PENSIÓN GRACIA / REINTEGRO DE APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL Teniendo en consideración que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989 de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social previsto en aquella, excepción que debe interpretarse en modo restringido, lo que impone entender que solo aplica en lo que se refiere a las prestaciones que asume aquel fondo entre las cuales no se encuentra la pensión gracia que, como se dijo, correspondía inicialmente a la Caja Nacional de Previsión Social y, ahora, a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.Al no encontrarse exceptuados los docentes de la Ley 100 de 1993 en lo que hace a la pensión gracia, les es aplicable el artículo 157 ibidem, literal a), numeral 1, en cuanto prevé la afiliación obligatoria de los pensionados al Sistema General de Seguridad Social en Salud (…) En conclusión, se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 puesto que, al disponerse que las deducciones sobre la pensión gracia de que es titular la señora Nelly María Jaramillo Bedoya no debían efectuarse, la cuantía del derecho que le fue reconocido excedió lo debido de acuerdo con la Ley 100 de 1993.Por tanto, la Sala declarará fundado el recurso interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20, LITERAL B) / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 280 / DECRETO 806 DE 1998 - ARTÍCULO 52 / LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 143 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00705-00(2677-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: NELLY MARÍA JARAMILLO BEDOYA Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Temas: Causal de revisión artículo 20, literal b) de la Ley 797 de 2003. Reintegro de aportes al sistema de seguridad social, pensión gracia. SENTENCIA DE REVISIÓN O-023-2020 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia del 27 de enero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Yopal, en Descongestión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Nelly María Jaramillo Bedoya contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE, con radicado 850013331002201000409.
ANTECEDENTES DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora Nelly María Jaramillo Bedoya, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó[1] la nulidad del Oficio PABF CDP 2010-41096 del 5 de abril de 2010, mediante el cual el gerente del Patrimonio Autónomo Buen Futuro, actuando como apoderado de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, denegó el reintegro de los aportes a salud, efectuados sobre su mesada pensional.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a: i) suprimir el descuento que para salud se efectúa sobre las mesadas de la pensión gracia; ii) reintegrar los valores que ya le habían sido retenidos por tal concepto, desde la fecha en que la señora Nelly María Jaramillo Bedoya adquirió el estatus pensional, sumas que deberán ser debidamente indexadas iii) pagar intereses de mora conforme lo prevé el artículo 177 del CCA y iv) cumplir la sentencia en los términos previstos en el artículo 176 ibidem.
Como concepto de violación, explicó que el descuento efectuado a su mesada pensional para salud no está autorizado en las normas que regulan la pensión gracia ni en el régimen especial aplicable al personal docente, esto es, la Ley 91 de 1989. Agregó que, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptuó de su ámbito de aplicación a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del Sistema Integral de Seguridad Social creado por tal norma.
Por lo tanto, no pueden atenderse en su caso las disposiciones relativas a los aportes a quienes se rigen por dicha ley. De ahí que, en su criterio, pretender la aplicación de los apartes de la Ley 100 de 1993 para ordenar la deducción de cotizaciones, desconoce los principios de favorabilidad y de inescindibilidad de la ley. Bajo esa misma línea argumentativa, aseveró que la señora Nelly María Jaramillo Bedoya no está obligada a cotizar al Sistema de Seguridad Social en Salud, en razón a que goza de un régimen especial, por lo tanto, no es cotizante ni beneficiaria del régimen contributivo o subsidiado.
Adicionalmente, recordó que la pensión gracia de manera alguna puede ser concebida como un ingreso adicional, dado que se trata de una prerrogativa reconocida por la Nación previo el cumplimiento de unos requisitos tales como, tiempo de servicios y edad. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[2] CAJANAL se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso que la Ley 100 de 1993 ordena que de la mesada pensional debe descontarse un 12,5% por concepto de aportes en salud.
Así mismo, indicó que el Ministerio de Salud a través de la Resolución 959 de 1995 autorizó el funcionamiento de la Caja Nacional de Previsión como entidad promotora de salud, la cual comenzó a operar en marzo de 1996. De igual manera, agregó que, según el artículo 14 del Decreto 1703 de 2002, si el afiliado a un régimen de excepción recibe ingresos que no sean propios de este, el empleador o administrador del fondo de pensiones que lo pague tiene la obligación de cotizar por dichos conceptos al Fosyga.
