11001-03-15-000-2020-03399-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-03399-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2021-02-17

Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Agencia Nacional De Infraestructura (Ani)·Demandado: Circular 20204090052033 Del 27 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: [E]l control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos. […] Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige, en cada caso, la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD - ManifestacionesEl artículo 4 superior señala que la Constitución es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la Carta Política y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Este artículo establece expresamente el principio de supremacía constitucional, cuyo entendimiento se debe articular con la noción de valor normativo, es decir, que la Constitución tiene una aplicación directa y prevalente en el ordenamiento jurídico, sin que sea necesario algún tipo de desarrollo legislativo. La supremacía y el valor normativo de la Constitución, por sí mismos, no son suficientes para que ese ordenamiento fundacional tenga plena aplicabilidad y vigencia. Es necesario contar con un mecanismo que, en el proceso de formación y consolidación del Estado de Derecho, se ha denominado el control de constitucionalidad, cuya principal finalidad es la defensa de la Constitución. […] La Constitución Política de 1991, incorpora diversas manifestaciones del control de constitucionalidad, a saber: (i) la función entregada a la Corte Constitucional en virtud de las competencias asignadas en el control abstracto y concreto de constitucionalidad […]; (ii) la atribución del Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura de congresistas y la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad […]; (iii) la facultad de los Tribunales Administrativos, en única instancia, de conocer las objeciones por motivos de inconstitucionalidad y legalidad de los proyectos de ordenanza departamental y de acuerdo municipal, formuladas por los gobernadores y los alcaldes, respectivamente […]; (iv) el control por vía de excepción de inconstitucionalidad cuya competencia recae en las autoridades judiciales y administrativas […] y (v) la competencia de todas las autoridades judiciales para conocer acciones de tutela […]. Otro de esos mecanismos de defensa de la Constitución, de creación legal, es el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 […].NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, ver: Corte Constitucional, sentencia C - 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria DíazCONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Trámite expeditoCon la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial. De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Avocar conocimiento no habilita de manera automática el estudio de fondo del asuntoSi bien, en un primer momento se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad, esa circunstancia per se no habilita de manera automática el estudio de fondo del asunto, en tanto surtido el trámite de intervención ciudadana y recibido el concepto de la Procuraduría General de la Nación, es posible contar con mayores elementos de juicio que permiten decantar si el acto bajo examen es susceptible de estudio a través de este medio automático de control concebido para revisar las normas administrativas que sean desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción, o si por el contrario, su análisis de legalidad se debe realizar por vía de acción a través de los mecanismos judiciales consagrados en el CPACA.CASO CONCRETO - Presupuesto relativo a que el acto administrativo se dicte como desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción no se encuentra cumplido / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Es necesario distinguir entre las competencias ordinarias atribuidas a las autoridades administrativas y las que de manera extraordinaria se activan en el marco de los estados de excepción[E]l presupuesto relativo a que el acto administrativo se dicte como desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción no se encuentra cumplido, por lo que el control inmediato de legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, es improcedente. Al respecto, valga indicar que la intención del legislador estatutario fue establecer unas precisas condiciones para habilitar este control automático de legalidad, y con ello no vaciar de contenido los medios de control a los que se puede acudir por vía de acción, a lo que se debe agregar que la sola circunstancia de que el acto administrativo se expida durante la vigencia de un estado de excepción o incluya alguna mención de un decreto legislativo, no es un principio de razón suficiente para concluir que se debe asumir el conocimiento en este escenario judicial. Es necesario realizar la valoración y el análisis, caso a caso, con el fin de establecer si los requisitos formales de procedencia se cumplen, especialmente, si obedece al desarrollo de un decreto legislativo para lo cual el juez contencioso debe acudir a los criterios formal y material con el fin de determinar la competencia. De allí que en esa valoración sea relevante la distinción entre las competencias ordinarias atribuidas a las autoridades administrativas, y las que de manera extraordinaria se activan en el marco de los estados de excepción cuya concreción en los actos administrativos que desarrollen un decreto legislativo deben ser objeto de estudio a través del control inmediato de legalidad, sin perjuicio de que posteriormente puedan ser susceptibles de control por vía de acción siempre que se invoquen normas jurídicas superiores respecto de las cuales no se haya efectuado el examen. […] las directrices trazadas para el trámite de radicación de la correspondencia interna y externa, así como la implementación de un canal virtual para la atención al ciudadano, no requería de un marco normativo habilitante de excepción, en tanto la Vicepresidencia Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, tiene como funciones ordinarias la gestión documental y de correspondencia, lo relativo al seguimiento a la atención de las solicitudes, quejas, reclamos y derechos de petición y la administración de los recursos tecnológicos, las cuales resultaban suficientes para emitir el acto objeto de control.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Mecanismo de control de constitucionalidad / CIRCULAR 20204090052033 DE 2020 – Expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) / GESTIÓN DE CORRESPONDENCIA INTERNA Y EXTERNA EN LA ANI MEDIDAS DE URGENCIA (PANDEMIA COVID 19) – Caso concreto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia [E]l control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos. […] Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige, en cada caso, la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD – Manifestaciones El artículo 4 superior señala que la Constitución es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la Carta Política y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.

Este artículo establece expresamente el principio de supremacía constitucional, cuyo entendimiento se debe articular con la noción de valor normativo, es decir, que la Constitución tiene una aplicación directa y prevalente en el ordenamiento jurídico, sin que sea necesario algún tipo de desarrollo legislativo. La supremacía y el valor normativo de la Constitución, por sí mismos, no son suficientes para que ese ordenamiento fundacional tenga plena aplicabilidad y vigencia. Es necesario contar con un mecanismo que, en el proceso de formación y consolidación del Estado de Derecho, se ha denominado el control de constitucionalidad, cuya principal finalidad es la defensa de la Constitución. […] La Constitución Política de 1991, incorpora diversas manifestaciones del control de constitucionalidad, a saber: (i) la función entregada a la Corte Constitucional en virtud de las competencias asignadas en el control abstracto y concreto de constitucionalidad […];

(ii) la atribución del Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura de congresistas y la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad […]; (iii) la facultad de los Tribunales Administrativos, en única instancia, de conocer las objeciones por motivos de inconstitucionalidad y legalidad de los proyectos de ordenanza departamental y de acuerdo municipal, formuladas por los gobernadores y los alcaldes, respectivamente […];

(iv) el control por vía de excepción de inconstitucionalidad cuya competencia recae en las autoridades judiciales y administrativas […] y (v) la competencia de todas las autoridades judiciales para conocer acciones de tutela […]. Otro de esos mecanismos de defensa de la Constitución, de creación legal, es el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 […].

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 184 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 305 NUMERAL 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Trámite expedito Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial.

De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 ( LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avocar conocimiento no habilita de manera automática el estudio de fondo del asunto Si bien, en un primer momento se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad, esa circunstancia per se no habilita de manera automática el estudio de fondo del asunto, en tanto surtido el trámite de intervención ciudadana y recibido el concepto de la Procuraduría General de la Nación, es posible contar con mayores elementos de juicio que permiten decantar si el acto bajo examen es susceptible de estudio a través de este medio automático de control concebido para revisar las normas administrativas que sean desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción, o si por el contrario, su análisis de legalidad se debe realizar por vía de acción a través de los mecanismos judiciales consagrados en el CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 CASO CONCRETO - Presupuesto relativo a que el acto administrativo se dicte como desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción no se encuentra cumplido / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es necesario distinguir entre las competencias ordinarias atribuidas a las autoridades administrativas y las que de manera extraordinaria se activan en el marco de los estados de excepción [E]l presupuesto relativo a que el acto administrativo se dicte como desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción no se encuentra cumplido, por lo que el control inmediato de legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, es improcedente.

Al respecto, valga indicar que la intención del legislador estatutario fue establecer unas precisas condiciones para habilitar este control automático de legalidad, y con ello no vaciar de contenido los medios de control a los que se puede acudir por vía de acción, a lo que se debe agregar que la sola circunstancia de que el acto administrativo se expida durante la vigencia de un estado de excepción o incluya alguna mención de un decreto legislativo, no es un principio de razón suficiente para concluir que se debe asumir el conocimiento en este escenario judicial.

Es necesario realizar la valoración y el análisis, caso a caso, con el fin de establecer si los requisitos formales de procedencia se cumplen, especialmente, si obedece al desarrollo de un decreto legislativo para lo cual el juez contencioso debe acudir a los criterios formal y material con el fin de determinar la competencia. De allí que en esa valoración sea relevante la distinción entre las competencias ordinarias atribuidas a las autoridades administrativas, y las que de manera extraordinaria se activan en el marco de los estados de excepción cuya concreción en los actos administrativos que desarrollen un decreto legislativo deben ser objeto de estudio a través del control inmediato de legalidad, sin perjuicio de que posteriormente puedan ser susceptibles de control por vía de acción siempre que se invoquen normas jurídicas superiores respecto de las cuales no se haya efectuado el examen. […] las directrices trazadas para el trámite de radicación de la correspondencia interna y externa, así como la implementación de un canal virtual para la atención al ciudadano, no requería de un marco normativo habilitante de excepción, en tanto la Vicepresidencia Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, tiene como funciones ordinarias la gestión documental y de correspondencia, lo relativo al seguimiento a la atención de las solicitudes, quejas, reclamos y derechos de petición y la administración de los recursos tecnológicos, las cuales resultaban suficientes para emitir el acto objeto de control.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03399-00(CA) Actor: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI) Demandado: CIRCULAR 20204090052033 DEL 27 DE MARZO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, proferida por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, cuyo asunto es: «Gestión de correspondencia interna y externa en la ANI medidas de urgencia – pandemia COVID-19» FALLO CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD [pic] La Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado, luego de que fue negado el proyecto presentado por la Consejera de Estado doctora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), ejerce el control inmediato de legalidad sobre la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, dictada por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI.

ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control inmediato de legalidad La Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, remitió la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, en la que se indica como asunto: «Gestión de correspondencia interna y externa en la ANI medidas de urgencia – pandemia COVID-19», cuyo texto es el siguiente: «CIRCULAR PARA: TODO EL PERSONAL DE LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA DE: ELIZABETH GÓMEZ SÁNCHEZ ASUNTO: GESTIÓN DE LA CORRESPONDENCIA INTERNA Y EXTERNA EN LA ANI – MEDIDAS DE URGENCIA - PANDEMIA COVID 19 Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 9° del Decreto Ley 440 del 20 de marzo de 2020, decreto por medio del cual se ‘adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19’; en tanto persistan las causas que le dieron origen, se informa que los trámites de radicación de correspondencia interna y externa, deberán realizarse de manera digital a través del Sistema de Gestión Documental "Orfeo".

Para ello solicitamos tener en cuenta las siguientes recomendaciones: ✓ Para la radicación de memorandos internos y comunicaciones externas se debe utilizar la firma digital. En el sistema de Gestión Documental Orfeo, se deben realizar las siguientes acciones: ✓ Generar los vistos buenos sobre los documentos antes de radicarlos, lo que permite dejar la trazabilidad de su aprobación. ✓ Si las comunicaciones van con anexos, deben adjuntarse al borrador antes de la firma, si los anexos corresponden a varias carpetas que contienen varios archivos, cada carpeta se debe comprimir en zip. ✓ En el encabezado se deben registrar los datos de dirección (correo electrónico) del destinario; si se requiere copia a varios destinatarios, las direcciones (correos electrónicos) se remitirán a través del servicio de correo electrónico certificado de 4-72. ✓ No es necesario remitir un correo electrónico para el envío de las comunicaciones, el personal de correspondencia entrará diariamente a las bandejas de las dependencias en donde se encuentran los documentos firmados digitalmente, verificará que estén los anexos, que el formato sea el establecido y se encuentren firmados, luego se realizará el envío por medio del servicio de correo electrónico certificado de 4-72. ✓ En caso de dudas sobre el manejo del Sistema de Gestión Documental Orfeo, puede acceder al siguiente link: https://anionlinemy.sharepoint.com/:p:/g/personal/jahernandez_ani_gov_co/EQ g33B5jpKtKgEfJx W9sxu4Bww74SXGusjO8NwH6T3XbGQ?e=4%3aMJOy9C&at=9 GESTIÓN DE LA CORRESPONDENCIA EXTERNA La atención presencial queda suspendida hasta próximo aviso.

En ningún caso se recibirá correspondencia física ni se atenderá presencialmente a usuarios. Por tal motivo, la Agencia Nacional de Infraestructura dispone los siguientes medios de atención para la recepción de correspondencia de manera virtual: a. Página web: Para la radicación de correspondencia proveniente de entidades públicas o empresas privadas o ciudadanos, deben ingresar a la página web oficial de la Agencia www.ani.gov.co, hacer clic en el módulo Servicio al Ciudadano – Ciudadano – Radicación de Documentos o directamente al enlace: https://orfeo.ani.gov.co/radicacionWeb/radicacionPqrs/SAPpqr.php.

Cordialmente, ELIZABETH GÓMEZ SÁNCHEZ Vicepresidente Administrativa y Financiera». 2. Trámite procesal 2.1. Por auto de 10 de agosto de 2020, la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez avocó el conocimiento de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, expedida por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, en la que se indica como asunto: «Gestión de correspondencia interna y externa en la ANI medidas de urgencia – pandemia COVID-19», con el fin de efectuar el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA.

Esa decisión dispuso la notificación al Presidente de la República, a la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Del mismo modo, se solicitó a la entidad emisora que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, remitiera los antecedentes administrativos de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020 y aportara las pruebas que pretendiera hacer valer.

Además, que publicara en su página web la presente providencia. Asimismo, ordenó a la Secretaría General de la Corporación que fijara un aviso por el término de diez (10) días, y a través de los diferentes medios virtuales, con el fin de permitir que cualquier ciudadano interviniera para defender o impugnar la legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020.

También dispuso que, expirado ese término, corriera traslado al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rindiera concepto conforme a lo establecido en el numeral 5° del artículo 185 del CPACA, y se invitó a las instituciones universitarias en general, para que, dentro del mismo término, presentaran por escrito concepto sobre la legalidad del acto administrativo bajo estudio. 2.2.

En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General del Consejo de Estado libró las correspondientes notificaciones y comunicaciones el 17 de agosto de 2020. El 18 de agosto de 2020, se efectuó la fijación del aviso por el término de diez (10) días. 2.3. El 1° de octubre de 2020, se corrió traslado al Ministerio Público por 10 días, y el expediente pasó al despacho para fallo el 20 de octubre de 2020. 2.4.

Mediante auto de 23 de octubre de 2020, se ordenó a la Secretaría dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral noveno del auto de 10 de agosto de 2020, que avocó el conocimiento para el control inmediato de legalidad, en el sentido de fijar el aviso destinado a las instituciones universitarias del país para que se pronunciaran sobre la legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020.

El aviso se fijó el 27 de octubre de 2020. 2.7. El expediente ingresó al despacho para fallo el 12 de noviembre de 2020. El 10 de diciembre de esa anualidad, el despacho de la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez registró el proyecto de fallo para consideración de la Sala Especial de Decisión, sin embargo, la ponencia no obtuvo la mayoría requerida para su aprobación y, en consecuencia, por medio de auto de 14 de enero de 2021 se dispuso la remisión al Consejero de Estado que sigue en turno. 3.

