ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REPARACIÓN DIRECTA / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ERROR JUDICIAL – Omisión en la vinculación oficiosa de la Procuraduría General de la Nación al proceso / DAÑO ANTIJURÍDICO – No acreditado Así las cosas, en el caso bajo estudio se evidencia que las pretensiones y los fundamentos expuestos por el actor en la demanda de reparación directa, únicamente estaban dirigidas a demostrar la existencia de un error judicial en el que presuntamente incurrió el Consejo Superior de la Judicatura, por lo que no era deber del juez conductor del proceso vincular a la Procuraduría General de la Nación, dado que frente a la misma no versaba el problema jurídico a resolver.
(…) Sumado a lo anterior, aun cuando la Sección Tercera mencionó que el actor sufrió un daño antijurídico y que el mismo era imputable a la Procuraduría General de la Nación, no le era dable apartarse del litigio que le fue propuesto en la demanda, máxime cuando el requisito de conciliación prejudicial se agotó únicamente respecto de la Nación – Rama Judicial.
(…) Además, en el auto de 6 de mayo de 2010, la Sección Tercera, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda de reparación directa teniendo como única demandada a la Nación – Rama Judicial, por lo que, si el actor estimaba que también debía ser vinculada a la Procuraduría General de la Nación, debió recurrir tal decisión, sin que tal situación se hubiese presentado.
(…) En esa medida, para la Sala la autoridad judicial accionada no incurrió en el yerro endilgado, toda vez que no era deber del juez conductor del proceso vincular a la Procuraduría General de la Nación en el proceso de reparación directa enjuiciado, por lo que el hecho de que el actor no comparta la tesis allí dispuesta, no significa que la decisión sea arbitraria, sino que, de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, se analizó de fondo el error judicial propuesto, de lo cual pudo concluir que el Consejo Superior de la Judicatura falló en derecho, con fundamento en las pruebas y la normativa dispuesta para el asunto.
(…) De tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad del accionante con las razones de la providencia judicial acusada, no así la vulneración de los derechos fundamentales invocados, motivo por el cual, al no haberse acreditado el defecto endilgado, la Sala denegará el amparo solicitado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01256-00(AC) Actor: AFRANIO RODRÍGUEZ MUÑOZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Al no haber obtenido la mayoría de votos el proyecto de fallo presentado por el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, esta Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado[1].
I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud El ciudadano AFRANIO RODRÍGUEZ MUÑOZ, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al trabajo, al debido proceso, a la igualdad y a los principios de seguridad jurídica, primacía del derecho sustancial y pro homine, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la Sección Tercera, al proferir la providencia de 3 de agosto de 2020, dentro de la acción de reparación directa identificada con el número único de radicación 25000-23-26-000-2009-00466-01.
I.2. Hechos Indicó el actor que en los comicios del 26 de octubre de 2003 para la elección de autoridades territoriales, fue elegido el señor HERMES SÁNCHEZ ADRADA como alcalde del Municipio de Leiva – Nariño, para el período constitucional 2004-2007. Señaló que mediante fallo núm. 038 de 14 de noviembre de 2005, la Procuraduría Regional de Nariño sancionó al señor HERMES SÁNCHEZ ADRADA con destitución e inhabilidad para el desempeño de funciones públicas por el término de 10 años, por violación al régimen de incompatibilidades de los servidores públicos, sanción que se hizo efectiva a través del Decreto 2259 de 29 de diciembre de 2005 emitido por el señor Gobernador del Departamento de Nariño, en el que también se designó como alcalde encargado al señor MANUEL DE JESÚS BOLAÑOS URBANO, mientras se convocaba a nuevas elecciones de voto popular.
Sostuvo que como consecuencia de las nuevas elecciones llevadas a cabo el 26 de febrero de 2006, fue elegido alcalde del Municipio de Leiva – Nariño, para el período constitucional restante, el cual inició el 3 de marzo de 2006. Refirió que el señor HERMES SÁNCHEZ ADRADA presentó solicitud de revocatoria directa de fallo núm. 038 de 14 de noviembre de 2005, que lo había sancionado con destitución e inhabilidad, la cual fue decidida de manera favorable por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa de Bogotá, mediante decisión de 26 de septiembre de 2006.
Indicó que contra la anterior decisión, presentó solicitud de nulidad ante la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa de Bogotá, la cual fue resuelta de forma negativa a través de Oficio núm. SL 5896 de 19 de diciembre de 2006. Adujo que, en atención a la revocatoria de la sanción disciplinaria, el señor HERMES SÁNCHEZ ADRADA promovió acción de tutela contra el Departamento de Nariño y la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se ordenara el reintegro al cargo de alcalde municipal de Leiva – Nariño, toda vez que el acto administrativo de 26 de septiembre de 2006 se limitó a revocar la sanción, sin ordenar la reincorporación. Manifestó que la acción de tutela fue conocida en primera instancia por la Sala Jurisdiccional del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño que, mediante sentencia de 15 de noviembre de 2006, denegó el amparo deprecado por considerarlo improcedente, decisión que fue revocada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a través de sentencia de 7 de febrero de 2007, por medio de la cual tuteló como mecanismo transitorio los derechos fundamentales del señor HERMES SÁNCHEZ ADRADA hasta tanto la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa se pronunciara de fondo respecto de la nulidad presentada y, como consecuencia, dispuso la suspensión de los efectos jurídicos del acta de 3 de marzo de 2006, que posesionó al aquí accionante como alcalde del Municipio de Leiva, y, además, ordenó al Departamento de Nariño reintegrar al señor SÁNCHEZ ADRADA como alcalde de dicho municipio, lo que tuvo lugar con el Decreto núm. 0239 de 14 de febrero de 2007.