Agregó que, si se admitiera que el descuento no debe hacerse, Cajanal no sería la entidad obligada al reintegro de sumas, pues tratándose de la devolución de aportes para salud, también le corresponde a Cajanal EPS, al Fosyga «e incluso Fopep». Adicionalmente, formuló las siguientes excepciones: INEXISTENCIA DE LA OBLIGACION Y COBRO DE LO NO DEBIDO: Afirmó que no existe a cargo de la entidad demandada ninguna obligación, pues el derecho reconocido a la demandante obedeció a la normativa que le era aplicable.
PRESCRIPCIÓN: Solicitó que, en caso de acceder a las pretensiones de la demandante, se declarara la prescripción de las sumas no reclamadas dentro de los 3 años anteriores a la radicación de la demanda, como lo prevé el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN[3] El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, el 27 de enero de 2012 dictó sentencia, en la que declaró la nulidad del Oficio PABF CDP 2010-41096 del 5 de abril de 2010 y, en consecuencia, le ordenó a CAJANAL abstenerse de seguir efectuando los descuentos de la mesada pensional por concepto de aportes a salud y la condenó a reintegrar las sumas que fueron descontadas desde el 2 de febrero de 2007, por prescripción trienal.
En síntesis, expuso que en atención a la naturaleza de la pensión gracia otorgada al personal docente, en virtud de las disposiciones contenidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, y dado que la docente es afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es razonable inferir que aquella no es destinataria de los descuentos a salud regulados por las Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y 812 de 2003, comoquiera que estas no determinaron suma alguna de aportes con cargo a este tipo de prestación. Como consecuencia de lo anterior, y con base en la sentencia del 15 de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, concluyó que el descuento para salud de las mesadas pensionales no tiene sustento legal.
En su criterio, las únicas deducciones autorizadas son las señaladas por el artículo 280 de la Ley 100 de 1993, en armonía con los artículos 27 y 204 de dicha ley, toda vez que los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran exceptuados de las condiciones del sistema general de seguridad social, según el artículo 279 ejusdem.
En ese orden, consideró que la decisión contenida en el acto administrativo acusado obedeció a una apreciación opuesta de los mandatos contenidos en las Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y 812 del mismo año, las cuales no previeron la obligación de efectuar aportes con cargo a la pensión gracia. En consecuencia, accedió a las pretensiones de la demanda.
ACCIÓN DE REVISIÓN[4] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, presentó acción de revisión con fundamento en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[5]. Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó: (i) «Revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal proferida el 27 de enero de 2012, bajo el radicado 85001333701201000409 y (ii) condenar en costas a la parte demandada.
En primer lugar, puso de presente que, en cumplimiento del fallo del 28 de septiembre de 2006 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, reliquidó la pensión gracia de la señora Nelly María Jaramillo Bedoya con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, a saber, asignación básica, prima de clima, prima de transporte, prima de grado, prima de navidad y prima de vacaciones, a través de la Resolución 2675 del 1 de noviembre de 2007.
Seguidamente, precisó que la prima de clima que se incluyó fue creada mediante el Decreto 811 de 1974, expedido por el presidente de la República en virtud de las facultades que le otorgó la Ley 9 de 1973 en armonía con los artículos 118 y 121 de la Constitución. Así mismo, aclaró que no presenta pretensión alguna frente a la referida providencia. En segundo lugar, manifestó que la sentencia objeto de revisión es del 27 de enero de 2012 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal.
En su criterio, el juez de instancia en el proveído referido incurrió en una «irregularidad» al ordenar en favor de la señora Nelly María Jaramillo Bedoya el reintegro de los valores que le fueron deducidos de su pensión gracia para cubrir las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud. En ese mismo sentido, aseveró que la pensionada no tiene derecho a que se devuelvan la sumas que por concepto de salud fueron descontadas de su pensión gracia. Al respecto, explicó que aquellos descuentos tienen fundamento en el principio de solidaridad y en la Ley 100 de 1993, según la cual los pensionados deben encontrarse afiliados y, por ende, realizar las respectivas cotizaciones por concepto de salud.
En tal virtud, afirmó que el aporte al régimen contributivo, actualmente fijado en un 12.5% por el artículo 204 de la citada ley, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, debe efectuarse a los docentes beneficiarios de la pensión gracia, pues no existe norma que los exima de dicha obligación. En esa misma línea, expuso que la Corte Constitucional[6] ha sido clara en determinar que la sociedad y los particulares en general deben participar, según su capacidad, en el sostenimiento del sistema de salud y, que ordenar la devolución de los dineros mencionados, vulnera el derecho al debido proceso de la UGPP.
CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN[7] La señora Nelly María Jaramillo Bedoya solicitó denegar las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que la decisión objeto de censura no trasgredió el ordenamiento jurídico y que infirmarla sería una vulneración al principio de seguridad jurídica. Propuso la excepción de presunción de legalidad de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal de fecha 27 de enero del 2012.