Recurso de reposición contra el auto que avocó el conocimiento 3.1. La Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, presentó recurso de reposición contra el auto que avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, al considerar que no es un acto administrativo de carácter general que modifique situaciones jurídicas de los empleados o colaboradores de la entidad a quienes se encuentra dirigida, «pues no implica modificación de sus funciones», a lo que agregó que la finalidad de las medidas es disminuir el riesgo de contagio y propagación del COVID-19.

Como fundamentos de derecho se refirió a los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, a las características de este medio de control precisadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado, en específico lo relativo a que el control recae sobre los actos que tienen la capacidad de crear, extinguir o modificar situaciones jurídicas, lo que no ocurre con el acto bajo examen.

Destacó que si bien la Circular se expidió en ejercicio de la función administrativa y contiene medidas de esa naturaleza, no tiene la categoría de acto administrativo de carácter general y abstracto que lo haga pasible de control inmediato de legalidad, que modifique las situaciones jurídicas de los empleados o colaboradores a quienes se encuentran dirigidas, en tanto no implica modificación de sus funciones, se trata de «simples instrucciones y directrices de funcionamiento, que no alcanzan a adquirir el carácter de normas o actor de carácter general, impersonal y abstracto».

Explicó que en la citada Circular se fijaron lineamientos para el trámite de la correspondencia a través de otros medios que no fueran físicos, con el fin de proteger la salud de los funcionarios, «pero sin que incluya preceptos nuevos o directrices que puedan impactar el ordenamiento jurídico en abstracto, pues lo único que puso en marcha fue la modalidad de trámite electrónico de la correspondencia y replicó situaciones ya reglamentadas para estos trámites en los manuales de la Agencia, sin modificar situaciones contractuales o administrativas ya definidas».

Agregó que se establecieron recomendaciones para orientar a los servidores sobre su cuidado y el de los visitantes, en el marco de la emergencia sanitaria, sin que se configure el ejercicio de la potestad reglamentaria, razón por la cual no debe ser entendido como el desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción. Finalmente, aseveró que la Circular objeto de control inmediato de legalidad «no es propiamente un acto administrativo que reglamenta el artículo 9 del Decreto Ley 440 del 20 de marzo de 2020 pues solo ejecuta las disposiciones de carácter general antes mencionadas, por lo que deviene la improcedencia». 3.2.

Por auto de 21 de septiembre de 2020, el despacho ponente decidió no reponer la decisión adoptada en el auto que avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, al considerar que de la revisión formal de las medidas adoptadas es posible concluir que se trata «de un verdadero acto administrativo», que no solo se limita a establecer lineamientos internos en la entidad, sino también incorpora medidas para los usuarios externos como la suspensión de la atención presencial, y agregó que es un desarrollo del artículo 9 del Decreto Legislativo 440 de 2020.

Destacó que la mixtura de decisiones contenidas en la Circular, no inhiben la competencia del Consejo de Estado, como juez del control inmediato de legalidad, porque al tratarse de medidas generales expedidas con fundamento en un estado de excepción es procedente este medio de control. Enseguida hizo referencia al alcance que la jurisprudencia del Consejo de Estado le ha dado a las circulares o instructivos, como (i) manifestaciones contenidas en actos administrativos o (ii) solamente como actos de la administración, sin ninguna pretensión de crear, modificar o extinguir una situación jurídica.

Señaló que a diferencia de lo sostenido por la recurrente, la Circular objeto de estudio no solo se limita a plasmar lineamientos dirigidos al personal de la entidad, sino que dictó algunas recomendaciones para el manejo de documentos, indicó canales virtuales para la radicación de correspondencia, informó el número telefónico como canal de atención a la ciudadanía, suspendió la atención presencial y la recepción física de correspondencia, las cuales son manifestaciones generales dirigidas a los usuarios externos, expresadas en ejercicio de la función administrativa de conformidad con los fundamentos constitucionales y legales.

En ese orden de ideas, destacó que la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, se fundamentó en el artículo 9 del Decreto Legislativo 440 de 2020, y las medidas que contiene son de carácter general «pues los efectos de su decisión trascienden al del personal de la Agencia, siendo este medio de control el idóneo para su estudio».

Por último, indicó que será en el fallo donde se debe definir si las medidas adoptadas por la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, «desarrollan o no el decreto que declaró el estado de excepción o los decretos legislativos derivados de éste, pero no en esta precaria etapa que se limita a establecer aspectos formales relacionados con el factor subjetivo o de autoría según el cual la autoridad que expidió el acto a controlar sea del nivel nacional, factor de objeto que el acto sea de carácter general (…) y el factor de motivación o causa». 4.

Intervenciones Agencia Nacional de Infraestructura, ANI El Gerente de Proyecto Funcional Código G2, Grado 09 de la Planta del Despacho del Presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura ANI, en virtud de las funciones asignadas en el artículo 11 de la Resolución No. 295 de 25 de febrero de 2020, solicitó declarar ajustada a la legalidad la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020.

Luego de hacer referencia a las características del control inmediato de legalidad, manifestó que con fundamento en el Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica y el Decreto Legislativo 440 de 2020, la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la entidad expidió la Circular objeto de estudio, en la cual se impartieron instrucciones para la gestión de la correspondencia interna y externa y otras medidas de urgencia, en el marco de la pandemia por el COVID-19.

Señaló que se cumplen los presupuestos formales, en tanto la Circular (i) es un acto administrativo de contenido general que tiene como objetivo autorizar a todo el personal vinculado a la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, para que a través del Sistema de Gestión Documental Orfeo, se tramite la correspondencia interna y externa[1];

(ii) fue expedida por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la entidad en uso de las atribuciones legales, específicamente las consagradas en el artículo 18 del Decreto Ley 4165 de 2011 y la Resolución No. 1069 de 2019 que contiene el Manual Específico de Funciones y Competencias de la entidad, concretamente la función de «dirigir la gestión humana, administración de recursos físicos y tecnológicos, gestión financiera, documental y atención al usuario, de acuerdo con las normas legales y los lineamientos del Presidente de la Agencia» y (iii) desarrolla el artículo 9 del Decreto Legislativo 440 de 2020, en el que se establece el procedimiento para el pago de los contratistas del Estado para lo cual dispone el deber de las entidades de implementar mecanismos electrónicos para la recepción, trámite y pago de facturas y de cuentas de cobro.

En relación con los presupuestos materiales, señaló que la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, atiende el requisito de la conexidad, en tanto guarda relación estrecha con los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, toda vez que busca garantizar y hacer efectivos los requerimientos para el distanciamiento social según recomendación de la Organización Mundial de la Salud, como mecanismo idóneo para controlar la expansión de la pandemia, «razón por la que el trámite se realiza únicamente vía electrónica, para evitar aglomeraciones que genera la radicación física en la Entidad de tales documentos».

De igual manera, indicó que cumple con el presupuesto de la proporcionalidad porque la Circular persigue un propósito constitucionalmente legítimo y las medidas adoptadas son necesarias y adecuadas para alcanzarlo, sin que se vulneren las garantías convencionales o constitucionales, pues se trata de instrucciones encaminadas a agilizar el trámite de radicación de correspondencia y evitar la exposición personal y física al contagio del COVID-19, y se protegen los derechos al debido proceso, a la información y al trámite oportuno de las solicitudes, así como garantizar a los empleados el derecho a la salud con la realización de esos trámites internos vía electrónica.

Refirió que la necesidad de las medidas se sustenta en que se dirigen a lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y en los hechos económicos y sociales que afronta el país como consecuencia de la emergencia sanitaria internacional, por lo que era necesario crear una vía electrónica y expedita para garantizar a la ciudadanía y a los empleados el trámite oportuno de las peticiones, quejas y reclamos, para que sufrieran el menor impacto con la demora o el no trámite físico que genera el confinamiento y así preservar la salud física con el trámite electrónico de la correspondencia y las actividades internas de la entidad.

En definitiva, sostuvo que las medidas sometidas a control inmediato de legalidad son consecuentes con la gravedad de los hechos y guardan conexidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, en tanto propenden por la estabilidad de las garantías constitucionales de la ciudadanía y de los empleados de la entidad. 4. Concepto del Ministerio Público La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado emitió el concepto No. 217 de 15 de octubre de 2020, respecto de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, en el que solicitó inhibirse de pronunciarse sobre su legalidad, con sustento en los siguientes argumentos: En primer lugar, la agente del Ministerio Público sostuvo que el Consejo de Estado es competente para adelantar el control inmediato de legalidad, porque conforme a lo establecido en el Decreto Ley 4165 de 2011, la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, es una autoridad del orden nacional que pertenece al sector descentralizado de la Rama Ejecutiva adscrita al Ministerio de Transporte, cuenta con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y financiera.

Posteriormente, se refirió al cumplimiento de los requisitos formales de procedencia del control inmediato de legalidad, respecto de los cuales indicó que la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020: i) Es un acto administrativo de carácter general, en tanto fue expedido con la finalidad de recomendar a los funcionarios los trámites digitales que deben realizar sobre radicación de correspondencia interna y externa de la entidad, suspender la atención presencial a sus usuarios y la recepción de correspondencia física. ii) Se expidió por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la entidad con fundamento en la función administrativa y en virtud de las atribuciones establecidas en el Decreto Ley 4165 de 2011, específicamente, la de «asistir al presidente de la Agencia en la determinación de las políticas, objetivos y estrategias relacionadas con la administración de la entidad».

Agregó que esa funcionaria tiene a su cargo la atribución de liderar el proceso de Gestión Administrativa y Financiera, así como el procedimiento de la correspondencia de la entidad. iii) No obedece al desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción, porque las medidas implementadas relativas a la gestión de la correspondencia interna y externa, así como la atención al público, son de naturaleza ordinaria, sin puntualizar mecanismos electrónicos específicos y exclusivos para la recepción, trámite y pago de facturas y órdenes de pago presentadas por contratistas, por lo que concluyó, no deben ser tenidas como un desarrollo del artículo 9 del Decreto Legislativo 440 de 2020.

Destacó que esas medidas administrativas se expidieron en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social por medio de la Resolución No. 385 de 2020, con el fin de evitar la propagación del COVID-19, «siendo una de ellas el aislamiento obligatorio, hecho que obligó a las entidades a adoptar y reforzar las herramientas electrónicas con que contaban, a fin de garantizar la prestación de servicios a su cargo y no llegar a afectar otros derechos o entorpecer los procesos contractuales que venían en curso o los que pudieran surgir», a lo que agregó que las facultades de gestión documental y atención al público ya se encontraban en cabeza de la entidad, a las que acudió la funcionaria emisora del acto con ocasión de las circunstancias sanitarias generadas en todo el territorio nacional por la pandemia provocada por el COVID19.

Así las cosas, la agente del Ministerio Público solicitó al Consejo de Estado inhibirse de pronunciarse de fondo, porque la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, no desarrolla un decreto legislativo, a pesar de que mencione el artículo 9 del Decreto 440 de 2020, sino que la misma obedeció al ejercicio de las facultades ordinarias atribuidas a la entidad en relación con la gestión de correspondencia, con el fin de garantizar la prestación del servicio.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo establecido en el artículo 23 del Acuerdo No. 080 de 2019 -Reglamento del Consejo de Estado-, y en el Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del artículo 29 del Reglamento del Consejo de Estado. 2.

Planteamiento del problema jurídico La Sala debe determinar si es procedente abordar el estudio del control inmediato de legalidad de la Circular ANI No 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, expedida por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, por cumplir los requisitos formales previstos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA. 3.

El control inmediato de legalidad como mecanismo de control de constitucionalidad y los requisitos formales de procedencia El artículo 4 superior señala que la Constitución es norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la Carta Política y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Este artículo establece expresamente el principio de supremacía constitucional, cuyo entendimiento se debe articular con la noción de valor normativo, es decir, que la Constitución tiene una aplicación directa y prevalente en el ordenamiento jurídico, sin que sea necesario algún tipo de desarrollo legislativo.

La supremacía y el valor normativo de la Constitución, por sí mismos, no son suficientes para que ese ordenamiento fundacional tenga plena aplicabilidad y vigencia. Es necesario contar con un mecanismo que, en el proceso de formación y consolidación del Estado de Derecho, se ha denominado el control de constitucionalidad, cuya principal finalidad es la defensa de la Constitución. Para Jorge Reinaldo A. Vanossi[2], el control de constitucionalidad se refiere «a la existencia, dentro de un régimen constitucional, de diversos mecanismos destinados a hacer efectiva la supremacía de la Constitución, o sea, una pluralidad de instrumentos» (negrillas por fuera del texto original).

La Constitución Política de 1991, incorpora diversas manifestaciones del control de constitucionalidad, a saber: (i) la función entregada a la Corte Constitucional en virtud de las competencias asignadas en el control abstracto y concreto de constitucionalidad (art. 241 de la Constitución); (ii) la atribución del Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura de congresistas y la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad (arts. 184 y 237 numeral 2 de la Constitución);

(iii) la facultad de los Tribunales Administrativos, en única instancia, de conocer las objeciones por motivos de inconstitucionalidad y legalidad de los proyectos de ordenanza departamental y de acuerdo municipal, formuladas por los gobernadores y los alcaldes, respectivamente (arts. 305 numeral 9 y 315 numeral 6 de la Constitución)[3];

(iv) el control por vía de excepción de inconstitucionalidad cuya competencia recae en las autoridades judiciales y administrativas (art. 4 de la Constitución) y (v) la competencia de todas las autoridades judiciales para conocer acciones de tutela (art. 86 de la Constitución). Otro de esos mecanismos de defensa de la Constitución, de creación legal, es el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994[4], en virtud del cual «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contenciosoadministrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición». La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994[5], declaró la exequibilidad de esa disposición, al considerar que esas previsiones «encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley».

Agregó que ese control «constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales» (negrillas por fuera del texto original). Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial.

De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia. Así las cosas, el control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos.

Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige, en cada caso, la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción[6]. 4.

Estudio del caso concreto 4.1. La verificación de los requisitos formales se encamina a constatar que la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, dictada por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, cuyo asunto es: «Gestión de la correspondencia interna y externa en la ANI-medidas de urgencia-pandemia COVID-19», se haya dictado con competencia de la autoridad y con el cumplimiento de los presupuestos contenidos en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, esto es, (i) que las medidas emanen de una autoridad nacional, (ii) que se trate de un acto administrativo de contenido general y sea dictado en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Si bien, en un primer momento se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad, esa circunstancia per se no habilita de manera automática el estudio de fondo del asunto, en tanto surtido el trámite de intervención ciudadana y recibido el concepto de la Procuraduría General de la Nación, es posible contar con mayores elementos de juicio que permiten decantar si el acto bajo examen es susceptible de estudio a través de este medio automático de control concebido para revisar las normas administrativas que sean desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción, o si por el contrario, su análisis de legalidad se debe realizar por vía de acción a través de los mecanismos judiciales consagrados en el CPACA. 4.2.