Expresó que inconforme con lo anterior, promovió demanda de reparación directa con el fin de que se declarara que la Nación – Rama Judicial incurrió en error judicial, comoquiera que la decisión de 26 de septiembre de 2016 por medio de la cual la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa de Bogotá revocó la sanción del señor HERMES SÁNCHEZ ADRADA no ordenó en ningún momento el reintegro de este al cargo de alcalde municipal de Leiva – Nariño, desconociendo de esta forma los precedentes emitidos por la Corte Constitucional; además, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura fundamentó el amparo en una afirmación falsa, pues la solicitud de nulidad ya había sido resuelta para ese momento por la mencionada Procuraduría. Anotó que la demanda correspondió a la Sección Tercera, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que mediante sentencia de 11 de mayo de 2012 denegó las súplicas de la misma, al considerar que no se encontró probado el error judicial, en razón a que la providencia de 7 de febrero de 2007 fundamentó su decisión en el material probatorio que fue aportado al expediente.
Refirió que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Tercera, que en providencia de 3 de agosto de 2020 confirmó la decisión del a quo, al considerar que aun cuando el demandante sufrió un daño antijurídico no era imputable a la Rama Jurisdiccional, sino a la Procuraduría General de la Nación, entidad contra la cual no estaba dirigida la demanda.
Finalmente, puso de presente que el señor HERMES SÁNCHEZ ADRADA promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se declarara la nulidad de la sanción impuesta el 15 de noviembre de 2005 y, como consecuencia de ello, se ordenara el reintegro al cargo de alcalde del Municipio de Leiva y el pago de los salarios, prestaciones sociales y gastos de representación dejados de devengar durante la sanción, así como la indemnización por los perjuicios ocasionados; proceso que fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño, que en sentencia de 28 de noviembre de 2008 accedió a las pretensiones, decisión confirmada por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sentencia de 10 de julio de 2014.
I.3 Fundamentos de la solicitud A juicio del actor, si la autoridad judicial accionada aceptó que quien causó el daño antijurídico fue la Procuraduría General de la Nación y no el Consejo Superior de la Judicatura, debió tomar las medidas necesarias para sanear tal vicio y vincularla al proceso de reparación directa, para que fuera esta quien respondiera por los perjuicios causados.
Agregó que la Sección Tercera, al igual que el Consejo Superior de la Judicatura, tomaron una decisión alejada de la realidad, comoquiera que la solicitud de nulidad presentada ante la Procuraduría Segunda Delegada ya había sido resuelta al momento de emitir el fallo de tutela, por lo que el fundamento del amparo transitorio se sustentó en una afirmación falsa, máxime cuando tal decisión desconoció que su elección como alcalde del Municipio de Leiva Nariño fue por voto popular, afectando de esta manera sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al trabajo y al principio de la primacía de lo sustancial.
I.4. Pretensiones El actor elevó las siguientes pretensiones: “[…] SEGUNDA: DECLARAR sin efecto jurídico alguno la sentencia de segunda instancia proferida el 3 de agosto de 2020, por la SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “B” del Honorable Consejo de Estado, mediante la cual se CONFIRMÓ la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “C” fechada el 11 de mayo de 2012, negando las pretensiones de la demanda.
TERCERA: ORDENAR a la SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “B” DEL HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, que, en el término de los quince días siguientes a la notificación del fallo de tutela, profiera una nueva sentencia favorable a las súplicas de la demanda, teniendo en cuenta los parámetros que se señale en el fallo de tutela, que protege los derechos constitucionales fundamentales que se invocan en el líbelo introductorio.
CUARTA: DISPONER lo que esa Honorable Sala considere más pertinente y conducente, a efectos de garantizar la protección de mis derechos y la protección del acceso a la administración de justicia que lo hice a través de demanda de reparación directa […]”. I.5. Defensa I.5.1.- La Sección Tercera sostuvo que acatará las disposiciones que se adopten en el fallo de tutela de la referencia. I.6.
Intervinientes I.6.1.- La Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial adujo que las actuaciones allí surtidas se llevaron acabo de acuerdo con los parámetros constitucionales, respetando los derechos fundamentales de cada uno de los sujetos procesales y, por ende, los principios rectores de la normativa dispuesta para el asunto, por lo que solicitó que se denieguen las pretensiones del actor.
