RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICA Y DE ACCESO A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA / GARANTÍA DE LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD Y SALUBRIDAD A LA POBLACIÓN PRIVADA DE LA LIBERTAD– En la cárcel Modelo de Bucaramanga / INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE PRESTACIÓN EFICIENTE Y OPORTUNA DE LOS SERVICIOS DE SALUD A LA POBLACIÓN PRIVADA DE LA LIBERTAD – Contrato de fiducia mercantil firmado entre el INPEC y Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 / OBLIGACIONES DEL INPEC EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD A LOS RECLUSOS – No exime de responsabilidad al Consorcio que tiene a cargo la prestación integral de los servicios [P]ese a que el Consorcio haya alegado que en el EPMSC de Bucaramanga permanece un número determinado de profesionales de la salud, que la red extramural se encuentre integrada por 41 IPS y que se han emitido 10.925 autorizaciones para la atención de la PPL, lo cierto es que los medios de convicción son palmarios en acusar distintas circunstancias de desprotección de esa población en materia de salud y salubridad pública.

(…) Muestra de ello es el informe de enero de 2021 en el que la misma Dirección del EPMSC señaló que aproximadamente 200 personas privadas de la libertad se encontraban a la espera de recibir atención extramural en salud. Igualmente, el 27 de enero de 2021, la Secretaría de Salud y Ambiente del municipio de Bucaramanga verificó, de un lado, que 15 personas no estaban recibiendo un tratamiento adecuado para la tuberculosis y, de otro, que los medicamentos no son debidamente almacenados en el penal.

(…) Es cierto que al INPEC le asisten las obligaciones relativas al envío de pacientes o elementos de ayuda diagnóstica por parte de un prestador a otro prestador para la atención o complementación diagnóstica. No obstante, con base en ello el Consorcio no puede desconocer que las garantías de calidad, accesibilidad, oportunidad, continuidad e integralidad de los servicios de salud son un aspecto que, conforme al contenido del contrato de fiducia mercantil (…) integra las prestaciones médicas que contrata con los recursos del Fondo.

Por tal motivo, la verificación y cuidado de dicho componente recae completamente dentro del resorte del Consorcio y, por lo tanto, le es exigible contractualmente. (…) La situación que plantea el Consorcio sobre la causalidad de la afectación de los derechos colectivos por cuenta la conducta de las demás autoridades, en este caso, no la exime de la responsabilidad correspondiente.

Esto, debido a que, en primer lugar, los principios de colaboración, coordinación y articulación suponen el ejercicio armónico de la función administrativa. Y, en segundo lugar, el Consorcio no acreditó que la falta de garantía de la prestación de los servicios de salud a la PPL del EPMSC de Bucaramanga obedezca a los incumplimientos concretos de los deberes del INPEC.

(…)[L]a orden contenida en el ordinal segundo de la sentencia impugnada de ninguna manera desconoce el ámbito de competencias de la sociedad cuyos intereses representa, comoquiera que allí se precisó con total claridad que las autoridades condenadas deben actuar conforme a las competencias establecidas en el ordenamiento jurídico; competencias que, dicho sea de paso, en el caso bajo examen han sido contextualizadas a lo largo de esta providencia en el marco de los principios de colaboración, coordinación y articulación del ejercicio de la función administrativa.

(…) Por las razones expuestas, la Sala concluye que se presenta vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y de acceso a la prestación de los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, como consecuencia de la prestación ineficiente de las prestaciones de salud a la población privada de la libertad del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga.

NOTA DE RELATORÍA: Frente al estado de cosas inconstitucional en los establecimientos carcelarios ver sentencias T-153 de 1998, T-388 de 2013 y T-762 de 2015 de la Corte Constitucional. En relación con la falta de disponibilidad presupuestal ver: Consejo de Estado expediente 15001-23-31- 000-2004-00397-01 (AP), C.P. Camilo Arciniegas Andrade.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 68001-23-33-000-2017-00326-01(AC) Actor: DELEGADOS DE DERECHOS HUMANOS DE LA CÁRCEL MODELO DE BUCARAMANGA E INTERNOS SUSCRITOS Demandado: ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DE MEDIANA SEGURIDAD Y CARCELARIO DE BUCARAMANGA;

INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC; UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC; CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2015; FIDUPREVISORA S.A.; MUNICIPIO DE BUCARAMANGA; SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD; NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÒN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL; y FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC y por el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019, en contra de la sentencia de 13 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

SOLICITUD Un grupo de internos recluidos en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, actuando en calidad de Delegados de Derechos Humanos, presentó «acción de grupo» en contra de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, del Consorcio Fondo para la Atención en Salud de la Población Privada de la Libertad – 2015, de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de la Fiscalía General de la Nación, de Fiduprevisora S.A., del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, de la Superintendencia Nacional de Salud, del municipio de Bucaramanga y del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, la cual se transmutó al medio de control de acción popular[1], en tanto se consideró que se buscaba la protección de los derechos colectivos contenidos en los literales g y j del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

Las siguientes fueron las pretensiones de la demanda: […] PRIMERA: CONCEDER el amparo constitucional de los derechos fundamentales a la vida, libertad, debido proceso, a la dignidad humana y a la salud de las personas privadas de la libertad que se encuentran recluidas en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, Modelo.

SEGUNDA: ORDENAR a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC que de manera inmediata le entregue al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga -Modelo-, en perfecto estado eléctrico y sanitario, la nueva unidad de sanidad que se construyó al interior de dicho establecimiento. TERCERA: ORDENAR A LA USPEC que: a. De manera inmediata contrate un operador logístico que realice mantenimiento preventivo y permanente del equipo biomédico -médico y odontológico- de la unidad de sanidad de tal manera que se garantice su normal y buen funcionamiento todos los días de año y así la buena prestación del servicio. b. De manera inmediata dote a la unidad de sanidad del siguiente equipamiento biomédico que se requiere con urgencia: i. Dispositivos de venoclisis para aplicación dosificada de medicamentos vía intravenosa. ii.

Nebulizadores. iii. Oxígeno y pulsómetro para el manejo de urgencias vitales. iv. Equipo de onicectomía (Remoción de la lámina de la uña). v. 6 equipos de sutura -porta agujas, tijeras pinza Kelly-. vi. Desfibrilador (para descargas eléctricas al corazón). vii. Suministro permanente de papel para lectura de resultado.

CUARTO: ORDENAR a la USPEC, al CONSORCIO FONDO NACIONAL DE ATENCIÓN EN SALUD – PPL 2015, a la FIDUPREVISORA SA y al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC – REGIONAL ORIENTE que: a. Diseñen y ejecuten un plan de atención médica de urgencia para que el término perentorio definido por ese Tribunal se realicen todas las cirugías y procedimientos especializados que a la fecha se encuentren represados comenzando por los casos más críticos. b. Dispongan de un número suficiente de vehículos de transporte y de personal de guardia que facilite el traslado de los internos a las diferentes instituciones de salud – HUS o EPS – para recibir atención médica especializada que les ha sido diagnosticada. c. Realicen, mediante examen médico general, un censo en salud de cada uno de los internos -patio por patio- para establecer el número real de internos que requieren atención médica por especialista en orden a determinar su real estado de salud y el tratamiento que requieren para lograr el máximo de recuperación posible, brindándole todos los componentes asistenciales, medicinales, terapéuticos, quirúrgicos, postquirúrgicos de rehabilitación y demás ordenados por los médicos tratantes para la recuperación en cada una de las patologías determinadas.

QUINTO: ORDENAR al CONSORCIO FONDO NACIONAL DE ATENCIÓN EN SALUD – PPL 2015 y a la FIDUPREVISORA S.A., que de manera inmediata garantice: a. El suministro de los medicamentos e insumos requeridos por la unidad de sanidad en los tiempos, cantidades y especificaciones solicitadas por dicha unidad. b. La calidad y el correcto almacenamiento y manejo de medicamentos y dispositivos médicos y la dispensa y entrega oportuna de los mismos mediante la contratación de un regente de farmacia que además ofrezca información importante tanto a quienes prescriben los medicamentos -los médicos- como a quienes los consumen -los internos-. c. El servicio de fisioterapia mediante la contratación de un fisioterapeuta.

SEXTO: ORDENAR al CONSORCIO FONDO NACIONAL DE ATENCIÓN EN SALUD – PPL 2015 que implemente: a. Controles administrativos para asegurar que el personal médico y paramédico que presta sus servicios en la unidad de sanidad del establecimiento, cumpla con los turnos asignados y se garantice así el 100% del cubrimiento de la prestación del servicio de atención integral en salud a los internos de la MODELO. b. Mecanismos administrativos que le faciliten al interno pedir una cita médica y asistir a ella. c. Controles administrativos que faciliten el registro del número y tipo de citas que diariamente son atendidas por cada médico de la unidad.

SEXTA(sic): ORDENAR al CONSORCIO FONDO NACIONAL DE ATENCIÓN EN SALUD – PPL 2015, desarrolle actividades de promoción de la salud y prevención de enfermedades al interior de todos los patios del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, MODELO, sin que nadie sea excluido de participar en dichas actividades.

SÉPTIMA: ORDENAR al CONSORCIO FONDO NACIONAL DE ATENCIÓN EN SALUD – PPL 2015 que de manera inmediata contrate un operador logístico -IPS- en la ciudad de Bucaramanga que preste oportuna y eficientemente el servicio de atención en salud mental -psiquiatría-. Es un contrasentido que el CONSORCIO contrate una IPS con sede en Bogotá y que deba trasladar mensualmente desde dicha ciudad un psiquiatra cuando a una calle de por medio del establecimiento penitenciario y carcelario de Bucaramanga se encuentra el Hospital Psiquiátrico San Camilo con suficiente capacidad científica y operativa para atender los pacientes psiquiátricos internos en dicho establecimiento.

OCTAVA: ORDENAR al CONSORCIO FONDO NACIONAL DE ATENCIÓN EN SALUD – PPL 2015 Y A LA FIDUPREVISORA, que de manera inmediata contrate un operador logístico -IPS- en Bucaramanga que preste oportuna y eficientemente la atención a los internos afectados con VIH y, sobre todo, suministre oportunamente los retrovirales recetados teniendo en cuenta que la demora en dicho suministro reduce la expectativa de los pacientes.

NOVENA: ORDENAR al CONSORCIO FONDO NACIONAL DE ATENCIÓN EN SALUD – PPL 2015 que de manera inmediata se realicen todas las gestiones administrativas necesarias para contrarrestar con otros operadores médicos que presten servicio en las especialidades que no son atendidas por el Hospital Universitario de Santander – HUS como cirugía vascular, oncología, otología, optometría, cirugía maxilofacial, cardiología y electrofisiología entre otros.

DECIMA: ORDENAR a la USPEC, al CONSORCIO FONDO NACIONAL DE ATENCIÓN EN SALUD – PPL 2015 que, de manera inmediata se contrate personal experto en el manejo y archivo de las historias clínicas de los internos, para que en área restringida con acceso limitado sólo a personal médico autorizado, se garantice la integridad física y técnica de dichas historias según los estándares establecidos en la Ley 100 de 1993, en la Ley General de Archivos -Ley 594 de 2000- y la Resolución Nº 1995 de 1999 del Ministerio de Salud sobre archivo de historias clínicas.

DECIMA SEGUNDA (sic): ORDENAR a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y a la SECRETARÍA DE SALUD DE BUCARAMANGA, que ejerzan los controles que correspondan frente a la prestación del servicio de salud de la población reclusa y dada la sistemática violación de los derechos a la salud en conexidad con la vida y la dignidad humana se verifiquen las pruebas aportadas a la presente acción, y de ser procedente, ejerzan su poder sancionatorio.

DECIMA TERCERA: ORDENAR a los juzgados de control de garantías de ejecución de penas y fiscales que por factor humanitario y en la parte legal (sentencia C-390/14, leyes 1760/15, ley 1786/16) para que se hagan audiencias y/o el mecanismo idóneo para que apliquen las leyes mencionadas y que los señores fiscales apliquen la directiva de la FGN No. 13 de 2016 respetuosa de los derechos humanos con el fin de reestablecer el derechos fundamental a la libertad para el caso de los internos así como que los respetados jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad apliquen los beneficios y subrogados penales de ley de la 1709/14 y de la ley 1773 de 2016 según el tiempo que lleven los internos según su conducta y situación jurídica (prisión domiciliaria, libertad condicional, permiso de 72 horas, libertades preparatorias etc.) DECIMA CUARTA: Citar a las partes demandadas con el comité de derechos humanos de la cárcel modelo para conciliar los temas de la presente.

Los internos sustentaron sus peticiones en la ineficiente prestación de los servicios de atención en salud en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga ocasionada por el mal estado de funcionamiento del equipo biomédico y a la irregularidad en el suministro de medicamentos e insumos. Los reclusos afirmaron que dicha situación precaria de salud se debe al hacinamiento carcelario del 300%, generado porque los fiscales y los jueces de control de garantías y de ejecución de penas no aplican a los sindicados las medidas jurídicas establecidas para la descongestión carcelaria.

Los elementos fácticos que sustentan la demanda son los siguientes: El Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga cuenta con una infraestructura deficiente para garantizar el acceso al derecho de salud de los internos. En cumplimiento de la Ley 1709 de 2014, en todos los establecimientos penitenciarios se debe garantizar la atención integral en salud intramural y extramural a la población privada de la libertad - PPL.

El Establecimiento penitenciario objeto de la controversia tiene una Unidad de Sanidad que se encuentra en las siguientes condiciones: i) Consultorio médico: precisan que el consultorio cuenta con un equipo de reanimación y urgencias vitales que se encuentran fuera de servicio por falta de una bala de oxígeno e insumos. Igualmente, que existe un electrocardiograma que se encuentra en buen estado, pero que no funciona por falta de papel.

