11001-03-15-000-2020-04791-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTOS SUSTANTIVO Y POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Acreditado / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN CUATRIENAL DE MESADAS PENSIONALES – A partir de que la obligación se hizo exigible Esta Sala no comparte las razones del juez de tutela de primera instancia, para considerar incumplido este requisito, pues en el escrito de demanda la parte actora ilustra de manera suficiente que el aspecto que determinaba la aplicación del Decreto 1214 de 1990 a quienes se desempeñaron como personal civil en la Policía Nacional era que se tratara de una persona vinculada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, como fue su caso.

(…) Las razones expuestas permiten indicar que en realidad el asunto que se planteó ante esta instancia constitucional no atiende a la reiteración literal de los argumentos presentados en sede ordinaria, pues se trata del presunto desconocimiento de las normas y la jurisprudencia en relación con la prescripción y el tratamiento que en sentir de la actora, debe darse a prestaciones periódicas como lo es la pensión, y por tanto, al estimar la tutelante que se vulneran sus derechos fundamentales con la forma como se resolvió su caso por parte del Tribunal accionado, para la Sala es posible considerar acreditado este requisito de procedencia. (…) De la lectura hecha a los argumentos de la demanda de tutela, advierte la Sala que el fundamento de su tesis se sustenta en distintos pronunciamientos del Consejo de Estado e incluso de los Tribunales y Juzgados Administrativos, con los que pretende cuestionar el análisis que se hizo por el juez ordinario, concretamente en relación con las dos decisiones que se adoptaron y que fueron: i) la prescripción cuatrienal para reclamar el reconocimiento y pago de las prestaciones solicitadas con fundamento en el Decreto 1214 de 1990 y ii) la no reliquidación de la pensión de jubilación por no estar acreditado que hubiera percibido los factores solicitados en el último año de servicios.

De este modo es claro para la Sala que el reproche que hizo la sentencia en cuanto el reconocimiento de las prestaciones contempladas en el Decreto 1214 de 1990, fue haber reclamado fuera del término de prescripción cuatrienal que la misma norma aplicable a la actora contempla en el artículo 129. (…) De manera que en este punto relacionado con la reliquidación de la pensión de jubilación de la actora, el argumento que mencionó el Tribunal fue la negativa en la inclusión de unos factores en la base de liquidación de la pensión, al no estar acreditado que la demandante los hubiera percibido en el último salario devengado, de manera que los argumentos relativos a la imprescriptibilidad en materia pensional no tienen que ver con la razón por la que se negó la reliquidación pensional pretendida y sí atienden a lo contemplado en el artículo 98 del ya citado Decreto 1214 de 1990, que indica que la pensión a reconocer es equivalente al 75% del último salario devengado, supuesto que no encontró acreditada la autoridad judicial accionada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 1 / LEY 100 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04791-01 (AC) Actor: ISABEL CRISTINA SUÁREZ DE HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Isabel Cristina Suárez de Hernández contra la Sentencia del 9 de abril de 2021 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que dispuso: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la señora Isabel Cristina Suárez de Hernández, por las razones expuestas”.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Isabel Cristina Suárez de Hernández instauró acción de tutela[1] contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por considerar vulnerados sus derechos al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Se amparen los derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia, a la igualdad, prevalencia del derecho sustancial, desconocimiento del principio de legalidad y favorabilidad y precedentes judiciales, a favor de la Señora ISABEL CRISTINA SUAREZ DE HERNANDEZ.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se revoque o deje sin efectos la Sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA-SUBSECCIÓN “E”, de fecha 24 de julio de 2020, notificada el 20 de octubre de 2020, dentro de la Demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, instaurada en contra de la Policía Nacional, dentro del Proceso con Radicación 11001-33-35-023- 2017-00414-0O(1) (sic), relacionada con el reajuste de la Pensión de Jubilación de la Señora ISABEL CRISTINA SUÁREZ DE HERNÁNDEZ, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1214 del 8 de junio de 1990, “Por el cual se reforma el Estatuto y el Régimen Prestacional Civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”, al declarar de manera ilegal y arbitraria la Prescripción de las Prestaciones Periódicas reclamadas, cuando la Ley y la Jurisprudencia señalan al respecto que “PRESTACIONES PERIODICAS-Los actos que derivan de su reconocimiento pueden ser demandados en cualquier tiempo/ RELIQUIDACION DE LA PENSION- Se puede demandar en cualquier tiempo y que “la petición de reajuste pensional es un acto que pende del acto principal de reconocimiento de la prestación, el cual no tiene término de caducidad y en esta medida tampoco lo tiene el que decide la petición de reajuste”.