De otra parte, refirió que la acción de tutela de la referencia carece del requisito de la inmediatez, sin que el actor haya expuesto justificación alguna en cuanto a su tardía presentación ante el juez constitucional. Finalmente, solicitó que se desvincule del presente mecanismo constitucional, dado que no ha vulnerado derecho fundamental alguno. I.6.2.- La Presidencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sostuvo que no le era posible pronunciarse acerca de los fallos que profirió la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en la medida en que no los elaboró ni los discutió y no está dentro de sus competencias pronunciarse sobre el contenido de decisiones proferidas en el marco de procesos que fueron conocidos por dicha Corporación. De otra parte, resaltó que lo pretendido por el actor es revivir una discusión que ya se dio en el fallo de 7 de febrero de 2007, por medio del cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tuteló como mecanismo transitorio los derechos fundamentales del señor HERMES SÁNCHEZ ADRADA, máxime cuando no se observa que el actor haya sustentado de forma alguna la supuesta violación de sus derechos fundamentales.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la providencia de 3 de agosto de 2020, proferida por la Sección Tercera, por medio de la cual confirmó la decisión del a quo de denegar las pretensiones de la demanda dentro de la acción de reparación directa identificada con el número único de radicación 25000-23-26-000-2009-00466- 01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales a la dignidad humana, al trabajo, al debido proceso, a la igualdad y a los principios de seguridad jurídica, primacía del derecho sustancial y pro homine, habida cuenta que, a juicio del actor, la Sección Tercera adoptó una decisión alejada de la realidad, comoquiera que la solicitud de nulidad presentada ante la Procuraduría Segunda Delegada ya había sido resuelta al momento de emitir el fallo de tutela de 7 de febrero de 2007, por lo que el fundamento del amparo transitorio se sustentó en una afirmación falsa, y de que sí estuviera probado el error jurisdiccional, máxime cuando tal decisión desconoció que su elección como alcalde del Municipio de Leiva Nariño fue por voto popular.
Añadió el actor que la autoridad judicial accionada, al encontrar que el daño antijurídico era atribuible a la Procuraduría General de la Nación debió vincular a tal órgano de control dentro del proceso de reparación directa, para que fuera este quien respondiera por los perjuicios ocasionados. Frente al particular, la Sala advierte que tal inconformidad se encuadra dentro del defecto procedimental, por lo que será analizado bajo dicho criterio.
Precisado lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) establecer si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, ii) determinar si la Sección Tercera vulneró los derechos fundamentales del accionante, al proferir la sentencia de 3 de agosto de 2020, dentro de la acción de reparación directa identificada con el número único de radicación 2009-00466-01.
De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. En cuanto al defecto procedimental endilgado, la Sala advierte que se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto el actor plantea, con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable[2] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Ahora, contrario ocurre respecto de las demás inconformidades expuestas por el actor, pues frente a las mismas no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, comoquiera que lo pretendido es revivir una discusión que ya fue objeto de debate por el juez natural del asunto. En efecto, el actor alegó que la Sección Tercera incurrió en una vía de hecho, dado que no era posible acceder al amparo solicitado de forma transitoria dentro de la acción de tutela promovida por el señor HERMES SÁNCHEZ ADRADA contra el Departamento de Nariño y la Procuraduría General de la Nación, comoquiera que al momento de proferirse el fallo de tutela de 7 de febrero de 2007, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa de Bogotá ya había resuelto la solicitud de nulidad presentada contra la revocatoria directa de 26 de febrero de 2006, por lo que tal decisión se sustentó en una afirmación alejada de la realidad; además, que la decisión de dejar sin efecto su elección, desconoció que la misma se dio a través de voto popular.
De lo expuesto, se evidencia que los fundamentos que lo soportan son una reiteración de los planteamientos que fueron resueltos en el curso del proceso de reparación directa promovido por el actor contra la Nación – Rama Judicial y se dirigen de manera exclusiva a que se declare el error judicial en el que supuestamente incurrió el Consejo Superior de la Judicatura.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de “evidente relevancia constitucional”. Bajo esa expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional[3], de manera tal que “sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela”.[4] Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación[5], en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [[6]]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [[7]]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [[8]].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [[9]].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [[10]].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [[11]]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [[12]]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013. […]”. (Resaltado fuera del texto).
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y, (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
En suma, no se advierte en tales inconformidades la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate surtido en sede ordinaria, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario; igualmente, se advierte que no es dable por esta vía plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional[13].
Verificado lo anterior y superado el análisis de procedibilidad respecto al defecto procedimental alegado, corresponde determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en el yerro endilgado al proferir la sentencia de 3 de agosto de 2020 dentro de la acción de reparación directa identificada con el número único de radicación 2009-00466-01.
Del defecto procedimental absoluto En relación con el defecto procedimental absoluto, esta Sala ha señalado[14] lo siguiente: “[…] La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos de defectos procedimentales: el denominado defecto procedimental absoluto y el llamado defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Se ha señalado que el defecto procedimental absoluto se configura cuando “[…] el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente -desvía el cauce del asunto-, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso […]”[15].
De otra parte, se ha afirmado que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto tiene lugar cuando el funcionario, por el apego excesivo e irrestricto a las formas, termina generando un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y, en consecuencia, sus actuaciones se convierten en una clara denegación de justicia[16]. Se incurre en esta modalidad cuando, entre varias interpretaciones posibles, el juez prefiere aquella que no favorece el principio pro homine e impide al ciudadano el acceso efectivo a la administración de justicia […]”.
Conforme con lo expuesto en cita, al alegarse el defecto procedimental contra una providencia judicial, lo correcto es que el interesado ilustre la manera en que la autoridad judicial accionada desconoció el trámite establecido para la adopción de aquella, esto es, que demuestre que el proceso judicial que dio lugar a la decisión acusada fue adelantado sin observar el trámite que las normas adjetivas establecen para tal efecto.
