de igualdad" debe ser aportado por el accionante. El análisis de la desigualdad se concentra en la norma jurídica que introduce la desigualdad de trato y no en cuestiones de hecho.

En los casos de igualdad por razón de la aplicación de la ley, en cambio, corresponde al aplicador de la norma la justificación del trato diferenciado. 5.1. Cuando la diferencia de trato se enmarca dentro de una de las razones explícitamente señaladas por el artículo 13 de la Carta como discriminatorias, quien la lleve a cabo asume la carga de la prueba que justifique su actuación, pues si ello no es así, se mantiene la presunción de trato inequitativo.

En todo caso el trato diferenciado es de recibo si el mismo se orienta a promover la igualdad de una categoría de personas ubicadas en situación de desigualdad. (…) C. El "test de razonabilidad". 1. La vinculación entre los supuestos de hecho diferentes y el "patrón de la igualdad", debe ser tal, que el trato diferenciado se encuentre justificado.

Para lograr este propósito la doctrina internacional ha señalado los siguientes aspectos constitutivos de la justificación. 1. Diferencia de los supuestos de hecho. 2. Presencia de sentido normativo (fin o valor) de la diferencia de trato. 3. Validez constitucional del sentido (fin) propuesto 4. Eficacia de la relación entre hechos, norma y fin. 5.

Proporcionalidad de la relación de eficacia. 2. El "test" tiene la ventaja de mostrar la complejidad del juicio hermenéutico, al separar elementos que usualmente quedan confundidos en una perspectiva general. Sin embargo, esta perspectiva es víctima del defecto contrario al que desea evitar: la falta de unidad. En efecto, al considerar que cada uno de los cinco pasos representa una variable autónoma, se tiene la impresión de un análisis puramente lógico y mecánico que desconoce el verdadero problema de ponderación que está en juego y que no es otro que el de la interpretación razonable. 2.1.

De los pasos previstos en el "test", el primero, referido a los hechos distintos, más que un elemento de análisis es un dato, comprobable empíricamente (desigualdad de los supuestos de hecho). Los dos siguientes puntos pueden ser reunidos en un sólo estudio normativo referido al fin (finalidad) válido (razonabilidad) como justificación de la decisión que introduce la diferencia. La eficacia de la relación entre el medio normativo y el fin o valor constitucional (racionalidad), así como la adecuación (proporcionalidad) pueden unirse en un solo momento, que es sin duda, el punto decisivo y de mayor complejidad.

El término "proporcionalidad" es propio de las relaciones entre objetos, o partes de los mismos, susceptibles de cuantificación, por razones de grado, intensidad, magnitud u otro motivo. La idea de adecuación, en cambio, es más amplia e introduce una connotación estimativa y circunstancial que es más propia del análisis constitucional de valores.

En efecto, cuando el intérprete sopesa el todo, compuesto por los hechos, la norma que introduce la distinción y el patrón de igualdad (constitución) realiza un acto único e irrepetible, como son las circunstancias que se presentan a su juicio. Su labor no consiste en subsumir los hechos en la norma legal y ésta, a su vez, en la norma constitucional con el objeto de constatar una adecuación lógica de lo particular a lo general.

El juez constitucional está llamado, más bien, a comprender - con toda la fuerza semántica de esta palabra - la relación de adecuación entre los elementos indicados. Es una labor hermenéutica en la que los elementos configuran un todo dotado de sentido y no simplemente una sumatoria de partes separables. 2.2. De acuerdo con esto, la lógica predominante en el examen de la igualdad es aquella de la razonabilidad, fundada en la ponderación y sopesación de valores y no simplemente en la confrontación lógica de los mismos.

Aristóteles ya había previsto esta característica cuando expuso el ideal de la prudencia - lograda a partir de una larga experiencia del funcionamiento de las instituciones sociales - como método para tomar decisiones justas. Cuando se trata de la acción humana, no se puede juzgar con base en la demostración incontestable. En el ámbito de la razón práctica, el juzgador sólo dispone de razonamientos dialécticos y problemáticos.