Sobre el particular, expuso que no es la acción de revisión el mecanismo adecuado para discutir aspectos que ya fueron analizados dentro del proceso ordinario adelantado por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, el cual dio como resultado una decisión favorable para la aquí demandada. Aseveró que, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional[8], el acceso a la administración de justicia no solo implica la posibilidad de acudir ante el juez para demandar el reconocimiento de un derecho, sino también el cumplimiento del fallo judicial que se emita sobre el asunto.
Por último, insistió en que la decisión acusada se debe mantener, en aplicación de los principios de acceso a la administración de justicia, buena fe, confianza legítima[9], seguridad jurídica[10], principios protectores mínimos, favorabilidad e in dubio pro operario, progresividad, así como el de inescindibilidad. CONSIDERACIONES - Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala en el artículo 250 que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia[11].
Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver la acción formulada es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[12]: «[…]
ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]».
Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 precisa: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. […]».
(Se resalta) Ahora, en atención a que la acción pretende la revisión de una sentencia proferida por un juzgado administrativo, es conveniente señalar que su conocimiento está atribuido al Consejo de Estado, según lo estatuido por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Ciertamente, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 16 de febrero de 2010, al analizar el referido artículo y la exposición de motivos que llevó a su conformación, concluyó que aquella determinó una competencia especial en cabeza de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado para conocer las acciones de revisión en contra de las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza.
Expresamente, señaló: «[…] En la exposición de motivos de esta norma (Proyecto de ley número 56 de 2002 senado, Gaceta del Congreso 350 de 23 de agosto de 2002, pag. 16) se explicó, concisa y claramente: “ Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.
Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación.” […] Es decir, las entidades de seguridad social, o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas fijas o periódicas a cargo del tesoro público, y altas autoridades judiciales como la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado fueron dotadas de nuevos instrumentos jurídicos para hacer frente a la inclemente expoliación del tesoro público que desde múltiples frentes y bajo multiplicidad de modalidades se ejercita en el país. Es de observar que esta nueva modalidad de revisión viene prevista contra las providencias judiciales, las conciliaciones y las transacciones (judiciales o extrajudiciales).
Pero no en todas las hipótesis, sino sólo cuando registren la obligación, a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, de pagar sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier estirpe. En estos precisos casos, vale decir, providencias judiciales, conciliaciones y transacciones (judiciales o extrajudiciales), en cuya virtud se hace un reconocimiento que imponga al tesoro público o a fondos públicos la obligación de satisfacer sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza, la competencia para conocer del recurso de revisión se ubica en la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado, de acuerdo con su órbita de atribuciones, y no en los tribunales superiores de distrito judicial ni en los administrativos.
A los tribunales superiores de distrito judicial y a los tribunales administrativos les compete el conocimiento del recurso de revisión contra sentencias, conciliaciones y transacciones, en la eventualidad en que no hagan reconocimientos que impongan la obligación, a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier linaje.
Conforme a lo anterior, la Sala de la Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia tiene competencia para avocar el conocimiento y decisión del recurso de revisión interpuesto por la Procuraduría General de la Nación, por cuanto la sentencia -cuya invalidez se recaba- impone a la Nación, a través de Fopep, la obligación de pagar a personas naturales sumas periódicas o pensiones. […]»[13] (Se subraya) De igual manera, la Sección Segunda, Subsección B, en sede de tutela, el 1 de julio de 2014[14], estimó que cuando se trate de la acción de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la competencia es exclusiva del Consejo de Estado, independientemente, si aquella se dirige contra una sentencia proferida por los juzgados administrativos o por el Tribunal Administrativo.
Textualmente, indicó: « […] De acuerdo con lo anterior, es necesario concluir que la revisión de sentencias de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cuando se trata de providencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo que no puede ser conocida por los tribunales administrativos.
Como se anotó anteriormente, el objetivo de la Ley 797 de 2003 era dotar a las Altas Cortes de las herramientas necesarias para afrontar los casos de pensiones irregularmente otorgadas, sin importar el origen de las obligaciones a cargo del Estado ni la jerarquía de la autoridad que había adoptado la decisión en sede judicial. […]» De acuerdo con lo anterior, y teniendo en consideración que la Subsección A, en diferentes autos[15] ha admitido que esta corporación es competente para conocer las acciones de revisión en contra de las sentencias proferidas por los juzgados administrativos, cuando en ellas se han decretado reconocimientos que impongan al erario o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, como ocurre en el sub lite, es posible concluir que le corresponde a esta Sala asumir el conocimiento de la demanda de revisión formulada por la UGPP contra la sentencia proferida el 27 de enero de 2012 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal.