En el caso concreto se advierte que la inconformidad planteada por el actor radica en que, a su juicio, era deber de la autoridad judicial accionada vincular de oficio a la Procuraduría General de la Nación dentro del proceso de reparación directa, para que fuera este órgano de control quien respondiera por los perjuicios ocasionados. Revisado el expediente, se evidencia que el actor promovió demanda de reparación directa contra la Nación – Rama Judicial, con el fin de obtener la reparación de los perjuicios causados por el presunto error jurisdiccional en el que habría incurrido la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en la sentencia de tutela de 7 de febrero de 2007, por medio de la cual se dejó sin efectos su posesión como alcalde del Municipio de Leiva – Nariño, para reintegrar en dicho cargo al señor HERMES SÁNCHEZ ADRADA, para lo cual alegó que en dicha providencia la demandada desconoció el precedente judicial establecidos por la Corte Constitucional en las sentencias SU-640 del 5 de noviembre de 1998 y SU-168 del 17 de marzo de 1999.
En esa oportunidad, se extrae que el actor formuló como pretensiones las siguientes: “[…] DECLARACIONES Y CONDENAS PRIMERA. Declarar que la NACIÓN COLOMBIANA – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- son responsable civil – administrativa y extracontractualmente de los perjuicios morales y materiales que se han causado a mis poderdantes, como consecuencia del ERROR JUDICIAL cometido por el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA MAYORITARIA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA conformada por los Magistrados GUILLERMO BUENO MIRANDA, FERNANDO CORAL VILLOTA, RUBEN DARÍO HENAO OROZCO Y TEMISTOCLES ORTEGA, al proferir el 7 de febrero de 2007 fallo de segunda instancia dentro de la tutela No. 52001110200020060038000.
SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, a pagar como perjuicios morales los siguientes valores […]”. La demanda correspondió a la Sección Tercera, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que mediante auto de 6 de mayo de 2010 admitió la demanda y ordenó la notificación personal a la Nación – Rama Judicial; posteriormente, en providencia de 28 de abril de 2011 se decretaron las pruebas solicitadas y en proveído de 10 de noviembre de 2011 se corrió traslado para alegar de conclusión. Llegado el momento para proferir la decisión de primera instancia, la Sección Tercera, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencia de 11 de mayo de 2012, analizó la responsabilidad del Estado por error judicial endilgado en la demanda, de lo cual pudo concluir que las sentencias acusadas fueron falladas en derecho, con base en el material probatorio allegado al expediente, por lo que no se evidenciaba que dichas decisiones cuestionadas fueran constitutivas de una vía de hecho.
Inconforme con lo anterior, el actor interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por la Sección Tercera en sentencia de 3 de agosto de 2020, por medio de la cual confirmó la decisión del a quo al considerar que la decisión adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura en la sentencia de tutela de 7 de febrero de 2007, no era contentiva de error judicial, pues la misma se ajustó a derecho, garantizó los derechos fundamentales de las partes y se encontraba suficiente y correctamente motivada.
Sumado a lo anterior, la autoridad judicial accionada sostuvo que la demanda de reparación directa por error judicial promovida por el actor, tenía una causa y objeto distinto al proceso en el cual se profirió la decisión contentiva del supuesto error, por lo que la misma no podía considerarse una tercera instancia dentro de esa acción de tutela acusada.
Así se mencionó en la providencia cuestionada: “[…] Afranio Rodríguez Muñoz, quien fue elegido el 26 de febrero de 2006 como alcalde del Municipio de Leiva luego de que el anterior alcalde, Hermes Sánchez Adrada fuera retirado del cargo como consecuencia de una inhabilidad impuesta por la Procuraduría, pretende que se declare la responsabilidad del Estado por el error judicial en que incurrió el Consejo Superior de la Judicatura al disponer en una acción de tutela el reintegro de Sánchez Adrada.
Considera que dicha decisión fue equivocada en la medida en que desconoció que él fue elegido popularmente y su elección no podía dejarse sin efectos […] En esta dirección se ha señalado que la acción de reparación directa por error judicial no puede considerarse como una tercera instancia, porque: (i) la demanda se dirige contra la Rama Judicial del Estado en la medida en que la autoridad que ha causado el daño es el Juez que profirió la providencia y (ii) en el proceso no participa la contraparte de la víctima del error judicial, porque la sentencia dictada en ese proceso no puede modificarse, dado que es una decisión que está ejecutoriada y, por ende, ha hecho tránsito a cosa juzgada.
Las circunstancias anteriores permiten precisar que la demanda de reparación directa por error judicial tiene una causa y un objeto distinto al proceso en el cual se profirió la decisión contentiva del error. Ello impone concluir que en el proceso de reparación directa la parte que reclama la indemnización no puede formular su pretensión expresando simplemente las razones de su desacuerdo con la decisión que califica de equivocada, ni puede solicitar simplemente que se hagan las mismas declaraciones y condenas que le fueron negadas en tal proceso. 16.- Precisados los aspectos anteriores, encuentra la Sala que la decisión de admitir la responsabilidad por el error judicial en las providencias proferidas por las altas cortes no se opone a la regla que se deduce de la sentencia C-037 de 1996 de la Corte Constitucional, pues allí no se adopta una norma absoluta o incondicionada de acuerdo con la cual […] La decisión adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura de ordenar el reintegro del alcalde Hermes Sánchez Adrada, quien fue elegido popularmente y luego retirado del cargo por una decisión de la Procuraduría General de la Nación que lo inhabilitaba, como consecuencia de la revocatoria de dicha determinación por la misma entidad, no es una decisión contentiva de error judicial.
