SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Respecto de los actos por medio de los cuales se establece una Zona Vederal Transitoria de Normalización y se efectúa la modificación de unos decretos que establecieron zonas veredales transitorias de normalización / ZONAS VEREDALES TRANSITORIAS DE NORMALIZACIÓN – Duración / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Procede respecto de acto que produce efectos jurídicos / PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Cuando pierden vigencia / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada porque los actos demandados ya no producen efectos jurídicos [L]a zona veredal transitoria de normalización establecida por el Decreto 2016 de 2016 y modificada por el Decreto 308 de 2017, aquí demandados, estuvo vigente hasta el 15 de agosto de 2017, de conformidad con lo previsto por el Decreto 1274 de 2017, puesto que allí se estableció que, cumplida la citada fecha, finalizarían las ZVTN; como consecuencia de ello, las mismas se transformaron en espacios territoriales de capacitación y reincorporación (ETCR), de modo que los actos acusados ya no están surtiendo efectos jurídicos, de donde resulta inocuo estudiar los cargos formulados en la medida cautelar solicitada. […] A su turno, esta Sección, en reiteras oportunidades, ha señalado que la finalidad de la suspensión provisional del acto administrativo no es otra que la de evitar que éste siga produciendo efectos mientras se expide la providencia que ponga fin al proceso, por lo que es presupuesto que ello esté ocurriendo; situación diferente es que la jurisdicción contenciosa deba hacer el estudio de legalidad del acto acusado en la sentencia que ponga fin al proceso, en razón de los efectos que pudo producir durante su vigencia. Como quiera que los actos acusados a la fecha no están produciendo efectos jurídicos, por sustracción de materia, se denegará la medida cautelar solicitada.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / DECRETO 1274 DE 2017 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00108-00 Actor: MUNICIPIO DE SEGOVIA – ANTIOQUIA Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RESUELVE MEDIDA CAUTELAR El Municipio de Segovia – Antioquia, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda en ejercicio del medio de control establecido por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011[1] con el fin de obtener la declaratoria de nulidad parcial del Decreto 2016 del 7 de diciembre de 2016, “Por la cual se establece una Zona Vederal Transitoria de Normalización (ZVTN) y se dicta otras disposiciones”, el artículo primero del capítulo 1 y el artículo 8 del Decreto 308 de 2017, “Por el cual se modifican parcialmente los decretos Nos. 2003, 2006, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 y 2024 del 7 de diciembre de 2016, que establecieron unas Zonas Veredales de Transitorias de Normalización - ZVTN- y unos Puntos Veredales de Normalización – PTN- y se dictan otras disposiciones”, proferidos por el Presidente de la República y los Ministerios de Defensa y de Justicia y del Derecho.
Los actos acusados son del siguiente tenor literal: “PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DECRETO NÚMERO 2016 DE 2016 (7 DIC 2016) “Por la cual se establece una Zona Vederal Transitoria de Normalización (ZVTN) y se dicta otras disposiciones” El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 188 y 189 de la Constitución Política y la Ley 418 de 1997 modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1779 de 2016 y
CONSIDERANDO
Que el artículo 22 de la Constitución Política dispone que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento; asimismo el artículo 188 ibídem, dispone que el Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos;
Que de conformidad con el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado; Que el parágrafo 2° del artículo 8° de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014 y por la Ley 1779 de 2016, establece que: “Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los cuales se adelanten diálogos, negociaciones o acuerdos de paz”.
Que según el mencionado parágrafo respecto de la suspensión de las órdenes de captura “para tal efecto, el Gobierno nacional comunicará a las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas que actúan como voceros o miembros representantes de dichos grupos armados organizados al margen de la ley.
Las partes acordarán mecanismos de verificación conjunta de los acuerdos, diálogos o acercamientos y de considerarlo conveniente podrán acudir a instituciones o personas de la vida nacional o internacional para llevar a cabo dicha verificación”. Que el parágrafo 3° del artículo 8° de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la ley 1738 de 2014 y a su vez modificada por la Ley 1779 de 2016, “el Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente.
En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás miembros del grupo organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz”.
Que según el parágrafo 3° de dicha norma, “en esas zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado de Derecho. El Gobierno definirá la manera como funcionarán las instituciones públicas para garantizar los derechos de la población. De conformidad con lo que acuerden las partes en el marco del proceso de paz, el Gobierno al establecer las zonas deberá: 1.
Precisar la delimitación geográfica de las zonas. 2. Establecer el rol de las instancias nacionales e internacionales que participen en el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad de las organizaciones armadas al margen de la ley. 3. Establecer las condiciones y compromisos de las partes para definir la temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas”.
