TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO PROCEDIMENTAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / EXCEPCIÓN DE NO CONTROVERTIR EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE DEFINIÓ EL DERECHO EN LITIGIO / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA [El problema jurídico] [c]onsiste en dilucidar (…) si con la adopción de [la providencia del 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho] (…) se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad material ante la ley en conexidad con el principio de seguridad jurídica del accionante, al declararse, de oficio, la excepción de “no controvertir el acto administrativo que definió el derecho en litigio”.
(…) [P]rocede la Sala a resolver si el Tribunal incurrió en “defecto procedimental”, al declarar de oficio la excepción denominada “no controvertir el acto administrativo que definió el derecho en litigio”, aun cuando la contraparte no aludió a tal excepción en la conciliación ni en el proceso judicial. (…) En el caso, se verifica la existencia de un defecto procedimental que vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del accionante, pues el juzgador se declaró inhibido para fallar, pese a que podía estudiar el asunto bajo una interpretación más favorable del asunto.
(…) Con los anteriores argumentos la Sala revocará la sentencia impugnada, en su lugar, amparará el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del accionante y ordenará al Tribunal accionado proferir una nueva decisión en la que se resuelva el fondo del asunto. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05204-01(AC) Actor: JORGE YEZID DAZA BERNAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Decide la Sala la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de tutela del 18 de febrero de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que negó el amparo invocado. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Jorge Yezid Daza Bernal, por intermedio de apoderada judicial, promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad material ante la ley en conexidad con el principio de seguridad jurídica.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se deje sin efectos la sentencia del 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33- 35-020-2017-00305-01; y, en su lugar, que se ordene al Tribunal proferir una sentencia de reemplazo que corresponda con la realidad del proceso y que esté acorde con sus derechos laborales fundamentales. 1.1.2.
Los hechos La apoderada del accionante narró como hechos de tutela los siguientes: i) El 23 de febrero de 2017, el señor Jorge Yezid Daza Bernal solicitó, a la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial Bomberos de Bogotá, el reconocimiento y pago de las horas extras y el trabajo suplementario a que tiene derecho. ii) El 23 de mayo de 2017, se configuró el acto ficto negativo de que trata el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, pues pasados tres meses desde la reclamación no recibió respuesta formal. iii) Promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y mediante sentencia del 27 de junio de 2019,[1] el Juzgado 20 Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. iv) Las partes presentaron recurso de apelación (en su caso, parcial, para obtener algunas precisiones) y, a través de sentencia del 21 de agosto de 2020, el Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, revocó la decisión, declaró probada, de oficio, la excepción que denominó «no controvertir el acto administrativo que definió el derecho en litigio» y condenó en costas a la parte demandante. 1.1.3.
Los fundamentos jurídicos En sentir de la apoderada del accionante, la decisión del Tribunal incurrió en los siguientes yerros o defectos: i) La excepción declarada por el Tribunal no fue alegada por la contraparte ni en la vía de conciliación ni en el proceso judicial; por el contrario, la entidad ha conciliado este tipo de procesos masivamente porque desde el 1° de febrero de 2019 cambió los turnos de sus empleados adecuándose a las sendas sentencias judiciales que se han dictado en la materia. ii) En la providencia se argumentó que en el asunto se debió demandar la Resolución 525 del 16 de agosto de 2017 (que fue enviada por email el 18 de septiembre de 2017), esto es, cuando ya estaba en curso el proceso.
Es decir que, para la Sala, el acto ficto negativo desapareció cuando la entidad, para evitar sanciones, contestó tardíamente la reclamación presentada. iii) También se sostuvo que la parte demandante debió reformar la demanda, según lo dispuesto en el artículo 173 del cpaca, cuando lo cierto es que dicha norma previó la reforma de la demanda como una posibilidad para el demandante y no como una obligación como lo planteó el Tribunal.