Legitimación Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[16], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos.
Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del mismo nivel que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.
La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.
En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad El artículo 251 del CPACA dispone que el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, en los casos referidos en la normativa transcrita, es dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Textualmente señaló: «[…] Artículo 251.
Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.
En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. […]» (Subrayado fuera del texto).
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016[17], precisó que, en los eventos en los que el recurrente sea la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, el término de caducidad de cinco años para interponer el recurso extraordinario de revisión no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, comoquiera que fue tan solo en esta fecha que la mencionada entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la extinta Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.
Textualmente expresó: «Así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.
En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal[136], por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013. […] 7.24.
Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» Pues bien, en el presente asunto se advierte que la sentencia objeto de revisión fue proferida el 27 de enero de 2012 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal.
La providencia se notificó mediante edicto que permaneció fijado entre el 2 y 6 de febrero de 2012[18] y quedó ejecutoriada el día 20 de los mismos mes y año[19]. Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 251 del CPACA previó cinco años para promover la acción de revisión y, que la Corte Constitucional señaló que dicho periodo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía CAJANAL, es posible concluir que como la demanda se presentó el 19 de abril de 2018[20], aquella se encuentra en tiempo.
La acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[21] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[22].
Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[23]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[24]. • Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[25]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[26].
Cuestión previa De la lectura del escrito introductorio, se advierte que la UGPP argumenta que la decisión objeto de revisión se profirió de manera irregular por cuanto ordenó suprimir y reintegrar, en favor de la señora Nelly María Jaramillo Bedoya, los valores que le fueron deducidos de su pensión gracia para cubrir las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
No obstante, no enmarca dicho razonamiento en ninguna de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, literales a) o b). De acuerdo con lo anterior y, sin desconocer el carácter restrictivo de la interpretación de las causales del recurso extraordinario de revisión, por tratarse de una excepción al principio de intangibilidad de las sentencias que se encuentran ejecutoriadas[27] y hacen tránsito a cosa juzgada[28], la Subsección considera que la situación descrita se encuadra en la causal contemplada en el literal b).
Al respecto, es importante precisar, que la referida causal se encuentra circunscrita a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de las pensiones, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde. En efecto, el argumento expuesto por la entidad apunta a señalar que sí proceden los descuentos con destino al Sistema de Seguridad Social en Salud en virtud del principio de solidaridad y las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993, en armonía con las demás normas concordantes.
Por esa razón, será a través de aquella causal que se realizará el estudio, en atención a los siguientes aspectos particulares: i) la acción de revisión persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales; ii) dentro de los propósitos de la acción prevista por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 está el de permitir la viabilidad económica del Sistema General de Seguridad Social; iii) la naturaleza misma de la pensión gracia, al ser una prestación que está en su totalidad a cargo de la Nación; y iv) los razonamientos presentados en la demanda son suficientes para analizar si la cuantía del derecho excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que al abstenerse de efectuar los descuentos a salud, puede entenderse que la mesada pensional que efectivamente recibe la demandada se ve incrementada en el mismo porcentaje.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia del 27 de enero de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, al considerar que sobre la pensión gracia no proceden las deducciones de cotizaciones a salud? - La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La norma en comento consagra la procedencia de la acción de revisión, así «[…] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]».
En la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que la misma obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[29]. Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma y en particular del artículo 20 ibidem estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca dentro de tales parámetros, pues lo que se ha de dilucidar es si sobre la pensión gracia a que tiene derecho la señora Nelly María Jaramillo Bedoya debe practicarse el descuento para salud propio del Sistema General de Seguridad Social en el porcentaje que consagra la Ley 100 de 1993 y, en esa medida, si la mesada que se le paga mensualmente debe verse reducida en la misma proporción de dicho aporte a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera de aquel. - La pensión gracia como prestación sujeta a descuentos en salud El propósito que pretendió satisfacer el legislador con la consagración de la pensión gracia fue el de compensar el poder adquisitivo de los maestros de primaria del sector oficial vinculados a entidades territoriales, cuya remuneración era baja con relación a la de los educadores del nivel nacional, debido a la escasez de recursos de los departamentos y municipios para cumplir con las obligaciones laborales a su cargo.
Ello permitió que, de manera simultánea, se pudiera ser acreedor de la pensión de jubilación territorial (pensión ordinaria) y de la nacional (pensión gracia), sin que en ningún escenario ambas prestaciones pudieran provenir de recursos nacionales. En principio, el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 concedió esta prestación económica para los maestros de las escuelas de primaria oficiales, pero luego se ampliaría dicho beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública atendiendo a las condiciones definidas en la Ley 116 de 1928.