Dichos actos no están sujetos a término de caducidad y teniendo en cuenta los argumentos de la presente Tutela.

TERCERO: Se dicte por parte del Consejo de Estado que corresponda conocer de esta Tutela o se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA-SUBSECCIÓN “E”, Magistrado RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON, que como quiera que en su Sentencia del 24 de julio de 2020, notificada el 20 de octubre de 2020, señaló que “a la Señora ISABEL CRISTINA SUAREZ DE HERNANDEZ, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de las Prestaciones solicitadas, pero no hay lugar a su reconocimiento por prescripción cuatrienal al haber terminado la vinculación laboral en el año 2003 y haber hecho la reclamación en el año 2017”; se profiera una nueva sentencia en la que efectivamente como así lo señaló se ratifique que a la Señora ISABEL CRISTINA SUAREZ DE HERNANDEZ, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de las Prestaciones solicitadas, pero sin decretar la Prescripción como lo hizo, sino teniendo en cuenta que como la reclamación del reajuste de su pensión se realizó el 6 de septiembre de 2017, las Prestaciones reclamadas se reconozcan y paguen a partir del 6 de septiembre de 2013, por prescripción cuatrienal, como lo señala el artículo 129 del Decreto 1214 de 1990, pues la prescripción decretada en el precitado fallo es ilegal y arbitraria violatoria de los derechos fundamentales incoados.

CUARTO: Que para resolver el asunto, se consulten y tengan en cuenta los Precedentes Judiciales, citados en esta Acción y otros que se han proferido al respecto por parte de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que han señalado que el personal que haya ingresado a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, le es aplicable el Decreto 1214 de 1990.

Además los precedentes Judiciales del Consejo de Estado sobre la prescripción en los que se señala que “PRESTACIONES PERIODICAS-Los actos que derivan de su reconocimiento pueden ser demandados en cualquier tiempo/ RELIQUIDACION DE LA PENSION-Se puede demandar en cualquier tiempo y que “la petición de reajuste pensional es un acto que pende del acto principal de reconocimiento de la prestación, el cual no tiene término de caducidad y en esta medida tampoco lo tiene el que decide la petición de reajuste”.

Dichos actos no están sujetos a término de caducidad”. 1. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1. La señora Isabel Cristina Suárez de Hernández ingresó a la Policía Nacional y tomó posesión como profesora en la categoría de Adjunto Especial el 1º de octubre de 1983. 2. El 2 de octubre de 1995, fue trasladada de la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar Social de la Policía Nacional “INSSPONAL” cumpliendo la misma labor de profesora. 3.

Al haberse liquidado el INSSPONAL mediante la Ley 352 de 2017, pasó de nuevo a la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional el 19 de diciembre de 2017, en la misma función de profesora que venía desempeñando desde el inicio de su vinculación. 4. Fue retirada de la institución por solicitud propia el 21 de marzo de 2003. Mediante la Resolución Nro. 01758 del 19 de agosto de 2003 el Director General de la Policía Nacional ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a la accionante, a partir del 21 de marzo de 2003. 5.

El 6 de septiembre de 2017, la accionante solicitó al Director General de la Policía Nacional el reconocimiento y pago de la prima de actividad, el subsidio familiar, la prima de alimentación, la prima de servicio, el auxilio de transporte, 1/12 de la prima de navidad y demás prestaciones sociales contempladas en el Decreto 1214 de 1990 y la correspondiente reliquidación de su pensión de jubilación. 6.

El 3 de noviembre de 2017 el Jefe del Grupo de Pensiones de la Policía Nacional mediante Oficio Nro. S-2017-05470 ARPRE - GRUPE 1.10, dio respuesta en la que negó lo solicitado. 7. Por lo anterior, la accionante en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo por el que se negó la inclusión de unas partidas computables en la pensión de jubilación y, a título de restablecimiento del derecho, pidió se ordenara la reliquidación de la pensión con las prestaciones señaladas en el Decreto 1214 de 1990. 8.

Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Veintitrés Administrativo de Bogotá, proceso con radicación Nro. 11001-33-35-023- 2017-00414-00 en el que llevó a cabo audiencia inicial el 12 de febrero de 2019 y luego de agotadas las etapas respectivas, emitió providencia y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Luego de hacer un recuento de las normas que rigen al personal civil de la Policía Nacional así como la jurisprudencia que se ha ocupado de estudiar algunos casos sobre la materia, encontró que en el caso concreto de la actora, se había vinculado a la Policía Nacional el 1º de octubre de 1983 en la Dirección de Bienestar Social, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, de manera que el régimen prestacional que la cobijaba era el Decreto 1214 de 1990.

Precisado lo anterior, indicó que tenía derecho al reconocimiento de la prima de servicios, prima de actividad, subsidio familiar, prima de alimentación, auxilio de transporte, devengadas por la actora de acuerdo con la certificación aportada al expediente y del reajuste pensional respectivo. Sin embargo, teniendo en cuenta que el reconocimiento de dichas prestaciones las solicitó a partir del 2 de octubre de 1995, la petición se radicó el 6 de septiembre de 2017 y el retiro del servicio fue el 21 de marzo de 2003, no había lugar a ordenar pago alguno por haber operado el fenómeno de la prescripción. De la solicitud de reliquidación pensional ordenó el pago de las diferencias que resultaran de la liquidación con la inclusión de las prestaciones respectivas, pero desde el 6 de septiembre de 2013, igualmente por haber operado la prescripción. 9.

La decisión fue recurrida por la parte demandada. Correspondió conocer en segunda instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que en sentencia del 24 de julio de 2020 - notificada por correo electrónico el 20 de octubre de 2020 -, revocó parcialmente el fallo de primera instancia. Precisó que al personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el 1º de abril de 1994, le eran aplicables las disposiciones previstas en el Título VI del Decreto 1214 de 1990, como era el caso de la señora Isabel Cristina Suárez de Hernández.

Sin embargo, estuvo de acuerdo con el Juzgado en que el derecho estaba prescrito porque su retiro ocurrió el 21 de marzo de 2003, de manera que contaba con un plazo de 4 años que feneció el 21 de marzo de 2007 y que la reclamación la presentó el 6 de septiembre de 2017, es decir, cuando había prescrito su derecho a reclamar. Ahora bien, en cuanto a la reliquidación de la pensión de jubilación consideró que la entidad no incluyó en la base de liquidación de la pensión de jubilación los factores de prima de actividad, prima de servicios, subsidio familiar, prima de alimentación y subsidio de transporte, al no haber acreditado la demandante haberlos percibido con el último salario devengado, de manera que no era posible reajustar la pensión con las partidas solicitadas. 2.

Fundamentos de la acción La tutelante considera que al proferir la sentencia del 24 de julio de 2020 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con Radicado Nro. 11001-33-35-023-2017-00414-00/01 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente jurisprudencial. 3.1.

Afirmó que, como lo reclamado eran prestaciones periódicas, podían demandarse en cualquier tiempo, conforme lo dispone el literal c), numeral 1º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Igual razonamiento hizo de la pensión que en su criterio, tampoco prescribía. Para soportar tal afirmación citó los siguientes pronunciamientos: 1.

De la Corte Constitucional, invocó la Sentencia C-198 de 1999 para reforzar el argumento de la imprescriptibilidad de la pensión. 2. Del Consejo de Estado, en relación con la imprescriptibilidad de las prestaciones periódicas, enfatizando que los actos que derivan del reconocimiento de prestaciones periódicas pueden ser demandados en cualquier tiempo y que así mismo la reliquidación de la pensión puede ser demandada en cualquier tiempo, citó los siguientes precedentes: • Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 17 de mayo de 2007, Radicación Nro. 25000-23-25-000-2005-06256-01 (1784-06), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez que indicó que “la petición de reajuste pensional es un acto que pende del acto principal de reconocimiento de la prestación, el cual no tiene término de caducidad y en esta medida tampoco lo tiene el que decide la petición de reajuste.