El fallador interpretó contra el empleado accionante haciendo decir a la norma procesal lo que no dice. iv) Asimismo, se señaló que los actos administrativos definitivos, por medio de los cuales se modifica una situación jurídica particular, son susceptibles de control judicial, tal como lo dispone el artículo 43 del cpaca, olvidando que el acto ficto presunto negativo tiene esas características y que nació a la vida jurídica meses antes de haberse presentado la demanda. v) Fue con fundamento en el acto ficto que se agotó el requisito de procedibilidad, por lo que una cosa es que la entidad pueda, para evitar sanciones, resolver la solicitud hasta antes de la notificación de la demanda, y otra que, pronunciándose, deshaga la existencia del acto ficto que surgió a la vida meses atrás. vi) El Tribunal accionado «se inventó una regla procesal que no está en la norma, según la cual, el acto ficto negativo desaparece cuando la administración se expresa», sin tener en cuenta que la justicia administrativa es rogada y que, además, en temas laborales prima la condición más beneficiosa y la interpretación más favorable al trabajador. vii) Así la cosas, se tiene que en el caso a. se configuró una indebida, deficiente o inexistente valoración probatoria; b. se acudió a una interpretación de la norma que llevara a negar los derechos laborales reclamados y que se encontraban probados, con lo que el Tribunal desconoció su propia línea de decisión respecto de la facultad discrecional; y c. adicionalmente, existió violación de precedente jurisprudencial, pues la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido contundente en defender la existencia del acto ficto negativo como puerta de acción frente al silencio de la administración. viii) Por lo tanto, es ilógico, injusto y contrario a derecho que el Tribunal revocara la sentencia, que fue favorable, para aplicar su teoría. 1.2.
Actuación Procesal Mediante auto del 18 de diciembre de 2020, se admitió la acción de tutela y, en consecuencia; se ordenó notificar del proveído al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en calidad de demandado, para que dentro del término de dos días rindiera el respectivo informe, y al Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Bogotá y al Distrito Capital de Bogotá (Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos), como terceros interesados en las resultas del proceso, para que dentro del término de dos días hicieran las manifestaciones que consideraran pertinentes; y se reconoció personería a la abogada Yofana Martín Acosta, como apoderada de la parte actora. 1.3.
Contestación de la demanda 1.3.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por intermedio del magistrado Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon, solicitó declarar improcedente o, en su defecto, denegar el amparo solicitado, en atención a los siguientes argumentos: i) La acción de tutela es improcedente porque se utiliza como una tercera instancia y porque, además, no existió vulneración de derechos fundamentales, ya que en la sentencia censurada se justificó plenamente por qué se revocó la decisión. ii) Si bien es cierto que la parte interesada puede dar por configurado el silencio administrativo negativo y demandar la decisión ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, luego de transcurridos tres meses sin que la entidad haya dado respuesta a la petición, no lo es menos que hasta tanto no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, la administración no pierde competencia para responder a lo solicitado. iii) En el asunto se evidenció que, el 16 de agosto de 2017, la demandada expidió la Resolución 515, en la que definió la situación particular del señor Jorge Yesid Daza Bernal, y que de la decisión se le notificó el 18 de septiembre de 2017, esto es, con anterioridad a que se profiriera el auto admisorio de la demanda, lo cual ocurrió el 1° de diciembre de 2017, es decir, con posterioridad a la expedición y notificación de la Resolución 515, por lo que era del caso reformar la demanda y formular la pretensión de nulidad en contra de dicho acto administrativo. iv) Además, tal como lo autoriza el inciso 2.° del artículo 187 del cpaca, en la sentencia se pueden decidir las excepciones que el fallador encuentre probadas. 1.3.2.
El Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Bogotá, por intermedio de la jueza titular Janneth Pedraza García, solicitó denegar las pretensiones de la demanda. Argumentó que la inconformidad del accionante radica en la sentencia proferida en segunda instancia mas no en la decisión adoptada por el Juzgado, por lo que el despacho no vulneró los derechos fundamentales invocados. 1.3.3.