Es una decisión ajustada a derecho que garantizó los derechos fundamentales del accionante y que se encuentra suficiente y correctamente motivada. El precedente judicial contenido en las sentencias SU-640 del 5 de noviembre de 1998 y SU-168 del 17 de marzo de 1999 de la Corte Constitucional no era vinculante para los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que dichas decisiones no guardan identidad fáctica y jurídica con lo resuelto en el fallo de tutela del 7 de febrero de 2007. […] Anota la Sala que el daño sufrido por el demandante, que evidentemente tiene el carácter de antijurídico porque es particular, grave y carece de justificación, es imputable a la Procuraduría General de la Nación. Dicha entidad, primero destituyó al alcalde Hermes Sánchez Adrada en un acto ilegal que fue anulado por el Consejo de Estado; la misma Procuraduría luego revocó dicha medida con lo que es claro que el citado alcalde tenía derecho no solo a reintegrarse al cargo hasta la finalización de su período, sino a recibir los salarios que dejó de percibir, punto en el cual la Sección Segunda de esta Corporación en fallo del 10 de julio de 2014[17], señaló […] Así las cosas, es claro que la decisión de la Procuraduría de destituir a un alcalde elegido popularmente causó daños no solo al citado alcalde, cuya reparación se dispuso en la sentencia antes citada, sino también al alcalde que fue elegido para terminar el período y que fue retirado posteriormente del cargo.
Fue la Procuraduría la que además de no ajustar sus decisiones al marco constitucional y legal, no consideró que las mismas podían generar tales daños. Pero, se reitera, el actor no dirigió su acción contra la citada entidad […]” (Destacado fuera de texto). De lo anterior se desprende que el actor, quien fue elegido como alcalde del Municipio de Levia el 26 de febrero de 2006, luego de que el señor HERMES SÁNCHEZ ADRADA fuera retirado del cargo como consecuencia de una inhabilidad impuesta por la Procuraduría General de la Nación, pretendió la responsabilidad del Estado por error judicial en el que supuestamente incurrió el Consejo Superior de la Judicatura, al disponer en una acción de tutela el reintegro del señor SÁNCHEZ ADRADA al cargo, decisión que a su juicio, fue equivocada, pues desconoció que su elección se dio por voto popular y, por tanto, la misma no podía dejarse sin efectos.
La Sección Tercera al conocer de la acción de reparación directa en segunda instancia, encontró que la demanda por error judicial tenía una causa y un objeto distinto al que supuestamente se le endilgó a la sentencia de tutela de 7 de febrero de 2007, por lo que lo pretendido por el actor era crear una instancia adicional en ese trámite constitucional.
En ese orden de ideas, la autoridad judicial accionada, al estimar que no se incurrió en el alegado error judicial, confirmó la decisión del a quo de denegar las pretensiones de la demanda, pues los daños invocados eran imputables a la Procuraduría General de la Nación, sin que la demanda haya sido dirigida contra esa entidad. En este punto, conviene a la Sala advertir que la inconformidad alegada por el actor no tiene vocación de prosperidad, en razón a que la autoridad judicial accionada analizó la demanda desde la perspectiva que le fue planteada, esto es, el error judicial, de conformidad con las pretensiones y los fundamentos de la demanda.
En efecto, en el escrito de la demanda contentiva de la acción de reparación directa se propuso un litigio encaminado a demostrar un presunto error judicial, en el cual no había cabida para que la Procuraduría General de la Nación hubiese sido vinculada en calidad de demandada, por lo que no le era posible al juez darle el trámite que ahora pretende el actor, cuando el objeto del litigio propuesto, se reitera, era demostrar las vías de hecho en las que incurrió el Consejo Superior de la Judicatura, no así la responsabilidad de dicho órgano de control que con sus actuaciones produjo un daño antijurídico.
Cabe resaltar que es deber de los funcionarios judiciales decidir de fondo cada uno de los asuntos que se someten a su consideración, por lo que al ser el juez el director del proceso, le corresponde la corrección y el impulso del mismo para conducirlo, tal como lo disponen los artículos 37 y 88 del Código de Procedimiento Civil – en adelante C.P.C, los cuales resultan aplicables de conformidad con la remisión prevista en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo – C.C.A., normativa vigente al momento de proferirse el auto admisorio de la demanda, en el cual se vinculó a la parte demandada en el proceso.
En efecto, los artículos 37 y 88 del C.P.C., disponen lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO
37. DEBERES DEL JUEZ. Son deberes del juez: 1. Dirigir el proceso, velar por su rápida solución, adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y procurar la mayor economía procesal, so pena de incurrir en responsabilidad por las demoras que ocurran. […]
ARTÍCULO
88. ADMISION DE LA DEMANDA Y ADECUACION DEL TRÁMITE. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada […]”. Sobre el particular, la Sala ha discurrido que con apoyo en los principios de economía, celeridad y eficacia que rigen la función judicial, es obligación del juez ejercer sus poderes de impulso procesal, a fin de hacer efectivos los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, de tal manera que corresponde al director del proceso adecuar la acción a la que legalmente corresponda, así como darle el trámite pertinente a fin de evitar el desgaste que representa adelantar todo un proceso para concluirlo con una sentencia inhibitoria injustificada.