Que de conformidad con el parágrafo 4° del artículo 8°, “el Presidente de la República, mediante orden expresa y en la forma que estime pertinente, determinará la localización y las modalidades de acción de la Fuerza Pública, siendo fundamental para ello que no se conculquen los derechos y libertades de la comunidad, ni generen inconvenientes o conflictos sociales”.
Que el parágrafo 5° del artículo 8°, señala que “cuando se trate de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos con el Gobierno nacional, la calidad de miembro del grupo armado organizado al margen de la ley de que se trate, se acreditará mediante una lista suscrita por los voceros o miembros representantes designados por dicho grupo, en la que se reconozca expresamente tal calidad”.
Que el Capítulo I del Título I de la Ley 418 de 1997, establece disposiciones para facilitar el diálogo y la suscripción de acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley, para su desmovilización, reconciliación entre los colombianos y la convivencia pacífica; de igual forma en su artículo 10, estipula que la dirección de la política de paz, le corresponde al Presidente de la República como responsable de la preservación del orden público en toda la nación. Que mediante la Resolución número 314 del 24 de agosto de 2012, se autorizó la firma de un Acuerdo Marco sobre una hoja de ruta para una mesa de diálogo con miembros delegados de las FARC;
Que el día 26 de agosto de 2012, se suscribió por parte de representantes autorizados del Gobierno nacional y delegados de las FARC, el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, sobre una agenda cuyos contenidos y temas se delimitaron de manera formal y definitiva, que serían objeto de debate en la mesa de diálogo correspondiente;
Que mediante Resolución número 339 del 19 de septiembre de 2012, se autorizó la instalación y desarrollo de una mesa de diálogo y se designaron delegados del Gobierno nacional; Que mediante Resolución Presidencial número 241 del 23 de agosto de 2016, se dictaron órdenes a la Fuerza Pública para la realización de los procedimientos necesarios para la capacitación y el despliegue en el territorio nacional de los miembros del Mecanismo de Monitoreo y Verificación;
Que mediante Decreto 1386 del 26 de agosto de 2016, se decretó el CFHBD a partir del 29 de agosto del presente año entre el Gobierno nacional y las FARC-EP; del mismo modo se ordenó la suspensión de operaciones militares y operativos policiales en contra de los miembros de las FARC-EP que participen en el proceso de paz y se encuentren dentro de los procedimientos para la ejecución del CFHBD, de conformidad con los protocolos pertinentes.
Que mediante Decreto 1647 del 20 de octubre de 2016, se establecieron los Puntos de Preagrupamiento Temporal PPT como Zonas de Ubicación Temporal de los miembros de las FARC-EP que participen en el proceso de paz y se encuentren cumpliendo los procedimientos de ejecución acordados en los protocolos pertinentes del Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo (CFHBD).
De igual forma, el artículo 11 establece el Mecanismo de Monitoreo y Verificación (MM&V) como mecanismo técnico tripartito integrado por delegados de la misión política ONU, del Gobierno nacional (Fuerza Pública) y de las FARC-EP. Que el 12 de noviembre de 2016, se suscribió en la ciudad de La Habana, República de Cuba, por los delegados autorizados del Gobierno nacional y los miembros representantes de las FARC-EP, el “Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
Este acuerdo fue firmado por el Presidente de la República en nombre del Gobierno nacional y por el comandante de las FARC-EP, en representación de dicha organización, en Bogotá D. C., el día 24 de noviembre y posteriormente, el día 1° de diciembre del año en curso, quedó refrendado por parte del Congreso de la República; Que en consideración a lo anterior,
DECRETA: CAPÍTULO I Zona veredal transitoria de normalización Artículo 1°. Establecer la Zona Veredal Transitoria de Normalización (ZVTN) como Zona de Ubicación Temporal, en el departamento de Antioquia – municipio de Remedios – vereda Carrizal cuyas coordenadas que definen la delimitación geográfica, georreferenciación y graficación se precisan de acuerdo al documento anexo a este acto administrativo, incluida su zona de seguridad, la sede local del Mecanismo de Monitoreo y Verificación (MM&V), el o los campamentos dentro de la ZVTN y el área de recepción, con el objetivo de garantizar el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y Dejación de Armas (CFHBD - DA).” La Zona tiene como propósito adicional iniciar el proceso de preparación para la reincorporación a la vida civil de las estructuras de las FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo con sus intereses; estará destinada para los miembros de la organización que participen y se encuentren comprometidos con el CFHBD-DA.