El Distrito Capital de Bogotá (Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos) dejó transcurrir el término de traslado en silencio. 1.4. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 18 de febrero de 2021, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados, en atención a los siguientes considerandos: i) En el caso, el Tribunal efectuó una interpretación normativa y fáctica que se compadece con la realidad procesal, pues comoquiera que la sentencia del 27 de junio de 2019, proferida por el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Bogotá, fue apelada oportunamente por las dos partes, el Tribunal estaba habilitado para realizar un examen integral del asunto, esto es, sin limitación del principio de la non reformatio in pejus. ii) En términos de lo dispuesto en el inciso 2.º del artículo 187 del cpaca, el juez de segunda instancia está investido con la facultad de ordenamiento e instrucción, por lo que, en aras de hacer un saneamiento de los procesos que conoce, puede declarar oficiosamente las excepciones a que hubiera lugar. iii) La etapa probatoria se desarrolló con normalidad, el acervo probatorio se incorporó sin objeciones de las partes, y en virtud del principio de comunidad de la prueba correspondió al juez del asunto su valoración. iv) Las pruebas oportunamente allegadas al proceso llevaron a la autoridad judicial a la convicción de la existencia de un acto administrativo previo al inicio del proceso que podía ser cuestionado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que las consideraciones sobre el presunto acto ficto resultaban inocuas. v) No es dable que el señor Daza Bernal pretenda atribuirle responsabilidad al Tribunal, cuando de la revisión del expediente lo que se desprende es que la decisión se produjo por indebida formulación de la demanda. vi) La parte actora no agotó la carga argumentativa necesaria para sustentar el desconocimiento del precedente judicial endilgado, pues no mencionó ni aportó al plenario ninguna decisión que se considerara como de aplicación obligatoria, ya que lo único que se limitó a referir fue que el Tribunal desconoció su precedente sobre facultad discrecional, sin hacer mayores precisiones al respecto. 1.5.
Impugnación El accionante impugna la decisión de primera instancia a fin de que se revoque y, en su lugar, se concedan las pretensiones de tutela. Para estos efectos, reiteró los argumentos presentados en el libelo y agregó los siguientes: i) La sentencia no se pronunció sobre la esencia de la petición de amparo, esto es, si el Tribunal podía, en uso de sus facultades, determinar que no se demandó el acto administrativo que correspondía, a pesar de que el acto ficto negativo es una ficción legal que se configura por el simple plazo del tiempo (3 meses) y que, una vez configurado, no existe norma que indique que se desconfigura por el pronunciamiento de la administración, menos aun cuando ya se ha agotado la conciliación prejudicial y se ha interpuesto la demanda. ii) No existe norma que deshaga la configuración del acto ficto negativo, tampoco que impida que se demande una vez configurado y, menos aún, que obligue a la parte actora a reformar el libelo, ya que esta figura es facultativa de la parte que demanda, de forma tal que el Tribunal realizó una interpretación que, en realidad, tiene otro entendido y que resulta del todo novedosa. iii) El fallo de tutela de primera instancia señaló que la autoridad judicial accionada efectuó una interpretación normativa y fáctica coherente, sin referirse a la norma que autoriza al juez a exigir la reforma de la demanda como requisito para fallar y, peor aún, sin tampoco señalar la normativa prevé la posibilidad de anular, desaparecer o deshacer el acto ficto una vez ha nacido a la vida jurídica. iv) Claro que la administración puede pronunciarse, pues la Ley 1755 de 2015 señala que puede hacerlo aun cuando sea fuera del término, a fin de evitar juicios disciplinarios, pero ello no es razón para que desaparezca el acto ficto, que es un acto administrativo que solo desaparece por virtud de orden judicial o por pronunciamiento expreso de revocatoria por parte de la administración. v) El silencio administrativo no solo permite al ciudadano acudir ante la justicia, sino también hacerlo en cualquier tiempo, sin estar sujeto a la caducidad, por lo cual resulta aún más extraña la tesis del Tribunal, pues al reformarse la demanda y demandarse el acto expreso, podría existir conflicto en materia de caducidad. vi) El acto ficto no es un acto de segunda clase o espurio, es de ley y está reglado, por ello, luego de su existencia no puede ser desconocido por la administración y menos por el juez, como se hizo en esta oportunidad.
No es un acto «por mientras la administración quiere pronunciarse, sino que existe y tan es así que lo hay negativo o positivo, con las formalidades y efectos propios para cada uno». vii) El precedente es de la misma corporación y, por lo tanto, resulta innecesario adosar o citar las sentencias que lo comprenden, máxime cuando la posición jamás ha variado; pero, para efectos prácticos, pueden mencionarse las sentencias: i) del 24 de mayo de 2012, expediente 52001-23- 31-000-2004-02066-02; ii) del 12 de abril de 2012, expediente 13001-23-31- 000-2001-01842-01; iii) del 15 de septiembre de 2011, expediente 50001-23- 31-000-2005-40528-01; y iv) del 8 de marzo de 2007, expediente 25000-23-26- 000-1995-01143. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional y el inciso 2, artículo 25 del Acuerdo n.º 080 de 2019[2], según el cual «[l]as tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, propuesta contra el fallo de tutela proferido por la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la providencia del 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-35-020-2017-00305- 01.