Tiempo después, de conformidad con la Ley 37 de 1933, los maestros de escuela que completaran el tiempo de servicio legalmente exigido en establecimientos de enseñanza secundaria también podrían hacerse beneficiarios de dicha prestación. Con posterioridad, el servicio de educación oficial de primaria y secundaria que estaba siendo prestado y financiado por los departamentos y municipios pasó a redefinirse como un servicio público a cargo de la Nación en virtud de lo dispuesto en la Ley 43 de 1975, que introdujo un proceso gradual de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980 y que tenía como propósito equiparar las condiciones salariales y prestacionales entre los educadores del nivel territorial y los del nivel nacional.
El artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, además de restringir el reconocimiento del derecho a la pensión gracia a aquellos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, consagró expresamente la compatibilidad de esta prestación con la pensión ordinaria de jubilación, así: «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación […]». Como puede advertirse, la norma en cuestión exceptuó la regla que impedía que la pensión gracia y la ordinaria de jubilación fueran ambas de carácter nacional, lo que se permitió única y exclusivamente respecto de los docentes departamentales y municipales que, a 31 de diciembre de 1980, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización que implantó la Ley 43 de 1975[30].
En similar sentido, el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 dispuso: «[…] El régimen prestacional y aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial […]». De otro lado, es preciso señalar que el reconocimiento de esta prestación económica estaba a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 81 de 1976; en el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989[31] y, en el 279 de la Ley 100 de 1993, parágrafo 2[32].
Como quedó explicado, en la actualidad la pensión gracia es asumida por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Con la expedición de la Ley 4 de 1966 los aportes para financiar los servicios de salud se hicieron obligatorios, sin excepción alguna, para todos los pensionados por dicha caja.
Así lo previó el parágrafo del artículo 5 ibidem al señalar «[…] Artículo 2º.- Los afiliados forzosos o facultativos de la Caja Nacional de Previsión Social, cotizarán con destino a la misma así: a) Con la tercera parte del primer sueldo y de todo aumento, como cuota de afiliación, y b) Con el cinco por ciento (5%) del salario correspondiente a cada mes.
Decreto Nacional 1743 de 1994 Parágrafo.- Los pensionados cotizarán mensualmente con el cinco por ciento (5%) de su mesada pensional […]» (Negrillas de la Sala). Ahora bien, la Ley 100 de 1993 impuso una tasa de cotización del 12% para financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, consagrando en su artículo 280 lo siguiente: «[…] Artículo 280.
Aportes a los fondos de solidaridad. Los aportes para los fondos de solidaridad en los regímenes de salud y pensiones consagrados en los artículos 27 y 204 de esta Ley serán obligatorios en todos los casos y sin excepciones. Su obligatoriedad rige a partir del 1 de abril de 1994 en las instituciones, regímenes y con respecto también a las personas que por cualquier circunstancia gocen de excepciones totales o parciales previstas en esta Ley.
En consecuencia, a partir del 1 de abril de 1994, el aporte en salud pasará del 7 al 8%* y cuando se preste la cobertura familiar, el punto de cotización para solidaridad estará incluido, en todo caso, en la cotización máxima del 12% […]» (Negrillas de la Sala). El debate que subyace a la presente controversia radica en establecer si dicha tasa resulta aplicable a la pensión gracia por haber sido impuesta sin distinción alguna a todos los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud o si, el régimen de excepción que consagra el artículo 279, excluye de su aplicación a las pensiones gracia. La Sala es de la primera tesis referida, pues considera que el precepto en cuestión fijó en forma general una tasa de cotización en aras de financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, teoría que va en consonancia con los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera que rigen la materia.
Lo anterior teniendo en consideración que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989 de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social previsto en aquella, excepción que debe interpretarse en modo restringido, lo que impone entender que solo aplica en lo que se refiere a las prestaciones que asume aquel fondo[33], entre las cuales no se encuentra la pensión gracia que, como se dijo, correspondía inicialmente a la Caja Nacional de Previsión Social y, ahora, a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
Al no encontrarse exceptuados los docentes de la Ley 100 de 1993 en lo que hace a la pensión gracia, les es aplicable el artículo 157 ibidem, literal a), numeral 1, en cuanto prevé la afiliación obligatoria de los pensionados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, así: «[…] Artículo 157. Tipos de participantes en el sistema general de seguridad social en salud.
A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados. A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social.
Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud: 1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley […]» (Negrillas de la Sala).
Asimismo, sirve de fundamento a esta posición el artículo 52 del Decreto 806 de 1998[34], «por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional», que en su artículo 52 dispone: «[…] Artículo 52.
Concurrencia de empleadores o de administradoras de pensiones. Cuando una persona sea dependiente de más de un empleador o reciba pensión de más de una administradora de pensiones, cotizará sobre la totalidad de los ingresos con un tope máximo de veinte salarios mínimos mensuales legales vigentes[35], en una misma Entidad Promotora de Salud, informando tal situación a los empleadores o administradoras de pensiones correspondientes.
En caso de incumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, la persona responderá por el pago de las sumas que en exceso deba cancelar el Fondo de Solidaridad y Garantía a diferentes EPS por concepto de UPC. Cuando las EPS hayan reportado oportunamente la información de sus afiliados en los términos establecidos en el presente decreto, no estarán obligadas a efectuar reembolso alguno. Parágrafo.
En el formulario de afiliación deberá quedar constancia de la concurrencia de empleadores y administradoras de pensiones […]». En efecto, esta interpretación resulta acorde con el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 que, en virtud del incremento en la tasa de cotización a salud que implicó su entrada en vigor, ordenó el reajuste de las pensiones en la misma proporción, según el siguiente texto: « […] Artículo 143.
Reajuste pensional para los actuales pensionados. A quienes con anterioridad al 1o. de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez o muerte, tendrán derecho, a partir de dicha fecha, a un reajuste mensual equivalente a la elevación en la cotización para salud que resulte de la aplicación de la presente Ley […]».
Sobre el asunto objeto de controversia, esta corporación precisó en sentencia del 26 de enero de 2017: «[…] esta Sala considera que los pensionados en gracia, tienen la obligación de efectuar los aportes a salud en cuantía del 12%, pues el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, unificó el aporte de las mesadas pensionales al servicio de salud, sin tener en cuenta la clase de pensión de que sean beneficiarios; por lo tanto, la pensión gracia no está exceptuada de cotizar a dicho sistema […]»[36] La jurisprudencia de la Corte Constitucional ya había fijado el mismo criterio, al sostener que los beneficiarios de la pensión gracia están obligados por aquella ley a aportar a salud el 12% sobre el valor de su mesada, posición que definió en las sentencias T-359 de 2009, T-546 y T-835 de 2014 y T-581 de 2015.
Al respecto, ha señalado el máximo tribunal constitucional: «[…] En conclusión, ninguna disposición normativa excluye a los regímenes de excepción del deber de cotizar al Sistema General de Seguridad Social, por el contrario está demostrado que a través del tiempo los beneficiarios de la pensión gracia han estado obligados a efectuar los aportes correspondientes al sistema de salud para la prestación de los servicios médico asistenciales, situación que no varió con la expedición de la Ley 100 de 1993.
Conforme lo establece el artículo 48 de la Constitución, definido en el literal c) del artículo 2 de la Ley 100 de 1993, el pago de las cotizaciones en salud es obligatorio, independientemente de que se preste o no el servicio, en acatamiento del principio de solidaridad que rige el sistema de Seguridad Social en Colombia […]»[37] (Negrillas de la Sala).
De lo anteriormente expuesto, se deduce que al considerar que las deducciones por concepto de aportes a salud de la pensión gracia no procedían, la sentencia del 27 de enero de 2012 del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal incurrió en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En conclusión, se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 puesto que, al disponerse que las deducciones sobre la pensión gracia de que es titular la señora Nelly María Jaramillo Bedoya no debían efectuarse, la cuantía del derecho que le fue reconocido excedió lo debido de acuerdo con la Ley 100 de 1993.
Por tanto, la Sala declarará fundado el recurso interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. En consecuencia, infirmará la providencia proferida el 27 de enero de 2012 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal y, en su lugar, indicará a continuación la sentencia de reemplazo.
SENTENCIA DE REEMPLAZO Competencia Esta Sala es competente para proferir la sentencia de reemplazo dentro de este asunto, en virtud de lo preceptuado en el artículo 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Demanda La señora Nelly María Jaramillo Bedoya por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó[38] la nulidad del Oficio PABF CDP 2010-41096 del 5 de abril de 2010, mediante el cual el gerente del Patrimonio Autónomo Buen Futuro, quien actuó en representación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación (hoy UGPP), denegó el reintegro de los aportes a salud, efectuados sobre su mesada pensional.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a: i) suprimir los descuentos que por concepto de aportes a salud se efectuaron sobre la pensión gracia; ii) reintegrar las sumas deducidas, con retroactivo desde la fecha en la que adquirió el estatus pensional, iii) pagar la indexación sobre los valores adeudados y iv) pagar los intereses moratorios y dar cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del CCA.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, la demandante afirmó que la Caja Nacional de Previsión Social ordenó un descuento que no está autorizado en las normas que regulan la pensión gracia ni en el régimen especial aplicable al personal docente, esto es, la Ley 91 de 1989. Seguidamente, señaló que, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptuó a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del Sistema Integral de Seguridad Social creado por tal norma.