La ZVTN establecida es territorial, temporal y transitoria y cuenta con el monitoreo y verificación del MM&V”. (Las subrayas corresponden a los apartes acusados). “DECRETO 308 DE 2017 (febrero 24) “por el cual se modifican parcialmente los Decretos números 2003, 2006, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 y 2024 del 7 de diciembre de 2016, que establecieron unas Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y unos Puntos Veredales de Normalización (PTN) y se dictan otras disposiciones.” El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 188 y 189 de la Constitución Política y la Ley 418 de 1997 modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1779 de 2016, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 22 de la Constitución Política dispone que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento; asimismo el artículo 188 ibídem, dispone que el Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos;
Que de conformidad con el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado; Que el parágrafo 2° del artículo 8° de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014 y por la Ley 1779 de 2016, establece que: “Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los cuales se adelanten diálogos, negociaciones o acuerdos de paz”;
Que según el mencionado parágrafo respecto de la suspensión de las órdenes de captura “para tal efecto, el Gobierno nacional comunicará a las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas que actúan como voceros o miembros representantes de dichos grupos armados organizados al margen de la ley.
Las partes acordarán mecanismos de verificación conjunta de los acuerdos, diálogos o acercamientos y de considerarlo conveniente podrán acudir a instituciones o personas de la vida nacional o internacional para llevar a cabo dicha verificación”; Que el parágrafo 3° del artículo 8° de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014 y a su vez modificada por la Ley 1779 de 2016, “el Gobierno nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente.
En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás miembros del grupo organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz”;
Que según el parágrafo 3° de dicha norma, “en esas zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado de Derecho. El Gobierno definirá la manera como funcionarán las instituciones públicas para garantizar los derechos de la población. De conformidad con lo que acuerden las partes en el marco del proceso de paz, el Gobierno al establecer las zonas deberá: 1.
Precisar la delimitación geográfica de las zonas. 2. Establecer el rol de las instancias nacionales e internacionales que participen en el proceso de dejación de armas y tránsito a la legalidad de las organizaciones armadas al margen de la ley. 3. Establecer las condiciones y compromisos de las partes para definir la temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas”;
Que de conformidad con el parágrafo 4° del artículo 8°, “el Presidente de la República, mediante orden expresa y en la forma que estime pertinente, determinará la localización y las modalidades de acción de la Fuerza Pública, siendo fundamental para ello que no se conculquen los derechos y libertades de la comunidad, ni generen inconvenientes o conflictos sociales”;
Que el parágrafo 5° del artículo 8°, señala que “cuando se trate de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos con el Gobierno nacional, la calidad de miembro del grupo armado organizado al margen de la ley de que se trate, se acreditará mediante una lista suscrita por los voceros o miembros representantes designados por dicho grupo, en la que se reconozca expresamente tal calidad”;
Que el Capítulo I del Título I de la Ley 418 de 1997, establece disposiciones para facilitar el diálogo y la suscripción de acuerdos con grupos armados organizados al margen de la ley, para su desmovilización, reconciliación entre los colombianos y la convivencia pacífica; de igual forma en su artículo 10, estipula que la dirección de la política de paz, le corresponde al Presidente de la República como responsable de la preservación del orden público en toda la Nación;
Que mediante la Resolución número 314 del 24 de agosto de 2012, se autorizó la firma de un Acuerdo Marco sobre una hoja de ruta para una mesa de diálogo con miembros delegados de las FARC; Que el día 26 de agosto de 2012, se suscribió por parte de representantes autorizados del Gobierno nacional y delegados de las FARC, el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, sobre una agenda cuyos contenidos y temas se delimitaron de manera formal y definitiva, que serían objeto de debate en la mesa de diálogo correspondiente;
Que mediante Resolución número 339 del 19 de septiembre de 2012, se autorizó la instalación y desarrollo de una mesa de diálogo y se designaron delegados del Gobierno nacional; Que mediante Resolución Presidencial número 241 del 23 de agosto de 2016, se dictaron órdenes a la Fuerza Pública para la realización de los procedimientos necesarios para la capacitación y el despliegue en el territorio nacional de los miembros del Mecanismo de Monitoreo y Verificación;
Que mediante Decreto número 1386 del 26 de agosto de 2016, se decretó el CFHBD a partir del 29 de agosto del presente año entre el Gobierno nacional y las FARC-EP; del mismo modo se ordenó la suspensión de operaciones militares y operativos policiales en contra de los miembros de las FARC-EP que participen en el proceso de paz y se encuentren dentro de los procedimientos para la ejecución del CFHBD, de conformidad con los protocolos pertinentes;
Que mediante Decreto número 1647 del 20 de octubre de 2016, se establecieron los Puntos de Preagrupamiento Temporal (PPT) como Zonas de Ubicación Temporal de los miembros de las FARC-EP que participen en el proceso de paz y se encuentren cumpliendo los procedimientos de ejecución acordados en los protocolos pertinentes del Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo (CFHBD).