En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la adopción de la referida providencia se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad material ante la ley en conexidad con el principio de seguridad jurídica del accionante, al declararse, de oficio, la excepción de «no controvertir el acto administrativo que definió el derecho en litigio». 2.3.
Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional[3] ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,[4] en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo, una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, en forma clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo;
(v) que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos transgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, precisamente, por la naturaleza «excepcional» de la acción de tutela contra providencia judicial.
En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.4.
Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia i) El asunto bajo estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia,[5] previstos en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, por ser resuelta la litis sin un adecuado análisis normativo, evento que, de encontrarse acreditado, conduciría a considerar lesionados los intereses de la parte actora. ii) Se «cumple con el requisito de subsidiariedad», dado que la decisión corresponde a una sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión planteada dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, de los hechos narrados, no se evidencia que el caso se adecue a alguna de las causales de revisión y unificación de jurisprudencia previstas en los artículos 250 y 258 del cpaca. iii) Se «cumple con el requisito de inmediatez», pues la sentencia objeto de censura data del 21 de agosto de 2020 y fue notificada por correo electrónico el 6 de noviembre de 2020,[6] mientras que la presente acción de tutela fue remitida al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado el 14 de diciembre de 2020, esto es, en el término de los seis meses señalados por esta Corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.[7] iv) En el presente mecanismo de amparo «no se cuestiona una irregularidad procesal» sino el hecho de realizarse un estudio del caso sin un adecuado análisis normativo. v) Dentro del escrito de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos frente a los cuales se alega vulneración», pues la parte actora narró, de manera clara, los hechos sujetos a examen y los derechos que estima vulnerados, y de los argumentos expuestos se advierte su adecuación a las causales de «violación directa de la Constitución, procedimental y sustantivo». vi) El asunto «no se refiere a una sentencia de tutela», toda vez que la decisión que se cuestiona fue proferida dentro del trámite de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5.
Análisis de procedencia del amparo de tutela invocado La Sala abordará el estudio de la procedencia del amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante, en el siguiente orden: i) criterios para definir la existencia de los defectos violación directa de la Constitución, procedimental y sustantivo, ii) hechos probados y iii) análisis del caso concreto. 2.5.1.
Criterios señalados por la Corte Constitucional para determinar la existencia de los defectos «violación directa de la Constitución, procedimental y sustantivo» i) Violación directa de la Constitución La jurisprudencia constitucional ha explicado que se configura esta causal cuando un juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque (i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Carta.
En el primer evento, procede la tutela a. cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; b. cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y c. cuando el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución[8].
En el segundo evento, el juez debe tener en cuenta en sus fallos que la Constitución es norma de normas y, por lo tanto, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad.[9] La violación directa de la Constitución ha sido tratada como una causal específica autónoma de procedencia del amparo contra una decisión judicial —pese a tener una relación directa con otros yerros tales como el sustantivo, o el desconocimiento del precedente jurisprudencial— dado el valor normativo que tiene la Constitución Política, definido en su artículo 4 como «norma de normas», de manera que sus mandatos y previsiones son de aplicación directa por la distintas autoridades, y en algunos eventos, por los particulares. ii) Defecto procedimental Ha dicho la Corte Constitucional con respecto al defecto procedimental[10], que este puede ser de dos tipos: De carácter absoluto.
Se presenta cuando el funcionario judicial se aparta del proceso legalmente establecido, ya sea porque sigue un proceso ajeno al autorizado o porque omite una etapa sustancial de éste, caso en el cual afecta directamente el derecho al debido proceso, o cuando escoge arbitrariamente las normas procesales aplicables a un caso concreto. Por exceso ritual manifiesto.
Tiene lugar cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y, por esa vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia habida cuenta de que sacrifica el derecho de acceso a la administración de justicia y las garantías sustanciales, so pretexto de preferir el tenor literal de las formas procesales.
Aquí el juez asume una ciega obediencia a la ley procesal en abierto desconocimiento de los derechos sustanciales que le asisten a las partes en contienda. iii) Defecto sustantivo La Corte Constitucional ha establecido que el llamado «defecto sustantivo» parte del reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta.