Contestación de la demanda CAJANAL se opuso a las pretensiones de la demanda. Al respecto, explicó que la Ley 100 de 1993 prevé que de la mesada pensional debe descontarse un 12,5% por concepto de aportes en salud. De igual manera, señaló que el Ministerio de Salud a través de la Resolución 959 de 1995 autorizó el funcionamiento de la Caja Nacional de Previsión como entidad promotora de salud, la cual comenzó a operar en marzo de 1996.
En ese mismo sentido, indicó que, según el artículo 14 del Decreto 1703 de 2002, si el afiliado a un régimen de excepción recibe ingresos que no sean propios de este, el empleador o administrador del fondo de pensiones que lo pague tiene la obligación de cotizar por dichos conceptos al Fosyga. Agregó que, si se admitiera que el descuento no debe hacerse, Cajanal no sería la entidad obligada al reintegro de sumas, pues tratándose de la devolución de aportes para salud, también le corresponde a Cajanal EPS, al Fosyga «e incluso Fopep».
Por último, formuló las siguientes excepciones: i) INEXISTENCIA DE LA OBLIGACION Y COBRO DE LO NO DEBIDO y ii) PRESCRIPCIÓN. Consideraciones de la Sala de Subsección En virtud de lo anteriormente expuesto, el problema jurídico a resolver es el siguiente: ¿La señora Nelly María Jaramillo Bedoya, en condición de beneficiaria de la pensión gracia, se encuentra obligada a cotizar el 12,5% sobre su mesada como aporte al Sistema de Seguridad Social en Salud con fundamento en la Ley 100 de 1993? Según lo explicado en el acápite anterior, la solución al problema jurídico planteado debe ser positiva por las razones que brevemente se exponen en los renglones que siguen.
El artículo 279 de la Ley 100 de 1993 no exceptúa de la aplicación del Sistema General de Seguridad Social a los docentes beneficiarios de la pensión gracia, ya que el reconocimiento de la prestación corresponde a la Caja Nacional de Previsión Social, hoy Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y no al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, último respecto del cual aplica el régimen exceptuado de conformidad con el inciso 2 de la norma ejusdem.
De otro lado, el artículo 157, literal a), numeral 1, prevé que los pensionados deben afiliarse al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud y, por su parte, el artículo 52 del Decreto 806 de 1998 dispone que en los eventos en que una persona reciba pensión de más de una administradora de pensiones debe cotizar sobre todos los ingresos que percibe.
Así las cosas, al encontrarse cobijados por la Ley 100 de 1993, las mesadas de pensiones gracia de que sean beneficiarios los docentes deben ser objeto de la tasa de cotización general y unificada del 12% que estableció dicha norma o el que corresponda según las disposiciones que la modifiquen, sin que sean de recibo las teorías que pretenden negar esta obligación o disminuirla al 5%.
En conclusión, sobre la pensión gracia reconocida a favor de la señora Nelly María Jaramillo Bedoya, deben realizarse los descuentos por concepto de salud, conforme a lo previsto en la Ley 100 de 1993 y las normas que la modifican o complementan. En consecuencia, se denegarán las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. En caso de que la entidad no haya realizado el pago en comento, no será procedente que la señora Nelly María Jaramillo Bedoya lo exija pues, como quedó establecido en esta providencia, sobre la pensión gracia sí debe hacerse la deducción para aportes a salud.
Sin embargo, en el evento en que la entidad sí hubiese procedido a la devolución de ese dinero, no habría lugar a ordenar que sea reintegrado porque, en primer lugar, no fue objeto de pretensión de la demanda de revisión, en segundo lugar, es preciso entender que fue recibido de buena fe, resultando aplicable lo establecido en el numeral 1, literal c), del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la fecha de presentación de la demanda.
La norma prevé: «[…] La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe […]» Esa buena fe se estructura teniendo en cuenta que fue una decisión judicial proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la que ordenó la devolución de las sumas retenidas de la pensión gracia por concepto de aportes a salud.