Descendiendo al asunto bajo estudio, la Sala observa que el presupuesto de la competencia como elemento subjetivo de la validez del acto administrativo, entendida por la doctrina como «la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, siendo siempre una determinación normativa»[7], se encuentra cumplido en esta oportunidad. En efecto, de conformidad con el artículo 18 del Decreto Ley 4165 de 2011, «Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones (INCO)», algunas de las funciones a cargo de la Vicepresidencia Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, son la dirección de los asuntos administrativos y de recursos humanos de la entidad (numeral 2), la ejecución de la gestión documental (numeral 3), la administración de la gestión de archivo y correspondencia de todos los procesos y áreas de la entidad (numeral 8), la coordinación, gestión y seguimiento a la adecuada atención de las solicitudes, quejas, reclamos y derechos de petición realizados por los ciudadanos (numeral 9) y la administración de los recursos tecnológicos de la entidad (numeral 12).

De igual manera, la Resolución No. 1069 de 2019, «Por la cual se adopta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal de la Agencia Nacional de Infraestructura y se dictan otras disposiciones» (Anexo)[8], le asignó a la misma dependencia la función de dirigir la gestión humana, administración de recursos físicos y tecnológicos, gestión financiera, documental y atención al usuario, de acuerdo con las normas legales y los lineamientos del Presidente de la Agencia (numeral 1), dirigir la gestión documental (numeral 11), el seguimiento a la atención de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias para garantizar su respuesta oportuna (numeral 12) y la administración de los recursos tecnológicos (numeral 13).

Lo anterior, permite concluir de conformidad con el artículo 121 de la Constitución Política, que los lineamientos impartidos por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, para la gestión de la correspondencia interna y externa de la entidad en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID- 19, se expidieron de conformidad con las atribuciones contenidas en la ley y el reglamento, razón por la cual el presupuesto de la competencia se encuentra cumplido. 4.3.

Ahora bien, conforme con lo establecido en el artículo 1 del Decreto Ley 4165 de 2011, «Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones (INCO)», la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, es una agencia nacional estatal de naturaleza especial del sector descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y técnica adscrita al Ministerio de Transporte, por lo que se encuentra cumplida la condición formal de aplicación consistente en que se trate de una autoridad nacional y que haya sido expedido en ejercicio de la función administrativa. 4.4.

De igual manera, la Sala encuentra que la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, es un acto administrativo de carácter general, pues aun cuando los destinatarios son el personal de la entidad a quienes se les imparten recomendaciones para el manejo de la correspondencia interna, la circunstancia de que se hayan incluido lineamientos en relación con todos los trámites de correspondencia externa, la suspensión de la atención presencial «hasta próximo aviso» y la atención de medios de atención virtual (servicio al ciudadano), conlleva que los mismos se dirijan a una pluralidad indeterminada de personas, en los términos que lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación[9], y que eventualmente tenga la capacidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas.

Así las cosas, se cumple el requisito de que el acto administrativo sea de contenido general. 4.5. Finalmente, el presupuesto relativo a que el acto administrativo se dicte como desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción no se encuentra cumplido, por lo que el control inmediato de legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, es improcedente.

Sobre ese particular, en reciente sentencia de 20 de enero de 2021, la Sala Veintitrés Especial de Decisión del Consejo de Estado[11], sostuvo: «Una de las implicaciones que se derivan de que el control inmediato de legalidad no proceda sobre los actos que no se hayan expedido en desarrollo de un decreto legislativo es que las medidas adoptadas en ejercicio de competencias ordinarias no pueden ser objeto de este escrutinio.

Dicho de otra manera, con independencia de que las medidas se adopten en el marco temporal y fáctico de un estado de excepción, si el acto se expide en ejercicio competencias ordinarias, no es procedente el control inmediato de legalidad. Así, por ejemplo, no es procedente el control inmediato de los actos dictados por las autoridades públicas en los que se limitan a desarrollar las funciones que legal y constitucionalmente les han sido atribuidas previamente, es decir, aquellas que están fijadas en los instrumentos de legislación ordinaria y no de excepción. La distinción entre los medios de control es por ello fundamental.

Para los actos expedidos en ejercicio de competencias ordinarias está instituido el contencioso de anulación, previsto en los artículos 137 y 138 del CPACA. Por su parte, para los actos que se expiden en ejercicio de competencias o facultades atribuidas en estados de excepción se consagra el control inmediato de legalidad del artículo 136 del mismo estatuto, sin perjuicio de que éstos también pueden demandarse a través de los medios de control de nulidad, y nulidad y restablecimiento del derecho por la violación de normas jurídicas superiores diferentes a las que se analicen en el marco del examen inmediato de legalidad».

De conformidad con el marco expuesto, la Sala encuentra que la Circular No. ANI 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, aun cuando menciona expresamente que se expide en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Legislativo 440 de 2020[12], en realidad los lineamientos para la gestión de la correspondencia interna y externa de la entidad, así como la suspensión de la atención presencial al público y el servicio virtual al ciudadano, conforme al análisis que se realizó en la verificación de la competencia de la autoridad administrativa emisora del acto, obedecen al ejercicio de las funciones ordinarias previstas en el artículo 18 del Decreto Ley 4165 de 2011 y la Resolución No. 1069 de 2019, cuyo propósito es garantizar la continuidad en la prestación del servicio.

Además, debe agregarse que se dictaron como consecuencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social por medio de la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, en la que se ordenó a las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19 (art. 2, numeral 2.6), teniendo como principal propósito el distanciamiento y el aislamiento social.

Dicho de otra manera, las directrices trazadas para el trámite de radicación de la correspondencia interna y externa, así como la implementación de un canal virtual para la atención al ciudadano, no requería de un marco normativo habilitante de excepción, en tanto la Vicepresidencia Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, tiene como funciones ordinarias la gestión documental y de correspondencia, lo relativo al seguimiento a la atención de las solicitudes, quejas, reclamos y derechos de petición y la administración de los recursos tecnológicos, las cuales resultaban suficientes para emitir el acto objeto de control.

Ahora bien, como se indicó en precedencia, el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad se apoyó en el artículo 9 del Decreto Legislativo 440 de 2020, en el que se establece el procedimiento para el pago de contratistas del Estado durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, en virtud del cual «las entidades estatales deberán implementar para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de sus contratistas, mecanismos electrónicos, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 616.1 del Estatuto Tributario».

Al respecto, verificados los contenidos de la Circular ANI No. 20204090052033 de 2020, no se evidencia algún desarrollo que amerite la intervención del juez del control inmediato de legalidad, pues tan solo se limita, se reitera, -en el marco de las competencias ordinarias asignadas a la Vicepresidencia Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI-, a establecer recomendaciones internas para la gestión de la correspondencia, a la imposibilidad de recibir correspondencia física y de atender presencialmente a los usuarios, lo que no tiene relación alguna con la implementación de mecanismos electrónicos para el pago de las facturas y cuentas de cobro de los contratistas.

En ese orden de consideraciones, la Sala acogiendo el concepto del Ministerio Público, declarará la improcedencia del control inmediato de legalidad del acto administrativo objeto de estudio, al encontrar que no cumple la condición normativa de obedecer al desarrollo de un decreto legislativo dictado en un estado de excepción. Por último, valga indicar que esta decisión no enerva la posibilidad de que la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, sea demandada en ejercicio del respectivo medio de control.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE el control inmediato de legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, expedida por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, cuyo asunto es: «Gestión de correspondencia interna y externa en la ANI medidas de urgencia – pandemia COVID-19».

SEGUNDO. -

NOTIFÍQUESE esta providencia a la Presidencia de la República, a la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI y a la Procuraduría General de la Nación, en los términos del artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. TERCERO.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

CUARTO. - Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala Magistrada SALVA EL VOTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrada Magistrado SALVA EL VOTO (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03399-00(CA) Actor: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI) Demandado: CIRCULAR 20204090052033 DEL 27 DE MARZO DE 2020 Tema: La declaratoria de improcedencia es competencia del Magistrado ponente en Sala Unitaria.

El acto escrutado sí era pasible del medio de control. SENTENCIA – SALVAMENTO DE VOTO Con el debido respeto, manifiesto mi disenso en relación con la decisión adoptada en Sala de 17 de febrero de 2021 por medio de la cual la Sala Especial de Decisión N°. 4 declaró la improcedencia del control inmediato de legalidad de la referencia, con ponencia de la Magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto quien asumió la misma después de que el proyecto que presenté a consideración en Sala de 18 de diciembre de 2020 no obtuviera la mayoría. Los considerandos de ese proyecto de fallo que no obtuvo la mayoría de votos son el sustento del actual salvamento de voto, que se adicionó con la consideración de que la decisión de improcedencia es competencia del ponente en sala unitaria y no de la Sala.

Por contera, los ejes temáticos de esta divergencia se centran en (i) la decisión de improcedencia es competencia del ponente en sala unitaria y no de la Sala y (ii) el acto escrutado era pasible de control inmediato de legalidad. 1. La decisión de improcedencia es competencia del ponente en sala unitaria y no de la Sala Desde el punto de vista de la generalidad, el control inmediato de legalidad, de conformidad con el artículo 111 numeral 8°[13] del C.P.A.C.A., es un medio de control cuyo conocimiento corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, quien lo ejerce sobre los actos de carácter general[14].

Este trámite, por ser de control inmediato, se asume o bien por remisión del acto que efectúa la autoridad administrativa o, en su defecto, de oficio, cuando el órgano responsable omite el reenvío o guarda silencio, siendo necesaria la aprehensión de su conocimiento por parte del juez[15]. En esa línea, para fines logísticos y de mayor eficiencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1° de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión[16], por lo que la instrucción y proyección de las decisiones estarían a cargo del Magistrado a quien se le repartiera el asunto.

Dentro del marco de este tipo de trámites, la expedición de los autos de sustanciación e interlocutorios corresponderá a los operadores judiciales integrantes de la respectiva Sala Especial de Decisión, es decir, a cada uno de sus miembros individualmente considerado. Por su parte, las decisiones colegiadas serán asunto de la totalidad de los Consejeros que la conforman, al tenor de lo dispuesto en el artículo 30 del Reglamento de esta Corporación, relativo al funcionamiento de las mencionadas Salas, cuando se trate de proferir el fallo de mérito.

En consecuencia, el llamado adoptar la decisión de declaratoria de improcedencia de este medio de control era el Despacho, en Sala Unitaria. 2. El acto escrutado era pasible de control inmediato de legalidad. Como bien reseñé en la parte introductoria, el 18 de diciembre de 2020 presenté la ponencia bajo la cual estimé que la CIRCULAR 202040900502033 DE 27 DE MARZO DE 2020, referente a la “GESTIÓN DE LA CORRESPONDENCIA INTERNA Y EXTERNA EN LA ANI”, podía ser analizada bajo la égida del control inmediato de legalidad.

En ese sentido, me permito transcribir en literalidad la parte considerativa del proyecto expuesto ante la Sala -que no obtuvo la mayoría requerida- como sustento de mi disidencia en la modalidad de salvamento de voto frente a la declaratoria de improcedencia del asunto al entender la mayoritaria de la Sala Cuarta de Decisión que la Circular escrutada no podía ser controlada por el vocativo de la referencia, decisión frente a la cual estoy en total oposición no solo en el aspecto de la competencia como ya lo expliqué si no en la sustancialidad porque el acto sí era pasible de control, como se evidencia de los siguientes derroteros: “2.1.

Generalidades Previo a establecer el cuestionamiento jurídico que debe ser absuelto en esta oportunidad, la Sala precisará los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el contexto del medio de control inmediato de legalidad, como elementos orientadores del juicio que le corresponde efectuar en esta sentencia. 1.

Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad La aparición de la Carta Política de 1991 marcó un cambio de paradigma en el constitucionalismo colombiano, caracterizado, en principal medida, por el reconocimiento de su carácter normativo[17], que efectivizó sus postulados, y por una fuerte ampliación del catálogo de derechos y libertades conocido hasta el momento, en el tránsito que del Estado de Derecho se emprendió hacia el Estado Social y Democrático de Derecho[18].

Las manifestaciones de esta transformación no solo se experimentaron en estos aspectos, pues irradiaron igualmente el régimen jurídico de los estados de excepción, mediante la adopción de importantes condicionamientos que pretendieron dar por terminada una situación que se volvió estructural en el devenir del país y que implicó, en forma viciosa y ajena al Estado de Derecho y al régimen democrático, se hace referencia a la “anormalidad”[19] permanente que imperó bajo la figura de los estados de sitio[20], reinante durante la vigencia de la Constitución Nacional de 1886[21], y que trajo consigo consecuencias negativas, traducidas, entre otras, en la “…sustitución, casi natural, del legislador ordinario por el (…) extraordinario.”[22] Ello está referido en los recuentos históricos que sobre la figura del estado de excepción ha hecho la jurisprudencia, como se observa en la sentencia C-802 de 2002[23], en la que se indicó: “(…) fueron múltiples los cuestionamientos que desde distintos ángulos se le hicieron al estado de sitio: La ausencia de límites temporales, la suspensión permanente de derechos fundamentales y la suplantación del legislativo.

En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del ejecutivo. Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.

Esta concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen excepcional. En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información y de locomoción. De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable para las extralimitaciones de los agentes estatales.

Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional…”.

(Destacados fuera de texto). En ese sentido, más allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior[24], conmoción interior[25] y emergencia económica, social y ecológica[26]–, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político[27] y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización[28] de sus poderes en estas circunstancias.

No se trató de la simple reproducción del esquema de control plasmado en el Texto constitucional de 1886, comoquiera que los mecanismos de corrección de naturaleza política y judicial incluidos en los albores de la década de 1990 fueron objeto de precisas modificaciones que robustecieron la capacidad de inspección y vigilancia sobre las actuaciones desplegadas por el Gobierno en la excepcionalidad.

Así, el control político ejercido por el Congreso de la República se extendió, bajo el argumento de la función democrática asignada a aquél, a diferentes momentos que trascendieron la presentación de informes motivados en relación con el origen y medidas adoptadas durante la emergencia[29], tras el restablecimiento de la normalidad en el territorio; privilegiando de forma exclusiva la existencia de un control político posterior.

En ese orden, el Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del presidente fuere necesario repeler la agresión”[30] –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa[31].

En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”[32]. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial.

La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional[33], replicando así el modelo de control aparecido con la reforma constitucional de 1968[34]; pero esta vez con un enfoque particular y más profundo, al superarse la visión formalista prohijada por la Corte Suprema de Justicia bajo la égida del texto superior anterior, como órgano encargado de ese control.

En efecto, la Corte Suprema consideró que el alcance de la fiscalización que debía realizar respecto de los decretos con fuerza de ley emitidos por el presidente de la República y sus ministros en los estados de sitio se circunscribía a aspectos formales[35], habida cuenta de que se trataba de actos de poder, excluidos de cualquier tipo de control judicial.

Al respecto, la Corte Suprema explicó en sentencia de 3 de julio de 1975: “El examen de constitucionalidad asignado a la Corte en relación con los decretos que declaran turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, caso contemplado en el aludido artículo 121, tiene que referirse a los requisitos esenciales de hallarse firmado por el presidente de la República y todos los ministros y haber sido consultado con el Consejo de Estado [ ].

La revisión de la Corte se reduce a estos extremos. No puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declarar el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional”[36]. Esta posición jurisprudencial que, aunque mayoritaria, no fue objeto de unanimidad al interior de esa Corporación, como lo acreditan algunos salvamentos de voto en ese sentido: “Ni en el estado de sitio, ni menos en el de emergencia, puede haber actos discrecionales u omnímodos, actividades que el gobierno pueda desarrollar arbitrariamente [ ] Carece de respetabilidad pensar que el constituyente de Colombia hubiese querido limitar el control de constitucionalidad a una simple actuación notarial [ ] El control debe ser en consecuencia integral, o no tiene razón de existir”[37].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. “En sentir de la Corte, es claro e indudable que por virtud de lo dispuesto en los artículos 4o., 214, 215, 228 y 241-7, de la nueva Carta Política, el control del decreto que declara el estado de emergencia es integral lo cual supone que sea imperativamente de mérito y no simplemente de forma.