En consecuencia, se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.[11] En diferentes decisiones, la Corte ha recogido los supuestos que pueden configurar este defecto. Así, en las Sentencias su-168 de 2017 y su-210 de 2017, se precisaron los siguientes: a. cuando existe una carencia absoluta de fundamento jurídico.
En este caso la decisión se sustenta en una norma que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido declarada inconstitucional; b. la aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada; c. por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al caso concreto.
En este evento, la norma no es inconstitucional pero, al ser aplicada al caso concreto, vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada; d. porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia; e. al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos erga omnes.
En esta hipótesis se utiliza una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico; f. por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual, si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la constitución.[12] En igual sentido, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por «interpretación irrazonable», en al menos dos hipótesis: a. cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente); o b. cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que, en principio, resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que, en realidad, contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados.[13] 2.5.2.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-35-020-2017-00305-01, la Sala establece lo siguiente: i) El 23 de febrero de 2017, el señor Jorge Yesid Daza Bernal solicitó a la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial Bomberos de Bogotá a. liquidar y pagar 50 horas extras nocturnas mensuales trabajadas y dejadas de pagar en legal forma desde tres años atrás a la solicitud y hasta la fecha en que la entidad diera fin a la práctica de liquidar las horas extras como recargos, y de tomar como base de liquidación jornadas de 72 o 96 horas semanales; y b. en caso de no prosperar la pretensión principal, reliquidar el trabajo suplementario con la siguiente fórmula (recargo: Asignación básica/190 x 35% x número de horas laboradas), y el trabajo dominical y festivo diurno y nocturno considerando una jornada mensual de 190 horas y no de 240.[14] ii) El 16 de junio de 2017, el señor Jorge Yesid Daza Bernal, por intermedio de apoderada, solicitó a la Procuraduría Judicial ante los Juzgados Administrativos la convocatoria de audiencia de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar el acto ficto presunto producto del silencio de la administración frente a la petición presentada el 23 de febrero de 2017.[15] iii) El 30 de agosto de 2017, ante la Procuraduría 142 Judicial II para Asuntos Administrativos se llevó a cabo la audiencia de conciliación entre el señor Jorge Yesid Daza y Sandra Yasmin Rueda y el Distrito Capital de Bogotá (Unidad Administrativa Especial Bomberos de Bogotá) que se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio entre las partes.[16] iv) El 6 de septiembre de 2017, los señores Jorge Yesid Daza Bernal y Sandra Yasmin Rueda, por intermedio de apoderada, promovieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Capital de Bogotá (Unidad Administrativa Especial Bomberos de Bogotá), en la que se solicitó declarar la existencia y nulidad del acto ficto presunto negativo producto del silencio de la administración frente a la petición presentada el 23 de febrero de 2017; y a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento, liquidación y pago de horas extras diurnas y nocturnas, la reliquidación y pago de recargos diurnos y nocturnos, dominicales y festivos, el reconocimiento y pago de un día compensatorio por cada día dominical y festivo laborado, la reliquidación del trabajo suplementario ya pagado tomando como base de liquidación una jornada de 190 horas mensuales, la reliquidación de prestaciones sociales con la incidencia del trabajo suplementario y compensatorio para reajustar las prestaciones sociales (prima de servicios, prima de diciembre, sueldo de vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, y demás emolumentos no percibidos), y la indexación de todas las sumas dejadas de cancelar en debida forma.[17] v) Mediante auto del 10 de noviembre de 2017, el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, con el fin de evitar una indebida acumulación de pretensiones, ordenó desagregar la demanda presentada por la señora Sandra Yasmin Rueda y someterla a nuevo reparto.[18] vi) El 1° de diciembre de 2017, el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, admitió la demanda presentada por el señor Jorge Yesid Daza Bernal.[19] vii) El 27 de junio de 2019, el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, emitió sentencia en la que ordenó lo siguiente: [20] Primero: Declarar la nulidad del acto ficto producto de la petición del 23 de febrero de 2017, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de horas extras, descansos compensatorios, las diferencias por concepto de recargos nocturnos ordinarios, recargos festivos diurnos y nocturnos, así como la diferencia generada por la inclusión de los factores antes señalados en la prima de servicios, vacaciones y de navidad, sueldo de vacaciones y demás factores prestacionales percibidos por el señor jorge yesid daza bernal […] Segundo: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a Bogotá Distrito Capital, Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos, lo siguiente: a) Reconocer y pagar las horas extras diurnas y nocturnas, y, aquellas dominicales y festivas diurnos y nocturnas, laboradas por el demandante, teniendo en cuenta para su cálculo una jornada laboral máxima mensual de 190 horas. b) Pagar al demandante la diferencia entre lo cancelado y lo que resulte de la reliquidación ordenada, sin exceder de cincuenta horas (50) extras al mes, acorde con lo señalado en la parte considerativa de este proveído.