De igual forma, el artículo 11 establece el Mecanismo de Monitoreo y Verificación (MM&V) como mecanismo técnico tripartito integrado por delegados de la misión política ONU, del Gobierno nacional (Fuerza Pública) y de las FARC-EP; Que el 12 de noviembre de 2016, se suscribió en la ciudad de La Habana, República de Cuba, por los delegados autorizados del Gobierno nacional y los miembros representantes de las FARC-EP, el “Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
Este acuerdo fue firmado por el Presidente de la República en nombre del Gobierno nacional y por el comandante de las FARC-EP, en representación de dicha organización, en Bogotá, D. C., el día 24 de noviembre y posteriormente, el día 1° de diciembre del año en curso, quedó refrendado por parte del Congreso de la República; Que el 7 de diciembre de 2016 el señor Presidente de la República expidió los decretos por medio de los cuales se establecieron las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y Puntos Transitorios de Normalización (PTN);
Que se hace necesario reemplazar el anexo que originalmente se adjuntó a los decretos objeto de la presente modificación, por otro documento el cual contiene las nuevas coordenadas que definen la delimitación geográfica, georreferenciación y graficación, incluida su zona de seguridad, la sede local del Mecanismo de Monitoreo y Verificación (MM&V), y el o los campamentos dentro de la ZVTN, incluida el área de recepción, con el objeto de garantizar el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y Dejación de Armas (CFHBD-DA), así como también se requiere modificar y/o adicionar municipios en donde también estarán ubicadas las zonas y puntos;
Que en consideración a lo anterior,
DECRETA: CAPÍTULO I (…) Artículo 8°. Modifíquese el artículo 1° del Decreto número 2016 del 7 de diciembre de 2016, el cual quedará así: “Establecer la Zona Veredal Transitoria de Normalización (ZVTN) como Zona de Ubicación Temporal, en el departamento de Antioquia - municipios entre Remedios y Segobia - Vereda Carrizal cuyas coordenadas que definen la delimitación geográfica, georreferenciación y graficación se precisan de acuerdo al documento anexo a este acto administrativo, incluida su zona de seguridad, la sede local del Mecanismo de Monitoreo y verificación (MM&V) y el o los campamentos dentro de la ZVTN, incluida el área de recepción, con el objetivo de garantizar el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y Dejación de Armas (CFHBD-DA).
La Zona Veredal Transitoria de Normalización (ZVTN) tiene como propósito adicional iniciar el proceso de preparación para la reincoporación a la vida civil de las estructuras de las FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo con sus intereses; estará destinada para los miembros de la organización que participen y se encuentren comprometidos con el CFHBD-DA.
La ZVTN establecida es territorial, temporal y transitoria y cuenta con el monitoreo y verificación del MM&V”. (Las subrayas corresponden a los apartes acusados). La parte actora solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los referidos artículos, indicando frente a las normas violadas y al concepto de violación lo siguiente: Que, con la expedición de los Decretos 2016 de 2016 y 308 de 2017, se violó el artículo 1 de la Constitución Política, que establece que Colombia es una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales; dado que, con la expedición de los actos acusados, se despojó al municipio de Segovia – Antioquia de la autonomía administrativa sobre la vereda “el Carrizal” que, siendo parte de su territorio, fue agregada al municipio de Remedios.
Agregó que el artículo 2 Superior señala como fines esenciales del Estado, garantizar la efectividad de los principios constitucionales y derechos de los administrados, como presupuestos de la actividad legítima de las autoridades administrativas, lo que fue desconocido por el Presidente de la República al transgredir los principios de descentralización y autonomía administrativa.
Sostuvo que, con la expedición de los actos demandados, se actuó con desviación de poder y con una clara vulneración a los principios de legalidad y de seguridad jurídica, comoquiera que el Presidente de la República, al desconocer la autonomía política, fiscal y administrativa del municipio de Segovia, se extralimitó en sus funciones. Adujo que los actos acusados vulneran la Ley 136 de 1994, que en su artículo 1 prevé que los municipios son entes territoriales que gozan de plena autonomía política, fiscal y administrativa dentro de los límites que señala la ley y la Constitución, “por lo que solo con una reforma constitucional puede ser modificada y no como se pretende hacerse en el presente asunto, al modificar la estructura de un Municipio mediante un Decreto expedido por el Presidente, en el cual de (sic) despoja al Municipio de Segovia, de la jurisdicción y de la competencia sobre una parte de su territorio como es la verada carrizal, el cual pertenece y siempre ha pertenecido al Municipio de Segovia Antioquía”.