En consecuencia, esta Corporación comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohíja la posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha, y hace suyos los razonamientos que dicho magistrado esgrimió entonces para sustentar el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en vigor…”[38].

(Negrilla y subrayas fuera de texto) De esta manera, emerge de la Constitución de 1991 la arquitectura de un verdadero sistema de pesos y contrapesos en épocas de anormalidad. Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción[39], fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152[40] de la Carta.

La normativa estatutaria tuvo como principal objetivo resaltar la excepcionalidad de esta figura, mediante el establecimiento de limitantes que buscaron circunscribir a sus justos medios, la operatividad de estas medidas, tal y como fue expresado en la exposición de motivos que precedió los debates parlamentarios en torno a ella: "Los estados de excepción tienen, como su nombre lo indica, un carácter eminentemente excepcional y no pueden bajo justificación alguna, traducirse en el sistema normal de control social, como ocurrió con el estado de sitio.

Su existencia está limitada a la duración de la emergencia a la que son llamados a superar, lo que debe ser logrado en el menor tiempo posible, para así restituir el goce absoluto de los derechos fundamentales de los individuos, el que es en última instancia su objetivo principal"[41]. (Negrilla y subrayas fuera de texto) Para la concreción de ese objetivo, la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción –v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–;

(ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–;

(iv) y, finalmente, controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”[42], siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales.”[43] El rol de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y en especial del Consejo de Estado, fue así modificado en el escenario del derecho de excepción, pues de emitir conceptos previos no vinculantes en vigencia de la Constitución Nacional de 1886 –para la procedencia de la declaratoria de los estados de sitio[44]– pasó a ser el juez competente del mecanismo de corrección posterior y permanente por la oficiosidad de la función e incluso inmediato sobre las actividades de las autoridades administrativas, en tanto en la situación de anormalidad declarada, asumen competencias que, en el estado normal de las cosas, no les serían atribuidas y, mucho menos, les son propias dentro de su esquema de funciones regulares.

De acuerdo con lo consagrado en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, las decisiones extraordinarias adoptadas en el marco de los estados de excepción deben cumplir con los requisitos de tiempo, modo y lugar a los que se supeditó su declaratoria y, superar un sistema robusto de controles de carácter: constitucional, político y legal.

De conformidad con el artículo 215 Superior le corresponde al Congreso de la República realizar el control político de los decretos legislativos, en orden a establecer su conveniencia y oportunidad. Por otro lado, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política y, en concordancia con el artículo 55 de la Ley 137 de 1994, la Corte Constitucional es competente para controlar desde el punto de vista formal y material[45] los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y aquellos expedidos en virtud de las facultades extraordinarias allí conferidas.

Bajo esa tesitura, el legislador estatutario[46] concibió el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa y que tienen por objeto desarrollar los decretos legislativos dictados por el presidente de la República y sus ministros en torno a la situación de anormalidad. El órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, al realizar la interpretación del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, manifestó que este control constituye un límite al poder de las autoridades administrativas e impide de forma eficaz la aplicación de normas ilegales[47]. 2.

Control Inmediato de Legalidad Dentro del Título VII, Capítulo 6 de la Constitución Política se encuentran regulados los Estados de Excepción, uno de ellos es el Estado de Emergencia, consignado en el artículo 215 ejusdem. En efecto, “mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”.

Dichos decretos legislativos son objeto de control automático por la Corte Constitucional. A su turno, de acuerdo con lo normado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad”.

Se trata de “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[48]. En efecto, en su tenor literal, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 prescribió: “CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría –entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción[49].

Ello significa que el examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general; (ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa; (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal.

La escasa regulación normativa[50] de este medio de control fue complementada por los mandatos del CPACA, por lo menos en lo que respecta a su trámite judicial[51], plasmándolo, por primera vez, en el texto del Estatuto procesal administrativo –art. 136 ejusdem–[52]; coherente con el propósito de compilación de los diversos medios judiciales conocidos por esta Jurisdicción, recapitulados en el título III[53] de la parte II del Código.

Y es que, de forma previa, a la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo destacó, al analizar la juridicidad de algunos decretos[54] expedidos por el presidente de la República en el contexto del estado de conmoción interior decretado[55] como consecuencia de, entre otras situaciones, el asesinato del líder político Álvaro Gómez Hurtado, la ausencia de reglamentación procesal a seguir para su desarrollo.

Así, la Sala expresó: “Finalmente se advierte, la ley no estableció actuación alguna que debiera cumplirse para el ejercicio del control de legalidad, sino que determinó que éste fuera de inmediato, esto es, en seguida, sin la mediación de trámites, que ninguno fue dispuesto, lo cual no obsta para que el Consejo de Estado, si así lo estimara decrete y practique las pruebas que considere necesarias.”[56] (Negrilla y subrayas fuera de texto) Valga tener en cuenta que las principales características del control inmediato de legalidad incluso fueron decantadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado con anterioridad a su entrada en vigor[57]-[58].

Así, el derecho pretor construido por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo resaltó, en decisión de 26 de agosto de 1997[59], la autonomía e independencia de este medio de control en relación con las resultas de los trámites de revisión constitucional adelantados por la Corte[60] frente a los decretos legislativos dictados en los estados de excepción. En efecto, el Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

En aquella oportunidad, la Corporación expuso: “Como ya lo advirtió la Sala en un caso semejante si bien, la Corte Constitucional declaró inexequibles tanto el Decreto Legislativo N° 080 del 13 de enero de 1997, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica y social, así como el N° 081 de la misma fecha, “Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”, expedido en desarrollo del anterior, según fallos números C - 122 y C - 127 de los días 12 y 19 del mes de marzo de 1997 y cuyos efectos fueron fijados por esa Corporación a partir del día siguiente a la notificación de la primera, esto es, desde el 11 de abril de 1997, ello no obsta para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad que le corresponde, en atención a los efectos jurídicos que el acto pudo haber producido antes de su decaimiento, por desaparecimiento de los fundamentos de derecho que sustentaron su expedición, en los términos del artículo 66 del C.C.A.” (Negrilla fuera de texto) En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa.

Así, en providencia de 9 de febrero de 1999[61], el Consejo de Estado, al analizar la legalidad del Decreto N°. 20386 de 1998[62], dentro del espectro del estado de emergencia económica decretado producto de la crisis generada por el UPAC[63], señaló: “Cabe agregar que la Ley 137 de 1994 por la cual se regulan los Estados de Excepción, al atribuir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa esta función, no señala un procedimiento especial, simplemente prevé un control inmediato.

Esta precisión es indispensable porque se ha venido sosteniendo que no es necesario que la Corte Constitucional previamente resuelva sobre la exequibilidad de los Decretos que dicta el Gobierno al declarar el Estado de Emergencia Económica y Social.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aceptó la naturaleza judicial de este trámite, acuñando, por tanto, la denominación de sentencia al acto con el que se ponía fin al mismo, cuestionada por algunos de sus miembros[64], al considerar que no era el resultado de un proceso respetuoso del debido proceso, sino, por el contrario, de un trámite sumario.

La cualificación de fallo fue sostenida y traída de nuevo años después, por la Corporación, como se advierte del fallo adiado en junio de 2009: “De la escasa regulación que existe sobre el tema, la Sala entiende que son atribuibles a este proceso judicial las siguientes características: En primer lugar, se trata de un proceso judicial, por lo tanto, la naturaleza del acto que lo resuelve es una sentencia, porque la competencia atribuida a la jurisdicción es la de decidir sobre la legalidad del mismo, lo cual corresponde hacer a través de aquella.”[65] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En consonancia, y resaltando todavía los rasgos esenciales de este tipo de control, la jurisprudencia elaborada por el Consejo de Estado, con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA, recalcó la esencia automática e inmediata del control, derivada de la obligación de envío que pesaba sobre la autoridad administrativa al origen del acto, sin perjuicio de la asunción oficiosa que puede ser desplegada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante la inobservancia de esa carga.

En palabras de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el control de legalidad: “Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado.”[66] (Negrilla y subrayas fuera de texto) En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerado: (i) ante la ausencia de una demanda formal–como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia, y especialmente –;

(ii) la oficiosidad de su asunción –en tanto en los vocativos bajo los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte–; (iii) y, a la vez, en el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez.

En esa línea, el legislador de 2011, en la Ley 1437 de 2011 –en adelante CPACA- reguló este medio de control en los siguientes términos: “Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Aunado a lo anterior, esta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las siguientes: 1.

La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto a los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los dictados en el orden territorial a los respectivos tribunales administrativos. 2. Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 del CPACA: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen (…)”. 3.

Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud.

Bajo este entendido la Sala Plena del Consejo de Estado ha explicado que: “Se trata de una competencia muy particular, en comparación con el común de las acciones contenciosas, comoquiera que el tradicional principio de la “jurisdicción rogada” -que se le ha atribuido a esta jurisdicción-, sufre en este proceso una adecuada atenuación en su rigor, en la medida que en esta ocasión no se necesita de una acción, ni de criterios o argumentos que sustenten la legalidad o ilegalidad.

Por el contrario, basta con que la ley haya asignado a esta jurisdicción la competencia para controlar el acto, para que proceda a hacerlo”[67]. 4. Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, siempre y cuando no se declare su nulidad. 5. Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico, al respecto el Consejo de Estado ha señalado que este examen: “[I]ncluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[68].

(Negrillas fuera del texto). 6. Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos.

En otros términos, los criterios de evaluación de la legalidad de la medida son traídos por el operador judicial y debe hacer uso de sus apreciaciones dogmático-jurídicas, pues “…con su conocimiento técnico, debe construir los supuestos de derecho que sirven para realizar el análisis”[69]. Es decir que, del demandante se pasa al fallador en el contexto del control inmediato de legalidad, por lo que la fijación de los parámetros normativos sobre los cuales se efectúa esta causa resulta ser la “piedra angular” del trámite, que cobija el fondo y la forma del acto administrativo sometido a estudio.

Frente a los parámetros del juicio, puede destacarse que no se limitan a la ley, sino que trascienden los contornos de ésta, denotando la existencia de un verdadero juicio de juridicidad[70], que conjuga paralelamente notas constitucionales, pero más desde el enfoque de respetar el artículo 4° de la Constitución Política analizando, por un lado, que no se afecten las garantías y libertades, como es deber de todo juez y funcionario público y, por otro, la razonabilidad y proporcionalidad de la medida, sin tocar aspectos de conveniencia. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo manifiesta: “…el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.”[71] (Negrillas fuera del texto) Valga recordar que como bien lo dejó claro la Sala de Consulta y Servicio Civil[72] del Consejo de Estado, la teleología del control de legalidad se centra en el deber de asegurar el respeto a la Ley –entendida en sentido amplio- en la emisión de los actos administrativos, en su apego al ordenamiento jurídico existente, “…es el medio óptimo para garantizar que la maquinaria administrativa funcione adecuadamente y que los órganos administrativos hagan correctamente lo que deben hacer”.

Solo que en el caso del Control Inmediato de Legalidad, responde a las características de un medio expedito y sin petición de parte o rogación, presto a encuadrar y ser medio idóneo para materializar el sistema de pesos y contrapesos, en un espectro de circunstancias extraordinarias y anormales, que reestructuran en la praxis el regular, normal y coordinado ejercicio de las ramas del poder público, precisamente para el funcionamiento adecuado de la maquinaria administrativa y su respeto a la regulación en derecho.

No en vano se concibe como un medio de control propio del ambiente de excepcionalidad, que pone el foco del análisis de la legalidad, en principios más altos como son la defensa de la soberanía, la institucionalidad y la legitimidad del Estado, alejado de la rogación que es propia del juez de la legalidad del acto dentro del Contencioso Administrativo, a quien como operador del control inmediato de legalidad se le impone verificar aspectos, tales como, si la autoridad administrativa expidió un acto administrativo general, y si éste responde a las medidas excepcionales, frente a las cuales se comporta o tiene una relación “accesoria” o subordinada, desde el punto de visto de la regulación a la que está sometido.

Por lo que su espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. Eso se tuvo claro desde las primeras decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, luego de la expedición de la Constitución Política de 1991, como se lee en la sentencia C-004 de 1992[73], si bien frente al control que esa Alta Corte ejerce y que en varios supuestos es diferente[74], sí resulta aplicable en sus consideraciones generales, con los matices propios y únicos de nuestra jurisdicción, al Control Inmediato de Legalidad, cuando indica que el control debe ser integral y no parcial o limitado a una revisión meramente formal, en tanto el propósito genitor es defender la Constitución Política en su totalidad.

Igual predicado puede aplicarse a nuestro Control frente a lo ya indicado respecto a la legalidad del acto, de cara a los principios superiores de institucionalidad, soberanía y seguridad, teniendo el matiz propio de la situación extraordinaria o anormal que dio lugar al Estado de Excepción. En síntesis, bajo la misma cuerda argumental, la jurisprudencia del Consejo de Estado[75] ha sido armónica al describir los elementos que caracterizan este mecanismo que se inscribe en el sistema de pesos y contrapesos establecido por el artículo 113 del Texto Fundamental, así: i. Jurisdiccional: las decisiones por medio de las cuales se resuelve el reputado control son auténticas sentencias judiciales. ii.

Automático: las autoridades que expiden el acto deben enviarlo a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, so pena de su aprehensión oficiosa. iii. Autónomo: no se subordina al control de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos materia de desarrollo, ni al control político que ejerce el Congreso de la República respecto de aquellos. iv.

Posterior: la vigencia del acto sometido a control no depende del examen judicial previo. Esto significa que el control se ejerce sobre un acto que ha sido expedido, sin condición por sus efectos. v. Oficioso: el impulso del proceso está a cargo del juzgador, sin las limitaciones propias del carácter rogado que rige otro tipo de procesos. vi.

Integral: corresponde al operador judicial revisar todos aquellos aspectos formales o materiales que puedan viciar la legalidad del acto enjuiciado. vii. Concurrente: su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. viii.

Cosa juzgada relativa: el acto examinado puede ser demandado posteriormente respecto de los puntos o normas que no hubieran sido objeto de pronunciamiento en el control inmediato de legalidad. Para la Sala, es importante destacar que, si bien las medidas que se examinan en ejercicio del control inmediato de legalidad tienen su génesis en el Estado de Excepción, que permite al ejecutivo hacer uso temporal de la potestad legislativa dispuesta por defecto en favor del Congreso de la República, los actos administrativos que desarrollan tales medidas no entrañan, en principio, el ejercicio de ninguna atribución extraordinaria por parte de las autoridades que ejercen tal función administrativa.

Por tal razón, se debe guardar un especial distingo al momento de procurar la aplicación de los parámetros de control definidos en la Ley 137 de 1994, los cuales están especialmente diseñados para aplicar el contrapeso ideal en salvaguarda del principio democrático que se ve afectado por el uso de la función legislativa sin la debida representación popular que respalda al órgano parlamentario, y de la cual echa mano el Gobierno para enfrentar una situación calamitosa o apremiante que difícilmente podría solventarse con los instrumentos jurídicos regulares.