Para el efecto se deducirán los días de descanso remunerado, las vacancias, licencias, permisos y demás situaciones administrativas que se le hayan presentado al trabajador. c) Reliquidar y pagar las cesantías percibidas por el actor, con la inclusión de las diferencias por concepto de horas extras. Lo anterior, a partir del 15 de octubre de 2014 en adelante, fecha de vinculación del actor. […] Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. viii) El 21 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, profirió sentencia de segunda instancia en el siguiente sentido:[21] Revocar la sentencia proferida el 27 de junio de 2019 por el Juzgado Veinte (20) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone: Primero: Declarar probada de oficio la excepción de «no controvertir el acto administrativo que definió el derecho en litigio».
Segundo: Como consecuencia de lo anterior, negar las pretensiones de la demanda. Tercero: Condenar en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante. Estas costas serán liquidadas por el Juzgado de primera instancia siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 366 del CGP. Fijar como agencias en derecho en primera instancia la suma de quinientos mil ($ 500.000.00) pesos y en segunda instancia la suma de doscientos mil ($ 200.000.00) pesos.[22] 2.5.3.
Análisis del caso concreto La Sala advierte que, si bien es cierto la apoderada del accionante adecuó sus alegatos a la configuración de los defectos «fáctico y desconocimiento de precedente jurisprudencial», del libelo no se encuentra argumentación para su análisis. En efecto, sobre el defecto fáctico, se evidencia que la apoderada de la parte actora solo se ocupó de señalar que «en el caso se configuró una indebida, deficiente o inexistente valoración probatoria», sin señalar de manera explícita la prueba o las pruebas que consideró mal valoradas, lo cual da a entender que lo pretendido es que el juez constitucional analice el material probatorio aportado al proceso ordinario, evento que le está completamente vedado, pues no es esta una instancia adicional para plantear debates de tipo probatorio.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el desconocimiento de precedente jurisprudencial, solo se ocupó de mencionar que «se desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado en torno a la existencia del acto ficto negativo como puerta de acción frente al silencio de la administración», sin traer a colación ningún antecedente jurisprudencial que defendiera su dicho, esto es, que pese a que exista pronunciamiento posterior de la administración, el acto ficto no deja de existir; y porque, si bien es cierto, en el escrito de impugnación, pretendió sanear dicha falencia, tampoco se ocupó de argumentar el por qué se desconocieron las decisiones judiciales que trajo a colación, además de que analizarlos vulneraría el derecho de defensa y contradicción de la parte accionada.
En este contexto, procede la Sala a analizar si el Tribunal incurrió en «violación directa de la Constitución», al resolver sobre un asunto no sometido a apelación. Al respecto, el juez de tutela de primera instancia advirtió que como la sentencia de primera instancia fue apelada oportunamente por las dos partes, el Tribunal estaba habilitado para realizar un examen integral del asunto, esto es, sin limitación del principio de la non reformatio in pejus.
Pues bien, dicho principio constitucional es una garantía prevista en el inciso 2 del artículo 31 de la Carta Política, según la cual «el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único». Es decir que, en términos de lo dispuesto por la normativa, aplica a la situación específica del condenado, en caso de existir apelación solitaria, e impone al operador jurídico de segundo grado la obligación de no agravarla, ya que quien recurre la decisión lo hace para hacer más favorable su situación y no para que le sean acarreadas consecuencias mayores a las impuestas en primera instancia. En el caso, la decisión del Tribunal hizo desfavorable la situación del demandante, al declarar, de oficio, la excepción de «no controvertir el acto administrativo que definió el derecho en litigio» y, por contera, más favorable la situación de la entidad demandada, al no estar obligada al reconocimiento y pago de lo ordenado por el juez de primera instancia. Sin embargo, es claro que no se dio la condición del apelante único, puesto que la sentencia de primera instancia fue apelada por las dos partes y, en ese contexto, el Tribunal podía pronunciarse integralmente sobre el asunto; de ahí que, como lo refirió el a quo, en el caso sometido a examen no existe quebrantamiento a esta garantía constitucional.