Igual le sucede al legislador; sus decisiones sólo tienen en cuenta lo ordinario y lo circunstancial. Por eso, cuando una situación se aleja de lo corriente, el juez debe inspirarse en la idea de equidad. A la justicia entendida como conformidad con la ley, Aristóteles opone, cuando ello es necesario, una justicia superior fundada en la equidad. 2.3.

El carácter normativo de todos los enunciados constitucionales y el principio de la efectividad de los derechos, imponen, hoy más que nunca, este tipo de razonamiento. Si la Carta de derechos demanda del juez constitucional decisiones en derecho que sean a la vez justas, en las cuales los valores y principios esenciales del ordenamiento encuentren realización, forzoso es entonces concluir que los procedimientos formales de validez no siempre serán el camino para el descubrimiento de la solución ideal.

Dicho en otros términos, la primacía constitucional de los postulados axiológicos fundamentales, condiciona el seguimiento de los criterios positivos de validez normativa al respeto de los valores y principios. (…) 3. De acuerdo con lo anterior, el "test de la igualdad" queda reducido en sus términos. Así, el trato diferenciado de dos situaciones de hecho diversas no constituye una discriminación siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: primero, que los hechos sean distintos; segundo, que la decisión de tratarlos de manera diferente esté fundada en un fin aceptado constitucionalmente; tercero, que la consecución de dicho fin por los medios propuestos sea posible y además adecuada.

Como se ve, cada una de estas condiciones corresponde al papel que juegan los tres elementos - fáctico, legal o administrativo y constitucional - en la relación que se interpreta. Por eso, la primera condición pertenece al orden de lo empírico (hecho), la segunda hace parte del orden de lo válido (legalidad) y la tercera del orden de lo valorativo (constitución)»[20].

A partir de la sentencia transcrita, se advierte que hay lugar a realizar un test de razonabilidad cuando se advierte un trato desigual en una norma, para quienes se encuentran en una misma situación de hecho o en casos semejantes. En el caso concreto no hay un parámetro de comparación que permita realizar el test, más allá del hecho constatable de que el Municipio de Armenia ascendió de categoría porque no se trata de disposiciones expedidas por una misma autoridad administrativa en las que de manera caprichosa se establezcan diferencias no justificadas; se reitera que se trata del ejercicio de la competencia por una parte del concejo municipal, y, por otra, de la alcaldía, por lo que cada cual actuó dentro de los límites establecidos en la Constitución Política y la Ley; no se trata de categorías de empleos semejantes, pues los cargos respecto de los cuales se pretende la nivelación tienen diferentes requisitos y responsabilidades por lo que no se vulneró el principio de «a trabajo igual, salario igual».

En ese orden de ideas, no es procedente hacer la comparación en los términos solicitados en el recurso de apelación. 3.8. De la condena en costas en primera instancia. La parte demandante pretende que se revoque la providencia sentencia de 24 de agosto de 2018, en cuanto dispuso de la condena en costas de la señora Rivera Orózco, por cuanto no basta el factor objetivo para imponer una condena, dado que se debe evaluar la gestión desplegada por los apoderados, así como la buena fe en el trámite del proceso.

En relación con las costas, es preciso poner de presente que en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se señaló que en la sentencia se debe disponer sobre estas, con base en lo establecido en el Código de Procedimiento Civil[21], sustituido por la Ley 1564 de 2012. Por su parte, en el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso se estableció que «Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso», con lo cual, se advierte que se abandonó el criterio subjetivo que rigió en vigencia de la Ley 446 de 1998.

Sin embargo, estas no se imponen de manera automática, ya que, de acuerdo con el numeral 8 de la Ley 1564 de 2012, «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación», con lo que se introdujo el criterio objetivo valorativo, en el que el juez debe analizar si estas se causaron. Ahora bien, el concepto de costas, tal como lo señaló el artículo 361 del Código General del Proceso está compuesto por las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

Respecto de estas últimas, se precisa que se calculan atendiendo la posición de los sujetos procesales, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (y actualmente se rigen por lo dispuesto en el Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016). En ese orden de ideas, la condena en costas en primera instancia resulta procedente cuando se advierta que la parte es vencida y se causaron expensas (cuyo monto se determina de conformidad con los gastos efectivamente sufragados por las partes) y las agencias, que se considera se produjeron con la representación efectiva de los apoderados.