De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplica la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales –expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria –expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal.

Finalmente, y a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende el cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “…el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[76], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento, v. gr., nulidad[77] y nulidad y restablecimiento del derecho[78].

Pues bien, a título conclusivo, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa;

(iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos) y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. De tal suerte que en el estadio de la secundum legem es que entran en toda su magnitud los controles antes mencionados, a fin de determinar la legalidad del acto que se controla inmediata y automáticamente.

Precisados estos parámetros, la Sala expondrá el problema jurídico que subyace a este asunto para, posteriormente, proceder a su análisis. 1. Problema jurídico Se concreta en determinar si la CIRCULAR N°. 20204090052033 DE 27 DE MARZO DE 2020, intitulada “GESTIÓN DE LA CORRESPONDENCIA INTERNA Y EXTERNA EN LA ANI”, suscrita por la vicepresidente Administrativa y Financiera, en cuyo contenido se implementó el uso de herramientas electrónicas y tecnológicas, para la recepción, trámite y gestión de la correspondencia interna y externa de la Entidad.

Caso concreto De manera unívoca, se ha reconocido que los actos administrativos tienen como elementos esenciales “los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos”[79].

A la luz de las fases de evaluación expuestas en el capítulo de consideraciones generales de esta providencia[80], la Sala Especial de Decisión N°. 4 del Consejo de Estado procede a analizar la juridicidad del acto administrativo sujeto a este medio de control, como sigue: 1. Examen de requisitos de forma del acto administrativo objeto de control En este marco, el juez deberá examinar si el acto administrativo general cumplió con las formalidades necesarias para su expedición, de cara y acorde al marco de las medidas de excepción. Compuesto por tres (3) estadios de análisis –competencia, motivación y requisitos formales propiamente dichos–, esta Judicatura dedicará para cada uno de estos ítems un capítulo independiente. 1.

Del examen de competencia Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión[81], centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición[82].

El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto.

Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. En letras de Dromi[83], la competencia es un condicionante de la validez del acto, por lo que la “observancia de la competencia es indispensable para la actuación válida del órgano” y cuyos presupuestos son: ser expresa en su marco jurídico normativo, pues por el principio de legalidad debe provenir de la norma superior respectiva que la ha otorgado; irrenunciable, es decir, no es declinable; corresponde al órgano - institución y no al órgano - individuo, por lo que se sujeta a la norma respectiva y es improrrogable e indelegable al estar afecta al interés público, por devenir de una norma estatal, entendido esta característica como que no depende ni surge “de la voluntad estatal ni de los administrados, ni del órgano- institución, ni del órgano- individuo”.

La incompetencia del funcionario o del organismo que profiere un acto administrativo constituye en los términos del inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, una causal de anulación, bajo este precepto le corresponde al juez analizar en conjunto las atribuciones constitucionales y legales de cada caso; sobre punto la Corte Constitucional ha indicado que: “[L]a valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio”[84].

El otorgamiento de potestades en la administración pública se realiza en atención a los factores funcional, material, territorial y, en algunos casos, el temporal, sobre este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que: “El primero de estos criterios (funcional) se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas.

El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. El factor territorial parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones.

Por último, el temporal es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio”[85]. Descendiendo al caso concreto, es necesario volver a retomar el marco competencial que el propio acto invoca en su contenido tanto en el epígrafe como en sus consideraciones.

Bajo estas premisas el asunto que ocupa la atención de esta Colegiatura es la CIRCULAR N°. 20204090052033 DE 27 DE MARZO DE 2020, referente a la “GESTIÓN DE LA CORRESPONDENCIA INTERNA Y EXTERNA EN LA ANI”, en cuyo contenido se implementó el uso de herramientas electrónicas y tecnológicas, para la recepción, trámite y gestión de la correspondencia interna y externa de la Entidad.

Además: dictó algunas recomendaciones para el manejo de los documentos e indicó los canales virtuales para su radicación; informó sobre un número telefónico para aquellos ciudadanos que requieran atención inmediata por parte de la ANI y; suspendió la atención presencial a sus usuarios hasta próximo aviso. El acto examinado fue suscrito por la señora ELIZABETH GÓMEZ SÁNCHEZ, en su calidad de vicepresidente Administrativa y Financiera de la ANI, facultada para hacerlo, conforme a lo consagrado en el DECRETO 4165 DE 3 DE NOVIEMBRE DE 2011[86] y en la RESOLUCIÓN N°. 1069 DE 15 DE JULIO DE 2019[87] pues allí se estableció como funciones a cargo de la vicepresidencia administrativa y financiera de la ANI “…asistir al presidente de la Agencia en la determinación de las políticas, objetivos y estrategias relacionadas con la administración de la entidad”[88] y “Dirigir la gestión humana, administración de recursos físicos y tecnológicos, gestión financiera, documental y atención al usuario, de acuerdo con las normas legales y los lineamientos del Presidente de la Agencia”.

Es decir que la funcionaria estaba facultada para expedir la referida circular, en tanto que en la misma se dispusieron grosso modo lineamientos relacionados con la recepción de correspondencia y el canal de atención telefónica hasta tanto no haya atención presencial. Asimismo, La naturaleza jurídica de la ANI está dada bajo los parámetros de ser una “…Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y técnica…”[89].

Así, la Sala observa que el acto administrativo objeto de estudio, suscrito por la vicepresidencia administrativa y financiera de la ANI, adoptó medidas concernientes a la implementación de herramientas electrónicas y tecnológicas, para la recepción, trámite y gestión de la correspondencia interna y externa de la Entidad; dictó algunas recomendaciones para el manejo de los documentos e indicó los canales virtuales para su radicación; informó sobre un número telefónico para aquellos ciudadanos que requieran atención inmediata por parte de la ANI y; suspendió la atención presencial a sus usuarios hasta próximo aviso.

Estas determinaciones concebidas recayeron sobre las materias habilitadas por parte de la legislación extraordinaria propia del estado de excepción de emergencia económica y social, de conformidad con las previsiones inscritas en el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, el DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 20 DE MARZO DE 2020, por el cual se fijaron medidas de urgencia en materia de contratación estatal con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la pandemia COVID-19.

En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que la VICEPRESIDENTE ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA de la ANI como directora y administradora de la gestión humana, financiera y documental de la entidad, así como de la atención al usuario de la Entidad, tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para el correcto, eficiente y normal desarrollo de las funciones de la Institución y, en ese sentido, se concluye que la CIRCULAR N°. 20204090052033 DE 27 DE MARZO DE 2020, referente a la “GESTIÓN DE LA CORRESPONDENCIA INTERNA Y EXTERNA EN LA ANI”, se expidió en el marco competencial del vicepresidente administrativo y financiero, de cara al espectro que fijaron las normas de excepción. Ahora bien, el control frente a los aspectos formales se compone en forma integral de los subcontroles de: motivación o de causa; control de comprobación y control de finalidad. 2.

Del examen de la motivación del acto El CONTROL DE MOTIVACIÓN O DE CAUSA que implica el análisis de la razón de ser del acto, de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. De forma pacífica, se ha reconocido que la motivación de los actos administrativos es una garantía que protege los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, así como la eficacia normativa del principio democrático y el de publicidad[90].

La motivación ha sido entendida como “…la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión”[91], es decir, como la exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida[92].

La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional[93], constitucional[94] y administrativo[95] contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad[96].

De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder, en este sentido la doctrina ha puntualizado que: “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge.

Por ello, motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto”[97]. En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas.

Descendiendo estas premisas al sub judice, se tiene que en el caso que ocupa la atención de la Sala, en la CIRCULAR N°. 20204090052033 DE 27 DE MARZO DE 2020, fueron consignados los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en este acto, el cual tuvo como sustento el brote del Coronavirus (Covid-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En el acto se refirió como antecedente normativo el DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 20 DE MARZO DE 2020[98]. Con él se buscó hacer efectivos los requerimientos de distanciamiento social según recomendación de la OMS, como mecanismo idóneo para controlar la expansión de la pandemia ante la imprevisibilidad y gravedad de la situación, debiéndose adoptar medidas urgentes e inminentes por parte de las autoridades estatales en materia de contratación estatal, que, para el caso objeto de estudio, se centró en el procedimiento del pago de contratistas.

De esta manera, la vicepresidente administrativa y financiera de la ANI identificaba las premisas normativas de las decisiones plasmadas en la CIRCULAR N°. 20204090052033 DE 27 DE MARZO DE 2020 que tuvieron como fin la adopción de medidas concernientes a la atención al usuario de la Entidad, así como el procedimiento para su funcionamiento a través del uso de la tecnología, de allí que pueda admitirse que la decisión administrativa examinada se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales emanadas por el Gobierno Nacional.

Es claro entonces que, dentro de la motivación del acto en conocimiento de legalidad, toma como fundamentos hechos y normas relacionadas con la conocida “pandemia” y el DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020. Por lo que la causa genitora de la ANI para desarrollar los puntos comprendidos en la CIRCULAR N°. 20204090052033 DE 27 DE MARZO DE 2020 responde a la teleología del DECRETO DECLARATORIO 417 fundamento del DECRETO LEGISLATIVO 440, del cual hace aplicación directa, por cuanto implementa el uso de herramientas electrónicas y tecnológicas, para la recepción, trámite y gestión de la correspondencia interna y externa de la Entidad, dentro de las cuales están las facturas y cuentas de cobro de los contratistas.

Además, dictó algunas recomendaciones para el manejo de los documentos e indicó los canales virtuales para su radicación; informó sobre un número telefónico para aquellos ciudadanos que requieran atención inmediata por parte de la ANI y; suspendió la atención presencial a sus usuarios hasta próximo aviso. De allí que pueda admitirse que las medidas examinadas se encuentran debidamente motivadas al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional.

Así, queda en evidencia que el acto estructuró una lógica silogística, en la que lo jurídico se marida con los hechos, como dinámica que guía igualmente la motivación del acto administrativo[99]. En virtud de lo expuesto, es claro que la decisión objeto de análisis fue debidamente motivada, dentro de los parámetros del control de motivación y causa que se impone en el análisis del Control Inmediato de Legalidad y no se encuentra reparo respecto de la motivación que debe contener la CIRCULAR N°. 20204090052033 DE 27 DE MARZO DE 2020 objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito.

Para esta Judicatura, la situación y normas expuestas permiten tener por cumplido este requisito, ya que la decisión administrativa se encuentra debidamente motivada al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional. 2. Del examen de los requisitos formales propiamente dichos Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad[100], la CIRCULAR N°. 20204090052033 DE 27 DE MARZO DE 2020 fue publicado en la página web de la Agencia Nacional de Infraestructura[101], por lo que el acto fue socializado a la comunidad, resultando acorde para efectos de oponibilidad[102].

Por otro lado, esta Judicatura advierte que el citado acto es respetuoso de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que consta de los siguientes presupuestos de forma: encabezado[103]; número de identificación[104]; fecha de expedición[105]; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las medidas allí contenidas[106]; una parte resolutiva y la firma de quien lo suscribió[107].

Ahora, bien frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan la causa del acto. Aunque la resolución escrutada, carece de fundamentos fácticos y motivacionales, lo cierto es que éstos se evidencian de la concatenación normativa, que al armonizarla con la parte resolutiva, hace que emerja con claridad su basamento en los comprobados hechos de la situación pandémica vivida por el mundo, la cual no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso la necesaria adopción de medidas de aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, encontrando el punto de equilibrio con la prestación del servicio a través de medios distintos al presencial, aunada a las directrices para garantizar el pago a sus contratistas y a la recepción de correspondencia interna y externa.

En estos casos que todo deviene del estado de anormalidad es importante que la autoridad administrativa se ciña a los hechos generadores de dicho estado de excepción, pues de ello pende el sinnúmero de medidas que en estado regular o de normalidad no se adoptarían y que, en dado caso, se implementaría, pero por las vías legales normales o regulares que se tengan a disposición. Por contera, se advierte que el acto controlado fue expedido, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en el DECRETO DECLARATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, pero más que todo en el DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 20 DE MARZO DE 2020, devenido de aquel.

Entre tanto, la Entidad dentro de su intervención también acotó que sirvieron como referentes para la expedición del acto los DECRETOS LEGISLATIVOS 482 DE 26 DE MARZO, 491 DE 28 DE MARZO y 768 DE 30 DE MAYO DE 2020 cuyos ejes temáticos versaron sobre la adopción de medidas en atención y prestación del servicio. Respecto del primero de ellos[108], en materia de infraestructura adoptó una política de suspensión durante el periodo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

No obstante, con relación a los dos últimos, la Sala no se pronunciará atendiendo a que, aun cuando guardan relación con los planteamientos de la circular escrutada, lo cierto es que su vigencia es posterior a la de la expedición del acto aquí controlado. Ahora bien, la motivación del acto sí permitió evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado, por lo que a partir de las probanzas ya relacionadas y analizadas[109] se logra determinar en forma comprobada que los fundamentos fácticos invocados y que se dejan entrever entre la normativa y la decisión administrativa, sí acontecieron, existieron y motivaron fácticamente las medidas adoptadas en la CIRCULAR ESCRUTADA.

No sobra agregar que los requisitos que se analizaron para efectos de avocar esta causa, referentes a que el acto fuera administrativo y general, y a que su acto subyacente fuera la Declaratoria de Emergencia (estado de excepción) o uno de sus legislativos, se revisaron en esa oportunidad, lo que permitió su ingreso a la jurisdicción para estudiarse desde la égida del Control Inmediato de Legalidad.

Superado entonces el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos.

Este ítem se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de implementa el uso de herramientas electrónicas y tecnológicas, para la recepción, trámite y gestión de la correspondencia interna y externa de la ANI, dentro de las cuales están las facturas y cuentas de cobro de los contratistas, así como la prestación del servicio para los usuarios de la Entidad, guardando una intrínseca relación con la finalidad señalada tanto en el DECRETO DECLARATORIO 417 y en el DECRETO LEGISLATIVO 440.

En consonancia con ello, la Sala estima que la CIRCULAR N°. 20204090052033 DE 27 DE MARZO DE 2020 supera el análisis de los requisitos de forma, lo que permite abordar el fondo de lo que allí fuere regulado. 3. El examen de los requisitos de fondo del acto administrativo objeto de control En su gran mayoría los aspectos materiales o de fondo tocan en forma transversal con aquellos que se analizaron en el aspecto formal del control de causa y motivación, en tanto hacen parte de un engranaje, de un todo, que termina vertido en la declaración de voluntad de la administración. Empero, los aspectos formales son un esbozo o abrebocas a aquellos presupuestos que luego de superado el crisol de la formalidad, deben profundizarse, precisamente, para hacer eco a lo que unívocamente ha dicho el Constituyente de 1991 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, sobre no permitir que la autoridad administrativa exceda sus competencias y límites dentro del estado de anormalidad declarada; por eso, se itera el control inmediato de legalidad es el control de la excepcionalidad o de la anormalidad.

Tal y como pudo sostenerse en el acápite de consideraciones generales de este proveído, la materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta.

La Sala de Decisión hace referencia expresa a la CONEXIDAD, concebida como la relación temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, cuyo fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo junto con los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio, los cuales se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis.