Ahora bien, procede la Sala a resolver si el Tribunal incurrió en «defecto procedimental», al declarar de oficio la excepción denominada «no controvertir el acto administrativo que definió el derecho en litigio», aun cuando la contraparte no aludió a tal excepción en la conciliación ni en el proceso judicial. En la sentencia objeto de censura, el Tribunal señaló lo siguiente: Se precisa que las pretensiones de la demanda presentada el 6 de septiembre de 2017, perseguían la nulidad del acto ficto o presunto de la administración en principio por la falta de respuesta a la solicitud elevada el 23 de febrero de 2017, pero como la entidad atendió la petición y dio respuesta a través de la mencionada Resolución No. 525 del 16 de agosto 2017, la cual fue debidamente notificada por correo electrónico el 18 de septiembre de 2017, y el auto admisorio de fecha 1° de diciembre de 2017 se notificó el 28 de mayo de 2018, la parte demandante debió reformar la demanda en los términos del artículo 173 del cpaca, según el cual la parte demandante tenía la oportunidad para adicionar, aclarar o modificar la demanda (reformar la demanda en las pretensiones) y, pedir la nulidad de la Resolución No. 525 del 16 de agosto 2017, como acto administrativo expreso definitivo que decidió sobre el reconocimiento y pago del trabajo suplementario que en su criterio tiene derecho.
Recuerda la Sala que son susceptibles de control judicial, los actos administrativos definitivos, por medio de los cuales se modifica una situación jurídica particular, en los términos del artículo 43 del cpaca «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». Es decir, son actos definitivos de carácter particular, aquellos con los que la Administración manifiesta la declaración de su voluntad y que producen efectos jurídicos, esto es, crean, reconoce, modifican o extingue alguna situación jurídica.
En conclusión, el reconocimiento y pago del trabajo suplementario que se pide con la demanda debió reclamarse con la eventual nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 525 del 16 de agosto 2017, lo contrario implicaría dejar con efectos un acto administrativo que atendió la reclamación administrativa presentada el 23 de febrero de 2017 (Radicado No. 2017ER1405).
Señaló el Tribunal que, en el caso, el demandante estaba en la obligación de reformar las pretensiones del libelo, en el sentido de solicitar la nulidad de la Resolución 525 del 16 de agosto de 2017, por ser este el acto administrativo que resolvió la reclamación administrativa del 23 de febrero de 2017, y porque se emitió y notificó con anterioridad a que se profiriera el auto admisorio de la demanda.
Y, más adelante, indicó: […] La Sala debe revocar la sentencia de primera instancia proferida el 27 de junio de 2019 por el Juzgado Veinte (20) Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de «no controvertir el acto administrativo que definió el derecho en litigio», tal como lo autoriza el inciso 2° del artículo 187 del cpaca, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia, y como consecuencia de ello negar las pretensiones de la demanda.
Para adoptar la decisión, el Tribunal trajo a colación el inciso 2 del artículo 187 del cpaca, en el que, de manera expresa, le otorga la facultad de decidir en sentencia sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada y en el que, además, se hace énfasis en que «el silencio del inferior no impide que el superior estudie y decida todas excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus».
Lo anterior, permite a esta Subsección advertir que si bien es cierto la defensa de la entidad demandada no aludió en nada al hecho de haberse dado respuesta a la petición presentada por el accionante el 23 de febrero de 2017, a través de la Resolución 525 del 16 de agosto de 2017, ello no impide que el juzgador se pueda pronunciar, de oficio, sobre cuestiones que ameriten protección del ordenamiento jurídico, respetando, en todo caso, el hecho de no hacer más desfavorable la situación del apelante único, lo que, como se vio, no ocurre en el asunto bajo análisis.
Sin embargo, la Sala evidencia que aunque es dable dar la razón al Tribunal accionado en cuanto estaba habilitado para pronunciarse, de oficio, sobre la excepción de «no controvertir el acto administrativo que definió el derecho en litigio», pues es esta una facultad que, de manera expresa, le otorga el inciso 2 del artículo 187 del cpaca, también se encuentra dentro de sus facultades el evitar fallos inhibitorios.