En el caso concreto, se condenó en costas a la señora Rivera Orózco y, si bien el Tribunal Administrativo del Quindío no expuso los argumentos precisos por los cuales procedía esta condena, señaló que se hacía en aplicación de los artículos 365 y 366 de la Ley 1564 de 2012. De acuerdo con el artículo 365 del Código General del Proceso, esta sala advierte que había lugar a la condena impuesta, ya que la señora Rivera Orózco fue vencida en el proceso y el municipio de Armenia participó durante el trámite de la primera instancia a través de apoderada, quien contestó la demanda, participó en el trámite de la audiencia inicial y alegó de conclusión. A partir de lo anterior se advierte que en efecto había lugar a condena en costas en primera instancia. Diferente es lo relacionado con la liquidación de estas, que se rige por lo dispuesto en el artículo 366, que establece que se debe hacer cuando quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o cuando esté notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior.

Respecto de este aspecto, se evidencia que el Tribunal Administrativo del Quindío no estableció un monto, sino que señaló que se habría de proceder de acuerdo con lo prescrito en el artículo 366 del Código General del Proceso. En ese orden de ideas, esta sala considera que no hay lugar a revocar la condena en costas impuesta en primera instancia, ya que, en efecto, la entidad demandada contestó la demanda a través de su apoderada, y esta asistió a la audiencia inicial y presentó alegatos de conclusión. 3.8.

Costas. En la misma línea argumentativa que se siguió en el acápite anterior, es necesario señalar que en el numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso se señaló que «en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda». Sin embargo, se reitera que la condena en costas no es automática, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1563 de 2012, por lo que en el caso concreto se deberá valorar si efectivamente se causaron.

Así las cosas, se advierte que hay lugar a condenar en costas y agencias en derecho a la parte recurrente en segunda instancia, como quiera que, el recurso de apelación se resolvió en contra de la señora Luz Marina Rivera Orózco, y la Alcaldía municipal de Armenia presentó alegatos de conclusión. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 24 de agosto de 2018, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Luz Marina Rivera Orózco en contra del Municipio de Armenia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a la señora Rivera Orózco, las cuales se liquidarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.

TERCERO: RECONOCER como apoderado del Municipio de Armenia al abogado: Manuel Humberto Alzate González, identificado con la cédula de ciudadanía 1.094.884.226 de Armenia, portador de la tarjeta profesional número 239.109  expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el poder que se encuentra en el aplicativo SAMAI, en los términos y para los efectos allí establecidos.

CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] Folios 1 y 2 del cuaderno 1 del expediente. [2] Folios 1 y 2 del cuaderno 1. [3] Folios 4 a 11 del cuaderno 1 del expediente. [4] Visible en los folios 75 a 90 del cuaderno 1 del expediente. [5] Folios 173 vto. y 174 del cuaderno 1 del expediente. [6] Folios 188 a 197 del cuaderno 1 del expediente. [7] Folios 200 a 223 del cuaderno 2 del expediente. [8] Alegatos de conclusión que se encuentran en el índice 16 del aplicativo SAMAI. [9] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. [10] «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». [11] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 15 de febrero de 2011, expediente 40.662, magistrado ponente: Carlos Ernesto Molina Monsalve. [12] Ibidem. [13] Ibidem. [14] Corte Constitucional, sentencia C – 279 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente: Hugo Palacios Mejía. [15] Visible en el folio 31 del cuaderno 1 [16] Folios 33 a 47 del cuaderno 1. [17] Folios 27 y 28 del cuaderno 1. [18] Tal como consta en el Decreto 225 de 2016. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de agosto de 2019, expediente 1136-19, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de agosto de 2019, expediente 4136-18, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 20 de agosto de 2019, expediente 2552-18, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de agosto de 2019, expediente 1715-18, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; [20] Corte Constitucional, sentencia T – 230 de 13 de mayo de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. [21] Al respecto se recuerda que este fue sustituido por el Código General del Proceso, que entró en vigencia para la jurisdicción de lo contencioso administrativo desde el 1 de enero de 2014, por lo que las referencias hechas al Código de Procedimiento Civil de entienden sustituidas por la Ley 1564 de 2012.