Dichos actos no están sujetos a término de caducidad”. • Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010, Radicación Nro. 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201- 08). M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, reiterada el 5 de marzo de 2015 en el expediente Nro. 27001-23-33-000-2013-00248- 01 (1153-2014). M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, en relación con la caducidad y prescripción de las prestaciones periódicas. • Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2008, Radicación Nro. 25000-23-25-000-2002-06050-01 (0363-08).

M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. • Sección Cuarta, Sentencia de tutela del 18 de febrero de 2016, Radicación Nro. 11001-03-15-000-2015-03039-00. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 1. Indicó que de conformidad con el artículo 129 Decreto 1214 de 1990, aplicable a su caso, la prescripción para reclamar las prestaciones sociales allí establecidas era cuatrienal y que se contaba desde el momento en que se presentó la respectiva solicitud de manera que, al haber hecho la petición el 6 de septiembre de 2017, los derechos prestacionales reclamados debían ser reconocidos desde el 6 de septiembre de 2013. 2.

Sostuvo que en el proceso ordinario se citó y aportó la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-019-CE-S2 del 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del doctor César Palomino Cortés, radicación Nro. 2500-23-42-000-2016- 04235-01 (0901-2018), pero que no fue atendida ni tenida en cuenta.

A continuación cito 17 precedentes más del Consejo de Estado en relación con el tema, 7 antecedentes de Tribunales Administrativos y 3 sentencias de los Juzgados Administrativos. De las citas extracta la regla según la cual, personal civil como la accionante que estuviera vinculado con la institución al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, le aplicaría el Decreto 1214 de 1990. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. En providencia del 18 de noviembre de 2021, se admitió la acción de tutela por el despacho sustanciador, se ordenó notificar a las partes y se dispuso la vinculación en calidad de tercero del Ministerio de Defensa - Policía Nacional. Como interviniente ordenó la vinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, luego de transcribir los argumentos de la sentencia de segunda instancia, sostuvo que estaba debidamente motivada la decisión y soportado en las pruebas, normas y jurisprudencia aplicable. Advirtió que tal como lo manifestó la sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 12 de diciembre de 2019, en materia prestacional a los empleados públicos del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares -extensible al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional- y que luego fueron incorporados a las plantas de personal de salud del Ministerio de Defensa y que se hubiesen vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el 1º de abril de 1994, le resultan aplicables en su integridad las disposiciones previstas en el Titulo VI del Decreto 1214 de 1990.

Que a la señora Isabel Cristina Suárez de Hernández le asistía derecho al pago de las prestaciones solicitadas, pero que como se indicó en el fallo, no había lugar a ningún reconocimiento por haber operado el fenómeno de la prescripción cuatrienal, teniendo en cuenta que la vinculación laboral terminó en el año 2003 (el 21 de marzo de 2003) y la reclamación se hizo en el año 2017 (el 6 de septiembre de 2017).

Agregó que en la decisión quedó dicho que el reajuste de la mesada pensional o reliquidación de la pensión de jubilación no procedía porque no se encontró demostrado que la demandante hubiera percibido los factores solicitados en el último salario devengado. Finalmente, indicó que la presente acción era improcedente porque no podía utilizarse como una instancia adicional como lo pretende la accionante. 4.3.

El Jefe del Área Jurídica de la Secretaría General de la Policía Nacional, luego de citar apartes de la sentencia que se cuestiona, advirtió que como allí se indicó, la reclamación fue presentada fuera del término señalado en el artículo 129 del Decreto 1214 de 1990, que la accionante contaba con cuatro años para presentar la solicitud contados desde la desvinculación de la institución, lo que no ocurrió. Que de igual forma, tampoco se procedió a reconocer el reajuste de la pensión de jubilación con base en los emolumentos objeto de reclamación, en la medida en que el último salario devengado mostraba no haberlos percibido, conforme lo establece el artículo 98 del Decreto 1214 de 1990.

Destacó que no puede considerarse la acción de tutela como una instancia adicional para discutir aspectos que ya fueron objeto de estudio en el proceso ordinario y que no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga necesaria la intervención del juez constitucional de manera urgente e inmediata. 4.4. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese haber sido notificada, no se pronunció. 5.