En efecto, el numeral 5 del artículo 42 del Código General del Proceso prevé como deberes del juez el adoptar las medidas autorizadas por el Código para sanear los vicios del procedimiento o precaverlos, lo que implica que solo es permitido proferir fallos inhibitorios siempre que, agotadas por el juez todas las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver, siga siendo imposible la decisión de fondo, so pena de incurrir en denegación de justicia. Lo anterior, también en plena aplicación de los principios establecidos en el artículo 103 del cpaca, a partir de los cuales le corresponde al juez de lo contencioso administrativo garantizar los valores que son de la esencia del Estado Social de Derecho, dentro de los que se cuentan la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución y en la ley, y la preservación del orden jurídico.
Tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado ha prohijado un criterio sólido respecto de la existencia de fallos inhibitorios, señalando que estos deben producirse en forma excepcional, por lo que solo proceden cuando no exista ningún otro camino para resolver el asunto. En ese contexto, la Sala considera que si bien es cierto el demandante no dio cumplimiento al requisito del inciso 2 del artículo 187 del cpaca, de adicionar, aclarar o reformar la demanda, no lo es menos que el Juzgado que conoció la primera instancia la admitió y le dio trámite en los términos planteados por el demandante, sin corregir el yerro en esa etapa, a pesar que dentro del plenario obraba, como prueba, copia de la Resolución 525 del 16 de agosto de 2017, y no esperar hasta el fallo de segunda instancia que, en todo caso, se profirió casi tres años después de interpuesta la demanda, y, en últimas, no se resolvió el asunto sometido a juicio.
Lo anterior, por cuanto entre la fecha de presentación de la demanda, 6 de septiembre de 2017, y en la que se profirió la sentencia de segunda instancia, 21 de agosto de 2020, transcurrieron casi tres años, en los que el demandante debió esperar la resolución de la litis sin efecto alguno. Por tanto, el Tribunal accionado estaba en la obligación de sanear la situación a fin de evitar una decisión inhibitoria, según lo prevé el numeral 5 del artículo 42 del CGP, lo cual toma mayor relevancia, si se tiene en cuenta que el juez a quo falló a favor de la parte demandante reconociendo el derecho reclamado.
En el caso, se verifica la existencia de un defecto procedimental que vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del accionante, pues el juzgador se declaró inhibido para fallar, pese a que podía estudiar el asunto bajo una interpretación más favorable del asunto. Así las cosas, se tiene que al configurarse la existencia de un defecto procedimental la Sala se abstiene de realizar el estudio de los argumentos presentados con respecto a la configuración del defecto sustantivo. 3.
Conclusión Con los anteriores argumentos la Sala revocará la sentencia impugnada, en su lugar, amparará el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del accionante y ordenará al Tribunal accionado proferir una nueva decisión en la que se resuelva el fondo del asunto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Revocar la sentencia del 18 de febrero de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados.
En su lugar, se dispone: Segundo: Amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del señor Jorge Yezid Daza Bernal, de acuerdo con lo expuesto en este proveído. Tercero: Dejar sin efectos la providencia del 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-35-020-2017-00305-01.
En consecuencia: Cuarto: Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que en el término de veinte días, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, proceda a dictar una nueva decisión en la que se resuelva el fondo del asunto, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Pese a que en los hechos se indica que la providencia fue expedida en 2017, en realidad, la fecha correcta corresponde a 2019. [2]Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. [3] Sentencias C-543 de 1992,T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T- 231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T- 382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T- 949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. [4]Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [5]El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 2012, c.p. María Elizabeth García, expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01 (ij),unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. [6] Folios 190 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [7]El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), como garantía del principio de la seguridad jurídica, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. [8]Sentencia SU-198 de 2013. [9]Ibídem. [10]Sentencia T-213 de 2012. [11]Corte Constitucional, sentencia SU-632 de 2017. [12]Ibídem. [13]Ibídem. [14] Folios 2 a 6. [15] Folios 13 a 18. [16] Folios 19 a 23. [17] Folios 24 a 35. [18] Folios 37 a 38. [19] Folios 41 a 42. [20] Folios 113 a 126. [21] Folios 182 a 189. [22] Para determinar las agencias en derecho es necesario acudir a lo establecido en el Acuerdo No. PSAA16- 10554 del 5 de agosto de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, por cuanto la demanda fue presentada 6 de septiembre de 2017.