Hay un equipo de RX y un equipo de esterilización a vapor y presión que no funciona por falta de mantenimiento. En este contexto, señalan las siguientes deficiencias: […] a. No hay un dispositivo de venoclisis para aplicación dosificada de medicamentos vía intravenosa. b. No hay nebulizador. c. No hay oxígeno ni pulsómetro pata el manejo de urgencias vitales. d. No hay equipo de onicectomia (Remoción de la lámina de uña).

(…) g. El equipo de esterilización funciona sin ningún tipo de mantenimiento. h. No hay sala de espera por lo que los internos enfermos deben esperar de pie y a la intemperie mientas son atendidos […]. ii) Consultorio odontológico: aducen que este consultorio no funciona por falta de mantenimiento y enuncian las siguientes deficiencias: […] a. La unidad odontológica por lo general ha estado fuera de servicio por falta de mantenimiento.

Sus componentes esenciales -piezas de mano, lámpara, instalación de agua- no funcionan. b. El equipo de esterilización -autoclave- no funciona. Parte de sus componentes fueron removidos […]. iii) Consultorio de fisioterapia: señalan que no tiene fisioterapeuta. iv) Farmacia: afirman que es administrada por un auxiliar de enfermería y no por un regente, por lo que no existen garantías de una correcta manipulación, conservación y distribución de los medicamentos.

Igualmente, indican: […] El proveedor de medicamentos e insumos – GENÉRICOS ESENCIALES S.A., es un operador logístico farmacéutico (…) durante el año 2016 hizo un suministro irregular de medicamentos e insumos suministrándolos en cantidades inferiores a las solicitados o no suministrándolos (…). Esta irregularidad en el suministro generó durante el 2016 una notoria escases (sic) de los medicamentos de uso frecuente -analgésicos, sedantes, antibióticos, antimicóticos, anti-inflamatorios, endocrinos, insulinas (…).

Por lo general, en la unidad de sanidad, no hay artropina un medicamento fundamental para el manejo de múltiples patologías (…). (…) La escases (sic) de medicamentos e insumos fue suplida con donaciones de particulares y de familiares de los internos o con traslados de sobrantes de otros establecimientos […]. v) Exámenes de laboratorios: indican que el servicio de laboratorio clínico es prestado por el tercero Laboratorio Clínico e Inmunológico Lorena Vejarano. Esta entidad dispone de una bacterióloga que asiste de lunes a jueves a tomar las muestras de laboratorio. vi) Psiquiatría: manifiestan que los servicios de siquiatría son prestados por la empresa GIH MARIANA S.A.S., la cual, una vez al mes, asiste al establecimiento penitenciario para atender a los pacientes psiquiátricos.

Al respecto, precisaron que hay 53 internos con problemas psiquiátricos, pero desde el 11 de julio de 2016 el siquiatra no asiste al centro penitenciario. viii) Archivo e historias clínicas: comentan que las historias clínicas se encuentran desorganizadas y sin foliar, «arrumadas en cajas plásticas (…) en los pasillos de la enfermería sin protección ni reserva». ix) Manejo de los residuos hospitalarios: denuncian que los residuos hospitalarios son dispuestos irregularmente en un cuarto por el término de 15 días, hasta que son recogidos por la sociedad EDEPSA ESP. x) El personal de salud disponible: exponen que el personal de salud está conformado por 22 profesionales de la salud, entre médicos generales, odontólogos, enfermeros, auxiliares de enfermería, etc.

Aunado a lo anterior señalan: […] No existe control administrativo sobre el cumplimiento de los turnos que debe prestar el personal médico. El turno de atención que debe iniciarse a las 7:00 A.M por lo general se inicia a las 8:30 A.M., hora habitual de entrada de los médicos. Uno de ellos, el Dr. Turizo, no cumple su turno lo que genera sobe cara para los demás médicos y atraso en la atención. En horas nocturnas no hay médico que, al parecer, solo acude al establecimiento si lo llaman para atender una emergencia […].

El Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga cuenta con «una moderna y amplia edificación destinada a la unidad de sanidad que no ha sido entregada por falta de una subestación eléctrica». Indicaron que, adicionalmente, existe una red extramural de atención, conformada por el Hospital Universitario de Santander – HUS.

Esta entidad asigna 5 citas diarias en las especialidades de «urología, ortopedia, cirugía general, gastroenterología, optometría, medicina interna, imágenes diagnósticas». Sin embargo, no presta los servicios relacionados con «cirugía vascular, oncología, otología, optometría, cirugía maxilofacial, cardiología y electrofisiología». En tal sentido, expusieron que, para la época, existían 202 citas médicas pendientes.

Comentaron que en el establecimiento penitenciario hay 15 pacientes con VIH, los cuales no están recibiendo oportunamente los retrovirales. Afirmaron que el principal problema que afronta en el centro carcelario es el hacinamiento en el que conviven, dado que en el penitenciario hay 3.070 internos, a pesar de que la capacidad del establecimiento es de 1000 reclusos.

Finalmente, enunciaron un grupo de reclusos que, en virtud de la patología padecida, requieren de atención urgente. ACTUACIÓN PROCESAL El magistrado del Tribunal Administrativo de Santander a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 29 de marzo de 2017[2], trasmutó la acción de grupo interpuesta al medio de control de defensa de derechos e intereses colectivos, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las autoridades accionadas, a la Defensoría del Pueblo y al Agente del Ministerio Público para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas.

De igual forma dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA La Unidad Administrativa Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, a través de apoderado judicial, mediante escrito allegado el 4 de mayo de 2017[3], se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: Señaló que la acción popular era improcedente porque no se advertía, en el sub judice, la existencia de derechos colectivos que estuviesen siendo vulnerados o amenazados.

Indicó que esa entidad recibió una situación crítica en materia carcelaria y, en consecuencia, se encuentran trabajando para superar todos los problemas que heredaron del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC. Para tal efecto, reseñó los contratos y convenios celebrados por dicha entidad con el propósito de superar los problemas carcelarios del país. Adujo que el presupuesto de la USPEC depende exclusivamente de los recursos asignados a dicha entidad a través del Presupuesto General de la Nación. En tal sentido, expuso que los recursos asignados eran insuficientes para atender todas necesidades, por lo que priorizaban, según los recursos asignados, cuáles necesidades serían atendidas.

Por último, enlistaron los contratos y convenios celebrados por la USPEC a efectos de superar el déficit de infraestructura del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad de Girón y del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga. La Superintendencia Nacional de Salud, a través de la asesora del Despacho de los Superintendentes Delegados, mediante escrito radicado el 4 de mayo de 2017[4], señaló que no le constaban los hechos de la demanda y que se oponía las pretensiones relacionadas con esa entidad.

Como fundamento de lo anterior, expuso, en síntesis, lo siguiente: Indicó que el órgano de inspección vigilancia y control ha ejercido las funciones correspondientes para que se garantice la prestación del servicio de salud a la población privada de la libertad. Expresó que, conforme a la Resolución No. 5159 de 2015, correspondía a la USPEC y al INPEC, garantizar la prestación del servicio de salud a las personas que se encuentran privadas de la libertad.

Señaló que la Superintendencia, en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, ha desplegado las siguientes acciones: i. Expidió la Circular No. 0002 de 2016, «por medio de la cual se imparten instrucciones respecto de la atención en salud a la población carcelaria a cargo del INPEC». ii. Viene realizando seguimiento tanto al INPEC como a la USPEC.

En tal contexto han realizado distintas auditorías y visitas para inspeccionar el funcionamiento del modelo de atención en salud de las cárceles del país. iii. A través del oficio No. 2-2016-108930 requirieron a la USPEC información sobre la gestión adelantada por dicha entidad en el marco de la atención en salud de la población privada de la libertad en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga. iv.

Con ocasión de lo anterior, a través de las resoluciones PARL 5892 de 5 de diciembre de 2016 y PARL 5415 de 21 de septiembre de 2016, inició proceso administrativo sancionatorio en contra de la USPEC y de Fiduprevisora. Finalmente, propuso las excepciones de «inexistente vulneración de los derechos e intereses de la población privada de la libertad en la Cárcel Modelo de Bucaramanga», «cumplimiento de las funciones y competencias atribuidas por la ley», «indebida escogencia del medio de control» y «genérica».

El municipio de Bucaramanga, a través de apoderada judicial, mediante escrito radicado el 5 de mayo de 2017, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda de acción popular. Como fundamento de su solicitud expuso, en síntesis, lo siguiente: Señaló que en el sub judice se configuraba la excepción de cosa juzgada porque, a través de la sentencia T – 762 de 2015, la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional en materia carcelaria en todo el país. Indicó que se configuraba la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto que la obligación de prestar el servicio de salud a la población privada de la libertad se encuentra en cabeza de la USPEC y del Fondo Nacional de Salud para la Población Privada de la Libertad.

Precisó que el ente territorial solo tiene funciones de inspección, vigilancia y control. Aunado a lo anterior, hizo alusión a que mediante la Resolución No. 092 de 2014 impusieron una medida al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, consistente en prohibir el ingreso de nuevos reclusos. Por último, indicó que, en los años 2016 y 2017, realizó visitas periódicas al penitenciario.

El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a través de apoderado judicial, mediante escrito de 5 de mayo de 2017[5] contestó la demanda en los siguientes términos: Indicó que, a través del oficio No. 400-DRORI-DEMAN-002483, requirió a la Dirección de Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, para que informara acerca del estado de la unidad de sanidad del establecimiento penitenciario.

Precisó que, en virtud de las instrucciones impartidas por la Dirección General del INPEC -Oficio N.º 8100-DINPE-OFAJU-4590 de 18 de julio de 2012-, corresponde a la USPEC administrar la unidad de sanidad. Señaló que el derecho administrativo sancionatorio debe regirse por un régimen subjetivo. Por lo anterior propuso las excepciones de «ausencia total de responsabilidad […] por falta de legitimación en la causa por pasiva», «genérica», «aspecto jurisprudencial de la Honorable Corte Constitucional en lo tocante a las garantías en el proceso administrativo - sancionatorio» y «responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador».

La Fiscalía General de la Nación, a través de apoderada judicial, mediante escrito aportado el 5 de mayo de 2017[6], solicitó su desvinculación en la presente causa, por las siguientes razones: Adujo que se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva porque, según la situación fáctica planteada, las funciones desempeñadas por él órgano acusador no guardaban relación con las peticiones de los demandantes.

Manifestó que la acción popular resultaba improcedente para solicitar el cumplimiento de leyes procesales cuya aplicación depende de procesos penales particulares y subjetivos, así como para otorgar la libertad de los reclusos, para modificar la pena impuesta o para modificar la medida privativa de la libertad. Asimismo, afirmó que conceder dichas medidas no solucionaría los problemas en la prestación del servicio de salud denunciado por los demandantes.

El Consorcio Fondo de Atención en Salud – PPL 2017 (conformado por la Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A.), a través de apoderado judicial, mediante escrito aportado el 8 de mayo de 2017[7], solicitó negar las pretensiones de la demanda y exonerar de responsabilidad a dicha entidad por cuanto no ha vulnerado o amenazado los derechos colectivos invocados por la parte demandante.

Como principales argumentos de su defensa adujo: Indicó que, de acuerdo con la Ley 1709 de 2014, el Decreto 1142 de 2016 y el Manual Técnico Administrativo para la Prestación del Servicio de Salud de la Población Privada de la Libertad, al Consorcio solo le compete administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Atención en Salud para la Población Privada de la Libertad.

Para tal efecto celebra con contrato con la USPEC con el objetivo de administrar dichos recursos. En virtud de lo anterior, sus funciones no son asimilables a las de una EPS ni a las de una IPS, porque sus obligaciones se encuentran restringidas a la administración de los recursos del Fondo, razón por la cual celebran contratos con instituciones prestadoras, a quienes les corresponde, en coordinación con el establecimiento penitenciario, garantizar que la población privada de la libertad acceda al servicio de salud requerido.

Reseñó los contratos que ha celebrado a efectos de garantizar el derecho a la salud de los internos del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga. Precisó que los contratos celebrados por el Consorcio dependen de los requerimientos de la USPEC. Además, expuso las actividades realizadas por los profesionales de la salud que atienden en el establecimiento penitenciario, en los siguientes términos: […] No es cierto que no exista registro del número de citas médicas y odontológicas (…) [a través del] correo electrónico de fecha 27 de abril de 2017 (…) mediante el cual se informan las actividades por el personal médico intramural en el EPMSC BUCARAMANGA (ERE), en el cual se corrobora lo siguiente: ACTIVIDADES REALIZADAS ENERO – FEBRERO – MARZO 2017 PERSONAL MÉDICO – ENFERMERÍA - ODONTOLOGÍA |Actividades | | |Taller educativo a internos |84 | |Realizar búsqueda de sintomáticos respiratorios en |349 | |todo el patio | | |Realizar búsqueda de sintomáticos en la piel en todo |1632 | |el patio | | |Tomar electrocardiograma |25 | |Toma de signos vitales |1240 | |Asistir al Comité de vigilancia epistemológica (COVE) |4 | |en Secretaría de Salud Municipal | | |Atención inicial y observación de urgencia |604 | |Sutura de troncos, piernas, brazos |26 | |Valoración de reingreso de hospitales |10 | |Remisión a hospitales |2 | |Sutura de cara, cuero cabelludo |22 | |Valoración y/o manejo de lesiones y/o contusiones |8 | |Consulta externa médico general |2281 | |Examen médico de ingreso |55 | |Actividades de promoción de la salud y detección |692 | |temprana de enfermedad | | |Planeación y control de insumos médico quirúrgicos |3 | |Planeación y control de medicamentos |7 | |Gestión del cuidado de enfermería |416 | |Consulta de detección temprana de alteraciones según |177 | |ciclo vital por enfermería en personas | | |Toma de glucometría |202 | |Reportes SIVIGILA |72 | |Notificación BAI |3 | |Participación de CERCET (Comité de evaluación de casos|1 | |especiales de tuberculosis) Departamental. | | |Realización y participación en COVE (Comité de |6 | |vigilancia epidemiológica) y Comité de historias | | |clínicas INPEC. | | |Apoyo a la consulta de medicina general y de |331 | |enfermería | | |Apoyo a las actividades de cuidado de enfermería |175 | |Curación de herida superficial |267 | |Colocación de vendaje de tela |10 | |Colocación de colector urinario |6 | |Lavado de instrumental quirúrgico |224 | |Empaque de instrumental para esterilización |224 | |Proceso de esterilización |224 | |Corte y elaboración de gasas |224 | |Administración de medicamentos vía indovenosa |170 | |Inserción de catéter venoso periférico |300 | |Colocación y manejo de vías venosas periféricas |300 | |Administración de medicamentos por vía intramuscular |1700 | |Administración de medicamentos por vía oral |1170 | |Administración subcutánea de insulina |1200 | |Nebulización |165 | |Lavado ocular |23 | |Sondaje vesical masculino |6 | |FÓRMULAS DE MEDICAMENTOS E INSUMOS MEDICOS DESPACHADAS|6946 | |SEGÚN ORDEN MEDICAS | | |ODONTOLOGÍA | | |Examen odontológico de ingreso |656 | |Valoración odontológica segunda vez |888 | |Procedimientos operatoria |700 | |Otros procedimientos |53 | |Remisiones a especialistas |36 | |Formulaciones |127 | |Cirugías |219 | |Urgencias odontológicas |135 | |Endodoncias |15 | |Detartraje |275 | |Profilaxis |275 | |Promoción y prevención |783 | Enlistó varios reclusos mencionados en el escrito de la demanda que no se encuentran privados de la libertad en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga.