Providencia impugnada 5.1. Mediante Sentencia del 9 de abril de 2021, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, declaró improcedente la acción de tutela. Encontró que la demandante reiteró los argumentos que ya había formulado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que en la demanda puso de presente que el régimen aplicable a su caso de reliquidación pensional era el Decreto 1214 de 1990 y no el Decreto 2701 de 1988 y que además, se había referido a la imprescriptibilidad de las prestaciones sociales, citando y anexando jurisprudencia del Consejo de Estado, Tribunales Administrativos y Juzgados Administrativos de Bogotá que también mencionó en los alegatos de conclusión de segunda instancia y ahora en la presente acción de tutela.

Dijo que esos argumentos fueron abordados y resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia de segunda instancia dictada en el proceso ordinario, de manera que lo que hacía la accionante era insistir sobre aspectos ya expuestos y controvertidos en el proceso ordinario, lo que impedía al juez de tutela pronunciarse sobre el particular.

Adicionalmente, encontró que no se desplegó en la tutela una carga argumentativa para explicar las razones por las que la providencia acusada, esto es, la sentencia del 24 de julio de 2020 vulneró sus derechos fundamentales y que lo que pretendió fue reabrir el debate jurídico que como se anotó, estaba resuelto. 5.2. La decisión contó con una aclaración de voto de uno de los integrantes de la sala de decisión, quien consideró que el asunto sí tenía relevancia constitucional ya que la accionante alegó la violación de derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la igualdad, porque al parecer, el Tribunal accionado revocó el reconocimiento pensional sin tener en cuenta el artículo 164 del CPACA, además del presunto desconocimiento del precedente jurisprudencial fijado por esta Corporación sobre el tema de la prescripción de los derechos pensionales.

En todo caso, aseguró que si bien el asunto tenía relevancia constitucional, ello no implicaba que debía concederse el amparo, sino por el contrario que debían ser negadas las pretensiones de la tutela, porque las sentencias referidas por la accionante como precedentes jurisprudenciales sobre la imprescriptibilidad del derecho pensional, no constituían precedente jurisprudencial obligatorio para el tribunal.

Adicionalmente, advirtió que como lo expuso el tribunal, el ajuste pensional no se ordenó porque la accionante no probó que los factores salariales solicitados los hubiera devengado en el último año de servicio, es decir, la accionante no probó que hubiera percibido la prima de actividad, servicios, alimentación y subsidio de transporte y, en cuanto el tema prestacional solicitado evidenció que tales derechos se encontraban prescritos, “teniendo en cuenta que la vinculación laboral terminó en el año 2003 (el 21 de marzo de 2003) y la reclamación se hizo en el año 2017 (el 6 de septiembre de 2017)”. 6.

Impugnación La parte actora impugnó la decisión de primera instancia. Reiteró los argumentos presentados en el escrito de tutela. Indicó que no es cierto como se afirma en el fallo de primera instancia, que se reiteraran los argumentos del proceso ordinario, pues que el argumento de la prescripción fue el punto alegado en la tutela y en ningún momento fue un aspecto debatido en la demanda.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[2], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[3] y especiales[4] que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional[5] ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.

Planteamiento del problema jurídico y análisis del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 3.1. Teniendo en cuenta los antecedentes del caso y los argumentos presentados en el escrito de impugnación, corresponde a la Sala, de manera preliminar, determinar si le asistió o no razón al juez de tutela de primera instancia en declarar la improcedencia de la presente acción, por no encontrar satisfecho el requisito de relevancia constitucional.

Para declarar la improcedencia de la presente acción, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, como juez de tutela de primera instancia, consideró que no se cumplía el requisito de relevancia constitucional porque la demandante (i) reiteró los argumentos formulados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -concretamente en la demanda y en los alegatos de conclusión-, consistentes en que el régimen aplicable a su caso era el previsto en el Decreto 1214 de 1990 y no el Decreto 2701 de 1988; y (ii) se refirió a la imprescriptibilidad de las prestaciones sociales, citando y anexando jurisprudencia del Consejo de Estado y de los Tribunales y Juzgados Administrativos, sin que se evidenciaran las razones por las que la providencia enjuiciada vulneraba sus derechos fundamentales.

La jurisprudencia constitucional ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria; ya que su labor está orientada a la protección de derechos fundamentales vulnerados o amenazados, y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.