Y es que lo correlacional entre todo el engranaje que emerge a partir de una situación de anormalidad y que se somete, para su solución a la declaratoria de Estado de Emergencia, tiene su razón de ser en el empático y armonioso sentido que debe imperar en el incremento de los poderes que tendrá la Administración –entendida en sentido amplio–, la discrecionalidad de lo que procederá a regular y a ejecutar, pues solo debe tener en mente la conflagración de la crisis o de sus efectos o que sus efectos no sean mayores, por lo que los controles que se ejerzan en el ámbito constitucional, político o de legalidad, no se suprime ni puede sufrir mella u obstáculo, ni siquiera en el estado de anormalidad, pues como lo explicó la Corte Constitucional, en la sentencia ya mencionada C-004 de 1992: “Los estados de excepción en cuanto significan el acrecentamiento temporal de los poderes del Presidente y la introducción de restricciones y limitaciones de distinto orden respecto del régimen constitucional común, deben aparejar el mínimo de sacrificio posible, atendidas las circunstancias extraordinarias, del régimen constitucional ordinario y garantizar el rápido retorno a la normalidad…” (Destacados en el original).

La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, la externa, en la que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción[110].

En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, que es un filtro de verificación fáctico básico y que en este vocativo fue analizado párrafos atrás, se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y por qué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales.

Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para el desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional[111].

Según los artículos 215 de la Carta Política y 10º y 47 de la Ley 137 de 1994, las decisiones adoptadas en el acto escrutado tienen que relacionarse con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su objeto debe estar encaminado a “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[112]. Para esta Sala de Decisión, la relación que puede surgir entre los extremos normativos referidos debe ser evaluada desde dos (2) tipos de enfoques diferentes que permiten establecer, más allá de la validez de las medidas adoptadas, su eficacia para conjurar los efectos de la crisis.

Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. Aclarados esos aspectos, la Sala evidencia que en cuanto a la conexidad con el Estado de Excepción, no existe mayor reparo en que el acto administrativo sub examine desarrolla el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 y el DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020, en la medida en que se orientan a implementar medidas que adoptó el Gobierno Nacional para conjurar y evitar la extensión de los efectos producidos por la crisis asociada al COVID-19 y retoma el contenido de las disposiciones que componen la CIRCULAR N°. 20204090052033 DE 27 DE MARZO DE 2020 y que son susceptibles de ser conocidas dentro del espectro del control inmediato de legalidad.

Aunado a lo anterior, es importante destacar que la medida no contempla ninguna vulneración a los derechos fundamentales, pues justamente buscaron salvaguardar la vida y salud tanto de los usuarios como de funcionarios y contratistas de la Entidad, así como el trámite de su correspondencia interna y externa, empleando canales digitales para ambos fines, lo cual, a las luces de la jurisprudencia constitucional, puede entenderse como la aplicación del principio de no regresividad.

La Corte Constitucional en sentencia C-228 de 2011[113], M. P. Juan Carlos Henao Pérez, señaló los elementos que configuran este principio: “(1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida;

(3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja”. En efecto, la Sala retoma el contenido de la circular y su estudio se hará en conjunto aun cuando puede avizorarse dos segmentos: (i) gestión de la comunicación interna y externa y (ii) atención al usuario. 1.

Gestión de la comunicación interna y externa Con relación a este componente, la Circular señaló: “(…) en tanto persistan las causas que le dieron origen, se informa que los trámites de radicación de correspondencia interna y externa, deberán realizarse de manera digital a través del Sistema de Gestión Documental "Orfeo". Para ello solicitamos tener en cuenta las siguientes recomendaciones: ✓ Para la radicación de memorandos internos y comunicaciones externas se debe utilizar la firma digital.

En el sistema de Gestión Documental Orfeo, se deben realizar las siguientes acciones: ✓ Generar los vistos buenos sobre los documentos antes de radicarlos, lo que permite dejar la trazabilidad de su aprobación. ✓ Si las comunicaciones van con anexos, deben adjuntarse al borrador antes de la firma, si los anexos corresponden a varias carpetas que contienen varios archivos, cada carpeta se debe comprimir en zip. ✓ En el encabezado se deben registrar los datos de dirección (correo electrónico) del destinario; si se requiere copia a varios destinatarios, las direcciones (correos electrónicos) se remitirán a través del servicio de correo electrónico certificado de 4-72. ✓ No es necesario remitir un correo electrónico para el envío de las comunicaciones, el personal de correspondencia entrará diariamente a las bandejas de las dependencias en donde se encuentran los documentos firmados digitalmente, verificará que estén los anexos, que el formato sea el establecido y se encuentren firmados, luego se realizará el envío por medio del servicio de correo electrónico certificado de 4-72. ✓ En caso de dudas sobre el manejo del Sistema de Gestión Documental Orfeo, puede acceder al siguiente link: https://anionline- my.sharepoint.com/:p:/g/personal/jahernandez_ani_gov_co/EQg33B5jpKtKgEfJxW 9sxu4Bww74SXGusjO8NwH6T3XbGQ?e=4%3aMJOy9C&at=9 La atención presencial queda suspendida hasta próximo aviso.

Al finalizar el proceso, el sistema le asignará un número de radicado automáticamente. b. Correo electrónico: También pueden radicar los documentos a través de los correos electrónicos establecidos por la Agencia para tal fin: • Correo institucional: contactenos@ani.gov.co • Para notificaciones judiciales: buzonjudicial@ani.gov.co” Con relación a este apartado, esta Sala Especial de Decisión encuentra que existe conexidad con los presupuestos, por un lado, del DECRETO DECLARATORIO 417, toda vez que allí el legislador excepcional señaló: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos.” Es decir, la necesidad de implementar medios tecnológicos para la prestación del servicio y la continuidad de sus funciones, tuvieron una clara relación con las directrices impartidas por el Gobierno Nacional y las recomendaciones suministradas por la OMS, dotando a sus empleados de insumos para llevar a cabo el cometido aquí citado.

Asimismo, el artículo 3° resolvió adoptar el siguiente dispositivo: “Mediante decretos legislativos, además de las medidas, anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo".

Por lo que, en virtud de lo anterior, entre otras fue expedido el DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020, el cual en su artículo 9° indicó: “Durante el estado de emergencia económica, social y ecológica, las entidades estatales deberán implementar para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de sus contratistas, mecanismos electrónicos, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 616.1 del Estatuto Tributario” (Destacado por la Sala) Como se evidencia, ante el mandato allí contenido, la ANI procedió a utilizar los mecanismos tecnológicos en su haber para el procedimiento de la gestión documental, dentro de lo que se evidencia la recepción y trámite de correspondencia interna y externa de la Entidad, de conformidad y con respeto a la legislación de excepción, advirtiéndose así la superación del factor de conexidad y concordancia y del juicio de comprobación jurídica. 2.

Atención al usuario Ahora bien, sobre este ítem, la ANI destacó: “La atención presencial queda suspendida hasta próximo aviso. En ningún caso se recibirá correspondencia física ni se atenderá presencialmente a usuarios. (…) En caso de que el ciudadano requiera orientación inmediata o atención sobre temas a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura, hemos habilitado el siguiente número de contacto: Línea celular: 305-2971944 Atención telefónica de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. de lunes a viernes”.

Sobre lo aquí señalado, esta Colegiatura encuentra que existe una clara relación con el considerando contentivo en el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 pues allí con claridad el presidente de la República expuso: “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

(Resalta la Sala) Es decir, resultaba imperioso propender al máximo por habilitar alternativas a la presencialidad para la atención al público. Esto con miras a, por un lado, garantizarle la prestación del servicio, y por otra, la protección de la salud tanto de la sociedad civil como de los diferentes colaboradores de la Entidad. Entonces, de la exposición de las medidas, la Sala encuentra que la ANI fijó una serie de lineamientos y procedimientos para dar trámite a la correspondencia interna y externa de la entidad, así como la suspensión presencial al público habilitando correos electrónicos y línea telefónica para continuar con la prestación del servicio.

En definitiva, respecto de los dos apartados previamente expuestos, es importante destacar el artículo 9° del DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 20 DE MARZO DE 2020, mediante el cual se adoptaron medidas en materia de contratación estatal derivadas de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Fue precisamente este artículo el que destacó que, durante el estado de excepción, todas las entidades estatales deberían adoptar mecanismos electrónicos para, entre otros, recepcionar, tramitar, pagar facturas y cuentas de cobro.

Concomitante, el DECRETO DECLARATORIO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, acotó finalidad de implementar las medidas necesarias para conjurar la crisis sanitaria e impedir la propagación y extensión de los efectos negativos causados por el nuevo Coronavirus (Covid-19). Para ello, como directriz contenida en su considerando, adujo: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección (sic) la vida y la salud de los colombianos. (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.

(Negrillas fuera de texto). Asimismo, el DECRETO ORDINARIO 457 DE 22 DE MARZO DE 2020[114] en el cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, durante el interregno del 25 de marzo al 12 de abril de 2020 y, estableció medidas para garantizar el derecho a la vida, a la salud y la supervivencia, en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el Coronavirus (Covid-19), permitiendo el derecho de circulación de las personas en treinta y cuatro (34) casos, en las consideraciones expuso: “(…) Que de conformidad con lo manifestado por el Ministerio de Salud y Protección Social, a la fecha no existen medidas farmacológicas, como la vacuna y los medicamentos antivirales que permitan combatir con efectividad el Coronavirus COVID-19, por lo que se requiere adoptar medidas no farmacológicas que tienen un impacto importante en la disminución del riesgo de transmisión del Coronavirus COVID-19 de humano a humano, dentro de las cuales se encuentra la higiene respiratoria y el distanciamiento social, medida que además ha sido recomendada por la Organización Mundial de la Salud”.

(Destacado por la Sala) Sobre lo anterior, la Corte Constitucional en su sentencia C-145 de 2020, al realizar el análisis de constitucionalidad del DECRETO DECLARATORIO 417, encontró que el mismo se encontró ajustado a derecho y por tanto estimó que era válido en su integridad. Con relación a la necesidad de dictarse medidas que permitieran mitigar el impacto con ocasión de esta pandemia, indicó: “116.

Para que los ciudadanos puedan gozar de condiciones de vida digna y saludables frente al nuevo coronavirus y se puedan atender las consecuencias nocivos sobre el orden económico y social producido, es imperativo contar con herramientas extraordinarias que permitan responder con oportunidad y eficacia, pues las que dispone el ordenamiento jurídico en condiciones de normalidad institucional no resultan suficientes y carecen de la inmediatez requerida para conjurar tan diversas perturbaciones al orden nacional.

Consonante, el Alto Tribunal Constitucional en providencia C-162 de 2020, al analizar la constitucionalidad del DECRETO LEGISLATIVO 440, encontró que este era exequible, pues con las medidas allí consignadas: “[buscaron] conjurar las causas de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica e impedir la extensión de sus efectos.

En efecto, dichas medidas promueven el distanciamiento social como mecanismo para evitar la expansión del virus a través del uso de tecnologías y propenden a la mayor agilidad y eficiencia en los procedimientos de contratación para el abastecimiento de bienes y servicios relacionados con la atención y mitigación de la pandemia”. (Resalta la Sala) Por lo que las directrices allí plasmadas propendieron por conjurar la crisis y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.

De esta manera no cabe duda de que la determinación del Gobierno Nacional fue avalada por la Corte Constitucional, resultando importante señalar que, con ello, las medidas adoptadas por la ANI – y aquí controladas –, se encuentran ajustadas a la declaratoria de emergencia y la exequibilidad de esta disposición. Por tanto, y distinto a los planteamientos del Ministerio Público, la Sala encuentra que el apartado estudiado del acto examinado estableció como medidas de carácter general la implementación de medios tecnológicos para, por un lado, continuar con el efectivo funcionamiento de la gestión documental interno y externo de la Entidad, y por otro, brindarle alternativas al ciudadano para la prestación del servicio, decisiones que permiten vislumbrar su vínculo con las normas dictadas en esta situación de anormalidad, a saber, el DECRETO DECLARATORIO 417 y el ARTÍCULO 9º DEL DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020.

En suma, en el análisis de conexidad aupado en el control de comprobación jurídica, se evidencia que las decisiones adoptadas en la Circular en estudio se relacionaron con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de excepción y, su finalidad estructural como es la de “conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”, al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que: “Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.

Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa”[115] Por lo que las medidas analizadas establecidas a lo largo de la Resolución no contaron simplemente con un soporte legal, como se corroboró, pues, aunado a ello, resultaban eficaces –“vínculo instrumental”– para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria del estado de emergencia, circunscritos a remediar “…la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[116].

En ese orden, frente al coronavirus, la OMS explicó: “…son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”[117](Negrilla y subrayas fuera de texto) Así, el contacto social se presentaba, y se sigue presentando, como el principal agente catalizador de la enfermedad, motivo por el que las medidas de distanciamiento se mostraban –y muestran– eficaces para contener su extensión. Y fue precisamente ello lo que buscó la Vicepresidencia Administrativa y Financiera de la ANI al expedir el acto administrativo que se analiza.

La suspensión de la atención presencial al público y la adopción de medidas para el trámite de la correspondencia interna y externa, tuvo como fin mitigar el impacto de contagio del COVID-19 hasta tanto no se hiciera una adecuación a la “nueva normalidad”, esto es, la implementación de tecnologías para garantizar la prestación efectiva del servicio ante la imposibilidad de continuar con un modelo presencial y el correcto funcionamiento de los trámites internos y externos de la Entidad, sin que ello atente los derechos de los habitantes del territorio nacional, ni de sus servidores ni contratistas, dejando en evidencia que lo plasmado en la Circular fue acorde a la dinámica actual.

De allí que pueda afirmarse que el acto administrativo enjuiciado desarrolló verdaderas medidas tendientes a conjurar la crisis que había conllevado la declaratoria del estado de emergencia –materializándose así el denominado “vínculo instrumental–, en aras de proteger los derechos a la vida en conexidad con la salud de usuarios y funcionarios, así como de garantizar el adecuado desarrollo del debido procedimiento administrativo[118] en el marco de condiciones sociales sin restricciones de ninguna especie.

En conclusión, lo que se sustentó en la CIRCULAR N°. 20204090052033 DE 27 DE MARZO DE 2020 fue una adaptación y modificación a lo ya existente, para adecuarlas en forma conexa y correlacional a las medidas de prevención, preparación y respuesta ante la emergencia epidemiológica y de salud pública por el Coronavirus (COVID-19), que llevaron a la Declaratoria del Estado de Emergencia, dado que la situación y circunstancias desbordaron las posibilidades contenidas en las disposiciones netamente administrativas y que de todos modos fueron citadas como fundamentos normativos en el acto en estudio. 4.

Del examen de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas Dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad, no basta con que las medidas sean constitucionales o legales para establecer su avenencia y armonía con el ordenamiento. Adicionalmente, se requiere que éstas sean razonables, esto es, las medidas sean necesarias y proporcionales para superar la crisis que trajo consigo la epidemia mundial del coronavirus, sin que sea viable al operador de este control adentrarse en aspectos de conveniencia, pues estos corresponden al control político que sobre los actos ejerce el Congreso y que le son ajenos al administrador de justicia dentro del referido medio de control.

Este juicio se realiza a la luz del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, tiene por objeto determinar: “(i) si las medidas son proporcionales a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar y (ii) si la limitación al ejercicio de los derechos y libertades es estrictamente necesaria para el retorno a la normalidad”[119]. Por lo que resta a la Sala Especial, abordar el factor de PROPORCIONALIDAD o lo que constituiría el llamado CONTROL DE ELECCIÓN de las medidas, en tanto es entendido como la relación de medio a fin que debe acompañar esta clase de actos que se expiden dentro del marco del estado de emergencia, ya que deben guardar un equilibrio dentro del fiel de la balanza en el que converge, por un lado, la gravedad de los hechos que se busca conjurar y, por otro, el propósito de retornar a la normalidad, a través de las herramientas y medidas que adoptó la autoridad administrativa en el acto que se controla.

En este punto el operador jurídico debe analizar, en forma cuidadosa y bajo los criterios jurídicos y con aplicación de las herramientas jurídicas a su alcance, a fin de determinar la racionalidad de las medidas adoptadas -más allá de su entronque con la legalidad- y si éstas resultaron proporcionadas, y acordes a los propósitos y finalidades de la declaratoria del Estado de Emergencia, pues en este ítem es donde puede producirse con mayor facilidad un exceso en la discrecionalidad temporal o en la concentración de poder transitoria, que por la situación de anormalidad, se ha desplazado a la autoridad administrativa, en razón a la crisis que se vive.

Así las cosas, se advierte que el acto administrativo examinado satisface el juicio de proporcionalidad por cuanto las medidas adoptadas tienen como principal objetivo proteger los derechos a la vida y la salud de los funcionarios y contratistas, así como a los usuarios de la Agencia; en ese sentido, se impartieron directrices preventivas con el fin de reducir el riesgo de contagio de un virus que ostenta un alto grado de transmisibilidad y que ha cobrado la vida de 35.671 en Colombia[120].

Además, las medidas de habilitar canales tecnológicos para tanto para la correspondencia interna y externa de la Entidad, como para la atención al público, también propendieron por: • El cuidado preventivo de la vida y la salud de los funcionarios y usuarios de la ANI, de cara a una enfermedad con un alto grado de transmisibilidad, que ha cobrado la vida de miles de personas, como ya se indicó en precedencia. • Garantizar la prestación continua de los servicios administrativos de la Agencia, estableciendo canales de información y contacto propicios entre particulares y autoridades. • Adaptarse a las disposiciones permitidas por las normas de excepción. En conclusión, la Circular escrutada responde a los factores de razonabilidad y proporcionalidad respecto de los fundamentos fácticos y normativos de excepción que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. En síntesis, esta Sala de Decisión observa que: (i) ninguna de las medidas adoptadas en el sub examine es exorbitante con respecto a la gravedad de la emergencia que se pretende conjurar;

(ii) las determinaciones allí contenidas son compatibles con la naturaleza y fines de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; y (iii) las decisiones adoptadas contribuyen a la protección de los derechos a la vida y salud de los servidores públicos, contratistas, usuarios y colaboradores de la Entidad. En conclusión, la Circular escrutada se muestra como idónea, necesaria y proporcional.

En ese orden, esta Sala Especial de Decisión encuentra que, de la lectura integral del acto administrativo general estudiado, no se advierte de entrada que las medidas adoptadas afecten, perjudiquen o suspendan la eficacia normativa de algunos de los derechos fundamentales consagrados en la Carta Política de 1991 y en los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados por Colombia.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[121] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: i) Proteger la vida y salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de la entidad[122] –“Son fines esenciales del Estado: (…) garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”–. ii) Garantizar y velar por el debido procedimiento administrativo, mediante la habilitación de herramientas tecnológicas para dar trámite a la correspondencia interna y externa de la Entidad, así como la prestación personal del servicio, lo cual es razonable al contenido de la declaratoria del estado de emergencia, en tanto en el Decreto 417 de 2020, se indicó dentro del capítulo de medidas, lo siguiente: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección (sic) la vida y la salud de los colombianos (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.” (Énfasis propio de la Sala de Decisión).

Lo cual se complementa con los presupuestos del DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 que en su artículo 9° buscó la adopción de mecanismos electrónicos para llevar a cabo, entre otras, la recepción y trámites concernientes al proceso contractual. 5. Control de necesidad Emerge en este punto, otro de los aspectos a evaluar, se hace referencia al factor de necesidad de las medidas, ya que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 137 de 1994 las medidas que se adopten deben ser “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, desde este punto de vista le corresponde a esta Colegiatura verificar el cumplimiento de este presupuesto desde dos enfoques, a saber: el fáctico, en cuanto cumple con la finalidad de conjurar la crisis y sus efectos y, el jurídico, a partir del cual se evidencia que las previsiones legales contenidas en el ordenamiento jurídico son insuficientes, en los términos de la jurisprudencia constitucional corresponde a un “juicio de subsidiariedad”.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que desde el enfoque fáctico la decisión adoptada se sustentó en la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), el cual fue declarado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud y, las indicaciones impartidas por dicho Organismo Internacional, por el presidente de la República y por la vicepresidente financiera y administrativa de la ANI, quienes coinciden en señalar la importancia de adoptar medidas “temporales y excepcionales para la mitigación del riesgo de contagio con el Coronavirus”, circunstancias que motivaron la implementación de medidas que redujeran el contagio del virus, dentro de las cuales el Gobierno Nacional destacó la implementación, entre otras, de medidas tecnológicas para garantizar la continuidad en la prestación del servicio hasta tanto no cesara el estado de emergencia. Desde la perspectiva jurídica, es claro que las órdenes impartidas en el acto examinado no se encontraban contenidas en otra disposición, toda vez que el artículo 9º del DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 consagró la facultad de implementar mecanismos electrónicos para “la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de sus contratistas”, el DECRETO LEGISLATIVO 482 DE 2020 adoptó una serie de disposiciones concernientes, entre otras, a la suspensión de ciertas actividades en materia de infraestructura, y del DECRETO DECLARATORIO 417 DE 2020 que en su considerando dispuso la necesidad de emplear las tecnologías de la información como herramienta para proteger los derechos a la vida y la salud de la ciudadanía, así como el deber de expedirse normas que permitieran la flexibilización de la atención personalizada al usuario.

Por tanto, la decisión de adoptar el uso de canales tecnológicos para adelantar trámites referentes a la correspondencia interna y externa de la entidad, así como la suspensión de la atención presencial al público y la habilitación de otros medios (como el telefónico y vía e-mail) para tal fin, debe entenderse como una serie de medidas producto de la afectación del desarrollo normal de las actividades a cargo de la Entidad, con el objeto de proteger la vida y la salud de sus colaboradores y usuarios, así como la salvaguarda del debido funcionamiento de la Agencia en lo que concierne a este tipo de actuaciones administrativas.

En consecuencia, y atendiendo la manifestación de argumentos hecha por la Corte Constitucional en su sentencia C-145 de 2020 (que analizó la exequibilidad del Decreto Declaratorio 417), para esta judicatura es clara la necesidad de implementar lineamientos que protejan la vida y la salud de los sujetos involucrados en las actuaciones adelantadas por la ANI.

Por contera, la Circular escrutada se muestra razonable, idónea, necesaria y proporcional respecto de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Finalmente, las medidas concebidas en el acto administrativo general evaluado no transgreden las prohibiciones constitucionales ni coartan derechos ni libertades. En efecto, la CIRCULAR N°. 20204090052033 DE 27 DE MARZO DE 2020 porta medidas de suspensión de atención presencial, adopción de herramientas tecnológicas para continuar con la prestación del servicio y de aislamiento, no resultan vulneradoras de derechos fundamentales –art. 93[123] constitucional– y, además, no desconocen los derechos sociales de los servidores y colaboradores – incluyendo a los contratistas –, ni derechos fundamentales de usuarios y de los trabajadores de la Entidad.

Por el contrario, puede sostenerse que el acto fiscalizado guarda total coherencia con los fines esenciales[124] perseguidos por el Estado, al confeccionar medidas que tienden a: (i) proteger la vida y salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de la Agencia y (ii) garantizar el debido funcionamiento administrativo de la Entidad.

Por otro lado, no se observa que la Circular en estudio establezca disposiciones que desconozcan los derechos laborales de sus trabajadores, mediante el establecimiento de medidas restrictivas o regresivas, que comporten vulneración de éstos. Tampoco avizora que comporten el ejercicio arbitrario de las competencias ni discriminación alguna, y se afirma de ese modo, por cuanto es claro que, dentro del espectro competencial del juez del control inmediato de legalidad, debe identificar si el acto administrativo estudiado es respetuoso de las prohibiciones contempladas en la Constitución Política de 1991, en torno a las decisiones que pueden adoptarse en el marco de los estados de excepción. La Corte Constitucional ha interpretado el artículo 93 de la Carta Política en el sentido de indicar que la prevalencia de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno tiene lugar cuando se concretan dos presupuestos: por un lado, el reconocimiento de un derecho humano y, por el otro, que se trate de aquellos cuya limitación[125] no está permitida durante los estados de excepción. Así las cosas, su interpretación debe realizarse en conjunto con el numeral 2º del artículo 214 de la Carta Política, bajo este contexto señaló: “Los derechos humanos, para los fines y propósitos del artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente esenciales para el individuo, valga citar a título de ejemplo, el derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser esclavizado, torturado, desterrado, desaparecido forzosamente, el derecho a la libertad personal, etc”[126].

(Negrillas fuera de texto). Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado en diversas opiniones consultivas que los estados de excepción no son incompatibles con el sistema democrático y el Estado Social de Derecho, por el contrario, su objetivo es preservarlos[127]. Sumado a lo anterior, de conformidad con el artículo 4º de la Ley 137 de 1994 existen unos derechos que son intangibles[128], aún en estado de excepción, además de las restricciones contenidas en los artículos 5º, 6º y 7º ibidem[129], en virtud de los cuales se debe respetar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

Por último, es relevante destacar que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución está prohibido desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. De suerte que los poderes conferidos de manera excepcional para conjurar la crisis generada por el nuevo Coronavirus (Covid-19), le imponen a la administración la obligación de justificar la limitación de los derechos constitucionales.

En este sentido, el juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por finalidad comprobar que la Resolución sub examine no suspende derechos humanos ni libertades fundamentales, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, ni suprime o modifica los organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento[130].

Para esta Sala Especial de Decisión, conforme a los parámetros delimitados, el acto objeto de control se encuentra acorde al marco constitucional y legal pues no transgrede, en ninguno de los supuestos previos, derechos humanos ni libertades fundamentales de sus trabajadores ni de los sujetos transversales en los que repercute las decisiones allí adoptadas.

Esta fase del estudio tiene también como propósito comprobar que el acto escrutado no contiene supuestos que deriven en discriminación por motivos de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica[131]. Asimismo, debe advertirse si impone algún trato diferencial injustificado bajo “criterios sospechosos”[132].

La Sala no evidencia que las determinaciones trazadas en la CIRCULAR N°. 2020040900052033 DE 27 DE MARZO DE 2020 se apliquen atendiendo parámetros discriminatorios o distinciones que lesionen el derecho a la igualdad, pues, como se ha explicado en el desarrollo de esta sentencia, su fin se encuentra acorde a los lineamientos otorgados por el Gobierno Nacional, que propenden por garantizar los derechos tanto de los usuarios, como de los colaboradores de la Entidad, buscando con las medidas adoptadas salvaguardar la salubridad y protección de todos, y continuar con el correcto funcionamiento de la Agencia. En atención, a las consideraciones expuestas, la Sala tiene por satisfactoriamente sobrepasada el aspecto de los presupuestos de fondo dentro del contexto del Control Inmediato de Legalidad.

Finalmente, por considerarlo pertinente, aclara la Sala que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[133], motivo por el que esta sentencia tan solo dispone de la autoridad de cosa juzgada relativa[134], frente a los aspectos analizados y decididos en ella.

Lo anterior porque a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende del cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, la Sala de Decisión Especial señala que no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “(…) el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[135], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento: nulidad[136] y nulidad y restablecimiento del derecho[137].”.

Las anteriores consideraciones sustentaban la decisión de DECLARAR que la CIRCULAR 202040900502033 DE 27 DE MARZO DE 2020 “GESTIÓN DE LA CORRESPONDENCIA INTERNA Y EXTERNA EN LA ANI”, expedida por la VICEPRESIDENTE ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA se encontraba, en los aspectos que se conocieron dentro del Control Inmediato de Legalidad, ajustada a derecho, haciendo tránsito a cosa juzgada relativa, al tenor de lo dispuesto en las consideraciones de este proveído.

En los anteriores términos dejo expuestas las razones que me llevaron a salvar mi voto. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Para efectos de fundamentar ese argumento, transcribió in extenso el auto de 21 de septiembre de 2020, que resolvió el recurso de reposición presentado por la ANI contra el auto que avocó el conocimiento para el control inmediato de la citada circular. [2] Teoría Constitucional.

Supremacía y control de constitucionalidad. Tomo II, ediciones Depalma, Buenos Aires, 2000 (primera edición 1976), p. 99. [3] El artículo 151 del CPACA dispone: «Competencia de los tribunales administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 4.

De las observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas; 5. De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad; 6.

De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico». [4] Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia. [5] M.P. Carlos Gaviria Díaz. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 23 de noviembre de 2010, exp. 11001-03-15-000-2010-00347-00 (CA). [7] Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, decimosexta edición, Navarra, 2013 (reimpresión 2014), Thomson Reuters – Civitas, editorial Aranzadi, p. 596. [8] En: https://www.ani.gov.co/sites/default/files/anexo_resolucion_1069_de_2019_ma nual_de_funciones_ani.pdf [9] Sentencia de 8 de mayo de 2020, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, exp. 2020-01061-00. [10] El artículo 189 del CPACA dispone: «Efectos de la sentencia. (…) Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad, producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas superiores frente a las cuales se haga el examen». [11] M.P. José Roberto Sáchica Méndez. [12] Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la pandemia COVID-19. [13] “La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: (…) 8.

Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” [14] Por su parte, el Acuerdo N° 080 de 2019, contentivo del Reglamento del Consejo de Estado, en su artículo 23 determina: “Control Inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [15] Art. 136 C.P.A.C.A.: “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [16] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [17] Art. 4°, inc. 1. constitucional: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.” Asimismo: Corte Constitucional.

Sentencia C-415 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo. “La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico.” [18] Art. 1° constitucional: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” [19] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” En Revista Derecho del Estado N°. 27, julio-diciembre del 2011, pp. 261-291. [20] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial Nº. 11. Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 11 de mayo de 2020. [21] Art. 121 C.N.: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” [22] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit. [23] Corte Constitucional. Sentencia de 2 de octubre de 2002. Exp. R. E.- 116. Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002 “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior”. M.P. Jaime Córdoba Triviño. [24] Art. 212 C.P. [25] Art. 213 C.P. [26] Art. 215 C.P. [27] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01063-00(CA). M.P. William Hernández Gómez. Auto de 16 de abril de 2020. [28] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-01064-00(CA)A. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 23 de abril de 2020. [29] Ver, en ese sentido, la literalidad de los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional de 1886. [30] Art. 212 C.P. [31] Art. 213 C.P. Se hace referencia al Senado de la República. [32] Corte Constitucional.

Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [33] Art. 241.7 C.P.: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.” [34] Acto legislativo 01 de 1968 que modificó la Constitución Nacional de 1886, asignando a la Corte Suprema de Justicia esta función. [35] Sobre el punto, véase el siguiente aparte, en sentencia de la Corte Constitucional C-802-02 (op.cit): “(…) la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción. En el mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se presentaron también voces disidentes.

Unas que, en un extremo, clamaban por un control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de los estados de excepción.” (Destacados fuera de texto). [36] Citada por Pedro Pablo Vanegas Gil en “La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Universidad Externado de Colombia. [37] Luis Sarmiento Buitrago.

Salvamento de voto a la sentencia del Corte Suprema de Justicia del 15 de octubre de 1974. [38] Corte Constitucional. Sentencia C-004 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Se trató de la primera providencia expedida por la Corte Constitucional en el marco de un estado de emergencia en Colombia, luego de la promulgación de la Constitución Política de 1991. [39] Pedro Pablo Vanegas Gil.

“La Constitución colombiana y los estados de excepción: veinte años después.” Op. cit.: “Así, las preocupaciones del constituyente se vieron plasmadas en las distintas innovaciones que se aprecian en la nueva redacción de los estados de excepción en la Constitución de 1991.” [40] “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) e) estados de excepción.” [41] Gaceta del Congreso No. 49 de 1992. [42] Corte Constitucional.

Sentencia C-179 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. [43] Ibidem. [44] El artículo 121 de la Constitución de 1886 consagró: “En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [45] “(…) si la Corte elude el control material de los decretos que declaran un estado de excepción, ello significaría que las facultades del Presidente (sic) de la República en esta materia serían supraconstitucionales.

Y más aún: que esta Corte podría tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber de restablecer el imperio del Estatuto Suprema” Corte Constitucional sentencia C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [46] Artículo 20 de la Ley Estatutaria No 137 de 1994. [47] Corte Constitucional sentencia C 179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz [48] Corte Constitucional, C-179 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz. [49] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001- 03-15-000-2020-01660-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [50] Así, lo reconoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 16 de junio de 2009, 11001-03-15-000- 2009-00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. [51] Art. 185 CPACA. [52] Ibidem: “La Sala también quiere resaltar, a manera de pedagogía, atendiendo a lo particular que es este procedimiento, las características principales que tiene, toda vez que no se trata de aquellos que se encuentran regulados en el Código Contencioso Administrativo, sino en una ley especial, de naturaleza estatutaria: la que se ocupa de los estados de excepción.” [53] “Medios de control”. [54] Para el caso particular, el Decreto N°. 871 de 13 de mayo de 1996, “Por el cual se delimita una zona especial de orden público.” [55] Por medio de Decreto N°. 1900 de 2 de noviembre de 1995.

Dentro de sus consideraciones, puede leerse: “Que, con posterioridad al 6 de agosto de 1995, se han producido hechos de violencia en diferentes regiones del país, atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que perturban en forma grave y ostensible el orden público; Que, como última manifestación de tales hechos, en el día de hoy ha sido asesinado el connotado dirigente político, ex designado y ex presidente de la Asamblea nacional Constituyente, doctor Álvaro Gómez Hurtado…”. [56] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-001. M.P. Mario Alario Méndez. Sentencia de 17 de septiembre de 1996. [57] 2 de julio de 2012. [58] Por citar algunas: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000- 2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [59] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-006. M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [60] Se hace referencia a la Corte Constitucional. [61] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA-008. M.P. Javier Díaz Bueno. [62] “Por el cual reglamenta parcialmente el Decreto 2331 de 1998.” [63] Estado de excepción declarado mediante el Decreto N°. 2331 de 1998. [64] De interés doctrinal, resulta advertir la posición minoritaria que emergió por vía de salvamento de voto a la providencia aprobada el 19 de octubre de 1999, en la que se lee: “1.

Creo que la providencia que se dicta en estos casos no tiene el carácter de sentencia, habida cuenta de que no atiende a las reglas del debido proceso sino a un procedimiento o trámite sumario; no obstante, en asuntos similares he dejado de lado este aspecto, por encontrarlo más formal que de fondo.”. M.P. Carlos Orjuela Góngora. [65] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA)A. M.P. Enrique Gil Botero. Sentencia de 16 de junio de 2009, [66] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [67] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 26 de septiembre de 2019, proceso No. 11001-03-24-000-2010-00279-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, providencia en la que se cita la decisión del 9 de diciembre de 2009, radicado No. 11001-03-15-000-2009-00732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [68] Sentencia de 3 de mayo de 1999, Expediente.

CA- 011, M.P. Ricardo Hoyos Duque. [69] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). Sentencia de 16 de junio de 2009. M.P. Enrique Gil Botero. [70] La juridicidad va más allá del “legicentrismo” judicial, toda vez que se refiere a la armonía de la norma estudiada respecto del ordenamiento en general.

Ver, en ese sentido: Jacques Caillose. “Introduire au droit”. Colección «Clefs/Politique». 1993. París. [71] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. CA- 011. M.P. Ricardo Hoyos Duque. Sentencia de 3 de mayo de 1999. [72] Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 5 de junio de 2008. M.P. William Zambrano Cetina. [73] C-004 de 7 de mayo de 1992.

Radicación R.E.-001. Revisión constitucional del Decreto 333 de febrero 24 de 1992 "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social". M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [74] El Consejo de Estado, en fallo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 23 de noviembre de 2010, fue claro en indicar que “la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compétete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7° y 215 parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Expediente 2010-00196. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [75] Cfr.: Sala Décima Especial de Decisión, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 11 de mayo de 2020, Radicación: 11001-03-15-000-2020-00944-00(CA); Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 29 de octubre de 2013, Radicación número: 11001-03-15-000-2012- 00348-00(CA);

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Gerardo Arenas Monsalve Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011).- Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA), entre otras. [76] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Sentencia de 5 de marzo de 2012. [77] Art. 137 CPACA. [78] Art. 138 CPACA. [79] Consejo de Estado, Sección Segunda, 31 de enero de 2019, Expediente No. 11001-03-25-000-2016-01017-00. M.P. César Palomino Cortés. [80] Denominado: “Los parámetros normativos que guían la labor del juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control inmediato de legalidad.” [81] Por ejemplo, la finalidad de la decisión, su motivación, su ilicitud. [82] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 11001-03-26-000-2013-00091-00. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 19 de septiembre de 2016. [83] DROMI, Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 2000. Págs. 35 a 38. [84] Corte Constitucional, sentencia C-014 del 21 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón. [85] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 9 de diciembre de 2019, Expediente N°. 11001-03-25-000-2015-01089-00, M.P. William Hernández Gómez. [86] “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones -INCO.”. [87] Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la ANI. [88] “Artículo 18.

Vicepresidencia administrativa y financiera. Son funciones de la vicepresidencia administrativa y financiera las siguientes: 1. Asistir al Presidente de la Agencia en la determinación de las políticas, objetivos y estrategias relacionadas con la administración de la entidad. (…)” Negrillas fuera del texto original. [89] Artículo 1° del Decreto 4165 de 2011 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones -INCO.”. [90] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [91] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. [92] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2015-00016-00. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 13 de octubre de 2016. En ese mismo sentido: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad.11001-03-28-000-2013-00060-00. M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 8 de octubre de 2014. [93] Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 8 y 25. [94] Constitución Política, artículos 1, 29 y 123. [95] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [96] Corte Constitucional sentencia SU-917 de 16 de noviembre de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio. [97] García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo” T. I, 5ª Ed.., Civitas S.A., Madrid, 1989, pág. 549. [98] Presidente de la República: “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COV/D-19”. [99] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Rad. 76001-23-31-000-2001-03460-01(35273). M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia de 27 de noviembre de 2017. [100] La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el control inmediato de legalidad ejercido sobre las medidas generales proferidas en el ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, procede una vez el acto ha sido expedido, sin que se requiera de su publicación. Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA-004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [101] Consultado el 23 de noviembre de 2020 en la página oficial https://www.ani.gov.co/sites/default/files/d110010315000202003399001autoavoc andoconocimiento2020810122049.pdf [102] Sobre este punto, el Consejo de Estado ha explicado que este presupuesto no es necesario para la procedencia del estudio que subyace en el medio de control inmediato de legalidad.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2002-0949-01(CA- 004). M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Sentencia de 28 de enero de 2003. [103] “GESTIÓN DE LA CORRESPONDENCIA INTERNA Y EXTERNA EN LA ANI”. [104] CIRCULAR N°. 20204090052033 [105] 27 de marzo de 2020. [106] “Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 9° del Decreto Ley 440 del 20 de marzo de 2020, decreto por medio del cual se ‘adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19’; en tanto persistan las causas que le dieron origen, se informa que los trámites de radicación de correspondencia interna y externa, deberán realizarse de manera digital a través del Sistema de Gestión Documental "Orfeo".”. [107] Elizabeth Gómez Sánchez, vicepresidente Administrativa y Financiera. [108] Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-185 de 18 de junio de 2020, Expediente N°.

RE-249, M.P. Alberto Rojas Ríos, declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 482 al encontrar que este tiene por objeto mantener el funcionamiento de la sociedad durante el aislamiento preventivo obligatorio, adoptado para contener el contagio del COVID-19, y conjurar las consecuencias negativas que esta situación ha generado para el sector transporte.

Destacó que este cuerpo normativo se encuentra dividido en tres títulos distribuidos en 8 capítulos, los cuales están compuestos por 29 artículos, los cuales recaen sobre la dimensión operativa y de infraestructura del sector transporte, siendo necesarias las medidas ante la situación de excepción. [109] Atendiendo la intervención hecha por el representante de la ANI al interior de medio de control, en ella refirió la siguiente normativa para dar mayor claridad a la legalidad del acto objeto de estudio: (i) Los Decretos Declaratorios del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica 417 de 17 de marzo de 2020 y 637 de 6 de mayo de 2020;

(ii) los Decretos ordinarios que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio: 457 de 2020 – Del 25 de marzo al 13 de abril de 2020; 531 de 2020 – Del 13 al 27 de abril de 2020; 593 de 2020 – Del 27 de abril al 11 de mayo de 2020; 636 de 2020 – Del 11 al 25 de mayo de 2020; 689 de 2020 – Prorroga el Decreto 636 hasta el 31 de mayo de 2020 y; 749 de 2020 – Del 1º de junio al 1º de julio de 2020;

(iii) el Decreto Legislativo 440 de 2020 – “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19”; (iv) el Decreto Legislativo 482 de 2020 – “Por el cual se dictan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica”;

(v) el Decreto Legislativo 491 de 2020 – “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”;

(vi) el Decreto Legislativo 768 de 2020 – “Por el cual se adoptan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica; (vii) la Resolución N°. 385 de 2020 expedida por el Ministerio de Salud que declaró la emergencia sanitaria”; (vii) la Circular Conjunta N°. 003 del 8 de abril de 2020 - Ministerios de Salud, Trabajo y Transporte por la cual se adoptaron medidas preventivas y de mitigación para reducir la exposición y contagio por infección respiratoria aguda causada por el COVID-19;

(viii) la Resolución N°. 471 de 22 de marzo de 2020 expedida por la ANI “Por la cual se establece como medida transitoria la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y contractuales que se adelantan en la Agencia Nacional de Infraestructura y se adoptan otras medidas administrativas, por motivos de salud pública”. [110] Corte Constitucional sentencia C-723 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [111] La Corte Constitucional ha reconocido el carácter legislativo de los Decretos que declaran los estados de excepción en el territorio colombiano. En ese sentido, ver: Corte Constitucional.

Sentencia C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio: “En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de desarrollo.” (Negrilla y subrayas fuera de texto) [112] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. 11001 03 15 0002015 02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [113] Sentencia de 30 de marzo de 2011. Expediente D-8216. Demanda de inconstitucionalidad parcial del artículo 6° del decreto ley 1282 de 1994 y parcial de los artículos 9 y 10 de la ley 797 de 2003. Actores: María Fernanda Orozco Tous y Nixon Torres Cárcamo. [114] El cual fue expedido en ejercicio de las facultades contempladas en el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. [115] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016. 11001 03 15 0002015 02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. [116] Art. 3 Decreto Nº. 417 de 17 de marzo de 2020. [117] Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud. [118] Frente a la noción de debido procedimiento administrativo, ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. 05001-23-31- 000-2000-02324-01. M.P. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia de 3 de julio de 2013. [119] Corte Constitucional sentencia C-722 de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldan. [120] Consultado el 23 de noviembre de 2020 en la página web del Instituto Nacional de Salud: https://www.ins.gov.co/Noticias/Paginas/Coronavirus.aspx. [121] Art. 2 constitucional. [122] V. gr., mediante la suspensión de términos de los procesos y trámites administrativos disciplinarios. [123] En su literalidad, dicha disposición consagra: “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno”. [124] Art. 2 constitucional. [125] En relación con los conceptos de privación, suspensión o limitación de derechos la Corte Constitucional ha puntualizado los siguientes: “Respecto de la privación de un derecho, debe afirmarse que sólo puede hacerse de manera concreta, personal, como consecuencia de una sanción, que sólo puede ser impuesta por un juez.

Así, se priva de un derecho a una persona determinada, individualizada y quien priva de los derechos es el juez. En cuanto a la suspensión de un derecho, ésta permite que el derecho pueda ejercerse ante otras personas que no sean el Estado (por ejemplo, frente a otros ciudadanos) y el derecho suspendido se rodea de ciertas garantías para evitar que haya abusos o suspensión sin requisitos.

De este modo, se suspende un derecho frente a la autoridad, pero no frente a otros miembros de la comunidad, se debe fijar en las causas de la suspensión y si estas continúan para poder ser reactivado. La tercera posibilidad es la de limitar un derecho que tiene como supuesto fundamental la posibilidad de ejercer el derecho; el derecho aun con un gravamen puede ser ejercido; contrario sensu no puede impedirse su ejercicio.

De esta manera, limitar presupone la posibilidad del ejercicio del derecho, que se ejerce con condiciones, pero no se impide su ejercicio. En un estado de excepción sólo está facultado para la limitación de los derechos”. Sentencia C-136 de 2009, M.P. Jaime Araújo Rentería. [126] Corte Constitucional sentencia C-295 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [127] Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-6/86 de 9 de mayo de 1986, OC-8/87 del 30 de enero de 1987 y OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. [128] “… durante los estados serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados.

Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”. [129] “Artículo 5º. Prohibición de suspender derechos. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

De todas formas, se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Artículo 6º. Ausencia de regulación. En caso [de] que sea necesario limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, no tratado en la presente ley, no se podrá afectar su núcleo esencial y se deberán establecer garantías y controles para su ejercicio.

Artículo 7º. Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”. [130] De conformidad con los artículos 93 de la Constitución Política, 27 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y el artículo 15 de la Ley 137 de 1994. [131] Artículo 14 de la Ley 137 de 1994. [132] “Los criterios sospechosos son, en últimas, categorías que "(i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad;

(ii) han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales." El constituyente consideró, entonces, que cuando se acude a esas características o factores para establecer diferencias en el trato, se presume que se ha incurrido en una conducta injusta y arbitraria que viola el derecho a la igualdad”.

Corte Constitucional sentencia C-371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [133] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [134] Artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. [135] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Radicado No. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [136] Ley 1437 de 2011, artículo 137. [137] Ley 1437 de 2011, artículo 138.