Consideró que, con la expedición de los actos acusados, también se transgredieron los artículos 3, 6 y 29 de la Ley 1551 de 2012, el primero de ellos referente a los “principios rectores del ejercicio de la competencia”, dado que ni siquiera se estableció una colaboración armónica entre los entes territoriales; “(…) por el contrario, es un evento en el cual una entidad de orden nacional como la Presidencia de la República, vulnera los derechos de un Municipio y lo despoja de manera tajante del dominio sobre su territorio y en un hecho histórico y de crucial importancia para el desarrollo del país, y para el hecho que sin duda marcara un hito en la historia de nuestro país, como es el proceso de paz con las FARC (…).” Argumentó que el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 establece como competencia de los municipios “Administrar los asuntos Municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley”, disposición que fue transgredida con la creación de la zona transitoria veredal de normalización señalada por el Decreto 2016 de 2016 que atribuyó de manera injustificada potestades de la vereda el Carrizal al municipio de Remedios, siendo un asunto de competencia exclusiva del municipio de Segovia.
Afirmó que, con la expedición de los actos acusados, se transgredió el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, que dispuso las funciones de los alcaldes, y se crea un grave conflicto de competencia entre los municipios de Remedios y de Segovia “ya que aunque por mandato legal, la ley le atribuye funciones a los alcaldes dentro de sus territorios, con el Decreto 2016 de 2016, en el cual se menciona que la vereda CARRIZAL pertenece al Municipio de Remedios Antioquia, agravado con la modificación realizada con el decreto 308 de 2017, que menciona que pertenece a los 2 municipios, hecho que es falso, y con el cual se estaría despojando de estas atribuciones al señor alcalde municipal de Segovia (…).” 2.
Traslado de la solicitud a la parte demandada 2.1. Por auto del 6 de mayo de 2019 se ordenó correr traslado a la parte demandada para que se pronunciara sobre la medida cautelar[2]. El apoderado del Presidente de la República lo descorrió por escrito radicado el 16 de mayo de 2019[3], esto es, en oportunidad, en los siguientes términos[4]: Manifestó que en el caso bajo estudio no están configurados los presupuestos para acceder a la suspensión de los actos acusados, dado que la vulneración al ordenamiento jurídico no es evidente; por el contrario, el reglamento no transgrede el ordenamiento jurídico de ningún modo.
Arguyó que la jurisprudencia de la Corporación ha sido clara al señalar que la eventual suspensión del acto administrativo presupone que el mismo se encuentre vigente, y como el acto materia de análisis perdió vigencia al ser reemplazado por una reglamentación nueva y diferente, no es dable suspender un decreto que no está produciendo efectos jurídicos.
Reiteró que el Decreto 2016 del 7 de diciembre de 2016 no está vigente si se tiene en cuenta que las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZNTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN) ya no existen, luego de haber sido transformados en los nuevos Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR) para efectos de que se llevara a cabo el proceso de reincorporación de los exmiembros de las FARC –EP.
Afirmó que los nuevos Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR) fueron creados mediante el Decreto 1274 del 28 de julio de 2017 y reglamentados por el Decreto 2026 del 4 de diciembre del mismo año, como lugares para el desarrollo de actividades que faciliten la reincorporación a la vida civil en lo económico, lo social y lo productivo de los ex miembros de las FARC–EP, debidamente acreditados por la oficina del alto comisionado para la paz y ubicados en las antiguas zonas veredales transitorias de normalización y puntos transitorios de normalización. Aclaró que los actos acusados no tienen como propósito modificar los límites ni la comprensión territorial de ningún municipio porque no es mediante los decretos del gobierno que se modifican las fronteras municipales.
Sostuvo que la eventual contradicción normativa sólo puede evidenciarse luego de hacer un análisis jurídico propio del proceso y no decidirlo en una etapa tan primaria, máxime si se tiene en cuenta que no hay evidencia de la contradicción normativa que alega el demandante, dado que se requieren conocimientos e información técnica especializada que se escapa de las limitaciones propias de esta etapa procesal.
Por último, destacó que el ente territorial demandante tampoco argumenta cuál es el peligro derivado de la implementación y vigencia del acto acusado, pues la afirmación de que el municipio de Segovia se ve privado de “la admiración (sic) de una zona bajo su jurisdicción” es una consideración eminentemente subjetiva, que carece del más mínimo respaldo probatorio y no satisface la carga argumentativa para desvirtuar la presunción de legalidad del acto.