Por último, consideró que la excepción de cosa juzgada se configuró en el sub judice, porque a través de los procesos de tutela No. 2017 – 00007 y 2017 – 00058, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga – Sala Civil y Familia y el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bucaramanga con Funciones de Conocimiento, estudiaron los mismos hechos estudiados en la presente acción popular.

Además, también propuso las excepciones que denominó: falta de legitimación en la causa por pasiva, «obligación compartida», «contratación área médica intramural y extramural en los establecimientos penitenciarios es supeditada a lineamientos y directrices fijadas por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC», «hecho superado», «buena fe» y «genérica».

La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través de apoderada judicial, mediante escrito radicado el 15 de mayo de 2017[8], solicitó denegar las pretensiones relacionadas con esa Entidad. Para tal efecto expuso en su escrito lo siguiente: Señaló que la responsabilidad del Estado por el ejercicio de la actividad judicial encuentra fundamento en el artículo 65 de la Ley 270 de 1996.

Dicha norma consagra la responsabilidad del Estado por error judicial, privación injusta de la libertad y defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. En tal circunstancia, concluye que los fundamentos fácticos de la presente acción popular no se enmarcan en ninguno de los tres supuestos de responsabilidad del Estado contemplados en la Ley Estatutaria de Administración del Justicia. Adujo que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva se configura en el sub judice, por «no corresponderle a los funcionarios judiciales, velar por la salud e integridad de los reclusos cuando se encuentren dentro de los establecimientos carcelarios, lo cual conforme el Código Penitenciario y Carcelario, es labor del Gobierno Nacional por conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC».

La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho -pese a que la acción no se dirigió en su contra-, a través de apoderado judicial, mediante escrito radicado el 24 de mayo de 2017[9], se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Como fundamento de la contestación expuso, en síntesis, lo siguiente: La cartera ministerial no se encuentra legitimada en la causa por pasiva, porque «no es la autoridad que material y jurídicamente tiene la competencia para realizar o no las actuaciones en materia de administración y prestación de los servicios de salud a los internos recluidos en los centros carcelarios».

En tal virtud, propuso las excepciones de «falta de legitimación procesal en la causa por pasiva» y de «falta de competencia puntual del Ministerio de Justicia y del Derecho para satisfacer directamente los derechos colectivos relacionados con el suministro de bienes y servicios relativos a la prestación de servicios médicos para la población recluida y al interior de la Cárcel Modelo de Bucaramanga».

El apoderado judicial de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público -pese a que la acción no se dirigió en su contra-, a través de escrito radicado el 9 de octubre de 2017[10], se opuso a las pretensiones de la demanda relacionadas con esa cartera y solicitó la desvinculación de la entidad. Como fundamento de su oposición expuso que: De acuerdo con el Decreto No. 4712 de 15 de diciembre de 2008, el marco funcional de dicha cartera ministerial está relacionado con «la asignación de recursos públicos en forma global a las entidades que forman parte del presupuesto, como lo son en el caso que nos ocupa, a las entidades que integran el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario».

En razón a lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público carece de legitimación en a causa por pasiva porque «dentro de sus funciones no está la determinar la creación, fusión o supresión, dirección organización, administración sostenimiento, y vigilancia de las penitenciarías del país». Aseveró que, a través de la sentencia de 23 de junio de 2016[11], la Sección Primera del Consejo de Estado señaló, en un caso similar a este, que la transmutación de la acción debió hacerse hacia una acción de tutela y no hacia una acción popular.

AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, mediante auto de 18 de abril de 2018[12], declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que no comparecieron la totalidad de las partes involucradas. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 13 de diciembre de 2019[13], amparó los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

Para llegar a esta conclusión el Tribunal que resolvió la primera instancia señaló que en el sub judice no se configuraba la excepción de cosa juzgada en relación con la sentencia T-762 de 2015 de la Corte Constitucional y respecto del fallo de tutela 2017-00007-00, toda vez que en esta acción constitucional se persigue el amparo de otros derechos que, según su naturaleza, son colectivos, y distan de ser los derechos estudiados en las providencias judiciales aludidas.

Además, el Tribunal de instancia precisó que «no tiene conocimiento del mejoramiento efectivo de las condiciones de seguridad y salubridad públicas de la Cárcel Modelo de Bucaramanga», con lo cual se advierte que los efectos de dichas providencias no han permitido afirmar que, en torno a la situación carcelaria denunciada, se haya presentado un hecho superado.

Asimismo, señaló el a quo que el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga debe velar por el cumplimiento de los derechos y garantías de los internos. Para tal efecto deberán respetar los «parámetros y lineamientos mínimos que se requieran para los procesos constructivos, de reparación, mantenimiento, diseño y contratación de los proyectos» carcelarios.

En cuanto a las entidades responsables de aquella vulneración, consideró que la Fiscalía General de la Nación, el municipio de Bucaramanga, la Superintendencia Nacional de Salud y la Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia no eran los encargados de «la administración, mantenimiento, control, suministro, construcción, etc., de los establecimientos penitenciarios y carcelarios, sino que dichas obligaciones legales y reglamentarias recaen en el INPEC, la USPEC y el CONSORCIO FONDO DE ANTENCION EN SALUD PPL, los cuales deben garantizar la efectiva materialización de los derechos colectivos citados».

Por tal circunstancia, concluyó el Tribunal que las entidades llamadas evitar la vulneración de los derechos colectivos consagrados en los literales g y j del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 eran el INPEC, la USPEC y el Consorcio Fondo de Atención Salud PPL. Puso de presente que, según el contrato de fiducia mercantil No. 363 de 2015, el Consorcio debe administrar y pagar los recursos que le entrega el fideicomitente para garantizar «la atención integra en salud» de la población privada de la libertad.

En criterio del Tribunal, el servicio de salud prestado a los internos de la Cárcel Modelo de Bucaramanga no es integral, por cuanto se presentan demoras en el traslado, en el abastecimiento de insumos y en la contratación del personal. En tal sentido, recalcó que: «si bien es cierto [el consorcio] ha efectuado procesos de contratación, tal como se acredita en el expediente, estos no han sido suficientes, eficaces y completos» porque existían notorias deficiencias «en insumos, medicamentos, procedimientos, personal médico, administrativo, atención y prevención, citas médicas, entre otras, en el Centro Penitenciario y Carcelario Modelo de Bucaramanga».

Con base en lo anterior, el a quo dispuso en la parte resolutiva de su providencia: […] PRIMERO.- DECLÁRASE la vulneración de los derechos colectivos a la colectivos (sic) a la seguridad y salubridad pública, y al acceso a la salud y a su prestación eficiente de la población privada de la libertad en el ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DE MEDIANA SEGURIDAD Y CARCELARIO DE BUCARAANGA - EPMSC, por parte de las entidades UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC, INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC y el CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL, y se excluye a las demás entidades accionadas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- ORDENASE a la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC, al INSTITUTO NACIONAL PEITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC y al CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL de acuerdo a sus competencias legales y reglamentarias disponer en un plazo no mayor de cuatro (04) meses el censo de la población carcelaria que se encuentra con detrimento de su salud entendiéndose esta como atención prioritaria de citas médicas con su respectivo transporte, procedimientos quirúrgicos, tratamientos, medicamentos, atención y prevención; y en un plazo no mayor a cuatro (04) meses después de efectuado el censo ordenado, se realicen las gestiones presupuestales para el mantenimiento, dotación y adecuación de las instalaciones del Establecimiento que prestan los servicios médicos, tales como odontología, fisioterapia, psicología, urgencias y demás de acuerdo a las necesidades que a la fecha sean necesarias, contratando el personal profesional idóneo para llevar a cabo estas labores a través del medio de contratación pública más eficaz para garantizar los derechos colectivos citados previamente.

TERCERO. - ORDÉNASE a la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CRCELARIOS – USPEC, al INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC y al CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL crear un Comité Interdisciplinar integrado por sus delegados, la parte accionante o internos del establecimiento y la Defensoría del Pueblo, para que hagan seguimiento al cumplimiento de esta decisión e informen al despacho las gestiones adelantadas para materializar los derechos e intereses colectivos amparados […].

FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN i) Recurso de apelación presentado por el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL La apoderada judicial del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL señaló que dicha compañía, como administradora de los recursos que hacen parte del Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud a la Población Privada de la Libertad, ha cumplido con sus obligaciones de administrador fiduciario.

Tal y como, se observa en el aparte de la providencia de primera instancia en dónde el a quo reconoció que esa entidad «ha efectuado procesos de contratación». Sin embargo, en su sentir, no es cierto que «los procesos de contratación no han (sic) sido suficientes, eficaces y completos por cuanto se observó deficiencia en insumos, medicamentos, procedimientos, personal médico» ni que la responsabilidad por tales deficiencias sea imputable al Consorcio.

Por el contrario, la referida conclusión desconoce que el administrador fiduciario ha cumplido juiciosamente con sus funciones de contratar una red intramural y extramural. En virtud de lo anterior, manifestó que al INPEC le corresponde realizar el proceso de referencia y contrareferencia de los reclusos, para que puedan acceder materialmente a la prestación del servicio de salud.

Por otra parte, adujo que la orden a que se refiere el ordinal segundo de la providencia apelada carece de precisión y especificidad, porque desconoce el ámbito de competencias del Consorcio, debido a que el administrador fiduciario no tiene la obligación de prestar directamente los servicios de salud. Aunado a lo anterior, señaló que el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga cuenta con 7 auxiliares de enfermería, 2 enfermeras profesionales, 4 médicos generales, 3 odontólogos, 1 auxiliar de odontología y 1 higienista oral.

En cuanto a la red extramural de atención, puso de presente que se encuentra conformada por 41 IPS que operan en el departamento de Santander. Además, en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga se han emitido 10.925 autorizaciones para la atención de la población reclusa. En cuanto a la prestación intramural del servicio de salud, afirmó que en la actualidad cuenta con un modelo de entrega de medicamentos que es eficiente y oportuno. Respecto de la obligación de realizar mantenimiento del establecimiento penitenciario, aduce que tal responsabilidad se encuentra en cabeza de la USPEC. ii) Recurso de apelación presentado por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC El apoderado judicial de la USPEC afirmó que la acción popular de la referencia era improcedente porque no se advertían omisiones u acciones que vulneraran o amenazaran los derechos colectivos amparados por el juez de primera instancia. Aunado a lo anterior, la entidad recurrente recopiló los contratos y convenios que ha celebrado a efectos de «mitigar las falencias en materia de infraestructura, alimentación, salud y logística» en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga.

En virtud de lo anterior concluyó que dio cumplimiento a las obligaciones que son de su responsabilidad. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA La apoderada judicial de la Fiscalía General de la Nación, mediante escrito de 11 de septiembre de 2020, presentó sus alegatos de conclusión en el sentido de reiterar los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

El apoderado judicial de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, mediante escrito de 11 de septiembre de 2020, indicó: i) que desde el año 2013 inició las labores de contratación y ejecución de las principales obras requeridas en los establecimientos carcelarios; ii) que esa entidad presentó un anteproyecto de presupuesto para el cumplimiento de sus obligaciones, pero no puede cumplir todos los compromisos, debido a los límites de gastos establecidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, y iii) que la acción popular resulta improcedente en el caso que nos ocupa.

La apoderada judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante escrito radicado el 14 de septiembre de 2020, insistió en las excepciones propuestas en la contestación de la demanda. La apoderada judicial de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante escrito de 15 de septiembre de 2020, alegó las mismas razones expuestas en la contestación de la demanda.

La apoderada judicial del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019, mediante escrito radicado el 16 de septiembre de 2020, reiteró los argumentos de su escrito de apelación. La apoderada judicial de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante escrito de 16 de septiembre de 2020, afirmó: i) que la Superintendencia no es asegurador ni prestador de los servicios de salud; ii) que la USPEC y el Fondo de Atención en Salud son quienes deben garantizar la prestación de tales servicios y, por ende, iii) que esa entidad no se encuentra legitimada en la causa por pasiva.

Los demás sujetos procesales optaron por guardar silencio en esta etapa procesal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado, agente del Ministerio Público en este proceso, pidió la confirmación de la sentencia de primera instancia luego de advertir que el servicio público de salud no se presta de forma eficiente a la población privada de la libertad en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, conforme a las pruebas recaudadas en el plenario.

Recalcó que las condiciones sanitarias del establecimiento penitenciario eran «precarias y deficientes» y agregó que: «el equipamiento y suministros para el adecuado funcionamiento del Área de Sanidad y, por ende, de los servicios médicos y odontológicos» era completamente deficiente. En su criterio, no solo se acreditó la trasgresión de los derechos colectivos, sino que existía una «flagrante vulneración de los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la dignidad humana de los internos de la centro penitenciario y carcelario mencionado».

Finalmente, resaltó que las autoridades penitenciarias y carcelarias están en la obligación de adoptar todas las medidas que consideren necesarias para garantizar de manera oportuna y efectiva el acceso a los tratamientos, medicamentos y servicios de salud que requiera la población privada de la libertad, y anotó que la reclusión, per se, no constituye una carga inhumana que los particulares deban soportar, sino que, por el contrario, debe reflejar el deber punitivo del Estado sometido a la dignidad humana y la naturaleza iusfundamental tras la pena.

ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en segunda instancia, mediante auto de 9 de diciembre de 2020, en ejercicio de la facultad oficiosa y con el fin de conocer la situación actual de salubridad en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, decidió realizar los siguientes requerimientos: i) A la Secretaría de Salud y Ambiente del municipio de Bucaramanga para que efectuara visita al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario – EPMSC de Bucaramanga y, con base en ella, presentara un informe sobre el estado en el que se encuentra la infraestructura del centro penitenciario, especialmente, la unidad de sanidad. ii) A la directora del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario – EPMSC de Bucaramanga para que informara: (a) el número de personas privadas de la libertad que se encuentran en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario – EPMSC de Bucaramanga, y (b) el número de personas privadas de la libertad que, en la actualidad, están a la espera de ser atendidos por la red extramural de atención en salud. iii) Al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019 para que informara sobre los controles implementados por esa entidad para garantizar que los profesionales de la salud cumplan con sus obligaciones cuando atienden a los reclusos en la red intramural[14] En la misma providencia de 9 de diciembre de 2020, se había ordenado correr traslado a las partes involucradas y al Ministerio Público de los documentos que fueren allegados en esta instancia, a fin de garantizar el derecho de defensa y contradicción. La Secretaría General dio cumplimiento mediante aviso fijado el 5 de febrero de 2021.

No obstante, durante el lapso otorgado los sujetos procesales guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA X.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[15], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[16] y con el artículo 13 del Acuerdo N.° 080 de 2019[17], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

X.2. Las acciones populares y su procedencia La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado[18].

Tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional[19], como la de esta Corporación[20], ha reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo recaiga exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas.

Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por “toda persona natural o jurídica”.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[21] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: […] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […][22]. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[23] como el Consejo de Estado[24], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[25], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[26], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[27].

X.3. Planteamiento del problema Los demandantes le atribuyen a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, al Consorcio Fondo para la Atención en Salud de la Población Privada de la Libertad – 2019, a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a la Fiscalía General de la Nación, a Fiduprevisora S.A., al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a la Superintendencia Nacional de Salud, al municipio de Bucaramanga y al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, la afectación de los derechos fundamentales y colectivos a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

Estimaron que dichas garantías se encuentran desconocidas debido a la prestación ineficiente del servicio público de salud en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga y a la situación de hacinamiento del 300% que existe en el establecimiento penitenciario. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 13 de diciembre de 2019, amparó los derechos colectivos vulnerados por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC y por el Consorcio Fondo de Atención en Salud – PPL y, en consecuencia, resolvió lo siguiente: En primer lugar, ordenó a las entidades condenadas a realizar, en el término de cuatro (4) meses, un censo de la población privada de la libertad que requiere de atención en salud.

Acto seguido ordenó a las entidades condenadas que, en un plazo no superior a los cuatro (4) meses, contados a partir de la culminación del censo, realicen «las gestiones presupuestales para el mantenimiento, dotación y adecuación de las instalaciones del Establecimiento que prestan los servicios médicos, tales como odontología, fisioterapia, psicología, urgencia y demás de acuerdo a las necesidades que a la fecha sean necesarias, contratando el personal profesional idóneo para llevar a cabo estas labores a través del medio de contratación pública más eficaz».

Por último, ordenó la creación de un Comité Interdisciplinar integrado «por la parte accionante o [los] internos del establecimiento y la Defensoría del Pueblo», comité que tiene como propósito hacer seguimiento al cumplimiento de la sentencia. Inconformes con la determinación de primera instancia, la USPEC y el Consorcio Fondo para la Atención en Salud – PPL, apelaron la sentencia. El Consorcio Fondo para la Atención en Salud – PPL, afirmó que ha cumplido con sus obligaciones como administrador del patrimonio autónomo Fondo para la Atención en Salud de la Población Privada de la Libertad.

Además, explicó que no le compete la prestación directa o asistencial de servicio público de salud en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, conforme a lo dispuesto en el acuerdo fiduciario y en el Manual Técnico Administrativo para la Prestación del Servicio de Salud en Personas Privadas de la Libertad.

Igualmente, sostuvo que es la entidad responsable de contratar una red intramural y extramural para el establecimiento carcelario, pero el INPEC es la entidad encargada de trasladar a quienes requieran de los servicios de salud. En este contexto, señaló que el Consorcio ha contratado 7 auxiliares de enfermería, 2 enfermeras profesionales, 4 médicos generales, 3 odontólogos, 1 auxiliar de odontología y 1 higienista oral, para que estos profesionales garanticen dentro del establecimiento la prestación del servicio de salud a los reclusos.

En cuanto a la red extramural de atención, puso de presente que se encuentra conformada por 41 hospitales y clínicas que operan en el departamento de Santander. Por último, expuso que corresponde a la USPEC realizar el mantenimiento y las obras de infraestructura del centro penitenciario. Por su parte, la USPEC señaló que no se acreditó la vulneración de los aludidos derechos colectivos.

Además, enlistó los contratos celebrados por la entidad para hacer frente a las necesidades que requiere la infraestructura carcelaria. Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si se encuentran vulnerados los derechos colectivos invocados por los demandantes, como consecuencia de la posible prestación ineficiente del servicio público de salud en el que vive la población privada de la libertad que se encuentra en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga.

X.4. Cuestión previa Previamente a resolver los recursos de apelación presentados, la Sala considera necesario aclarar que ni la sentencia T-762 de 16 de diciembre de 2015 ni las demás providencias proferidas en sede de tutela y que aparecen mencionadas por el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL -en el escrito de contestación de la demanda- constituyen cosa juzgada respecto de la acción popular de la referencia, teniendo en cuenta las siguientes razones: En relación con las diferentes acciones de tutela mencionadas por el Consorcio, se debe aclarar que estas fueron interpuestas por un número reducido de personas privadas de la libertad, con el fin de acceder a unas prestaciones que concernían, específicamente, a las condiciones puntuales de salud que les fueran diagnosticadas a los allí accionantes.

En otras palabras, en atención a que las referidas acciones de tutela fueron interpuestas por unas personas debidamente identificadas e individualizadas, los fallos correspondientes aludieron única y exclusivamente a los casos expuestos por esas personas. Es decir que, como es de esperarse en la generalidad de las acciones de tutela, dichas sentencias produjeron efectos inter partes, sin que de ellos se beneficie el grueso de la población carcelaria recluida en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, lo cual constituye el objeto de la acción que en esta oportunidad convoca la atención de la Sala.

De otro lado, se debe precisar que, en la sentencia T-762 de 2015, la Corte Constitucional no hizo alusión alguna al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL como sujeto responsable de la «administración de los recursos que hacen parte del Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud a la Población Privada de la Libertad». Asimismo, en dicha providencia tampoco se analizó el debido cumplimiento de los contratos celebrados por el Consorcio a fin de que las prestaciones de salud, como medicamentos, procedimientos, intervenciones y la atención y acompañamiento oportuno de los profesionales de la salud, fueran efectivamente ejecutadas en favor de la población recluida en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga.

La Corte Constitucional se abstuvo de emitir pronunciamiento al respecto, comoquiera que: i) Los contratos de fiducia mercantil relativos a las prestaciones de salud de la población privada de la libertad en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, se empezaron a suscribir con posterioridad a la sentencia de la Corte; ii) Los derechos fundamentales cuya protección fue solicitada, correspondían a los de las personas privadas de la libertad en los pabellones cuarto y quinto del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, mientras que en la acción popular de la referencia se solicitó el amparo de los derechos colectivos de las personas recluidas en los pabellones 2, 3, 4, 5 y 6 de dicho establecimiento[28]; y iii) Aunque la situación de hacinamiento carcelario está directamente relacionada con la adecuada prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad, el trasfondo fáctico de las acciones de tutela correspondientes[29] refería fundamentalmente al hacinamiento carcelario, mientras que la acción generadora de la afectación de los derechos colectivos que aquí fueron amparados por el Tribunal atañe principalmente a la prestación ineficiente de los servicios de salud en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga.

Tan es así que, en la sentencia T-762 la Corte ordenó «[…] al INPEC, a la USPEC y al Ministerio de Justicia y del Derecho […] que en un término de un (1) año a partir de la notificación de esta sentencia, adecúen todas las áreas de sanidad de los 16 establecimientos de reclusión bajo estudio para que se cumplan con las condiciones mínimas de prestación del servicio de salud […]». [Resalta la Sala].

Por otro lado, las pretensiones de la demanda de la referencia están encaminadas a que «[…] las personas privadas de la libertad que se encuentran recluidas en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga, Modelo […] [cuenten con] un plan de atención médica de urgencia para que […] se realicen todas las cirugías y procedimientos especializados que a la fecha se encentren represados […], un censo en salud de cada uno de los internos […], [e]l suministro de los medicamentos e insumos requeridos […] y se garantice así el 100% del cubrimiento de la prestación del servicio de atención integral en salud a los internos […], actividades de promoción de la salud y prevención de enfermedades […]» [Resalta la Sala].

Habiendo dejado en claro las diferencias existentes entre el asunto de la referencia y las decisiones respecto de las cuales se planteó la excepción de cosa juzgada, la Sala proseguirá con la resolución del problema jurídico planteado. SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO De conformidad con lo indicado en el planteamiento del problema jurídico, la Sala procederá a determinar si se presenta vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a la prestación de los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, como consecuencia de la prestación ineficiente del servicio de salud a la población privada de la libertad del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga.

Para tal efecto, se detallarán las obligaciones que le asisten al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019 en relación con la prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad. De igual forma, se examinarán los medios de prueba pertinentes, útiles e idóneos relativos a la prestación y atención oportuna, adecuada y de calidad de los servicios de salud a los demandantes.

XI.1. Marco jurídico de las obligaciones del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019 1. El artículo 66 de la Ley 1709 de 20 de enero de 2014[30] modificó la Ley 65 de 1993[31] al siguiente tenor: «ARTÍCULO 66. Modifícase el artículo 105 de la Ley 65 de 1993, el cual quedará así: Artículo 105. Servicio médico penitenciario y carcelario.

El Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) deberán diseñar un modelo de atención en salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género para la población privada de la libertad, incluida la que se encuentra en prisión domiciliaria, financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación. Este modelo tendrá como mínimo una atención intramural, extramural y una política de atención primaria en salud.

La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) será la responsable de la adecuación de la infraestructura de las Unidades de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en cada uno de los establecimientos Penitenciarios y Carcelarios en los cuales se prestará la atención intramural, conforme a los que establezca el modelo de atención en salud del que trata el presente artículo.

PARÁGRAFO 1 o. Créase el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, el cual estará constituido por recursos del Presupuesto General de la Nación. Los recursos del Fondo serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital.

Para tal efecto, la Unidad Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento del presente artículo y fijará la comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija o variable determinada con base en los costos administrativos que se generen.

PARÁGRAFO 2 o. El Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, se encargará de contratar la prestación de los servicios de salud de todas las personas privadas de la libertad, de conformidad con el modelo de atención que se diseñe en virtud del presente artículo. El Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad tendrá los siguientes objetivos: 1.

Administrar de forma eficiente y diligente los recursos que provengan del Presupuesto General de la Nación para cubrir con los costos del modelo de atención en salud para las personas privadas de la libertad. 2. Garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo. 3.

Llevar los registros contables y estadísticos necesarios para determinar el estado de la prestación del servicio de salud y garantizar un estricto control del uso de los recursos. 4. Velar porque todas las entidades deudoras del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, cumplan oportunamente con el pago de sus obligaciones. […]». [Resalta la Sala]. 2.

El Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[32] señaló que «[t]odas las personas privadas de la libertad accederán al servicio de salud, conforme con lo establecido en el artículo 66 de la Ley 1709 de 2014»[33]. Este derecho debe ser garantizado en el marco de los principios de dignidad humana, pro homine, accesibilidad, corresponsabilidad, continuidad e integralidad, eficiencia, universalidad y enfoque diferencial.

Además, la regulación también estatuyó el principio de coordinación y articulación, al precisar que «[e]n todo caso, las entidades intervinientes según corresponda, adoptarán los procesos que permitan identificar, analizar e intervenir los riesgos en salud de la población privada de la libertad»[34]. El artículo 2.2.1.11.2.3. del Decreto 1069 advierte que los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad deben ser destinados por la entidad fiduciaria correspondiente, entre otras, a las siguientes actividades: «[…]. 1.

Contratación de prestadores de servicios de salud, públicos o privados o mixtos, para la atención intramural y extramural. La contratación incluirá el examen médico de ingreso y egreso de que trata el artículo 61 de la Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 45 de la Ley 1709 de 2014. 2. Contratación de las tecnologías de salud que deberán ser garantizadas a la población privada de la libertad de que trata el presente capítulo, conforme el marco jurídico vigente, en especial la Ley 1751 de 2015. 3.

Contratación de la prestación de los servicios de apoyo diagnóstico y terapéutico que se requiera para complementar la oferta de servicios de salud. 4. Contratación de los servicios técnicos y de apoyo, asociados a la prestación de servicios de salud. 5. Contratación de las intervenciones colectivas e individuales en salud pública, enmarcadas en la normatividad del sector de la Salud y la Protección Social. 6.

La supervisión o interventoría del contrato fiduciario y las auditorías médicas que garanticen la adecuada ejecución de los recursos destinados a la prestación de los servicios de salud de la población de que trata el presente capítulo. 7. Pago de la comisión fiduciaria y los gastos administrativos, incluida la defensa judicial del Patrimonio Autónomo para la atención de las controversias que se susciten por causa o con ocasión del cumplimiento de los objetivos del Fondo Nacional de Salud de las personas Privadas de la Libertad. 8.

Contratación y mantenimiento de los sistemas de información requeridos para la prestación y seguimiento de los servicios de salud para las personas privadas de la libertad de que trata el presente capítulo. […]». [Resalta la Sala]. Adicionalmente, el parágrafo tercero del artículo 2.2.1.11.4.2.2. del Decreto en mención dispone que «[l]a supervisión y el seguimiento a la prestación de los servicios de salud en la modalidad intramural será contratada con cargo a los recursos del Fondo [es decir, por parte de la sociedad fiduciaria], sin perjuicio del apoyo a la supervisión que preste el INPEC, quien deberá certificar la efectiva realización de las labores intramurales por parte del personal de salud, en las condiciones que le sean solicitadas». 3.

Con ocasión del contrato de fiducia mercantil N.° 145, suscrito el 29 de marzo de 2019 entre la USPEC y el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019, el contratista o fiduciario se comprometió a destinar los recursos fideicomitidos «[…] a la celebración de los contratos derivados y pagos necesarios para la prestación de los servicios [de salud] en todas sus fases, para la PPL a cargo del INPEC; en los términos de la Ley 1709 de 2014 y de conformidad con el MODELO DE ATENCIÓN EN SALUD contenido en la Resolución 3595 de 2016 […] los MANUALES TÉCNICO ADMINISTRATIVOS y las decisiones del CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE SALUD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD […]».

De igual forma, la misma cláusula segunda precisó que la sociedad fiduciaria debe destinar los recursos para, entre otras cosas: «[…]. 1. Contratación de prestadores de servicios de salud, públicos, privados o mixtos, para la atención intramural y extramural. La contratación incluirá el examen médico de ingreso y egreso de que trata el artículo 61 de la Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 45 de la Ley 1709 de 2014. 2.

Contratación de las tecnologías de salud que deberán ser garantizadas a la población privada de la libertad, conforme el marco jurídico vigente, en especial la Ley 1751 de 2015. […]. 5. Contratar la supervisión de los contratos derivados así como la auditoría de cuentas médicas, que garanticen la adecuada ejecución de los recursos destinados a la prestación de los servicios de salud a la PPL. […]. 7.

Contratación y mantenimiento de los sistemas de información requeridos para la prestación y seguimiento de los servicios de salud para las personas privadas de la libertad. […]. 11. Contratar prestadores de servicios de salud, privados, públicos o mixtos para la atención intramural y extramural, de baja, mediana y alta complejidad, y los demás servicios a los que la USPEC o el FONDO NACIONAL DE SALUD DE LA PPL estén obligados a suministrar por obligación expresa de la ley. […]». [Resalta la Sala].

En el marco del mismo contrato de fiducia mercantil, el Consorcio fiduciante asumió, entre otras, las siguientes obligaciones: «[…]. Para la administración de recursos […]. 18. Remitir a la USPEC, al COMITÉ FIDUCIARIO y al CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE SALUD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD, el informe semestral y la rendición detallada de cuentas de acuerdo con lo establecido en la Circular 046 de 2008 y la Circular 029 de 2014 de la Superintendencia Financiera de Colombia; diferente de los informes de gestión mensuales que se debe presentar como parte de las labores de ejecución del Contrato. […].

Obligaciones relacionadas con la contratación de bienes y servicios […]. 2. Contratar las labores de supervisión de los contratos derivados que celebre, verificando objetivamente el cumplimiento de las obligaciones contractuales y presentar los informes respectivos a la USPEC, al COMITÉ FIDUCIARIO y el CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE SALUD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD. […]. 8.

Contratar los servicios técnicos y de apoyo, asociados a la prestación de servicios de salud a la PPL. […]. 10. Contratar la auditoría de cuentas médicas, que garanticen la adecuada ejecución de los recursos destinados a la prestación de los servicios de salud de la PPL. 11. Contratar los estudios que sean necesarios para asegurar la adecuada prestación de servicios de salud a la PPL. […]. 14.

Contratar un Plan de Divulgación para la PPL a cargo del INPEC, sobre la red, los estándares y servicios ofrecidos por los contratistas y presentar los informes respectivos a la USPEC, al COMITÉ FIDUCIARIO y al CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE SALUD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD. 15. Contratar los prestadores de servicios para la gestión integral de residuos hospitalarios, que incluya los insumos y recurso humano necesario. […]. 17.

Remitir una copia en medio magnético a la USPEC de los contratos y demás documentos soporte de los procesos contractuales que se deriven del desarrollo del objeto del contrato. 18. Exigir a las personas naturales y jurídicas contratadas para el desarrollo del contrato, todas las garantías que estime convenientes para amparar el cabal cumplimiento de sus obligaciones y la calidad de los servicios y productos prestados […].

Para manejo de información, informes y reportes de operación […]. 2. Disponer para la administración del Patrimonio Autónomo un sistema de información que permita obtener información actualizada del estado del Patrimonio Autónomo y de toda la información pertinente para hacer seguimiento y control de la ejecución de los recursos. […]. 12.

Administrar y alimentar las bases de datos que permitan a la USPEC y/o al CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE SALUD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD adoptar decisiones y políticas basadas en información confiable y completa, de conformidad con lo establecido en el Manual Operativo. 13. Contratar un sistema de información que permita el diligenciamiento de la historia clínica de la PPL a cargo del INPEC, e implementarlo entre los contratistas prestadores de salud intramurales.

Este sistema debe permitir la generación de reportes en Microsoft Excel. Para el desarrollo del contrato de fiducia mercantil […]. 3. Designar un enlace directo para garantizar la comunicación permanente con la USPEC, el COMITÉ FIDUCIARIO y el CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO NACIONAL DE SALUD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD sobre el desarrollo de la operación del contrato de fiducia mercantil. […]»[35]. [Resalta la Sala].

Finalmente, como una síntesis adecuada frente a las disposiciones jurídicas mencionadas, la Sala trae a colación la sentencia de 12 de julio de 2018[36], mediante la cual esta Sección confirmó y adicionó la providencia por la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá amparó el derecho fundamental a la dignidad humana de un grupo de personas privadas de la libertad en la Cárcel de Alta Seguridad de Cómbita en virtud de la situación precaria de asistencia de servicios de salud.

Allí se precisó que: «[…] el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, cumple funciones destinadas a garantizar la prestación de los servicios de salud a las personas privadas de la libertad, en tanto se le asignó la tarea de contratar con las institución de salud que presta el servicio, así como la labor de expedir las autorizaciones del caso. […]. [Por tal tazón se le ordenó] […] al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, que inmediatamente a la notificación de este fallo y sin dilación alguna brinden la atención integral en salud requerida por las personas de la tercera edad privadas de la libertad en el Patio número 8 de la Cárcel de Alta y Mediana Seguridad de Cómbita, Boyacá […]». [Resalta la Sala].

XI.2. Material probatorio 1. El 30 de enero de 2017, la alcaldía municipal de Bucaramanga elaboró el «informe técnico de visita de inspección, vigilancia y control sanitario al establecimiento denominado “Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga” “Cárcel Modelo de Bucaramanga”»[37], del cual, en cuanto a la situación denunciada por los demandantes, se destacan los siguientes aspectos: «[…].

AREA DE SANIDAD: En la institución carcelaria se evidencia que ya se tiene la construcción del área de sanidad, pero se requiere que por parte de la USPEC se haga la dotación respectiva de equipos y mobiliario, así mismo se evidenció que ya se construyó el área de SUB- ESTACIÓN ELÉCTRICA, pero hace falta equipos eléctricos, redes de conexión y los respectivos permisos de la electrificadora de Santander. […].

CONCLUSIONES Y ACCIONES A REALIZAR De acuerdo a la visita técnica realizada el 25 de enero de 2017, por parte del grupo de Saneamiento Básico adscrito a la Secretaría de Salud y Ambiente del Municipio de Bucaramanga, se estudiará de manera urgente retomar la medida de seguridad consistente en clausura temporal parcial o total por problemas sanitarios: condiciones locativas, baterías sanitarias, hacinamiento, y/o sobre cupo en las diferentes comunidades de internos; afectando de forma directa o indirecta al personal del INPEC, personal administrativos y visitantes: familiares, amigos, niños/as, entre otros.

Es de conocimiento que las visitas a los internos, la población externa puede en algunos momentos duplicarse generándose riesgos a la vida, la salud y seguridad de las personas. REQUERIMIENTOS A LA USPEC Y AL INPEC. La Secretaría de Salud en virtud del presente informe técnico conmina a los dos representantes tanto de la USPEC como del INPEC a presentar un plan de mejoramiento continuo en un plazo perentorio de 30 días en pro de mejorar las condiciones higiénico – sanitarias y locativas del centro penitenciario y mantener el equilibrio de flujo de internos que entran y que salen del penal a efectos de no generar hacinamiento. […]». [Resalta la Sala].

Valga mencionar que el estudio de imposición de las medidas a las que alude el informe, fue comunicado por la Secretaría, los días 6 y 7 de marzo de 2017[38], a la Fiduprevisora, a la USPEC, al INPEC, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a los ministerios de Educación, de Salud y Protección Social, y de Justicia y del Derecho. 2.

Por otro lado, el 10 de marzo de 2017, la alcaldía municipal de Bucaramanga le remitió al Ministro de Justicia el «reporte situación higiénico sanitaria y de salud pública de la Cárcel Modelo de Bucaramanga»[39], del cual se resaltan los siguientes hallazgos: «[…]. Adicionalmente se observó que en el área donde se realiza atención médica se cuenta solo con una bala de oxígeno para la atención de los 3073 interno y el carro de paro cuenta con medicamentos insuficientes, equipos e insumos médicos obsoletos y en malas condiciones generales, para atender cualquier emergencia. […].

Nuevamente El día 28 de febrero de 2017 el equipo de Saneamiento Básico de la Secretaria de Salud, realizó visita de Control Seguimiento de las condiciones higiénico sanitarias en mal estado detectadas en la Visita de Diagnóstico antes mencionada; encontrando que el Establecimiento Carcelario continúa con las mismas deficiencias encontradas inicialmente, razón por la cual se continua con el CONCEPTO HIGIENICO- SANITARIO DESFAVORABLE.

El día Jueves 9 de marzo de 2017, este Despacho realizó Visita conjunta a las instalaciones del Centro Penitenciario y Carcelario, en compañía de los entes de control (Delegado de la Procuraduría, Delegado de la Defensoría del Pueblo, Delegado de la Personería), y Policía Nacional logrando establecer que continúa la problemática higiénico-sanitaria en el Establecimiento y se ratifican los hallazgos relacionados anteriormente en la evaluación ya descrita […].

En relación al Grupo Salud Pública, se puedo detectar: Respecto de la asistencia clínica: Se evidenció que si bien es cierto las toma muestras de laboratorio se realiza dentro de las instalaciones del penal, también es cierto que el servicio de análisis de muestras de laboratorio es realizado en Laboratorios ubicados en la ciudad de Bogotá, pese al sin número de laboratorios locales existentes en el Municipio, lo cual interrumpe de manera directa la oportunidad en la prestación del servicio y en las medidas preventivas a utilizar para el diagnóstico asertivo por parte de los galenos encargados de la atención médica de los internos, así como exponiendo las muestras de laboratorio a factores de riesgo durante el transporte de las mismas al lugar de destino final de análisis.

Así mismo y de manera curiosa, se evidenció que el servicio de Psicología y Psiquiatría es prestado por profesionales traídos desde Bogotá, teniendo a tan solo 100 Mts aproximadamente un excelente hospital Psiquiátrico dedicado exclusivamente al manejo de la salud mental, que cuenta con la infraestructura y experticia técnica para prestar este servicio de salud y dentro de la oportunidad necesaria para atender cualquier situación que se presente. […].

Se ingresa a otros patios y observa sintomáticos respiratorios, que aún no han sido atendidos debido al aumento de consultas. […]. RECOMENDACCIONES DEL DESPACHO En razón a lo anteriormente expuesto la Secretaria de Salud y Ambiente de Bucaramanga, invita a todas las instancias vinculadas al proceso de resocialización penitenciario y carcelario de la Cárcel Modelo del Municipio de Bucaramanga, a que de manera mancomunada se inicie la realización de mesas de trabajo de concertación de actividades y medidas preventivas y correctivas tendientes a la protección inmediata de - protección de la salud pública de los internos, a fin de salvaguardar LA SALUD y LA VIDA a esta comunidad; dado que resulta evidente que se les están vulnerando sus derechos personales y colectivos, que además de poner en riesgo de manera intramural a todos los reclusos del penal, se está exponiendo a la comunidad en general que de manera directa o indirecta tienen contacto con ellos y están siendo vulnerables a su afectación sicológica y de salud, dadas las condiciones higiénico, locativas y sanitarias que por la falta de celdas; de mantenimiento a la planta física del penal; de servicios médicos oportunos; de medicinas suficientes; dadas las deficientes normas de higiene y saneamiento básico; han convertido a este penal en “bomba de tiempo”, que han derivado en circunstancias y problemas de salud que persisten en esta comunidad; lo que a su vez podría generar proliferación de los mismos en la comunidad en general y con ello como resultado una pandemia en los habitantes del Municipio, difícil de controlar; pues de lo contrario habría que intervenir de manera inmediata con la aplicación de medidas de seguridad como la Clausura Total del Establecimiento Penitenciario a fin de garantizar la vida y la salud de los internos. […]». [Resalta la Sala]. 3.

