ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO ENJUICIABLE / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [L]os actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». […] [L]a jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones. […] [L]os actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción. […] La Resolución 0059 del 19 de febrero de 2016, mediante la cual se hizo una redistribución de la carga laboral de la Fiscalía 36 delegada ante los jueces penales del circuito especializado entre otras fiscalías, es un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial en tanto decide directamente el fondo del asunto, esto es, la asignación de la investigación penal a un fiscal determinado, en la que ciertamente el demandante tiene un interés por ser parte en la referida investigación, por manera que afecta «los derechos subjetivos de quienes en el funcionamiento administrativo de un proceso de investigación penal encuentran que las decisiones del órgano de administración quebrantan eventualmente una norma Superior o un principio de legalidad definido por el orden jurídico».
Por lo tanto, es un acto susceptible de control judicial. […] [L]a Sala estima que el auto apelado debe ser revocado, en lo que respecta a la Resolución 0059 del 19 de febrero de 2016, en tanto rechazó la demanda presentada por el señor (…) con el fin de que el tribunal continúe con el trámite. FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 43 / CPACA – ARTÍCULO 138 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01941-01(0053-21) Actor: JHON JAIRO TORRES TORRES Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: RECHAZO DE LA DEMANDA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido el 2 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por medio del cual se rechazó la demanda porque los actos acusados no están sujetos a control judicial. 1.
Antecedentes 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), el señor Jhon Jairo Torres Torres, mediante apoderado, formuló demanda contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) 0059 de 19 de febrero de 2016, emitida por la directora nacional de Fiscalía Nacional Especializada de Extinción del Derecho de Dominio de la Fiscalía General de la Nación,[1] por medio del cual se dispuso la distribución de la carga laboral de la Fiscalía 36 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Especializado, entre otros despachos adscritos a esa dirección; ii) 13304 de 8 de marzo de 2016 expedida por la fiscal once delegada,[2] mediante la cual se fijó provisionalmente la pretensión de extinción de dominio; y iii) 13304 de 8 de julio de 2016 preferida por la fiscal once delegada,[3] por la cual se presentó ante el juez competente el requerimiento de extinción del derecho de dominio.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) dejar sin efecto todas las actuaciones que se hayan realizado con posterioridad a la distribución de la carga laboral; ii) ordenar el levantamiento de la fijación provisional de la pretensión de extinción de dominio sobre los bienes en los que recayó; y iii) condenar a la demandada al pago de 700 salarios mínimos legales mensuales vigentes por perjuicios morales y materiales, generados con la expedición de los actos demandados que impidieron el desarrollo normal de sus actividades económicas. 2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante auto del 2 de marzo de 2017,[4] rechazó la demanda porque los actos acusados no están sujetos a control judicial, de conformidad con las siguientes razones: i) La Resolución 0059 de 19 de febrero de 2016, expedida por la directora de Fiscalía Nacional Especializada de Extinción del Derecho de Dominio, mediante la cual se redistribuyó la carga laboral entre fiscalías, no es un acto administrativo definitivo. ii) De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1708 de 2014, las Resoluciones 13304 de 8 de marzo de 2016 y 13304 de 8 de julio de 2016 son actos de naturaleza jurisdiccional dictados en un proceso de extinción de dominio en la fase de investigación por parte de la Fiscalía General de la Nación; y, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de estas funciones, no son objeto de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. 3.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación[5] y lo sustentó así: i) El tema central de la discusión no versa sobre el proceso adelantado por el órgano de investigación, sino sobre la Resolución 0059 del 19 de febrero de 2016 mediante la cual se reasignó el proceso a otra fiscalía por parte de la directora de Fiscalía Nacional Especializada de Extinción del Derecho de Dominio de manera arbitraria y usurpando funciones exclusivas del fiscal general de la Nación. ii) La Resolución 0059 del 19 de febrero de 2016 es un acto administrativo expedido de manera unilateral que no fue tramitado mediante un procedimiento, por lo que no existió controversia entre la autoridad y el particular. iii) La Corte Suprema de Justicia determinó que las resoluciones de la Fiscalía, por variación de la asignación que implican un cambio de funcionario y ciudad, son actos administrativos que pueden ser controvertidos ante la jurisdicción contenciosa. iv) La Resolución 0059 del 19 de febrero de 2016 es un acto administrativo definitivo, en tanto concluyó el asunto solicitado, lo decidió directamente y produjo efectos jurídicos totales e inmediatos. v) El acto administrativo demandado 0059 de 2016 «está fuera de la órbita de acto judicial, por cuanto corresponde a la simple expresión caprichosa y amañada de un funcionario que no encontró eco de sus pretensiones en el anterior fiscal».