En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, lo que implica que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por tal motivo, al interesado le asiste la obligación de exponer en la demanda de tutela los serios y fuertes argumentos que le permitan cuestionar las decisiones de los jueces, que debe estar circunscrita a la posible amenaza o vulneración de derechos fundamentales, y no tratarse de argumentos con los que simplemente se controviertan las decisiones de los jueces como si acudiera a una instancia adicional del respectivo proceso.

La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales.

Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural[6]. Esta Sala no comparte las razones del juez de tutela de primera instancia, para considerar incumplido este requisito, pues en el escrito de demanda la parte actora ilustra de manera suficiente que el aspecto que determinaba la aplicación del Decreto 1214 de 1990 a quienes se desempeñaron como personal civil en la Policía Nacional era que se tratara de una persona vinculada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, como fue su caso.

De hecho, el concepto de violación de la demanda estuvo dirigido a cuestionar la decisión de la administración por haber incurrido en las causales de nulidad de expedición irregular, falsa motivación y en la infracción de las normas en las que debía fundarse el acto, todas dirigidas a la aplicación del régimen especial contenido en el Decreto 1214 de 1990.

De la figura de la prescripción de las prestaciones sociales, se advierte un acápite corto a folio 199 del escrito de demanda, pero no fue la base sobre la que construyó su argumento, pues el punto central que pretendió mostrar al juez natural fue que al tratarse de una persona vinculada con anterioridad a la Ley 100 de 1993, era posible que se aplicara la norma anterior dirigida como se dijo, a personas que como ella se desempeñaron en calidad de personal civil al servicio de la Policía Nacional.

Cabe advertir que estos mismos argumentos fueron reiterados por la parte actora en los alegatos de conclusión ante el Tribunal y que fue la oportunidad que tuvo de dirigirse al juez de segunda instancia, en la medida en que quien presentó el recurso de apelación fue la entidad demandada – Policía Nacional y no la demandante (hoy accionante), de manera que en ese momento no era posible profundizar en argumentos distintos a los ya manifestados al juez desde el inicio.

Ya en sede constitucional, teniendo en cuenta que en segunda instancia no solo se confirmó lo relacionado con la prescripción sino que además se revocó lo relacionado con la reliquidación pensional ordenada por el Juzgado en primera instancia, revisado el escrito de tutela advierte la Sala que si bien hace una mención al régimen aplicable - Decreto 1214 de 1990 - y al derecho que desde siempre ha indicado le asiste, el fundamento central de la petición ante el juez constitucional, tiene que ver es con la prescripción de las mesadas pensionales, y es en torno a esta figura que estructura la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, de hecho, propone y desarrolla el argumento relativo al desconocimiento de los derechos a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, para lo cual, citó abundante jurisprudencia con el fin de justificar las razones por las que a su juicio no era posible hablar de “prescripción de mesadas pensionales” que tenían el carácter de prestaciones periódicas, y que por tanto, podían demandarse en cualquier tiempo.

Cabe precisar igualmente que en el escrito de impugnación la accionante hace un amplio reproche a la forma como se abordó el problema jurídico por parte del juez de tutela en primera instancia, pues señala que lo que se está discutiendo en sede constitucional es lo relacionado con la prescripción, y que esto ni siquiera se contempló en la decisión de tutela de primer grado, limitándose a mencionar que era la reiteración de unos argumentos presentados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Las razones expuestas permiten indicar que en realidad el asunto que se planteó ante esta instancia constitucional no atiende a la reiteración literal de los argumentos presentados en sede ordinaria, pues se trata del presunto desconocimiento de las normas y la jurisprudencia en relación con la prescripción y el tratamiento que en sentir de la actora, debe darse a prestaciones periódicas como lo es la pensión, y por tanto, al estimar la tutelante que se vulneran sus derechos fundamentales con la forma como se resolvió su caso por parte del Tribunal accionado, para la Sala es posible considerar acreditado este requisito de procedencia. 3.2.

Visto lo anterior, corresponde a la Sala establecer si al proferir la Sentencia del 24 de julio de 2020 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 11001-33-35-023-2017-00414-00/01, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente jurisprudencial. 4.

Defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente jurisprudencial y su análisis en el caso concreto. 1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.

De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión[7]. Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente.