El 19 de julio de 2017, la Superintendencia de Salud, en ejercicio de su función de auditoría, elaboró el «informe de visita Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC y Fondo de Atención en Salud PPL 2017»[40], en el cual se concluyeron los siguientes aspectos: «[…]. 1. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC fue creada con el objeto gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios entre estos, los correspondientes a salud para la población privada de la libertad, sin embargo, no se evidencia durante la visita actividades o estrategias de seguimiento y control a la prestación efectiva del servicio de salud, originada de la relación Contractual con el Consorcio Fondo de Atención en Salud para la PPL. 2. […].

El incumplimiento a este seguimiento produce un gran impacto sobre la capacidad resolutiva de las necesidades de los usuarios privados de la libertad, generando un riesgo potencial sobre incapacidad en tiempo, severidad y secuelas, así como impacto negativo sobre el costo que acarrea la no calidad que se deriva de la no atención oportuna, dejando así una incertidumbre frente a la suficiencia institucional para atender la demanda de servicios que genera esta población. 3.

La Resolución 3595 de 2016 señala la obligación del Instituto Penitenciario y Carcelario INPEC en la gestión administrativa para garantizar la prestación de servicios medico asistenciales a la población privada de la libertad, si bien es cierto el INPEC presentó los informes de seguimiento, los mismos no incluyen la totalidad de servicios (especialidades, quirúrgicos, hospitalarios, promoción y prevención, protección específica, enfermedades de interés en salud pública), como tampoco se analizan condiciones en la calidad de la prestación como pertinencia, oportunidad, accesibilidad, seguridad y continuidad. 4.

En la revisión de los documentos que soporta este proceso y con casos trazadores, se identifica que se ha propendido por articular el proceso con el área de reconocimiento de prestaciones de la entidad o autorización para pago de la cuenta, incluyendo acciones para cumplir con los trámites y tiempos de revisión de informes a nivel financiero y de prestación del servicio; sin embargo por retraso en la contratación de la firma auditora se evidenciaron tempos prolongados (más de 180 dias) de auditoria y visto bueno para aprobación de estas prestaciones.

En las actividades definidas por la organización para aprobación de pagos se considera que hay desarticulación en los procesos, puesto que, en los casos trazadores registrados, se logró evidenciar que la información presentada por el consorcio para aval de pago en un mes resulta ser inferior en cifras a la que relaciona la firma auditora KPMG con aval de pago en los informes.

Así mismo en el informe presentado por el consorcio con corte a enero de 2017 se registran pagos únicamente del 1% de la totalidad de las cantidades auditadas por KPMG y avaladas para pago, lo que permite inferir que se registra un atraso de hasta 360 días en el pago de obligaciones a los prestadores contratados. 5. Las alteraciones en la oportunidad de los procesos y también de la prestación de los servicios derivado de la red prestadora por insuficiencia evidenciada y que tiene como sustento o motivación manifiesta por los prestadores para el cierre de servicios, la falta de oportunidad y mora en el pago, han generado un incremento de las acciones legales, actualmente referencian que el 82% de estas pertenecen a prestación de servicios de salud, y posterior la falta de seguimiento al cumplimiento de los fallos de las acciones de tutela generado desacatos a las ordenes iniciales.

Todo lo anterior refleja un evidente incumplimiento de los procesos establecidos por la organización, sin evidencia de acciones encaminadas al control de los resultados en salud, considerándose que se ha generado un círculo vicioso de riesgos administrativos, jurídicos, y lo más importante de control de los riesgos individuales y grupales en salud para la PPL. […]. 7.

En cuanto al reporte y seguimiento a los indicadores de gestión y seguimiento a la atención en salud, […] el Consorcio […] desconoce que siendo el encargado de la contratación de los prestadores de servicios de salud en los diferentes niveles de complejidad para la atención de la PPL le asiste a estos la obligación de cumplir con los requerimientos e informes del sistema de información del sector salud contemplados en la ley 79 de 1979, el artículo 19 de la ley 1751 de 2015 y el numeral 5.8 de la resolución 0429 de 2016 o las demás normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan, tal como se consigna en la Resolución 3595 de 2016 Articulo 2 Numeral 6.1. y que al obrar el consorcio como contratante, dicha información que debería ser conocida y requerida al contratista, le serviría como parte de la supervisión y vigilancia al cumplimiento contractual de una labor que fuera encomendada como administrador de unos recursos de los cuales debe velar por su adecuado uso en condiciones de calidad. 8.

Una vez verificados los casos trazadores con los cuales se efectuó la evaluación de la capacidad de respuesta por parte del consorcio en cuanto a efectividad y eficiencia de contratación de la Red necesaria para la atención integral de la PPL, se evidencia el incumplimiento contractual frente a esta obligación adquirida por parte del consorcio, atribuida a varias causales que deberá articular con cada uno de los actores de este sistema, con el fin de propender por un proceso y procedimiento eficaz y eficiente que atienda y dé respuesta a las necesidades de la población a cargo del consorcio. 9.

De igual forma en cuanto a la garantía de la prestación de los servicios de consulta especializada, descritas y pactadas contractualmente en el Modelo de Atención en Salud, se advierte que NO existe la garantía de la prestación y cobertura efectiva del servicio; toda vez que no hay una fuente de información que permita verificar las regionales cubiertas por el contrato Nacional de Profamilia único respondiente para la atención de consulta especializada básica, así como el número de brigadas para consulta especializada efectuada y la población requerida para atender Vs la población efectiva atendida. 10.

Vulnera el consorcio de manera manifiesta el derecho a la salud y la salubridad pública de la PPL, al no garantizar el suministro de medicamentos, insumos y dispositivos médicos a cada uno de los ERONES conforme a la obligación contractual adquirida. 11. Favorece el Consorcio, la generación manifiesta de un riesgo a la salud, incremento en la morbimortalidad y la generación de Multi resistencia bacteriana e infecciones cruzadas de la PPL al no garantizar la entrega de medicamentos, insumos y dispositivos médicos al interior de los ERONES del país. 12.

Se requiere de manera urgente, identificar e intervenir las causas que generan el no abastecimiento al 100% de los requerimientos efectuados al consorcio por parte de los Erones en cuanto al suministro de medicamentos, insumos y dispositivos médicos. 13. Deberá el Consorcio de manera articulada con la USPEC, diseñar un proceso articulado con el INPEC que permita garantizar la recepción de los insumos, medicamentos y dispositivos médicos al interior de los ERONES, de manera eficiente y eficaz. 14.

Deberá el Consorcio de manera articulada con la USPEC diseñar y hacer seguimiento al proceso de inventario y administración de Stock de medicamentos, insumos y dispositivos médicos al interior de cada ERON. Toda vez que la carencia de un proceso articulado, genera el riesgo potencial de un mal manejo, administración y fuga de presupuesto frente al presupuesto asignado a este rubro de compras. 15.

En cuanto al seguimiento y gestión del riesgo de las patologías trazadoras, que han sido clasificadas en el sistema de salud como de accesibilidad y oportunidad en la atención prioritaria por el impacto en salud y en la costo efectividad del sistema; se observa que el consorcio DESCONOCE la clasificación y tipificación del riesgo de población como gestantes y población pediátrica menor de tres años a su cargo; de igual forma carece de la implementación de rutas integrales para el paciente oncológico del cual ya existe normatividad y pronunciamientos por parte de las autoridades en salud y judiciales.

Esta situación en general se convierte no solo en un riesgo en salud al desconocer la estratificación del riesgo que podría repercutir en el estado de salud tanto de la gestante como del fruto del embarazo, sino que generara un riesgo jurídico en el evento de que se presentara una situación de urgencia que pese a poder ser prevista era desconocida y para la cual no estaban o no eran suficientes las contingencias desarrolladas para cada caso particular.

En el caso del paciente oncológico, al carecer de una ruta de atención se pone en riesgo y desprotección manifiesta su atención integral en el entendido que es una patología para la cual el tiempo y la oportunidad en la intervención y seguimiento estricto repercute directamente sobre la tasa de morbimortalidad. 16. En cuanto a la garantía de la atención y la implementación de programas en Salud mental, carece el consorcio de un sistema que le permita cumplir la implementación y ejecución del programa de salud mental al 100% definido en los manuales técnicos administrativos de la USPEC de salud pública y a la ley 1616.

Lo cual se convierte en un riesgo vital al interior de los ERONES, los cuales deberán trabajar mancomunadamente con las autoridades pertinentes para la creación de áreas de reclusión aptas para la atención de la PPL que padece este tipo de enfermedad cuya labilidad puede generar un riesgo vital tanto para quien la padece como para aquellas personas que conviven con el enfermo en el caso de patologías cuyo componente agresivo o de auto agresivo son predominantes. 17.

De igual forma frente a la atención de la patología mental, deberá el Consorcio, la USPEC y el INPEC, trabajar activamente en el desarrollo de estrategias que permitan la entrega segura, uso y dispensación de medicamentos de control empleados para el manejo de la patología mental, toda vez que al generarse formulas sin valoración médica en los casos especiales en los que el usuario no puede salir a consulta y la entrega de estos mismos por parte del área de sanidad de los puntos de atención básica intra mural muchos de los cuales cuentan sin persona suficiente o sin áreas de seguridad para el almacenamiento de medicamentos, genera labilidad en la cadena de custodia y facilita el riesgo en el mal manejo de este tipo de medicación. 18.

En cuanto al proceso y procedimiento operativo de cuentas medicas se identifican las fallas en el cumplimiento normativo de los tiempos establecidos para este proceso, toda vez que presenta barreras básicas del ingreso de la cuenta para que esta sea gestionada como es el de radicación, en el que se presenta una digitalización de documentación soporte al 100% de la facturación, sin que el prestador conozca o haya pactado estos tiempos, ya que para él la expectativa de los tiempos de pago se genera una vez este radica la documentación y se le entrega un numero interno de seguimiento, sin que sea relevante o se le pueda colocar a este una carga impositiva de tiempos definidos y solo conocidos por el consorcio para que se surta un trámite propio de la fiducia. De este proceso no eficiente, se desprende el riesgo inminente en la perdida de soportes o trasposición de los mismos, lo que genera reproceso para las partes, al igual que la generación potencial de presuntas glosas por esta causa, muchas de las cuales podrían no ser facilitadas por el prestador de servicios, sino por el operador inicial que recepciona la información, sin que pueda trasladársele ninguna responsabilidad.

Todas estas fallas se ven reflejadas en valores de glosa que ascienden a los $4.618 millones de pesos según lo reportado en el informe de gestión de KPMG cuentas medicas Enero 2016 a mayo 2017, de servicios prestados posiblemente con fechas que podrían superar la anualidad a la fecha de la auditoria, lo que genera un riesgo financiero para los prestadores que pudieran estar involucrados en este gran grupo.

RECOMENDACIONES La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC deben plantear plan de mejoramiento basado en estrategias y actividades para los componentes objeto de evaluación de la auditoria, donde se pueda garantizar el cumplimiento de la normatividad vigente y una serie de acciones coordinadas hacia la garantía en la prestación de los servicios de salud a la PPL, seguridad del paciente en el proceso asistencial y el logro de su satisfacción, por la calidad de cada uno de los procesos administrativos que intervienen en su atención. El Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015-2017 debe plantear actividades o acciones que permitan subsanar las observaciones detalladas en el presente informe, en cumplimiento al objeto contractual definido para la atención en salud de la población privada de la libertad. […]». [Resalta la Sala]. 4.

Posteriormente, mediante memorando de 9 de agosto de 2018, la Superintendencia de Salud informó al Tribunal Administrativo de Santander los siguientes aspectos relacionados con el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario - EPMSC Bucaramanga: i) Modelo de atención en salud: «[…] “la USPEC, en coordinación con el INPEC, deberá realizar seguimiento y control al Modelo de Atención en Salud a la población privada de la libertad (..), de forma tal que se garantice el acceso oportuno y de calidad a los servicios de salud”; de conformidad con el primer inciso del numeral 6 del Anexo “MODELO DE ATENCIÓN EN SALUD PARA LA POBLACIÓN PRIVADA DE LA LIBERTAD BAJO LA CUSTODIA Y VIGILANCIA DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO — INPEC” adoptado mediante la Resolución 3195 de 2016. […]». ii) Sistema obligatorio para la garantía de la calidad en salud penitenciaria: «[…] Frente al Sistema Obligatorio para la Garantía de la Calidad hay que diferenciar si la atención es Intramural o Extramural, pues para la primera se debe dar cumplimiento al “MANUAL TÉCNICO ADMINISTRATIVO DEL SISTEMA OBLIGATORIO PARA LA GARANTÍA DE LA CALIDAD EN SALUD PENITENCIARIA” Código: M4-S2-MA-04 - Versión: 01 - Vigencia: 19/02/2016, adoptado por la USPEC; en tanto, para la atención Extramural se debe observar el “Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SOGC - SGSSS” establecido mediante el Decreto 1011 de 2006 y regulado por la Resolución 2003 de 2014. […]». iii) Finalmente, la Superintendencia precisó que: «[…] Hechas las anteriores precisiones, se concluye que la USPEC y el INPEC tienen a su cargo el seguimiento y control de la adecuada implementación tanto del Modelo de Atención en Salud para la población privada de la libertad, como del Sistema Obligatorio para la Garantía de la Calidad en salud penitenciaria de obligatorio cumplimiento en la atención intramural, de manera que son las entidades, que por expresa disposición legal, conocen el estado de la atención en los diferentes establecimientos carcelarios del país. […]». 5.

Mediante Oficio de 5 de enero de 2021, la Dirección del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario - EPMSC Bucaramanga informó que «[…] a la fecha en la Cárcel y Penitenciaría de Media Seguridad de Bucaramanga (CPMS-BUC) hay un total de 1935 personas privadas de la libertad (PPL) recluidas. […]». Además, en torno a la falta de atención en salud extramural de la PPL advirtió lo siguiente: «[…] el número de personas privadas de la libertad (PPL) que en la actualidad están a la espera de ser atendidos por la red extramural de atención en salud, es de aproximadamente 200. […]». 6.