Junto con la contestación de la medida fueron allegados los que se informó constituyen los antecedentes del acto demandado. 2.2. Por su parte, la apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho descorrió el traslado de la medida cautelar en escrito radicado el 17 de mayo de 2019[5], esto es, en oportunidad, en los siguientes términos: Luego de transcribir algunos apartes de los actos acusados, sostuvo que de ninguna manera se puede establecer que el Presidente haya vulnerado la normatividad a la que se hace referencia en la petición de medida cautelar, toda vez que no es cierto que se esté despojando al municipio de Segovia de la autonomía administrativa que ejerce sobre la vereda el Carrizal, pues allí solo se estableció una ZVTN y en documento anexo se fijaron las coordenadas de referenciación y limitación de puntos de seguridad y tránsito de las personas desmovilizadas con el fin de garantizarles su seguridad y bienestar dentro de los territorios que han sido designados como ZVTN.
Destacó que, contrario a lo que manifiesta el demandante, el establecimiento de las ZVTN no viola el artículo 2 de la Constitución, sino que le está dando complimiento, teniendo en cuenta que las zonas veredales transitorias de normalización se diseñaron para garantizar el cese bilateral de hostilidades, la entrega de armas, la reincorporación de los desmovilizados y el derecho fundamental de la paz.
Reiteró que los actos demandados no están relevando de autonomía política, administrativa y financiera a los municipios de Segovia y Remedios, pues ninguno de sus artículos así lo prevé, y tampoco están modificando, creando o reduciendo las áreas territoriales que han sido objeto de implementación de ZVTN, por cuanto, a través de ellos, el gobierno, junto con los miembros de las FARC, establecieron de forma transitoria las zonas y los puntos de resguardo del personal desmovilizado.
Afirmó que en el presente caso no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable con ocasión de la implementación de la ZVTN en los municipios de Segovia y Remedios, pues la modificación introducida por el Decreto 308 de 2017 resulta territorialmente ajustada y los perjuicios aducidos se han tornado inexistentes al haber participación mancomunada de ambos municipios en la ZVTN.
Arguyó que, de acceder a la petición de suspensión provisional de los actos demandados, se estaría causando un perjuicio irremediable al acuerdo de paz, dado que conllevaría al desmonte de las ZVTN de Carrizal ocasionando el desplazamiento de la población desmovilizada que ocupa los campamentos allí establecidos. 2.3. El Ministerio de Defensa Nacional, no hizo pronunciamiento alguno dentro del término de traslado de la medida cautelar.[6] 3.
Consideraciones frente a las medidas cautelares Conforme con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.
La Ley 1437 de 2011 definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en el medio de control de nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho-, indicando en el inciso primero del artículo 231 lo siguiente: “[…] Artículo 231.- Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…).” En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad y para su procedencia resulta necesario que, del análisis efectuado por el juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.
Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014- 03799[7], ha dicho: “[…] Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. […]”. 4.
Caso Concreto Previo a abordar el estudio de los planteamientos formulados por la parte actora en el escrito de la medida cautelar, el despacho considera necesario establecer si los actos acusados están o no produciendo efectos jurídicos. Al efecto, se verifica lo siguiente: (i) El Decreto 2016 de 2016 estableció una zona veredal transitoria de normalización (ZVTN) en el departamento de Antioquia – municipio de Remedios – Vereda Carrizal, con el propósito de iniciar el proceso de reincorporación a la vida civil de las estructuras de las FARC-EP.
(ii) En cuanto a la duración de la ZVTN, el precitado decreto indicó en el artículo 9 que: “La duración de la ZVTN y el cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo será de ciento ochenta días, que serán contados a partir del día D sin perjuicio que puedan ser prorrogados”. (iii) Por su parte, el Decreto 308 de 2017 modificó algunos decretos que establecieron zonas veredales transitorias de normalización, dentro de ellos, el 2016 del año 2016, en el sentido de indicar que dicha zona veredal transitoria de normalización está ubicada en el “Departamento de Antioquia - Municipios entre Remedios y Segovia - Vereda Carrizal”.
(iv) Sobre la duración de las zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN), se tiene que el Decreto 1274 de 2017[8] prorrogó su duración hasta el 15 de agosto de 2017, sin perjuicio de que dicha fecha fuera anticipada para cada zona; cabe precisar que el mismo también dispuso la transformación de las ZVTN y de los puntos transitorios de normalización (PTN) a espacios territoriales de capacitación y reincorporación (ETCR) con el fin de continuar el proceso de reincorporación de los ex miembros de las FARC- EP.
(v) Así, en la parte considerativa del Decreto 1274 de 2017 se indicó: “(…) Que conforme a la facultad prevista en el parágrafo 3° del artículo 8° de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014, a su vez modificada por la Ley 1779 de 2016, el Gobierno nacional expidió los Decretos 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2023, 2024, 2025 y 2026 de 2016, y 150 de 2017, por los cuales se establecieron Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), cuyo objeto es “garantizar el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y Dejación de Armas (CFHBD-DA)” e “iniciar el proceso de preparación para la reincorporación a la vida civil de las estructuras de las FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo con sus intereses”;
Que mediante el Decreto 901 del 29 de mayo de 2017 se prorrogó la duración de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización y Puntos Transitorios de Normalización, establecidos en los decretos antedichos, hasta por dos (2) meses más a partir de la entrada en vigencia de dicho decreto, los cuales se cumplirán el 29 de julio del año en curso;
Que se hace necesario prorrogar las zonas para efectos de que el Componente Internacional del Mecanismo de Monitoreo y Verificación (CI- MM&V) complete las actividades del proceso de extracción de armas depositadas en los contenedores, conforme a los procedimientos convenidos en los respectivos protocolos del Acuerdo Final, tareas que deben iniciar a más tardar el 31 de julio y terminar a más tardar el 15 de agosto del año en curso, de forma paulatina o progresiva;
(…) Que se prorrogarán las zonas y los puntos hasta el día 15 de agosto del año en curso, como fecha límite del proceso de extracción de las armas depositadas en los contenedores por parte del CI-MM&V. No obstante, para todos los efectos, se entenderá concluida la zona o el punto con la extracción de las armas del respectivo contenedor, siendo la fecha de este hecho la fecha de terminación de la zona o punto”.
(Se destaca) Por su parte, los artículos 1, 2 y 3 del aludido Decreto 1274 de 2017 dispusieron: “Artículo 1. Para efectos de dotar de seguridad jurídica al proceso, y que el Componente Internacional del Mecanismo de Monitoreo y Verificación (CI-MM&V) culmine las actividades del proceso de extracción de armas conforme a los procedimientos convenidos en los respectivos protocolos del Acuerdo Final, tareas que deben iniciar a más tardar el 31 de julio y terminar a más tardar el 15 de agosto del año en curso, de forma paulatina o progresiva, se prorrogarán las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2° del presente decreto.
Parágrafo. Con la finalización del proceso de extracción de las armas depositadas en los contenedores por parte del CI-MM&V, se dará por terminado el proceso de dejación de armas. Artículo 2. Prorróguese la duración de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), establecidos por los Decretos 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2023, 2024, 2025 y 2026 de 2016, y 150 de 2017, prorrogadas por el Decreto 901 de 2017, hasta el 15 de agosto del año en curso, sin perjuicio de que la fecha se anticipe para cada Zona o Punto en el cual haya culminado el proceso de extracción de armas, día en el cual concluirá dicha zona o punto.
Artículo 3. La Zona Veredal Transitoria de Normalización (ZVTN) y el Punto Transitorio de Normalización (PTN), una vez terminados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° del presente decreto, se transformarán en Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR), a efectos de continuar el proceso de reincorporación de los ex miembros de las FARC-EP.
La transformación de las zonas en Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR) no implica suspensión de la normalidad institucional ni del Estado social y democrático de derecho”. (Se destaca). (vi) Aunado a lo anterior, se advierte que el Decreto 2026 del 4 de diciembre de 2017, “Por medio del cual se reglamentan los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR), creados mediante el Decreto 1274 de 2017 y se dictan otras disposiciones”, en la parte considerativa explicó: “(…) Que el artículo 3 del Decreto 1274 de 28 de julio de 2017 estableció que las Zonas Veredales Transitorias de (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización (PTN), una vez terminados, se transformarán en Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR), a efectos de continuar el proceso de reincorporación de los ex miembros de las FARC-EP, sin que ello implique la suspensión de la normalidad institucional ni del Estado Social y Democrático de Derecho.
Que la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), mediante el “Comunicado Conjunto No. 19 Comunicado CSIVI sobre cumplimiento de compromisos, D+180 y siguiente fase de implementación” del 29 de mayo de 2017, con el propósito de asegurar el cumplimiento de los compromisos que prevé el Acuerdo Final, incluido lo relativo al D+180 y proyectar la siguiente fase de implementación, construyó una hoja de ruta mediante la cual se hará una “Conversión de las Zonas Veredales en Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación. Los Espacios servirán para capacitar a los integrantes de las FARC-EP para su reincorporación a la vida civil, preparar proyectos productivos y atender las necesidades de formación técnica de las comunidades aledañas, en un modelo de reincorporación comunitaria (…)”.
(…) Que se hace necesario establecer un marco jurídico para la implementación y el funcionamiento de los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR), a efectos de continuar el proceso de reincorporación de los ex miembros de las FARC-EP para su reincorporación a la vida civil, preparar proyectos productivos y atender las necesidades de formación técnica de las comunidades aledañas, en un modelo de reincorporación comunitaria”.