Decisión Con base en los argumentos expuestos, se declarará fundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (antes Cajanal EICE), contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, el 27 de enero de 2012, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2010-00409- 00, la cual se infirmará. En consecuencia, se denegarán las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. De la condena en costas En relación con la condena en costas, el artículo 188 ibidem dispone que «[…] Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas […]».
En esas condiciones, la Subsección considera que el ejercicio de la acción de revisión por la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social. Además, se presenta como una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
En esa medida, se ventila un interés público y, por esa razón, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declárese fundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (antes CAJANAL EICE), contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal el 27 de enero de 2012, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 850013331002201000409, al configurarse la causal consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Segundo: Infírmese la sentencia referida. En consecuencia, se dispone: Deniéguense las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero: Sin condena en costas. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] Folios 2 a 11 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 850013331002201000409 00. [2] Folios 30 a 32 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 850013331002201000409 00. [3] Folios 53 A 68 ibidem. [4] Folios 336 a 355 cuad. ppal. [5] Así lo expresa en la demanda, sin especificar ninguna de la casuales que contiene la referida norma. [6] Citó las sentencias C-548 de 1998 y T-546 de 2014. [7] Folios 405 a 413 cuad. ppal. [8] Citó las sentencias T-553 de 1995 y C-250 de 2012 [9] Cito la sentencia T698 de 2010 de la Corte Constitucional. [10] Cito la sentencia C-284 de 2015 proferida por la Corte Constitucional. [11] En concordancia con el lineamiento de la sentencia de inexequibilidad C-520 de 4 de agosto de 2009. [12] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. [13] Corte Suprema de Justicia, Sala de casación Laboral.
Sentencia. Sentencia de 16 de febrero de 2010, rad. 31082. M.P. Francisco Javier Ricaurte Gómez. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de julio de 2014, radicación: 11001-03-15-000-2014-00234-00 (AC), actor: Ruth Stella Muñoz de López, demandado: Tribunal Administrativo de Nariño [15] Véanse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 7 de octubre de 2020, radicación: 11001-03-25-000-2020-00578-00 (1447-2020), demandante: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones- FONCEP, demandado: Gloria Amparo Garzón de Rojas.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 7 de octubre de 2020, radicación: 11001-03-25-000-2020-00605-00 (1485-2020), demandante: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, FONCEP, demandado: Raúl Rincón Vásquez. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 22 de septiembre de 2020, radicación: 11001-03-25-000-2020-00025-00 (0025-2020), demandante: Fondo De Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, FONCEP. demandado: Ana Concepción Bojacá Rojas.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto 18 de noviembre de 2020, radicación: 11001-03-25-000-2020-00808-00 (2442-2020), demandante: Fondo de Prestaciones Económicas cesantías y Pensiones, FONCEP, demandado: Clara Inés León Ramírez. [16] Ibidem. [17] Sentencia 11 de agosto de 2016. Acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y otro. [18] Folio 69 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [19] Como se advierte en el Oficio J1ADY-0495-2010-00409 del 9 de abril de 2012 suscrito por la secretaria del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal obrante a folio 70 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [20] Folio 355 vuelto cuad. ppal. [21] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.». [22] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [23] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [24] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [25] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV). [26] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [27] Consejo De Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. 15 de marzo de 2018. Radicación: 1001-03-25-000-2014- 00862-00. Interno: 2668-2014. Recurrente: Horacio Chala. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. [28] La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias, en aras de buscar la seguridad jurídica.
En términos de esta corporación es un fenómeno jurídico de «[…] carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia […]». Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 25000-23-25-000-2010-01147-01(1365- 14) [29] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 [30] Sobre el alcance del numeral 2.º, literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, puede verse la sentencia proferida el 26 de agosto de 1997 por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. [31] Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación […] [32] Artículo 279. Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas […]
PARÁGRAFO 2 o. La pensión gracia para los educadores de que trata las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, cuando éste sustituya a la Caja en el pago de sus obligaciones pensionales […] [33]Corte Constitucional, sentencia C-369 de 2004. [34] Con excepción de sus artículos 17 al 24, 52, 65, 70, 71, 72 y 79, el Decreto 806 de 1998 fue derogado por el artículo 89 del Decreto 2353 de 2015. [35] Hoy en día el tope alcanza los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes por disposición expresa del artículo 1, parágrafo 1, del Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política. [36] Sentencia del 26 de enero de 2017;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado 63001- 23-33-000-2014-00239 01; expediente 1932-15. [37] Sentencia T-581 del 4 de septiembre de 2015; Corte Constitucional, Referencia: Expediente T- 4943302. [38] Folios 2 a 11 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.