La Secretaría de Salud y Ambiente de la alcaldía municipal de Bucaramanga, mediante Acta de inspección sanitaria realizada el 17 de diciembre de 2020 a la Cárcel y Penitenciaría de Media Seguridad de Bucaramanga, informó que, en relación con el «reconocimiento médico (Resolución 2674 de 2013, artículo 11, numerales 1, 2, 3 y 4) no cuentan con certificados médicos vigentes». 7.

La Secretaría de Salud y Ambiente de la alcaldía municipal de Bucaramanga, mediante Oficio de 27 de enero de 2021, presentó «informe de las condiciones higiénico-sanitarias de la Cárcel Modelo de Bucaramanga, según visita de inspección, vigilancia y control […]». Allí se puso de manifiesto los siguientes hallazgos: «[…]. AREA DE SANIDAD, ubicada dentro de las instalaciones del penal […], entidad a la cual continuamente se le realiza visitas de inspección sanitaria, de control y seguimiento, y donde se hace evidente el deterioro natural de la nueva infraestructura del área de sanidad, el manejo inadecuado de los residuos hospitalarios, el deterioro de los bienes muebles. […] hizo falta implementar por parte de la USPEC el mobiliario nuevo y adecuado para la optimización de los servicios a los internos del penal […]. 1.

Al momento de la visita se evidenció que el Área de Sanidad presenta un deterioro natural en paredes […], techos […] y pisos […], pues desde que se hizo entrega por parte de la USPEC al centro penitenciario a finales del año 2018, no se ha realizado mantenimiento oportuno. 2. Cuenta con un área de aislamiento para pacientes con T.B.C. y en él se encuentran 15 pacientes o reclusos.

NOTA no se pudo acceder a esta área por carecer de elementos de bioseguridad como los establece los protocolos Covid-19. 3. El mobiliario del área de sanidad es obsoleto, se encuentra oxidado o con corrosión, tapizados rotos, estantería, atriles, camillas, escritorios, mesas auxiliares con corrosión, puertas sin chapas, recipientes sin rotulado, algunos equipos eléctricos (esterilizador) se encuentran dañados, equipos para terapias físicas se encuentran dañados. 4.

No se cuenta con el PGIRHS (requerimiento reiterativo). Decreto 351 de 2014 y Resolución 1164 del 2002. 5. No cuenta con la señalética en lenguaje braille y lenguaje de señas para personas en condición de discapacidad visual y auditiva (Ley Estatutaria 1618 del 2013). Igualmente, no se cuenta con plano de ruta de movimiento interno de los residuos (ordinarios, peligrosos y reciclaje). 6.

Se evidencia el mal manejo de los residuos biosanitarios y corto punzantes, pues desde que se construyó el Área de Sanidad no se construyó o se designó el área de almacenamiento de los residuos hospitalarios (biosanitarios y corto punzantes) y estos se encuentran en un área adyacente a sanidad y sin el cumplimiento de lo establecido en la Resolución 1164 del 2002.

Se evidenció en esta visita que ya se está construyendo el área de almacenamiento de los residuos en un predio cercano a Sanidad. 7. En la farmacia o dispensario se evidenció estantería deteriorada y no se cuentan con estivas para los medicamentos. 8. Las lámparas o fluorescentes en su mayoría se encuentran fundidos y hace falta realizar limpieza por cuanto se han depositado insectos dentro de su soporte. 9.

Igualmente se evidencia presencia de material contaminante como cartones que sirven para tapar ventanas, madera (sillas y butacas) y cajas de cartón. El concepto de la suscrito Técnico del Área de la Salud respecto de las condiciones higiénico sanitarias y locativas a las instalaciones del Área Sanidad de la Cárcel Modelo de Bucaramanga es CONDICIONADO al cumplimiento de lo ordenado en las exigencias sanitarias y en la sumatoria dada en el Acta SB. 8487 del 17 de diciembre de 2020, por cuanto no se cumple lo establecido en la Ley 9 de 1979, Decreto 351 de 2014 y Resolución 1164 del 2002, Ley Estatutaria 1618 del 2013 entre otras […]». [Resalta la Sala]. 8.

Finalmente, el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019, con ocasión del requerimiento del Despacho Ponente realizado mediante auto de 9 de diciembre de 2020, allegó respuesta el 21 de enero de 2021, exponiendo las siguientes consideraciones: «[…] los controles para garantizar que los profesionales de la salud que atienden a los reclusos en la red intramural cumplan con sus obligaciones, hacen parte de una función legal establecida por el Ministerio de Justicia y del Derecho para el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, quien como lo señala la norma citada [parágrafo 3.° del artículo 2.2.1.11.4.2.2., del Decreto 1069 de 2015][41], debe certificar la efectiva realización de las labores intramurales por parte del personal de salud. […]. […] esto dado a que la situación de privación de la libertad restringe la libre autodeterminación en materia de atención en salud de los privados de la libertad, por lo que se debe asignar capacidad y funciones en este sentido a quien este en la posibilidad física y jurídica de materializar tal prestación. Por tal motivo el Decreto 1142 de 2016 le asigna la función de referencia, contrareferencia y traslado de las personas privadas de la libertad, para que estas sean atendidas en salud, de igual forma que les asigna la función de controlar al personal de salud intramural para el cumplimiento de sus funciones a través de la supervisión establecida en el artículo 10º del precitado decreto, la razón de esto es que el INPEC a través de sus diferentes establecimientos carcelarios, es quien tiene el control de la población privada de la libertad, por lo tanto es esta entidad quien puede garantizar la logística de la prestación de los servicios de salud, así como también es quien puede certificar que el personal de salud presta efectivamente sus servicios. […].

De acuerdo con lo expuesto [en el artículo 2.2.1.11.3.1. del Decreto 2245 de 2015][42], es necesario manifestar que a la fecha no se cuenta con instrucción de la USPEC, en el sentido de contratar una supervisión adicional para la prestación de servicios de salud intramuros, de aquí que el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019 en calidad de vocero y administrador del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, depende de la supervisión realizada por el INPEC frente al cumplimiento de las obligaciones de los prestadores de salud intramural, en el sentido de lo estipulado en el artículo 10º del Decreto 1142 de 2016. […]».

XI.3. Conclusiones y resolución de los recursos de apelación 1. El aspecto medular de la alzada interpuesta por la USPEC refiere a la inexistente afectación de los derechos colectivos amparados por el Tribunal Administrativo de Santander. La defensa judicial de esa Unidad es que no existe conducta alguna que vulnere o amenace los derechos colectivos de la población privada -PPL- de la libertad en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga -EPMSC-.

Sin embargo, de conformidad con los medios de prueba reseñados en el apartado XI.2., se pueden establecer como hechos demostrados los siguientes: En relación con la infraestructura para la salud de la población privada de la libertad Los documentos estudiados indican que las áreas de sanidad del EPMSC de Bucaramanga no se encuentran en óptimas condiciones de infraestructura.

Las autoridades advirtieron un deterioro generalizado de la infraestructura de salud debido a que la USPEC, a 27 de enero de 2021, no ha venido realizando las actividades de mantenimiento correspondientes. Los informes son claros en precisar que la USPEC no ha implementado el mobiliario adecuado –el cual se encontró obsoleto– para optimizar los servicios de salud en el penal.

Frente a ello, la Superintendencia enfatizó que el EPMSC de Bucaramanga está desprovisto de áreas para el almacenamiento adecuado de los medicamentos. Esto supone una fragilidad en la cadena de custodia, así como un riesgo de manejo indebido de los medicamentos. Además, la Secretaría de Salud y Ambiente de la alcaldía municipal de Bucaramanga encontró que el EPMSC de esa ciudad, en primera medida, no cuenta con un Plan de Gestión Integral de Residuos Hospitalarios y Similares -PGIRHS- y, por consiguiente, tampoco cuenta con un área disponible para el almacenamiento de dichos residuos biosanitarios y cortopunzantes.

En relación con la debida prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad La Secretaría de Salud y Ambiente del municipio de Bucaramanga, la Supersalud y la misma Dirección del EPMSC de Bucaramanga, concuerdan en que allí la PPL no cuenta con una prestación adecuada de los servicios de salud debido a que las áreas de sanidad no están dotadas con insumos, medicamentos y dispositivos médicos esenciales.

Los informes señalan que los medicamentos disponibles son insuficientes y que los equipos médicos son obsoletos o se encuentran en malas condiciones. Dicha situación dificulta y, en algunos casos, imposibilita la prestación oportuna de los servicios de salud intramural requeridos por la PPL, tal y como se verificó en diferentes visitas, encontrando que, en el momento, varias personas no estaban recibiendo la atención requerida.

Tal es el caso de quince personas que no estaban recibiendo el tratamiento adecuado para la tuberculosis. Es más, la Secretaría también evidenció que el área en la que se encontraban dichas personas no contaba con los respectivos protocolos de bioseguridad para la gestión adecuada del Covid-19. Adicionalmente, la Dirección del EPMSC de Bucaramanga informó que, a enero de 2021, eran aproximadamente 200 personas las que se encontraban a la espera de recibir atención extramural en salud.

Asimismo, se identificaron algunas ineficiencias en los procesos concernientes a la adecuada prestación de los servicios de salud a la PPL del EPMSC de Bucaramanga, toda vez que, de un lado, los servicios de laboratorio son prestados en Bogotá y, de otro, el personal médico requerido de las especialidades de sicología y siquiatría es llevado desde Bogotá, habiendo un hospital siquiátrico en la misma ciudad de Bucaramanga.

Estas condiciones generan interrupciones injustificadas en la prestación oportuna de los servicios de salud, lo cual atenta contra los principios de accesibilidad, oportunidad, continuidad e integralidad y eficiencia establecidos en el Decreto 1069 de 2015 y reconocidos en el contrato de fiducia mercantil. En el mismo sentido, la Supersalud halló inconvenientes y desarticulación en los procesos referentes a las auditorias médicas, aprobación de pagos, certificados de reconocimiento médico y, por supuesto, en la prestación de los servicios de salud.

Al respecto, mencionó que la mora en la prestación de los servicios médicos ha generado un incremento del 82% de las acciones legales interpuestas por la PPL. Tal es la gravedad de la situación denunciada que el personal de la Secretaría de Salud y Ambiente evidenció que las condiciones de salud de la PPL, generadas por patologías con componentes contagiosos, representan un riesgo para la salud de otros grupos poblacionales con los que entran en contacto, tales como funcionarios administrativos, guardias del INPEC y, en general, los visitantes del penal.

Es decir, se identificó un riesgo de exposición de la comunidad en general y de posible proliferación de determinadas patologías al entrar en contacto con la PPL. Aunado a lo anterior, las autoridades constataron que en el interior del EPMSC de Bucaramanga no se despliegan actividades ni estrategias encaminadas al debido seguimiento y control sobre la prestación efectiva de los servicios de salud.

Dicha situación de desconocimiento sobre las condiciones y efectividad de las prestaciones de salud acusa la incapacidad de las autoridades competentes de satisfacer las necesidades de salud de la PPL, lo cual atenta contra la vida y la integridad de dicho grupo poblacional. En suma, los contratos que enlistó la USPEC en su escrito de apelación, celebrados por la entidad para hacer frente a las necesidades que requiere la infraestructura carcelaria, han sido insuficientes, como se desprende del análisis global del acervo probatorio. 2.

En vista de lo anterior, la Sala concluye que, a diferencia de lo planteado por la USPEC: i) los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, y de acceso a la prestación de los servicios de salud de forma eficiente y oportuna de la PPL del EPMSC de Bucaramanga se están viendo afectados; ii) los contratos y convenios celebrados han sido insuficientes para mitigar las falencias en materia de infraestructura para la salud y para garantizar la prestación efectiva de los servicios de salud en el EPMSC de Bucaramanga, y iii) por consiguiente, no se evidencia que dicha autoridad se encuentre cumpliendo a cabalidad con las obligaciones jurídicas que tiene a su cargo. 3.

Ahora bien, en este punto es necesario recordar que, para garantizar la prestación adecuada de los servicios de salud a la PPL del EPMSC de Bucaramanga, es necesaria la debida articulación, concurrencia y coordinación de las autoridades competentes, a saber: el INPEC, la USPEC y el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019. En efecto, de una lectura sistémica de las disposiciones jurídicas correspondientes, la Sala advierte que es necesario que las autoridades involucradas construyan canales de comunicación a efectos de obrar en conjunto para satisfacer las necesidades de un grupo de especial protección constitucional como la PPL.

Sin perjuicio de lo anterior, en lo concerniente a los fundamentos de la alzada presentada por el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019, la Sala efectúa las consideraciones que se desarrollan a continuación Aun cuando el Consorcio, por disposición legal -en sentido lato- y contractual, es la persona jurídica encargada de la contratación de los servicios de atención en salud para la PPL del EPMSC de Bucaramanga, lo cierto es que ha desconocido sus obligaciones de seguimiento y reporte de los indicadores de gestión de los referidos servicios de salud.

De igual forma, el Consorcio no ha cumplido con sus obligaciones relativas a la contratación, mantenimiento y alimentación continua de los sistemas de información –actualizada, confiable, veraz y completa– necesarios para la prestación y debido seguimiento y control de los servicios de salud requeridos por esa población. Cabe resaltar que la Superintendencia fue enfática en advertir que el Consorcio, en su rol de administrador de los recursos del fondo y como contratante de los servicios de salud, debería exigir a los diferentes contratistas la información y soportes relativos a la gestión de las prestaciones respectivas.

Esto a fin de verificar la efectividad del servicio, así como el debido cumplimiento de los contratos que celebra. Tal y como se observó en el apartado XI.1. de esta providencia, dicha obligación de supervisión y seguimiento de las prestaciones de salud no solo encuentra fundamento en el contrato de fiducia mercantil al que se encuentra obligado el Consorcio, sino también en el Decreto 1069 de 2015 que desarrolla las leyes 65 de 1993 y 1709 de 2014.