Esta Sala, en sentencia de 28 de febrero de 2013[18], dispuso lo siguiente: “[…] El juez no puede asumir una posición pasiva que, por esa causa, le conduzca a abstenerse de fallar de fondo, pues es su deber adoptar las medidas procesales para hacer eficaz la protección del bien jurídico para cuya efectividad el ciudadano pone en marcha la jurisdicción […]”.
Con todo, esta Corporación ha sido enfática en advertir el carácter rogado de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo que esta no puede actuar de oficio y su actividad se desarrolla en la medida que los particulares acuden a ella en ejercicio de las acciones de origen constitucional y legal dispuestas en el ordenamiento jurídico; de tal manera que el actor de un proceso contencioso administrativo tiene la carga de orientar la labor del juez a través de las pretensiones y los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales sustenta la demanda.
En el caso concreto, la demanda formulada por el actor y a la cual correspondió el número único de radicación 2009-00466-01, fue promovida en vigencia del C.C.A., normativa que exigía una carga mayor al accionante en cuanto al carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativo, sin que ello significara desconocimiento de la labor interpretativa de la que goza el juez.
Sobre el particular, esta Corporación[19] discurrió de la siguiente manera: “[…] De conformidad con las posiciones jurisprudenciales expuestas, la carga atribuida al demandante en el sentido de esgrimir en la demanda en forma precisa y adecuada las normas que estima transgredidas por el acto administrativo acusado de ser ilegal y las razones de hecho por las cuales considera que ésas normas fueron desconocidas por la administración al proferir el respectivo acto, tiene la finalidad de establecer el marco de juzgamiento, de manera que al juez no le sea válidamente posible resolver el debate trayendo a colación fundamentos de derecho o argumentos no planteados desde el comienzo del proceso, limitación ésta que, a su vez, persigue respetar el derecho de defensa que ostenta el demandado, a fin de que éste pueda contradecir todas las alegaciones que buscan enervar la legalidad del acto administrativo que se demanda.
Es por este motivo que el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se extiende y vincula a la obligación que tiene el juzgador de decidir el fondo del asunto dentro del marco trazado desde el inicio del proceso por los supuestos fácticos, los fundamentos de derecho y las pretensiones de la demanda, frente a los cuales el demandado ha tenido la oportunidad de defenderse en los momentos pertinentes de la instancia. Es lo que se conoce como el principio de congruencia de las sentencias, contemplado en el artículo 170 del C.C.A. Por lo tanto, si el juez se pronuncia sobre asuntos que no han sido planteados o sustentados por el actor, “abusa de sus atribuciones y vulnera flagrantemente el derecho de defensa de quien resultó afectado por una medida que no fue objeto del debate en el curso del proceso.”.[20] No obstante, sin que signifique el desconocimiento al carácter rogado de esta jurisdicción ni la sustitución o relevo de las cargas impuestas por la ley a las partes, el juez administrativo también está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso, lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución (artículos 113, 116 y 228) y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo (artículo 228 de la C.P.), como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la C.P.) […]” (Destacado fuera de texto).
En cuanto a la vinculación de terceros en la causa en calidad de litisconsortes necesarios, conviene mencionar el contenido del artículo 83 del Código de Procedimiento Civil, el cual dispone: “[…] Artículo 83. Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, no fuere posible resolver de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez en el auto que admite la demanda ordenará dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado. […] Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su citación acompañando la prueba de dicho litiscosorcio, efectuada la cual, quedará vinculado al proceso […]” (Destacado fuera de texto).
De lo anterior, es posible inferir que la vinculación oficiosa por parte del juez bajo la figura del litisconsorcio sólo resulta procedente en los casos en los cuales se trate de un litisconsorcio necesario, esto es, en el evento que para proferir fallo todas las partes que deben componer uno de los extremos del contradictorio han concurrido al proceso.
Así las cosas, en el caso bajo estudio se evidencia que las pretensiones y los fundamentos expuestos por el actor en la demanda de reparación directa, únicamente estaban dirigidas a demostrar la existencia de un error judicial en el que presuntamente incurrió el Consejo Superior de la Judicatura, por lo que no era deber del juez conductor del proceso vincular a la Procuraduría General de la Nación, dado que frente a la misma no versaba el problema jurídico a resolver.
Sumado a lo anterior, aun cuando la Sección Tercera mencionó que el actor sufrió un daño antijurídico y que el mismo era imputable a la Procuraduría General de la Nación, no le era dable apartarse del litigio que le fue propuesto en la demanda, máxime cuando el requisito de conciliación prejudicial se agotó únicamente respecto de la Nación – Rama Judicial.
Además, en el auto de 6 de mayo de 2010, la Sección Tercera, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda de reparación directa teniendo como única demandada a la Nación – Rama Judicial, por lo que, si el actor estimaba que también debía ser vinculada a la Procuraduría General de la Nación, debió recurrir tal decisión, sin que tal situación se hubiese presentado.
En esa medida, para la Sala la autoridad judicial accionada no incurrió en el yerro endilgado, toda vez que no era deber del juez conductor del proceso vincular a la Procuraduría General de la Nación en el proceso de reparación directa enjuiciado, por lo que el hecho de que el actor no comparta la tesis allí dispuesta, no significa que la decisión sea arbitraria, sino que, de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, se analizó de fondo el error judicial propuesto, de lo cual pudo concluir que el Consejo Superior de la Judicatura falló en derecho, con fundamento en las pruebas y la normativa dispuesta para el asunto.
De tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad del accionante con las razones de la providencia judicial acusada, no así la vulneración de los derechos fundamentales invocados, motivo por el cual, al no haberse acreditado el defecto endilgado, la Sala denegará el amparo solicitado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela respecto de las inconformidades por medio de las cuales el actor pretendía reabrir la discusión ya zanjada dentro del proceso de reparación directa enjuiciado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DENEGAR el amparo solicitado en cuanto al defecto procedimental alegado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 18 de junio de 2021. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existe otro medio de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Medio de defensa judicial idóneo y eficaz para cuestionar la emisión de sentencia con violación al debido proceso [L]a jurisprudencia de esta Corporación también abrió la posibilidad de que el recurso extraordinario de revisión proceda con la invocación de la causal señalada en el anotado numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuando quiera que se evidencie la vulneración del derecho al debido proceso; para ello, es pertinente traer a colación lo dicho por la Sección Quinta en fallo del 16 de enero de 2017, dentro del proceso número 11001-03- 28-000-2016-00070-00, en cuyo contenido también se aludió a la postura de la Sala Especial de Revisión nro. 26, donde se decidió el recurso extraordinario de revisión radicado con el número 11001-03-15-000-2011- 01639-00.
(…) En esas condiciones, quien alega que una sentencia de última instancia le ha violado el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, no puede intentar que el asunto le sea resuelto en sede de tutela, salvo que demuestre perjuicio irremediable; pues tiene para ello expedito el recurso extraordinario de revisión, precisamente porque se trata de la violación del debido proceso constitucional, y por lo tanto no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, indispensable para acceder a la acción de amparo contra sentencia judicial de última instancia. (…) De otra parte, resulta pertinente señalar que, frente a los principios de seguridad jurídica, primacía del derecho sustancial y pro homini, invocados por el actor no cumplen con el requisito de relevancia constitucional, por no ser derechos fundamentales y, por la otra, aún cuando el accionante solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana, la igualdad, la soberanía popular y, al trabajo, lo cierto es que no se advierten argumentos dirigidos a sustentar las razones específicas por las cuales considera que la sentencia acusada infringió el núcleo esencial de los derechos fundamentales señalados, por lo tanto, no se acreditó el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 – NUMERAL
5. SALVAMENTO DE VOTO Consejera de Estado: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01256-00(AC) Actor: AFRANIO RODRIGUEZ MUÑOZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la sentencia proferida el 18 de junio de 2021 en la acción de tutela de la referencia, que negó el amparo solicitado.
Las razones por las que discrepo de lo decidido se concretan en lo siguiente: (i) Afranio Rodríguez Muñoz interpuso acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado invocando la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, la dignidad humana, la igualdad, la soberanía popular, la seguridad jurídica, el derecho sustancial, al trabajo y el principio pro homini, que estima vulnerados a raíz de la sentencia de 3 de agosto de 2020.
Mediante dicha providencia, la accionada confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida por el actor y otros en contra de la Nación – Rama Judicial. (ii) Tratándose de sentencias de última instancia que, en concepto de la parte reclamante, violan el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, han dicho tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado que ellas son susceptibles del recurso extraordinario de revisión, por incurrir en la causal quinta del artículo 250 del CPACA, es decir, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno (…)”.
A este respecto, se observa que la Corte Constitucional, en su sentencia de Unificación No. SU 090 de 2018, se remite a lo dicho por ella en la sentencia T-553 de 2012, afirmando que[21], “respecto de los recursos extraordinarios el único de éstos que finalmente procedería para atacar la sentencia del Tribunal demandado y salvaguardar los derechos fundamentales de los tutelantes, es el de revisión. No obstante, la Corte ha establecido reglas jurisprudenciales que permiten analizar si este medio de defensa judicial es idóneo y eficaz, al punto que desplace el recurso de amparo, lo cual ocurre cuando: “a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho”.
Así mismo, en oportunidad anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia SU- 263 del 7 de mayo de 2015[22], había concluido que “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión (…)”.
Por su parte, la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de mayo de 2018, dijo que[23] “(…) el recurso de revisión (…) y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”, para agregar a su pronunciamiento el alcance que la Corporación le da actualmente a la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, con la siguiente argumentación: “6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos.
Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.
(…)” (se destaca) En esta misma dirección, la jurisprudencia de esta Corporación también abrió la posibilidad de que el recurso extraordinario de revisión proceda con la invocación de la causal señalada en el anotado numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuando quiera que se evidencie la vulneración del derecho al debido proceso; para ello, es pertinente traer a colación lo dicho por la Sección Quinta en fallo del 16 de enero de 2017, dentro del proceso número 11001-03-28-000-2016-00070-00, en cuyo contenido también se aludió a la postura de la Sala Especial de Revisión nro. 26, donde se decidió el recurso extraordinario de revisión radicado con el número 11001-03-15-000-2011-01639-00.
El siguiente fue el discernimiento: “[…] 4. La causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso[24] Corresponde al numeral quinto del artículo 250 del CPACA: “Son causales de revisión: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo[25] es la relativa a la nulidad originada en la sentencia, dado que en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco.