(Se destaca) De conformidad con lo anterior, el artículo 2 del mencionado decretó definió así los espacios territoriales de capacitación y reincorporación ETCR: “ARTÍCULO 2. Definición. Los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR) son lugares para el desarrollo de actividades que faciliten la reincorporación a la vida civil en lo económico, lo social y lo productivo de los ex miembros de las FARC-EP debidamente acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz en los términos del artículo 2 del Decreto Ley 899 de 2017 y realizar actividades misionales de las entidades del orden nacional y territorial destinadas a las comunidades aledañas”.
En cuanto a la ubicación de los ETCR señaló que: “ARTÍCULO 4. Ubicación. Para los efectos previstos en el artículo 2 del presente Decreto, los Espacios Territoriales de Normalización y Reincorporación estarán ubicados en las antiguas Zonas Veredales Transitorias de Normalización y Puntos Transitorios de Normalización (…)”. (vii) Corolario de lo expuesto, es posible concluir que la zona veredal transitoria de normalización establecida por el Decreto 2016 de 2016 y modificada por el Decreto 308 de 2017, aquí demandados, estuvo vigente hasta el 15 de agosto de 2017, de conformidad con lo previsto por el Decreto 1274 de 2017, puesto que allí se estableció que, cumplida la citada fecha, finalizarían las ZVTN; como consecuencia de ello, las mismas se transformaron en espacios territoriales de capacitación y reincorporación (ETCR), de modo que los actos acusados ya no están surtiendo efectos jurídicos, de donde resulta inocuo estudiar los cargos formulados en la medida cautelar solicitada.
(viii) Frente a la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos, el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, previó: “Artículo 91: Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: (…) 5.
Cuando pierdan vigencia”. (ix) A su turno, esta Sección, en reiteras oportunidades, ha señalado[9] que la finalidad de la suspensión provisional del acto administrativo no es otra que la de evitar que éste siga produciendo efectos mientras se expide la providencia que ponga fin al proceso, por lo que es presupuesto que ello esté ocurriendo; situación diferente es que la jurisdicción contenciosa deba hacer el estudio de legalidad del acto acusado en la sentencia que ponga fin al proceso, en razón de los efectos que pudo producir durante su vigencia. Como quiera que los actos acusados a la fecha no están produciendo efectos jurídicos, por sustracción de materia, se denegará la medida cautelar solicitada.
Por último, se reconocerá personería adjetiva a los apoderados del Presidente de la República y del Ministerio de Justicia y del Derecho, quienes se pronunciaron sobre la petición de suspensión provisional, en los términos de los poderes obrantes a folios 35 a 40 y 77 a 79 del cuaderno de medida cautelar; así como, a los apoderados del municipio de Remedios – Antioquia y del Ministerio de Defensa que contestaron la demanda, en los términos de los poderes obrantes a folios 162 a 163 y 189 a 193 del cuaderno principal.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala Unitaria, Sección Primera, RESUELVE Primero: DENEGAR la medida cautelar solicitada por la parte actora, acorde con lo señalado en la parte motiva. Segundo. RECONOCER personería adjetiva al profesional del derecho Andrés Tapias Torres, identificado con la cédula de ciudadanía nro. 79.522.289 y tarjeta profesional nro. 88.890 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en calidad de apoderado del Presidente de la República.
Tercero. RECONOCER personería adjetiva a la profesional del derecho Marleny Álvarez Álvarez, identificada con la cédula de ciudadanía nro. 51.781.886 y tarjeta profesional nro. 132973 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en calidad de apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho. Cuarto. RECONOCER personería adjetiva al profesional del derecho Gustavo Adolfo Palma Ríos, identificado con la cédula de ciudadanía nro. 83.241.957 y tarjeta profesional nro. 164.606 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en calidad de apoderado del Ministerio de Defensa.
Quinto. RECONOCER personería adjetiva al profesional del derecho Hugo de Jesús Lancheros Sampedro, identificado con la cédula de ciudadanía nro. 2.773.852 y tarjeta profesional nro. 31.375 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en calidad de apoderado del municipio de Remedios.
NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE, (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [2] Folio 22 del cuaderno de la medida cautelar. [3] Folios 30 a 74 del cuaderno de la medida cautelar. [4] Folio 56 a 61 del cuaderno de medida cautelar. [5] Folios 75 a 76 del cuaderno de la medida cautelar. [6] Folio 85 del cuaderno de la medida cautelar. [7] Expediente radicación 11001 03 15 000 2014 03799 00.
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [8] “por el cual se prorroga la duración de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y unos Puntos Veredales de Normalización (PTN), establecidos por los Decretos 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2023, 2024, 2025 y 2026 de 2016, y 150 de 2017, y se dictan otras disposiciones.” [9]Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Auto del 4 de julio de 2019, Radicación número: 11001-03-24- 000-2015-00257-00.
Ver también: Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, Auto del 18 de julio de 2016, Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00111-00.