La Sala advierte que las garantías de calidad, accesibilidad, oportunidad, continuidad e integralidad de los servicios de salud de la PPL constituyen la obligación principal del contrato de fiducia mercantil. Sin embargo, para la demostración de la efectividad de las prestaciones médico – asistenciales requeridas por la PPL y, por consiguiente, de la adecuada administración de los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, resulta absolutamente necesario que el Consorcio realice las correspondientes actividades de supervisión, seguimiento y control de las prestaciones médicas respectivas.

Resulta totalmente ineficaz que el Consorcio se dedique a la actividad formal de contratación de los servicios de salud sin que haga lo mínimo por verificar que las prestaciones correspondientes redunden en la satisfacción efectiva de los objetivos para los cuales le fueron fideicomitidos los recursos del Fondo[43]. Pues bien, de conformidad con la regulación aplicable, resulta evidente que la obligación de supervisión, seguimiento y control de las prestaciones de salud, integra el contenido del contrato de fiducia mercantil, el cual, como se vio, se encuentra ceñido a las disposiciones jurídicas citadas en el apartado XI.1.

En ese mismo sentido, la Supersalud señaló que el Consorcio se encuentra incumpliendo el contrato de fiducia mercantil frente a la obligación de generar capacidad de respuesta en cuanto a la efectividad y eficiencia de la contratación de la red para la atención integral en salud para la PPL del EPMSC de Bucaramanga. En tal virtud, es deber del Consorcio diseñar un procedimiento efectivo para atender y dar respuesta oportuna a las necesidades de la PPL del EPMSC de Bucaramanga.

Además, se evidenció que a la PPL en el EPMSC de Bucaramanga no se le está garantizando la prestación y cobertura efectiva de los servicios de consulta especializada, toda vez que, por lo ya mencionado, el Consorcio no cuenta con la información que permita verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales correspondientes. Es evidente que el Consorcio se encuentra vulnerando los derechos a la salud y a la salubridad pública de la PPL del EPMSC de Bucaramanga, toda vez que no demostró haber adoptado las medidas necesarias para garantizar el suministro de medicamentos, insumos y dispositivos médicos.

Dicha conducta omisiva favorece la generación del riesgo a la salud, de multiresistencia bacteriana e infecciones cruzadas, así como el incremento de la morbimortalidad de la referida PPL. El organismo de inspección, vigilancia y control llamó la atención sobre la necesidad urgente de identificar e intervenir las causas que generan el no abastecimiento al 100% de los medicamentos, insumos y dispositivos médicos que se requieren en el EPMSC de Bucaramanga.

Por ello, el Consorcio, junto con la USPEC y el INPEC, deben diseñar un procedimiento que permita garantizar el suministro de insumos, medicamentos y dispositivos médicos. Asimismo, es necesario que dichas autoridades aporten en el seguimiento del proceso de inventario y administración de stock de medicamentos, insumos y dispositivos médicos en el penal.

La carencia de un proceso articulado genera el riesgo de mal manejo y fuga del presupuesto asignado a ese rubro de compras. En cuanto a la accesibilidad y oportunidad en la atención de salud prioritaria, el Consorcio carece de la implementación de rutas integrales para el paciente oncológico. Esta situación constituye un riesgo en el evento en que se presente una situación de urgencia que resulta previsible.

El hecho de no contar con una ruta de atención para el paciente oncológico genera el riesgo de desprotección manifiesta, bajo el entendido de que se trata de una patología para la cual el tiempo y la oportunidad en las intervenciones, así como el seguimiento estricto, repercute directamente sobre la tasa de morbimortalidad. De otro lado, se advierte que el Consorcio carece de un sistema que le permita garantizar a la PPL del EPMSC de Bucaramanga, la implementación y ejecución al 100% del programa de atención en salud mental.

Esta omisión resulta de una gravedad importante en consideración a los componentes agresivos o autoagresivos que pueden acompañar a ese tipo de patologías. Frente a ello, la Superintendencia advirtió la necesidad de que el Consorcio, la USPEC y el INPEC trabajen activa y articuladamente en el desarrollo de estrategias que permitan la entrega segura, uso y dispensación de medicamentos empleados para el manejo de la patología mental, acompañados del personal suficiente y de las instalaciones adecuadas de almacenamiento.

Finalmente, el Consorcio no cuenta con un proceso eficiente atinente a la generación de las cuentas médicas, lo cual genera un riesgo financiero materializado en la perdida de soportes o trasposición de los mismos. 4. Pues bien, visto lo anterior, no le asiste razón a la defensa judicial del Consorcio cuando afirma que se encuentra cumpliendo a cabalidad con sus obligaciones como administrador fiduciario de los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad.

Como se advirtió en el apartado XI.1. de esta providencia, al Consorcio, en su papel de administrador de los recursos del Fondo, le asisten, fundamentalmente, tres obligaciones: La primera consiste en garantizar la prestación debida e integral de los servicios médico-asistenciales a la PPL. La segunda concierne al despliegue de las actividades de supervisión, control y seguimiento estricto en punto de efectividad de las prestaciones de salud que contrata para la PPL y, así, correlativamente, en punto de administración eficiente de los recursos del Fondo destinados legalmente para tal efecto.

Y la última obligación refiere a la sistematización de toda la información relativa a la ejecución del contrato de fiducia y de aquella asociada a la celebración de los negocios necesarios para la prestación de los servicios de salud, como documentos, soportes, registros contables y estadísticos, entre otros. El Consorcio es el primer llamado a capturar y analizar los datos que permitan, no solamente evidenciar el cumplimiento del contrato de fiducia y demás obligaciones jurídicas, sino también para –en el respectivo marco de colaboración– facilitar la toma de decisiones y la adopción de políticas por parte de las demás autoridades competentes.

Las pruebas aportadas conducen a la Sala a concluir que la operatividad del Consorcio no ha sido suficiente para garantizar el ejercicio adecuado de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, y de acceso a la prestación de los servicios de salud de forma eficiente y oportuna de la PPL del EPMSC de Bucaramanga. Así, dicha circunstancia evidencia el incumplimiento de las obligaciones enunciadas.

En efecto, pese a que el Consorcio haya alegado que en el EPMSC de Bucaramanga permanece un número determinado de profesionales de la salud, que la red extramural se encuentre integrada por 41 IPS y que se han emitido 10.925 autorizaciones para la atención de la PPL, lo cierto es que los medios de convicción son palmarios en acusar distintas circunstancias de desprotección de esa población en materia de salud y salubridad pública.

Muestra de ello es el informe de enero de 2021 en el que la misma Dirección del EPMSC señaló que aproximadamente 200 personas privadas de la libertad se encontraban a la espera de recibir atención extramural en salud. Igualmente, el 27 de enero de 2021, la Secretaría de Salud y Ambiente del municipio de Bucaramanga verificó, de un lado, que 15 personas no estaban recibiendo un tratamiento adecuado para la tuberculosis y, de otro, que los medicamentos no son debidamente almacenados en el penal.

Es cierto que al INPEC le asisten las obligaciones relativas al envío de pacientes o elementos de ayuda diagnóstica por parte de un prestador a otro prestador para la atención o complementación diagnóstica. No obstante, con base en ello el Consorcio no puede desconocer que las garantías de calidad, accesibilidad, oportunidad, continuidad e integralidad de los servicios de salud son un aspecto que, conforme al contenido del contrato de fiducia mercantil –el cual se encuentra ceñido a las disposiciones jurídicas citadas en el apartado XI.1.– integra las prestaciones médicas que contrata con los recursos del Fondo.

Por tal motivo, la verificación y cuidado de dicho componente recae completamente dentro del resorte del Consorcio y, por lo tanto, le es exigible contractualmente. La situación que plantea el Consorcio sobre la causalidad de la afectación de los derechos colectivos por cuenta la conducta de las demás autoridades, en este caso, no la exime de la responsabilidad correspondiente.

Esto, debido a que, en primer lugar, los principios de colaboración, coordinación y articulación suponen el ejercicio armónico de la función administrativa. Y, en segundo lugar, el Consorcio no acreditó que la falta de garantía de la prestación de los servicios de salud a la PPL del EPMSC de Bucaramanga obedezca a los incumplimientos concretos de los deberes del INPEC.

Finalmente, la Sala le aclara a la apoderada judicial del Consorcio que la orden contenida en el ordinal segundo de la sentencia impugnada de ninguna manera desconoce el ámbito de competencias de la sociedad cuyos intereses representa, comoquiera que allí se precisó con total claridad que las autoridades condenadas deben actuar conforme a las competencias establecidas en el ordenamiento jurídico; competencias que, dicho sea de paso, en el caso bajo examen han sido contextualizadas a lo largo de esta providencia en el marco de los principios de colaboración, coordinación y articulación del ejercicio de la función administrativa. 4.5.

Por las razones expuestas, la Sala concluye que se presenta vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas y de acceso a la prestación de los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, como consecuencia de la prestación ineficiente de las prestaciones de salud a la población privada de la libertad del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Bucaramanga.

En consecuencia, se procederá a confirmar la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander. De otro lado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472, es necesario integrar al Juez de primera instancia y al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019 o la entidad fiduciaria sucesora en la administración del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad al que alude el artículo 66 de la Ley 1709 de 2014 en el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, a fin de que se realice seguimiento y adopten las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de las órdenes judiciales.

Por último, según lo previsto en los artículos 38[44] de la Ley 472 de 1998 y 365[45] del Código General del Proceso y atendiendo al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27 en providencia del 6 de agosto de 2019[46], la Sala no condenará en costas en esta instancia al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019 y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, a pesar de que sus recursos de apelación fueron resueltos desfavorablemente, dado que los actores populares no intervinieron en el transcurso de la segunda instancia y, en esa medida, en aplicación a lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 366 del Código General del Proceso, no es posible reconocer las agencias de derecho en tanto no participaron en esta instancia. Adicionalmente, tampoco hay lugar a condenar en expensas procesales a favor de la parte accionante en la medida en que no se comprobó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el ordinal tercero de la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander, el cual quedará así: «TERCERO: CONFORMAR un Comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo de Boyacá a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-, por la parte accionante o uno de los representantes de los internos del establecimiento penitenciario; por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC; por la Dirección del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario - EPMSC Bucaramanga, por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, por el Consorcio Fondo para la Atención en Salud de la Población Privada de la Libertad – 2019 o la entidad fiduciaria sucesora en la administración del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad al alude el artículo 66 de la Ley 1709 de 2014, por el municipio de Bucaramanga y por la Defensoría del Pueblo y por el Agente del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes deberán hacer seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendir informes trimestrales sobre las decisiones y acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia».

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia recurrida, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: NEGAR la condena en costas en esta instancia.

CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado P:(15 y 11) ----------------------- [1] Folios 1 y ss. del expediente de la referencia. Demanda presentada el 10 de marzo de 2017. [2] Folios 38 y ss. del expediente de la referencia. [3] Ibíd., folios 78 y ss. [4] Folio 214 y s.s. [5] Ibíd., folios 417 y ss. [6] Ibíd., folios 490 y ss. [7] Ibíd., folios 540 y ss. [8] Folio 1070 y s.s. [9] Folio 1084 y s.s. [10] Folio 1120 y s.s. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 23 de junio de 2016, Rad.

No. 05001233300020130127801. C.P.: María Claudia Rojas Lasso. [12] Folios 1206 y s.s. [13] Folios 1573 y ss. [14] Ibid., folios 1818 y ss. [15] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. [16] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. [17] Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. [18] Ley 472 de 1998, artículos 2°, 9° y 14. La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restaurativa, restitutoria o compensatoria). [19] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 (M. P: Rodrigo Escobar Gil): “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].

En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. [20] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.

C.P: María Elena Giraldo Gómez. Rad. Núm: 25000-23-25-000-2003-00254- 01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.

Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.

C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Rad. Núm: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”. [21] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;

T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [22] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [23] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01. [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005- 00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [27] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001- 23-31-000-2004-00640-01(AP). [28] Folios 14 y ss. de la demanda. [29] Expedientes T-3927909 y T-3977802. [30] “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”. [31] “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”. [32] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. [33] Artículo 2.2.1.10.2.1. [34] Artículo 2.2.1.11.1.2. [35] Cláusula Tercera. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de julio de 2018.

Rad. N.° 15001-23-33-000-2017- 00934-01(AC). C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. [37] Folio 1385 y ss. del expediente de la referencia. [38] Ibid, folios 1393 y ss. [39] Ibid, folios 1417 y ss. [40] Ibid, folio 1433 -CD ROOM-. [41] ““(…)

ARTÍCULO 10. Adiciónese un parágrafo 3o al artículo 2.2.1.11.4.2.2., del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así: “Artículo 2.2.1.11.4.2.2. Atención intramural. ( )

PARÁGRAFO 3 o. La supervisión y el seguimiento a la prestación de los servicios de salud en la modalidad intramural será contratada con cargo a los recursos del Fondo, sin perjuicio del apoyo a la supervisión que preste el Inpec, quien deberá certificar la efectiva realización de las labores intramurales por parte del personal de salud, en las condiciones que le sean solicitadas” (…)””. [42] “ARTÍCULO    2.2.1.11.3.1.

Contratación de los servicios de salud. El reglamento del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad definirá las contrataciones que deberán someterse al análisis y recomendación directa de sus miembros y los lineamientos generales que deberán atenderse para las demás contrataciones. La entidad fiduciaria, de acuerdo con las instrucciones que le sean impartidas por la USPEC con base en las recomendaciones y lineamientos de que trata el inciso anterior, contratará con personas jurídicas o naturales y efectuará los pagos en los términos que se estipulen en dichos contratos, con cargo a los recursos del Fondo". […]”. [43] Decreto 410 de 27 de marzo de 1971.

“Por el cual se expide el Código de Comercio. […].

ARTÍCULO 1226. CONCEPTO DE LA FIDUCIA MERCANTIL. La fiducia mercantil es un negocio jurídico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario. […]”. [44] “El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.

Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. [45] “ARTÍCULO 365.

CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. (…) 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos.

(…) [46] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP. Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01.