En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad. 4.2. Por su parte, el precedente judicial busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido proceso del ciudadano. Para la Sala[8], puede plantearse la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación;

(ii) que tales decisiones eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente; (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al precedente vinculante, (iv) y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante.

El desconocimiento del precedente constitucional es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: (i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o (ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. 4.3.

La parte actora menciona en el escrito de tutela la existencia de dos defectos en la providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, concretamente: sustantivo y por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Sin embargo, de la lectura hecha a los argumentos de la demanda de tutela, advierte la Sala que el fundamento de su tesis se sustenta en distintos pronunciamientos del Consejo de Estado e incluso de los Tribunales y Juzgados Administrativos, con los que pretende cuestionar el análisis que se hizo por el juez ordinario, concretamente en relación con las dos decisiones que se adoptaron y que fueron: i) la prescripción cuatrienal para reclamar el reconocimiento y pago de las prestaciones solicitadas con fundamento en el Decreto 1214 de 1990 y ii) la no reliquidación de la pensión de jubilación por no estar acreditado que hubiera percibido los factores solicitados en el último año de servicios. 4.4.

Lo primero que debe quedar claro es que no está en discusión que a la accionante le aplica el régimen contemplado en el Decreto 1214 de 1990 por haber estado vinculada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Esto por cuanto insiste en el escrito de tutela que es beneficiaria de este régimen aplicable al personal civil de la Policía Nacional, aspecto que fue expresamente reconocido por el Tribunal en la sentencia cuestionada razón por la que no hay lugar a un pronunciamiento en este sentido. 4.5.

Ahora bien, las citas jurisprudenciales a las que alude en su escrito y que incluso destaca, incluida la cita que hace del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, concretamente del literal c), numeral 1º de dicha norma, hacen alusión al fenómeno de la caducidad que tiene que ver con el tiempo con el que cuenta el ciudadano para acudir ante el juez en procura de la defensa de sus derechos y que difiere de la prescripción, en la medida en que este es el término con el que cuenta el interesado para solicitar un derecho so pena de que se declare la extinción del mismo y que puede conllevar a que no se reconozca el pago del derecho reclamado como consecuencia de la inactividad del beneficiario.

Menciona la parte actora que lo reclamado es una prestación periódica y que por tanto es posible demandar en cualquier tiempo. En efecto, las prestaciones periódicas pueden ser demandadas sin atender al término que la ley tiene previsto para activar el aparato jurisdiccional dependiendo el medio de control que se pretenda ejercitar, en este caso el de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que sucede es que en el presente caso no se trató del término que dejó transcurrir la señora Suárez de Hernández para demandar sino del término que dejó pasar para reclamar su derecho ante la administración y aquí es donde se advierte la aparente confusión pues debe estar claro que caducan las acciones y prescriben los derechos.

Cabe precisar en este punto que, efectivamente el derecho a la pensión es imprescriptible, pero sí resultan afectadas por este fenómeno, aquellas mesadas dejadas de reclamar en tiempo pues se encuentran sujetas al término de prescripción que, para casos como el de la actora, quien es beneficiaria del régimen contemplado en el Decreto 1214 de 1990, es de cuatro (4) años, tal como lo dispone el artículo 129 de esta norma, contabilizados desde que la prestación se hace exigible. 4.6.

Es importante también hacer claridad en cuanto a lo definido por el Tribunal en la sentencia cuestionada, pues como se dijo, fueron dos los aspectos analizados con fundamento en las pretensiones de la demanda que propusieron analizar dos problemas jurídicos: por una parte, el relacionado con el reconocimiento de unas prestaciones que estaban descritas en el Decreto 1214 de 1990 y por otra, la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de los factores pretendidos, aspectos que luego de analizados llevó a dos conclusiones distintas.

Veamos: En relación con el reconocimiento de las prestaciones sociales consagradas en el Decreto 1214 de 1990, luego de analizar la aplicación de esta norma a la actora así como el precedente de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado comprendido en la sentencia SUJ- 019-CE-S2 del 12 de diciembre de 2019, precisó el Tribunal lo siguiente: “Ahora, del estudio normativo y la regla de unificación señalada el 12 de diciembre de 2019 por el Consejo de Estado en materia prestacional los empleados públicos del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares incorporados a la planta de personal de Salud del Ministerio de Defensa Nacional y que se hubieren vinculado antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 se les aplicará en su integridad el Decreto 1214 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen.

Por lo que sí le asiste el derecho a la señora Isabel Cristina Suárez de Hernández a mantener el régimen prestacional contenido en el Decreto 1214 de 1990, y por ello, al reconocimiento de la prima de actividad, prima de alimentación, prima de servicio, subsidio familiar y auxilio de transporte que percibió hasta la fecha en la cual fue incorporada al extinto Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y ordenar el pago hasta el retiro de su servicio el día 21 de marzo de 2003.

No obstante lo anterior, como fue mencionado por el Juez de primera instancia, el derecho de la demandante se encuentra prescrito tal y como lo dispone el artículo 129 del Decreto 1214 de 1990, en la medida que el retiro de la señora Isabel Cristina Suárez de Hernández se efectuó el 21 de marzo de 2003, por ello contaba con un plazo de cuatro años que fenecía el 21 de marzo de 2007, pero la reclamación solo la presentó el 6 de septiembre de 2017, es decir, cuando ya había prescrito su derecho a reclamar”.

Al respecto debe tenerse en cuenta que la pensión de jubilación se liquida con el último salario devengado. Según la certificación obrante en el folio 40 del expediente suscrita por el Tesorero General de la Policía Nacional, la demandante tuvo como factores devengados en su último salario - Febrero de 2003 -, el sueldo básico. […] Expuesto lo anterior, se concluye que a la señora Isabel Cristina Suárez de Hernández el Director General de la Policía Nacional le reconoció una pensión de jubilación en cuantía del 75%, incluyendo como partidas computables el sueldo básico, una doceava parte de la bonificación por servicios prestados, una doceava parte de la prima de servicios, una doceava parte de la prima de vacaciones y una doceava parte de la prima de navidad.

En ese orden de ideas, la entidad no incluyó en la base de liquidación de la pensión de jubilación los factores denominados: prima de actividad, prima de servicios, subsidio familiar, prima de alimentación y auxilio de transporte, pretendidos en la demanda, al no haber acreditado la demandante haberlos percibido con el último salario devengado, por ello, no es posible reajustar la pensión con las partidas solicitadas”.

De manera que en este punto relacionado con la reliquidación de la pensión de jubilación de la actora, el argumento que mencionó el Tribunal fue la negativa en la inclusión de unos factores en la base de liquidación de la pensión, al no estar acreditado que la demandante los hubiera percibido en el último salario devengado, de manera que los argumentos relativos a la imprescriptibilidad en materia pensional no tienen que ver con la razón por la que se negó la reliquidación pensional pretendida y sí atienden a lo contemplado en el artículo 98 del ya citado Decreto 1214 de 1990[9], que indica que la pensión a reconocer es equivalente al 75% del último salario devengado, supuesto que no encontró acreditada la autoridad judicial accionada.

Estas razones se estiman suficientes para concluir que no se configuran los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente jurisprudencial propuestos por la accionante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. 5. Por las razones expuestas, la Sala revocará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda de tutela de la referencia presentada por la señora Isabel Cristina Suárez de Hernández.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la decisión impugnada, proferida el 9 de abril de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia y en su lugar, negar las pretensiones de la demanda de tutela interpuesta por la señora Isabel Cristina Suárez de Hernández, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | | | ----------------------- [1] El 17 de noviembre de 2020 aparece como fecha de presentación, según el correo de radicación de la acción de tutela. [2] Decreto 2591 de 1991.

Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [3] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. [4] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [5] Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. [6] Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T-422 de 2018, T- 715 de 2016, C- 590 de 2005. [7] Sentencia SU-159 de 2002 proferida por la Corte Constitucional. [8] CONSEJO DE ESTADO.

Sección Cuarta. Sentencia del 23 de abril de 2014. Expediente No. 11001-03-15-000-2013-02625-00. C.P. Jorge Octavio Ramírez. [9] “Artículo 98. Pensión de jubilación por tiempo continuo. El empleado público del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que acredite veinte (20) años de servicio continuo a éstas, incluido el servicio militar obligatorio, hasta por veinticuatro (24) meses, prestado en cualquier tiempo, tendrá derecho a partir de la fecha de su retiro, a que por el Tesoro Público se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado, cualquiera que sea su edad, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 103 de este Decreto (…)”.