ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN / RESPUESTA A LA PETICIÓN - De fondo, oportuna y congruente con lo solicitado [E]l actor pidió del señor director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado darle a conocer el proyecto de acto administrativo que dispone la reestructuración administrativa del organismo, (…) comoquiera que uno de sus afiliados es empleado de aquella.

(…) se tiene que la solicitud presentada por la demandante fue desatada (…) y aunque a las presentes diligencias no se adosó documento alguno que diera cuenta de la notificación de dicha decisión, la tutelante allegó copia de esta y la menciona en el escrito inicial, de lo que se infiere que conoce su contenido, por ende, le fue comunicada.

Así las cosas, se colige que la garantía superior de petición de la demandante no ha sido vulnerada, por cuanto el pedimento que formuló ante el señor director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fue contestado de fondo y de manera congruente, y su respuesta se puso en su conocimiento. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Medio de control idóneo para reclamar el cumplimiento de una norma [L]a Ley 393 de 1997, instituyó la acción de cumplimiento, cuya finalidad es garantizar que se acaten en debida forma las cargas que el ordenamiento jurídico le impone, tanto a los servidores públicos como a los particulares que ejercen funciones públicas, con lo que se obtiene la eficacia material de las normas, al ser obedecidas por quienes deben aplicarlas.

(…) en el caso sub examine la Sala evidencia que la tutela de la referencia no colma la exigencia de subsidiariedad respecto de la súplica de ordenarle a las autoridades accionadas acatar el artículo 2.2.2.6.1 (parágrafo 3) del Decreto 1083 de 2015 (presuntamente inobservado por ellas), comoquiera que para tal fin el ordenamiento jurídico prevé otro medio de defensa judicial, que es la acción de cumplimiento de que tratan el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997, máxime cuando ya agotó su requisito de procedibilidad de constituir en renuencia al presuntamente obligado a cumplir aquella norma.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 393 DE 1997 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1083 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.2.6.1 - PARÁGRAFO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01900-00(AC) Actor: ORGANIZACIÓN SINDICAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS Y CARCELARIOS (OSEMPEC) Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, DIRECTOR GENERAL DE LA AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO, MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Y DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la Organización Sindical de Empleados Públicos y Carcelarios (Osempec), por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales de petición y asociación sindical.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La Organización Sindical de Empleados Públicos y Carcelarios (Osempec), por conducto de su representante legal, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores presidente de la República, director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, Ministro de Justicia y del Derecho y directora del Departamento Administrativo de la Función Pública.

Como consecuencia de lo anterior, pide se ordene a las autoridades accionadas dar cumplimiento al artículo 2.2.2.6.1 (parágrafo 3) del Decreto 1083 de 2015, con el fin de que conozca la reestructuración administrativa que se adelanta en la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en particular, lo concerniente al estudio técnico en el que se determinó que se debían crear varios cargos de libre nombramiento y remoción. 2.

Hechos. Relata la accionante que en noviembre de 2017[1] se constituyó y el 16 de julio de 2020 su asamblea nacional de delegados reformó los correspondientes estatutos, en el sentido de estipular que es una organización sindical de «primer grado de industria o rama de actividad económica», integrada por empleados de los ministerios, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), Unidad Especial de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), alcaldías, gobernaciones, superintendencias, «consejos y entidades adscritas».

Que el 16 de julio de 2020 se aprobó la afiliación del señor Germán Eduardo Bernal Moreno, quien está vinculado a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y ese mismo día fue designado como fiscal de la asamblea. En el mes de octubre de dicha anualidad, el ente estatal inició los respectivos descuentos de nómina destinados a su financiamiento.

Dice que el 3 de marzo de 2021 pidió del señor director general de la precitada Agencia informarle del proyecto de acto administrativo mediante el cual se modifica la planta de personal del organismo y se adopta el nuevo manual de funciones, conforme lo establece el artículo 2.2.2.6.1 (parágrafo 3) del Decreto 1083 de 2015, lo que le fue negado, a través de oficio 20211030019291 de 24 de marzo de 2021, con el argumento de que no contaba con sindicato alguno, sin embargo, se indicó que al difundir la reestructuración administrativa en la página electrónica del Ministerio de Justicia y del Derecho, de acuerdo con el artículo 2.1.2.1.14 del Decreto 1081 de 2015, se garantizó el principio de publicidad.

Que la respuesta que le fue otorgada desconoce sus derechos constitucionales fundamentales invocados en la solicitud de amparo, comoquiera que las autoridades accionadas estaban en la obligación de comunicarle el proyecto de cambio de la estructura administrativa de la aludida Agencia, toda vez que uno de sus miembros hace parte de ella. II.

TRÁMITE PROCESAL Con proveído de 12 de abril de 2021 el Juzgado Veintisiete (27) Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá admitió la acción de la referencia y ordenó vincular, entre otras autoridades, al señor director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, quien, con memorial del día 14 de los mismos mes y año, indicó que dicho despacho carecía de competencia para conocer del asunto constitucional, porque, en atención al Decreto 333 de 2021, debía tramitarlo el Consejo de Estado, pues el encargado de realizar la reestructuración de la administración pública era el señor presidente de la República.

En virtud del referido escrito, el 22 de abril del año en curso el mencionado Juzgado dejó sin efectos el citado auto y dispuso enviar la tutela a esta Corporación, que, por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, a través de providencia de 28 siguiente, la admitió y ordenó notificar a los señores presidente de la República, director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, Ministro de Justicia y del Derecho y directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por conducto de apoderado, afirma que el señor presidente de la República carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que sus funciones no están relacionadas con el procedimiento de modificación de la planta de personal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1.2 El señor director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a través de la señora jefe de la oficina jurídica del ente estatal que regenta, pide negar el amparo deprecado, habida cuenta de que no ha vulnerado derechos constitucionales fundamentales de la actora, puesto que, mediante oficio 20211030019291 de 24 de marzo de 2021, respondió la solicitud en la que requirió exponer el proyecto de acto administrativo con el que se cambia el manual de funciones de la entidad y su estructura orgánica.

Adicionalmente, aduce que no merece reproche alguno que no se haya consultado a la tutelante sobre las precitadas actuaciones administrativas, porque el ente «no tiene una organización sindical presente» (tal como lo certificó el Ministerio del Trabajo, con oficio 8SE2021332124068 de 15 de abril de 2021), máxime cuando se hizo la correspondiente publicación en la página electrónica del Ministerio de Justicia y del Derecho, en observancia del artículo 2.1.2.1.14 del Decreto 1081 de 2015.

Además, a la organización sindical demandante están afiliados empleados de organismos carcelarios, condición que no tiene esa Agencia, y no ha suscrito acuerdo sindical alguno con aquella. 2.1.3 El señor Ministro de Justicia y del Derecho, por medio del señor director jurídico de la cartera que representa, asevera que de los hechos expuestos por la tutelante no es dable atribuirle quebranto de sus garantías superiores, motivo por el cual debe ser desvinculado del presente trámite constitucional, cuanto más si el ente en el que se adelanta la reestructuración administrativa, y que es el que presuntamente trasgrede la prerrogativa de asociación sindical, cuenta con autonomía administrativa, patrimonio propio y personería jurídica. 2.1.4 La señora directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, por intermedio del señor director jurídico del ente, indica que (i) carece de competencia para inmiscuirse en las decisiones que adopte otra entidad; y (ii) la solicitud de amparo deviene improcedente, en razón a que el marco normativo prevé otro instrumento para decidir la controversia, como lo es «la acción de nulidad y restablecimiento del derecho».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, que aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales de petición y asociación sindical. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un proceso preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si (i) las autoridades accionadas han quebrantado la garantía superior de petición de la actora, al, presuntamente, no atender en debida forma la solicitud formulada por esta el 3 de marzo de 2021, orientada a que se le diera a conocer la reestructuración administrativa que se adelanta en la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y (ii) es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la omisión de consultar con la demandante la modificación de la planta de personal del mencionado organismo; y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior de asociación sindical. 3.4 Derecho constitucional fundamental de petición. Se ha dicho que la historia de la humanidad podría compendiarse en la epopeya de la conquista de los derechos, para significar con ello el colosal tamaño del empeño del hombre en su logro, jamás pacífico, por el contrario, sin excepción, precedido de monumentales sacrificios, al de petición como uno de ellos, por supuesto que le es inherente esa caracterización, cuyo periplo evolutivo se inaugura en pleno oscurantismo de la humanidad, como generalmente es conocida la Edad Media, en 1215 con la fecunda Carta Magna o Carta de Juan sin Tierra, pasando por el Bill of Rights[2], y posteriormente asume alcance ecuménico con la Revolución Francesa, tanto en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789[3] como en la de 1793[4].

Colombia, desde luego, no ha sido ajena a la institucionalización del derecho de petición, pues desde los albores de su proceso independentista se preocupó por dicha garantía[5], hoy día consagrada en el artículo 23 de la Constitución Política en los siguientes términos: Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.

Ahora bien, sobre el linaje constitucional fundamental del derecho de petición no existe el menor atisbo de duda, como que la más restrictiva de las tesis, es decir, la que sigue el método lógico sistemático, según la cual «los derechos fundamentales son solo aquellos que expresamente el constituyente calificó con esa denominación en el sistema constitucional»[6], pues así lo dice su enunciación taxativa y ubicación dentro del correspondiente articulado (capítulo 1 del título II) de la Carta Política, amén de su inmediata aplicación conforme al artículo 85 ibidem.[7] Por su parte, la Corte Constitucional, respecto del derecho de petición, ha sostenido: Frente a las características esenciales del derecho de petición, ha sido abundante y reiterativa la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el núcleo esencial de este derecho reside en la resolución pronta y oportuna de la solicitud.

En este sentido, esta Corporación ha manifestado: “(i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión;

(iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; (v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares;

(vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa;

(ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”. De los anteriores componentes jurisprudenciales cabe destacar que el derecho de petición exige, por parte de las autoridades competentes, una decisión de fondo a lo requerido por el ciudadano, lo cual implica la prohibición de respuestas evasivas o abstractas, sin querer decir con ello que la respuesta deba ser favorable.

La respuesta de fondo implica un estudio sustentado del requerimiento del peticionario, acorde con las competencias de la autoridad frente a la que ha sido presentada la petición. Asimismo, la aludida Corporación ha expresado que una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del peticionario, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a sus pretensiones[8]; resulta efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea[9] (artículos 2, 86 y 209 constitucionales); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la respuesta a lo solicitado verse acerca de lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la reclamación formulada[10].

De acuerdo con el anterior derrotero jurisprudencial, el derecho de petición se quebranta cuando la autoridad (i) no resuelve de fondo lo pedido o (ii) no da una pronta respuesta, conforme a los términos que directamente fija el legislador. 3.5 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo[11] procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.

Frente al particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-480 de 2011, indicó: […] conforme con su diseño constitucional, la tutela fue concebida como una institución procesal dirigida a garantizar “una protección efectiva y actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales fundamentales”, razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos para controvertir las decisiones que se adopten durante su trámite.

La jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias -jurisdiccionales y administrativas- y sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional.

En efecto, el carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional pone de relieve que para acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber actuado con diligencia en los procesos y procedimientos ordinarios, pero también que la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo 86 superior.

Sobre este particular, ha precisado la jurisprudencia que si existiendo el medio judicial de defensa, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que éste caduque, no podrá posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de obtener la protección de un derecho fundamental. En estas circunstancias, la acción de amparo constitucional no podría hacerse valer ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad procesal se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y a la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo [resalta la Sala].

De acuerdo con la anterior pauta jurisprudencial y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.

De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular. En ese sentido, la Corte Constitucional, en sentencia T-375 de 2018[12], precisó: […] El principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución, implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Sobre el carácter subsidiario de la acción, la Corte ha señalado que “permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos”[13]. Es ese reconocimiento el que obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.

En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. Ahora bien, como se dejó explicado, la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el ordenamiento jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos.

Sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria. En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a derechos inalienables.

La Corte Constitucional ha definido el perjuicio irremediable en los siguientes términos: La irremediabilidad del perjuicio, implica que las cosas no puedan retornar a su estado anterior, y que sólo pueda ser invocada para solicitar al juez la concesión de la tutela como “mecanismo transitorio” y no como fallo definitivo, ya que éste se reserva a la decisión del juez o tribunal competente.

Es decir, se trata de un remedio temporal frente a una actuación arbitraria de autoridad pública, mientras se resuelve de fondo el asunto por el juez competente. En el caso que nos ocupa, la situación que se presenta no es irremediable, pues como el perjuicio alegado está en posibilidad de desaparecer, de prosperar el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la decisión de la Inspección, resulta ilógico considerarlo como irremediable.

Por lo demás, tampoco se observa que dicho perjuicio, sea grave o inminente.[14] De la lectura del pasaje jurisprudencial citado, se colige que el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: 1) Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. 2) Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3) Que su ocurrencia sea inminente. 4) Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. 5) Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.

En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente[15].

Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio.

Sobre la carga de la prueba del perjuicio irremediable, la Corte Constitucional ha afirmado que «En materia de interposición de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable existe una carga probatoria más exigente por parte de quien lo invoca, a menos que sea manifiesta la existencia del perjuicio irremediable, que debe ser cumplida por el accionante al momento de interponer la acción de tutela, carga que en todo caso no le compete a la Corte Constitucional satisfacer»[16]. 3.6 Caso concreto. 3.6.1 Amparo deprecado respecto de la presunta vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. Con la finalidad de dilucidar si en el asunto sub judice se quebranta el derecho constitucional fundamental de petición de la actora, cabe precisar, conforme a los documentos adosados a estas diligencias, que el 3 de marzo de 2021 pidió del señor director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado darle a conocer el proyecto de acto administrativo que dispone la reestructuración administrativa del organismo, en cumplimiento del artículo 2.2.2.6.1 (parágrafo 3[17]) del Decreto 1083 de 2015[18], comoquiera que uno de sus afiliados es empleado de aquella.

Mediante oficio 20211030019291 de 24 de marzo de 2021, el aludido director general negó lo deprecado, porque si bien es cierto que la normativa señalada en precedencia estipula que las entidades del orden nacional deben consultar con sus organizaciones sindicales la modificación de su planta de personal, con el fin de que planteen las observaciones y sugerencias a que hubiere lugar, también lo es que en la precitada Agencia no hay sindicatos, situación por la que se efectuó la correspondiente publicación en la página electrónica del Ministerio de Justicia y del Derecho, conforme al artículo 2.1.2.1.14[19] del Decreto 1081 de 2015[20].

Con base en el anterior recuento fáctico, se tiene que la solicitud presentada el 3 de marzo de 2021 por la demandante fue desatada a través del oficio enunciado en el anterior párrafo, y aunque a las presentes diligencias no se adosó documento alguno que diera cuenta de la notificación de dicha decisión, la tutelante allegó copia de esta y la menciona en el escrito inicial, de lo que se infiere que conoce su contenido, por ende, le fue comunicada.

Así las cosas, se colige que la garantía superior de petición de la demandante no ha sido vulnerada, por cuanto el pedimento que formuló ante el señor director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fue contestado de fondo y de manera congruente, y su respuesta se puso en su conocimiento. Por último, cabe aclarar que la presentación de una solicitud le impone a la autoridad a la que se dirige la obligación de desatarla de acuerdo con los parámetros fijados por la Corte Constitucional, como ocurrió con la formulada por la actora, pero no la de acceder a lo deprecado[21], premisa que en el sub lite impide alegar quebranto del derecho fundamental de petición, por el hecho de que no se le dio a conocer la reestructuración administrativa que se adelanta en la precitada Agencia. 3.6.2 Procedencia de la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de una norma.

En el sub lite la tutelante pretende que se ordene a las autoridades accionadas consultarle sobre la modificación a la planta de personal que se surte en la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en acatamiento del artículo 2.2.2.6.1 (parágrafo 3[22]) del Decreto 1083 de 2015. Con la finalidad de determinar si es dable estudiar de fondo esa súplica, resulta oportuno advertir que el artículo 87 de la Constitución Política prevé que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». El anterior precepto fue desarrollado por la Ley 393 de 1997[23], que instituyó la acción de cumplimiento, cuya finalidad es garantizar que se acaten en debida forma las cargas que el ordenamiento jurídico le impone, tanto a los servidores públicos como a los particulares que ejercen funciones públicas, con lo que se obtiene la eficacia material de las normas, al ser obedecidas por quienes deben aplicarlas[24].

Ahora bien, para la procedencia de la mencionada acción resulta imperativo constituir, de manera previa, en renuencia al encargado de cumplir la norma presuntamente inobservada, para lo cual debe colmarse el procedimiento previsto en el inciso 2º del artículo 8 de la Ley 393 de 1997, que estipula: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.

Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. Sobre el mentado requisito de procedibilidad, esta Corporación[25] ha precisado que su agotamiento implica solicitar de la autoridad el cumplimiento de una ley o acto administrativo desobedecido, para cuyo efecto es indispensable indicar de manera expresa la norma supuestamente desatendida, y obtener frente a ello la negativa de la entidad, en aras de no sorprenderla con la instauración de la acción de cumplimiento.

Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el caso sub examine la Sala evidencia que la tutela de la referencia no colma la exigencia de subsidiariedad respecto de la súplica de ordenarle a las autoridades accionadas acatar el artículo 2.2.2.6.1 (parágrafo 3) del Decreto 1083 de 2015 (presuntamente inobservado por ellas), comoquiera que para tal fin el ordenamiento jurídico prevé otro medio de defensa judicial, que es la acción de cumplimiento de que tratan el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997, máxime cuando ya agotó su requisito de procedibilidad de constituir en renuencia al presuntamente obligado a cumplir aquella norma.

Cabe advertir que, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es imperioso que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De tal manera que la falta de diligencia de la actora, entendida como la renuencia en el uso de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia del trámite constitucional frente al caso particular.

A guisa de corolario, en este asunto el ejercicio de la tutela es improcedente en razón a que se encuentra gobernada por el principio de subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida «Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales […]»[26], y en el caso sub examine, pese a que la demandante cuenta con otro medio ordinario (acción de cumplimiento), emplea el de la referencia con la finalidad de obtener el acatamiento del sistema normativo, lo que resulta inadecuado.

Además, la actora no sustentó ni acreditó la configuración de un perjuicio irremediable que haga necesario decidir de manera transitoria en esta instancia judicial la pretensión estudiada, cuanto más si no se tiene certeza de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado esté en la obligación de consultarle la modificación de su planta de personal, puesto que no cuenta con organizaciones sindicales (conforme lo certificó el Ministerio del Trabajo, con oficio 8SE2021332124068 de 15 de abril de 2021).

En tales condiciones (la existencia de otro medio de defensa), resulta aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en virtud de los cuales la acción de tutela «[…] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]»[27].

A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala (i) negará el amparo deprecado respecto del derecho constitucional fundamental de petición de la tutelante, habida cuenta de que la solicitud, que presentó el 3 de marzo de 2021 ante el señor director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, se atendió en debida forma; y (ii) declarará improcedente la acción de tutela, en lo concerniente a la súplica de ordenarle a las autoridades accionadas que cumplan el artículo 2.2.2.6.1 (parágrafo 3) del Decreto 1083 de 2015, porque no colma la exigencia de subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Niégase el amparo del derecho constitucional fundamental de petición invocado por la Organización Sindical de Empleados Públicos y Carcelarios (Osempec), por las razones expuestas en las consideraciones. 2º.

Declárase improcedente la acción de tutela instaurada por la Organización Sindical de Empleados Públicos y Carcelarios (Osempec) contra los señores presidente de la República, director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, Ministro de Justicia y del Derecho y directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, en lo atañedero a la pretensión de ordenarles el cumplimiento del artículo 2.2.2.6.1 (parágrafo 3) del Decreto 1083 de 2015, conforme a la parte motiva. 3º.

Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 4º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente | SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ | CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] No determina el día. [2] Texto aprobado el 13 de febrero de 1689 por el parlamento Inglés, cuyo numeral 5 enseña: «Que es un derecho de los súbditos presentar peticiones al Rey, siendo ilegal cualquier acción o procedimiento contra los peticionarios». [3] Adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente el 16 de agosto de 1789, según su «Artículo 15.

La sociedad tiene derecho para pedir cuenta de su administración a todos los empleados públicos». [4] Votada por la Convención Nacional el 23 de junio de 1793, prevé: «Artículo 32. El derecho de presentar peticiones a los depositarios de la autoridad pública no puede, en ningún caso, ser prohibido, suspendido, ni limitado». [5] Por ejemplo, la «Constitución de la República de Cundinamarca» de 18 de julio de 1812, consagró: «Artículo 7.o Igualmente pueden los ciudadanos juntarse pacífica y tranquilamente para formar y presentar sus instrucciones o peticiones a las autoridades, avisando al Magistrado y presentándolas por escrito», posteriormente el Decreto de 27 de agosto de 1828 adoptado por El Libertador, dispuso en su «Artículo 23.

Los colombianos tienen expedito el derecho de petición, conformándose a los reglamentos que se expidan sobre la materia», hasta su más elaborada adopción en la Constitución de 1963 así: «Artículo 15. Es base esencial e invariable de la Unión entre los Estados el reconocimiento y la garantía, por parte del Gobierno general y de los Gobiernos de todos y cada uno de los Estados, de los derechos individuales que pertenecen a los habitantes y transeúntes en los Estados Unidos de Colombia, a saber: […] 12.o. El derecho de obtener pronta resolución en las peticiones que por escrito dirijan a las corporaciones, autoridades o funcionarios públicos, sobre cualquiera asunto de interés general o particular». [6] Tulio Helí Chinchilla Herrera, ¿Qué son y cuáles son los derechos fundamentales?, editorial Temis, Bogotá, 1999, p. 92. [7] El artículo 85 constitucional es del siguiente tenor: «Artículo 85.

Son de aplicación inmediata los derechos consagrados en los artículos 111015, 121016, 131017, 141018, 151019, 161020, 171021, 181022, 191023, 201024, 211025, 231026, 241027, 261028, 271029, 281030, 291031, 301032, 311033, 331034, 341035, 371036 y 40». [8] Sentencias T-1160A de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, y T-581 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil. [9] Sentencia T-220 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [10] Ver las sentencias T-669 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-350 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [11] De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), «La palabra solo, tanto cuando es adverbio [Solo trabaja de lunes a viernes] como cuando es adjetivo [Está solo en casa todo el día…] son voces que no deben llevar tilde según las reglas generales de acentuación […]». [12] M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [13] Sentencia T-603 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado);

Sentencia T-580 de 2006 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). [14] Corte Constitucional, sentencia T-458 de 24 de octubre de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía. [15] Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010-01795-01 de 9 de diciembre de 2010. [16] Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P., María Victoria Calle Correa. [17] «La administración antes de publicar el acto administrativo que adopta o modifica el manual de funciones y competencias y su estudio técnico, en aplicación del numeral 8 del artículo 8º de la Ley 1437 de 2011, deberá adelantar un proceso de consulta en todas sus etapas con las organizaciones sindicales presentes en la respectiva entidad, en el cual se dará conocer el alcance de la modificación o actualización, escuchando sus observaciones e inquietudes, de lo cual se dejará constancia. Lo anterior sin perjuicio de la facultad de la administración para la adopción y expedición del respectivo acto administrativo». [18] «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública». [19] «Con el fin de que los ciudadanos o grupos de interés participen en el proceso de producción normativa, a través de opiniones, sugerencias o propuestas alternativas, los proyectos específicos de regulación elaborados para la firma del Presidente de la República deberán publicarse en la sección de Transparencia y Acceso a la Información Pública del sitio web del ministerio o departamento administrativo que los lidere, por lo menos durante quince (15) días calendario, antes de ser remitidos a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República». [20] «Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República». [21] Corte Constitucional, sentencia T-243 de 2020, M. P. Diana Fajardo Rivera: «Vale insistir en que el derecho de petición no se vulnera al no acceder a la solicitud de quien lo ejerce, su afectación ocurre cuando no se obtiene una respuesta clara, oportuna y de fondo que sea debidamente notificada». [22] «La administración antes de publicar el acto administrativo que adopta o modifica el manual de funciones y competencias y su estudio técnico, en aplicación del numeral 8 del artículo 8º de la Ley 1437 de 2011, deberá adelantar un proceso de consulta en todas sus etapas con las organizaciones sindicales presentes en la respectiva entidad, en el cual se dará [a] conocer el alcance de la modificación o actualización, escuchando sus observaciones e inquietudes, de lo cual se dejará constancia. Lo anterior sin perjuicio de la facultad de la administración para la adopción y expedición del respectivo acto administrativo». [23] «Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política». [24] Consejo de Estado, sección quinta, auto de 7 de abril de 2016, C. P. Rocío Araújo Oñate, expediente 25000-23-41-000-2015-02429-01. [25] Sección quinta, sentencia de 23 de marzo de 2017, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, expediente 05001-23-33-000-2014-01832-01. [26] Numeral 1 del artículo 6 del Decreto ley 2591 de 1991, «por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo86 de la Constitución Política». [27] Artículo 86 de la Carta Política.