Además, advirtió que de ser admitida la demanda esta se aclarará para retirar la pretensión respecto de la nulidad de las Resoluciones del 8 de marzo de 2016 y 8 de julio de 2016 proferidas por la Fiscalía Once Delegada de la Unidad Especializada de Extinción del Derecho de Dominio, en el sentido de que «la nulidad y restablecimiento del derecho versa solo sobre la Resolución 0059 del 19 de febrero de 2016». 4.
Trámite La demanda fue asignada por reparto a la Sección Primera de esta Corporación, no obstante, la magistrada sustanciadora que conoció del asunto, con auto del 17 de febrero de 2020 determinó que atendiendo el principio de especialidad asignado a cada una de las Secciones del Consejo de Estado y, en cumplimiento del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 que contiene el Reglamento de la Corporación, el expediente debía ser tramitado por la Sección Segunda, teniendo en cuenta que la solicitud de nulidad sobre actos administrativos referentes a la asignación o reasignación de procesos al interior de la Fiscalía General de la Nación es considerado un tema laboral, tal y como se dispuso en la sentencia proferida por esta Corporación el 24 de junio de 2015.[6] 2.
Consideraciones 1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar si la Resolución 0059 del 19 de febrero de 2016 es susceptible de control judicial, a efectos de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 2 de marzo de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante el cual se rechazó el libelo introductorio.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) solución del caso concreto. 2. Los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.[7] En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:[8] i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».[9] iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».[10] Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».[11] Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. Sin perjuicio de lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial, en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. [12] [Negritas por fuera del original] En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.[13] 3.
Solución del caso concreto. Análisis de la Sala Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto recurrido, por las siguientes razones: i) La Resolución 0059 del 19 de febrero de 2016, mediante la cual se hizo una redistribución de la carga laboral de la Fiscalía 36 delegada ante los jueces penales del circuito especializado entre otras fiscalías, es un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial en tanto decide directamente el fondo del asunto, esto es, la asignación de la investigación penal a un fiscal determinado, en la que ciertamente el demandante tiene un interés por ser parte en la referida investigación, por manera que afecta «los derechos subjetivos de quienes en el funcionamiento administrativo de un proceso de investigación penal encuentran que las decisiones del órgano de administración quebrantan eventualmente una norma Superior o un principio de legalidad definido por el orden jurídico».[14] Por lo tanto, es un acto susceptible de control judicial. ii) En ese escenario, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado[15] ha tenido la oportunidad de pronunciarse en relación con los actos administrativos que asignan o reasignan entre fiscalías algunos procesos, en esa ocasión sostuvo: Es protuberante el desconcierto que aflige al acto administrativo cuestionado, pues en síntesis, “para decir sí, se fundamenta en un criterio que decía no”, hipótesis que configura un grado de contradicción suficiente para habilitar la presencia de un vicio de nulidad por falsa motivación, que por supuesto armoniza la censura de nulidad que el Consejo de Estado declarará sobre el acto demandado, en el entendido de los principios constitucionales que, pese a la textualidad de las modificaciones a la Carta, en torno a la liberalidad del Fiscal General para asignaciones o reasignaciones, en forma “libre”, no excluye la posibilidad de control judicial contencioso administrativo que atribuye la interpretación de la cláusula constitucional citada, en función de los principios superiores y transparencia de la administración de justicia, y no meramente, con el alcance de las nudas palabras empleadas por el constituyente derivado al modificar la Carta, y que si no se corrigen en su alcance interpretativo, pueden dar lugar a la inaceptable categoría de una función horizontal de un servidor público ausente de cualquier control, como si se tratara de una potestad puramente privada, en los términos del artículo 6° de la Constitución. [Negritas fuera de texto] iii) De acuerdo con lo anterior, el acto administrativo demandado expedido por la Fiscalía Nacional Especializada de Extinción del Derecho de Dominio, sí es susceptible de control judicial ante el contencioso administrativo, pues como se explicó en la referida providencia, «bajo ningún concepto es posible entender que el adverbio de liberalidad no soporte el control de la coincidencia de tal atribución con los fines y objetivos de la actuación penal en la fase investigativa que debe observar los principios inherentes a la administración de justicia». iv) Por otro lado, la Corte Suprema de Justicia[16] también ha sostenido la posibilidad de controvertir tal determinación ante la jurisdicción contencioso administrativo, en ese sentido ha señalado que: En efecto, frente a la primera inquietud, atinente a que el proceso que cursaba en la Fiscalía Tercera Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena no podía ser traslado a una homologa de la capital del país, la Fiscal accionada fue suficientemente ilustrativa en el proveído del 7 de mayo pasado, no solo de la facultad que reviste en el órgano de persecución penal la reasignación de los asuntos sometidos a su conocimiento al interior de la estructura que la gobierna, sino porque tal proceder estuvo cobijado por un acto administrativo que conformó un Grupo de Trabajo para la Investigación de los casos relacionados con el proyecto Playa Blanca Barú, siéndole, por demás, señalada la posibilidad de controvertir tal determinación ante la jurisdicción contencioso administrativo. [Negrita fuera de texto] v) En consecuencia, la Resolución 0059 del 19 de febrero de 2016 comporta un verdadero acto administrativo, esto es, una manifestación unilateral de la voluntad de la administración, realizada en ejercicio de función administrativa, encaminada a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, que en el presente caso tuvo la connotación de definitivo, y que en virtud del principio de transparencia de la administración de justicia no puede estar ausente de control.
Con fundamento en las anteriores razones, la Sala estima que el auto apelado debe ser revocado, en lo que respecta a la Resolución 0059 del 19 de febrero de 2016, en tanto rechazó la demanda presentada por el señor Jhon Jairo Torres, con el fin de que el tribunal continúe con el trámite. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Resuelve Primero. Revocar el auto del 2 de marzo de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por medio del cual se rechazó la demanda presentada por el señor Jhon Jairo Torres Torres, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente mgafs CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 13 a 19. [2] Folios 20 a 52. [3] Folios 59 a 106. [4] Folios 115 y 118. [5] Folios 119 a 124. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Expediente 11001-03- 24-000-2011-00438-00 (1245-2013), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de agosto de 2004, expediente 2000-0057-01, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de abril de 2008, expediente 25000-2324-000-2002- 00583-01, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. [9] Ibídem. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 del 12 de junio de 2008, M.P. Dra. Ligia López Díaz. [11] Artículo 43 del cpaca. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 6 de agosto de 2015, expediente 41001-23-33-000-2012-00137-01 (4594-13), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez (E). [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 8 de marzo de 2018, expediente 05001- 23-33-000-2014-01713-01 (2831-2015), M.P. Dr. William Hernández Gómez. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 24 de junio de 2015, Expediente 11001-03-24-000-2011-00438-00 (1245-2013), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [15] ibídem. [16] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sala Segunda de Decisión de Tutelas, Sentencia del 5 de noviembre de 2015, Expediente 82470, M.P. José Luis Barceló Camacho.