En ese sentido, desde la idea de que este recurso no se puede emplear o utilizar para reabrir el debate que originó el respectivo proceso, la causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance para evitar, precisamente, que ella se emplee para que el juez de revisión se convierta en un juez de instancia. En un fallo de revisión de la Sala Especial de Revisión 26[26], se indicó cómo, en la Sala Plena de lo Contencioso, se originaron tres corrientes o tendencias para entender este causal, según las cuales i) las razones de la nulidad de la sentencia las define el juez; ii) las causales de nulidad de la sentencia son las del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil -hoy en día 133 del Código General del Proceso- y iii) las causales de nulidad de la sentencia provienen de la combinación de los dos criterios anteriores.
La tendencia mayoritaria ha sido la de acoger aquellas causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, que por su contexto pueden originar la nulidad de la providencia, para no confundirlas con aquellas generadas en las instancias o etapas anteriores a esta, dado que el recurso de revisión solo se puede presentar cuando la nulidad se materialice en el fallo y no en una fase que lo anteceda.
Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue fijando las circunstancias que podían configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada una de las causales establecidas en el artículo 140 del C. de P. C., hoy 133 del Código General del Proceso, para indicar, entre otras cosas, lo siguiente: “… la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida – se hace alusión al artículo 140 del C. de P.C.-, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos.”[…][27] En un pronunciamiento posterior precisó: “[…] Las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran cuando quiera que se dan los motivos consagrados taxativamente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, partiendo del contenido de la misma disposición, las segundas deben interpretarse restrictivamente con unos determinados supuestos fácticos que esta Corporación ha precisado y que conducen a determinar que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir: a) cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia; b) cuando, sin ninguna actuación, se dicta nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; c) cuando sin más actuación, se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual se aceptó el desistimiento, aprobó la transacción, o, declaró la perención del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido; d) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisión íntegra de la instancia; e) cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en ésta, f) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello también se pretermite íntegramente la instancia; g) cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida.” Igualmente, junto a este criterio se ha aceptado, que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional.
Es decir, que la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento. Así lo entendió la Especial de Decisión 26, al indicar “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29.”[28] En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso.” (Subrayas ajenas al texto original).
(iii) En esas condiciones, quien alega que una sentencia de última instancia le ha violado el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, no puede intentar que el asunto le sea resuelto en sede de tutela, salvo que demuestre perjuicio irremediable; pues tiene para ello expedito el recurso extraordinario de revisión, precisamente porque se trata de la violación del debido proceso constitucional, y por lo tanto no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, indispensable para acceder a la acción de amparo contra sentencia judicial de última instancia. (iv) De otra parte, resulta pertinente señalar que, frente a los principios de seguridad jurídica, primacía del derecho sustancial y pro homini, invocados por el actor no cumplen con el requisito de relevancia constitucional, por no ser derechos fundamentales y, por la otra, aún cuando el accionante solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana, la igualdad, la soberanía popular y, al trabajo, lo cierto es que no se advierten argumentos dirigidos a sustentar las razones específicas por las cuales considera que la sentencia acusada infringió el núcleo esencial de los derechos fundamentales señalados, por lo tanto, no se acreditó el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] En adelante la Sección Tercera. [2] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [3] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. [4] Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez. [[6]] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [[7]] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[8]] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[9]] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [[10]] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [[11]] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [[12]] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” [13] Esta Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en un asunto similar mediante sentencia de 4 de febrero de 2021, Expediente radicado bajo el núm. 11001 03 15 000 2020 04128 01.
C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de marzo de 2019, C.P Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001031500020180402301. [[15]] “Sentencia T-327 de 2011”. [[16]] “Corte Constitucional, Sentencia T-264 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva”. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Expediente 52001-23-31-000-2006-00268-01(0354-09), actor: Hermes Sánchez Adrada, demandado: Procuraduría General de la Nación. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de febrero de 2013, C.P. María Claudia Rojas Lasso, identificada con número único de radicación 11001-03-15-000-2012-01642-00. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 20 de enero de 2006, C.P. María Nohemi Hernández Pinzón. Identificada com número único de radicación 15001-23-31-000-2004- 00453-02(3836). [20] Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Sentencia de 26 de abril de 2002, expediente No. 12327. [21] Referencia: Expediente T-6.406.743 Sentencia del 27 de septiembre de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos [22] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio [23] Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 1998 00153 01 (REV) C.P. Alberto Yepes Barreiro. En similar sentido se pronunció la Sala Especial de Decisión nro. 22 en sentencia del 2 de febrero de 2016.
Expediente radicación nro. 110001-03-15-000-2015-02342 -00 (REV) C.P. Alberto Yepes Barreiro. [24] En cuanto al alcance de esta causal, Cfr. Sentencia de la Sala Especial de Decisión No. 26 del Consejo de Estado, proferida el 7 de abril de 2015, dentro del expediente 110010315000201300358-00, Demandante: Luis Facundo Maldonado Granados, Demandado: Universidad Pedagógica Nacional. [25] Ibídem. [26] Consejo de Estado.
Sala Especial No. 26. Sentencia de 3 de febrero de 2015, Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. Consejera Ponente, doctora Olga Melida Valle de De La Hoz. [27] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 11 de mayo de 1998. Expediente: REV-93. Actor: Gabriel Mejía Vélez.
C.P.: Dr. Mario Alario Méndez. [28] Consejo de Estado. Sala Especial No. 26. Expediente: 11001-03-15-000- 2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. Consejera Ponente, doctora Olga Melida Valle de la Hoz. En dicha Sala se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido. Radicación: 11001-03-15-000-1998-00157-01 (Rev. 157).
Demandante: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali.