ACCIÓN DE TUTELA / CONFIGURACIÓN DE LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR HECHO SUPERADO / DECLARATORIA DE NULIDAD POR FALTA DE NOTIFICACIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA / NOTIFICACIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Se le notificó la sentencia de primera instancia / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTBALCIMIENTO DEL DERECHO – Para controvertir el acto administrativo acusado / AUSENCIA DE RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE / AUSENCIA DE ACREDITACIÓN DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE [L]a Sala encuentra que en el caso concreto se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, dado que la pretensión relacionada con la anulación del trámite constitucional por indebida notificación del fallo de tutela de primera instancia y que concedió de manera transitoria los derechos fundamentales a la señora [C.C.L.L.], en razón a que el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto de 30 de abril de 2021 anuló las actuaciones que se adelantaron con posterioridad a la expedición y notificación de la sentencia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena.
(…) [E]l expediente fue devuelto al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena, que en proveído de 4 de mayo de 2021, resolvió: i) obedecer y cumplir el auto de 30 de abril de 2021; ii) dejar sin efecto todo lo actuado desde la notificación de la sentencia de primera instancia de 12 de marzo de 2021, incluyendo el auto de 23 de abril de 2021, mediante el cual ese despacho judicial resolvió la nulidad presentada por la ahora accionante y la providencia de 30 de abril de la misma anualidad mediante la que se concedió la impugnación ante el Tribunal Administrativo de Bolívar y iii) ordenó notificar en debida forma y a todas las partes la sentencia de primera instancia. (…) De lo anterior, se evidencia que a la [actora] se le notificó del auto que da cumplimiento a la providencia que decretó la nulidad y, adicionalmente, se anexó la sentencia de primera instancia a la dirección de correo electrónico.
Ahora bien, en atención a que la parte actora radicó el escrito de tutela el 15 de abril de 2021 y que durante el trámite se declaró la nulidad que pretendía en el presente asunto y se ordenó que se la notificara la sentencia de primera instancia dictada en el trámite constitucional al correo, se evidencia que las circunstancias fácticas que generaron la presunta vulneración desaparecieron.
(…) Respecto a los reproches formulados contra la Resolución N°. RDP28065 de 4 de diciembre de 2020, por medio de la cual la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a la [actora] y que supuestamente no fue notificado, se advierte que al respecto la Sala no hará un estudio de fondo frente a este alegato, pues no se cumple con el requisito de la subsidiariedad.
Al respecto, se advierte que dada su naturaleza subsidiaria, la acción de tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que se demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. Por esto, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
(…) En efecto, los reparos frente a la Resolución N°. RDP28065 de 4 de diciembre de 2020, se pueden proponer a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho regulado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, más aún cuando de por medio esta la controversia relativa al reconocimiento de una pensión de sobreviviente entre la ahora accionante y la señora [C.C.L.L.], quien también afirma ser beneficiaria de esa prestación económica.
Ahora bien, no se desconoce que en ciertos casos, la solicitud de amparo se torna excepcionalmente procedente pese a existir otro mecanismo de defensa judicial, siempre y cuando se demuestre la posible configuración de un perjuicio irremediable, supuesto en el que es posible la intervención del juez constitucional cuando la tutela se utilice “como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, o cuando se encuentre que esos recursos judiciales con los que se cuenta no son idóneos ni eficaces para remediar la presunta vulneración de derechos fundamentales.
Pese a lo anterior, la accionante no aportó prueba alguna que demuestre la configuración de un perjuicio irremediable que amerite la intervención urgente del juez de tutela, por cuanto no se evidencia una situación grave, urgente, inminente e impostergable que haga necesaria una orden constitucional de carácter transitorio. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02040-00(AC) Actor: LETICIA ESTHER PUELLO POLO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra trámite de tutela.
Indebida notificación de trámite de tutela. Reconocimiento de pensión de sobreviviente. Carencia actual de objeto por hecho superado y requisito de subsidiariedad SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida la señora Leticia Esther Puello Polo, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en la que pide el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y móvil y a la vida, al no haber sido notificada el fallo de tutela de primera instancia en el trámite con radicado N°. 13001-33-33-006-2021-00050-01 que adelantó la señora Carmen Cristina Lombana de López contra la UGPP y, adicionalmente, porque dicha entidad no puso en conocimiento la resolución que negó la petición de reconocimiento y pago de la pensión como cónyuge supérstite.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos 1. De la acción de tutela iniciada por la señora Carmen Cristina Lombana de López La demandante manifestó que ante el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena[1], se tramitó una acción de tutela cuya demandante fue la señora Carmen Cristina Lombana de López contra la UGPP, en la que cuestionó que esa entidad hubiera negado el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, en virtud de que la señora Leticia Esther Puello Polo también solicitó la mencionada prestación. Manifestó que “el Juzgado de Instancia Constitucional Sexto Administrativo Oral de Circuito con su Sentencia[2], la que le (sic) dio el derecho a la ExConyuge de forma indebida y alejada de la realidad que enmarca esta petición de la Prestación, así como lo dijo la misma tutelada, la UGPP, que NO logró demostrar la Señora LOMBANA que convivió los últimos Cinco (5) años con el fallecido Pensionado, constituyendo Nulidad supra legal que ha viciado el fallo con creces, lo que deberá subsanarse también”[3]. 2.
Del trámite de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes ante la UGPP La accionante afirmó que desde el 2003 se comprometió con el señor Domingo Apolinar López Valle, vinculo que se mantuvo hasta el 4 de junio de 2020 cuando él falleció. Relató que en septiembre de 2020 inició los tramite ante la UGPP, con el fin de que se le reconociera la pensión como cónyuge supérstite para lo cual presentó una petición con sustento en que cumplía con los 5 años de convivencia establecido en la Ley 797 de 2003 y, adicionalmente, informó que su correo para notificaciones era limahache73@hotmail.com.
Señaló que la mencionada entidad por Resolución N°. RDP28065 de 4 de diciembre de 2020[4], negó la solicitud sin que se le pusiera en conocimiento la decisión a la dirección de correo electrónico antes señalada, por lo que no pudo ejercer los recursos de ley contra dicho acto. 2. Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y móvil y a la vida, los cuales consideró con sustento en lo siguiente: 2.1.
De los reproches contra el trámite de tutela La demandante manifestó que las autoridades judiciales omitieron la notificación del fallo de tutela dictado en primera instancia dentro del trámite constitucional con radicado N°. 13001-33-33-006-2021-00050-01 que adelantó la señora Carmen Cristina Lombana de López contra la UGPP, y en el que se ordenó a dicha entidad que de manera transitoria accediera al reconocimiento de la pensión de sobreviviente a la parte accionante en dicho proceso. 2.2.
Del trámite de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes ante la UGPP La accionante afirmó que “esa circunstancia muy tristemente especialísima, de no haber contado con la Notificación de la Resolución que nos quita el derecho ganado por puntual atención y dedicación latente al finado, sobre todo en lo que respecta a los últimos Cinco (5) años de Vida del Pensionado, donde pudimos haber hecho despliegue argumentativo para hacer prevalecer el derecho que se tiene a dicha Prestación; lo mismo que la Sentencia del Juzgado de Instancia Sexto Administrativo, que tampoco nos fue Notificada, para poder haber desplegado la Defensa Técnica y desvirtuar el derecho asignado a quien NO convivió los últimos Cinco (5) años, lo que ha violado su derecho fundamental al Debido Proceso, ya que si fue Citada como Parte con Interés, era exigida la Notificación del fallo, precisamente por ese INTERÉS, siendo ello una clara y flagrante vulneración a sus derechos”.
Indicó que “del yerro en las decisiones de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal –UGPP- y del Juzgado Sexto Administrativo, cuando mediante Resolución aquella Entidad indica que NO fuimos claros con la Certificación de la Convivencia (…), siendo que los últimos Cinco (5) años estuvieron bajo el mismo techo, y atendiendo las penurias del fallecido.
Lo mismo con la Sentencia que definió el Proceso de tutela aquel, que NO nos fue Notificada tampoco, y que además falla SIN tener en cuenta Prueba que obró en el expediente y consistente en una Certificación dirigida a la tutelada por parte del mismo Pensionado fallecido, en que reafirma que su beneficiaria, al momento de morir, sería la Señora LETICIA ESTHER PUELLO PÓLO, constituyéndose aquella decisión, en nula de toda nulidad por Falta de Notificación, además de preverse un Falso Juicio de Existencia, al no estar supeditada a la realidad circundante que ha mostrado, y lo sigue mostrando, a una Viuda en plena necesidad que hubo convivido con el de Cuyos, el Señor LOPEZ VALLE, desde hacía 20 años, incluyendo los últimos Cinco (5) de que habla la Norma”.
Aseveró que hay un documento expedido por la Nueva EPS en el que se indicó que la calidad de beneficiaria de la asistencia en salud es la señora Leticia Esther Puello Polo, además que el señor Domingo Apolinar López Valle manifestó en una declaración jurada que la ahora accionante era su beneficiaria. Resaltó que la señora Carmen Cristina Lombana de López no reúne el requisito de la convivencia dentro de los últimos cinco (5) años con el causante bajo el mismo techo, lo que si probó la actora, de conformidad con la Ley 797 de 2003.
Por último, manifestó que “[e]xiste una Nulidad Supra legal por Indebida Notificación de la Resolución deprecada por la UGPP, lo que nos coartó nuestro Derecho Fundamental de Defensa y de Libre Acceso a la Administración de Justicia, lo mismo que a la Salud, la Seguridad Social y el Mínimo Vital; como tampoco nos fue Notificada la Sentencia deprecada por el Juez Sexto Administrativo, desconociéndonos la satisfacción de nuestro legítimo derecho a Apelar aquellas decisiones que nos afectan, lo mismo que nos negó la Segunda Instancia, e igualmente el Libre Acceso a la Administración de Justicia”. 3.
Pretensiones La parte accionante formuló las siguientes: “Es por todo lo anterior que le estamos solicitando a usted Juez Constitucional de Instancia, comedidamente, se ordene a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal –UGPP- nos notifique formalmente dicha Resolución, anulando la Resolución No. RDP008110 del 05 de Abril de 2.021, que le dio el derecho por orden de la Sentencia del Juzgado Sexto Administrativo pero, que también deberá anularse, ante la indebida notificación de la misma, para que así el daño no llegue a ser irremediable”. 4.
Pruebas relevantes El 10 de abril de 2021, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena remitió copia digital del expediente N° 13001-33-33-006-2021- 00050-00, correspondiente a la acción de tutela promovida por la señora Carmen Cristina Lombana de López contra la UGPP. 5. Trámite procesal La demandante radicó la acción de tutela el 15 de abril de 2021, la cual, en un primer momento, fue repartida al Tribunal Administrativo de Bolívar, corporación que dispuso su admisión por auto de 16 de abril de 2021.
Posteriormente, en proveído de 26 de abril de 2021, el mencionado tribunal declaró la nulidad de todo lo actuado, al considerar que se estaban cuestionando actuaciones dictadas por esa corporación, razón por la cual ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado, para lo de su competencia. Por auto de 30 de abril de 2021, el despacho de la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales y a la entidad demandada, así como al señor Juvenal Enrique Contreras Montes como agente oficioso de la señora Carmen Cristina Lombana de López y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 36212 a 36217 de 4 de mayo de 2020[5]. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Bolívar En correo de 5 de mayo de 2021, el magistrado sustanciador en el trámite de la acción de tutela con radicado N°. 13001-33-33-006-2021-00050-00, pidió que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo o, en su defecto, se nieguen las pretensiones por no existir la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante.
Relató que el 14 de abril de 2021, se profirió sentencia de segunda instancia dentro de la acción de tutela, en la cual se confirmó el fallo emitido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena, la que se notificó en debida forma, no obstante, la aquí accionante solicitó la nulidad de lo actuado, bajo el argumento de que no se le notificó la sentencia de primera instancia. Señaló que se declaró la nulidad de lo actuado a partir de la notificación de la sentencia de primera instancia, para que se resolviera sobre su debida notificación con el fin de garantizar el debido proceso, y de esa manera otorgarle la oportunidad legal a la señora Puello Polo, vinculada al proceso constitucional, de interponer los mecanismos que el legislador instituyó como instrumentos para la defensa de sus derechos.
Indicó que a la demandante se le han garantizado sus derechos, en tanto se corrigió la irregularidad dentro del trámite de tutela consistente en la falta de notificación de la sentencia de primera instancia, debido a que fue subsanada al momento que la tutelante dio a conocer dicha circunstancia. Finalmente, manifestó que la acción de tutela contra decisiones de la misma naturaleza es improcedente, de conformidad con la sentencia SU-627 del 2015, a lo que agregó que no se configura alguno de los supuestos allí desarrollado para habilitar su procedencia de manera excepcional. 6.2.
Respuesta del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena En escrito de 6 de mayo de 2021, la titular del despacho solicitó que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado, en razón a que el trámite de tutela fue anulado para que se notificara en debida forma a la señora Leticia Esther Puello Polo. Relató que el 26 de febrero de 2021, la señora Carmen Lombana de López presentó acción de tutela contra la UGPP, en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, vida, debido proceso, mínimo vital, salud, seguridad social y protección reforzada a las personas de la tercera edad, los que consideró vulnerados al negarle su solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, en calidad de cónyuge del señor Domingo Apolinar López Valle.
Sostuvo que el 3 de marzo de 2021, la UGPP allegó informe en el que indicó que había negada la solicitud pensional presentada por la señora Carmen Lombana de López, como quiera que la señora Leticia Esther Puello Polo también se encontraba reclamando la pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge, debiendo dirimirse tal controversia judicialmente de acuerdo con lo establecido en el artículo 57 del Decreto 1848 de 1969.
Por consiguiente, en auto de 4 de marzo de 2021 se dispuso la vinculación al proceso de la ahora accionante y se ordenó su notificación a la dirección electrónica indicada en la petición presentada ante la UGPP, limahache73@hotmail.com, corriéndole traslado por el término de dos (2) días para que se pronunciara sobre los hechos de la acción, diligencia que se realizó el 5 de marzo de 2021.
Indicó que la sentencia de primera instancia se profirió con sustento en los informes y pruebas allegados por las partes, entre esos, el de señora Leticia Esther Puello Polo, decisión que posteriormente se notificó el 15 de marzo de 2021, luego fue impugnada oportunamente, y se procedió a remitir el expediente de tutela al superior funcional.
Señaló que la accionante interpuso incidente de nulidad, bajo el argumento de que no se le había notificado la sentencia de primera instancia, por lo que la secretaría constató que se omitió enviar la notificación a la dirección electrónica de la vinculada Leticia Esther Puello Polo limahache73@hotmail.com, lo que conllevó declarar la nulidad de todo lo actuado con posterioridad a la emisión de la sentencia de primera instancia, ordenando su notificación en debida forma a todas las partes procesales.
Afirmó que el 30 de abril de 2021, el despacho recibió notificación del auto emitido por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante el cual resolvió la solicitud de nulidad presentada el 27 de abril de 2021 por la accionante, “argumentando que la notificación de la sentencia de segunda instancia que le fue realizada ese mismo día por el Tribunal era improcedente en la medida en que esta Judicatura, ya había declarado la nulidad procesal”.
Resaltó que una vez devuelto el expediente, el despacho profirió “auto de 4 de mayo de 2021, se dispuso obedecer y cumplir lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Bolívar en auto del 30 de abril de 2021, por medio del cual declaró la nulidad de todo lo actuado desde la notificación de la sentencia del 12 de marzo de 2021 proferida por este Despacho, quedando en consecuencia, sin efectos los de fechas 23 de abril y 30 de abril de 2021 de 2021 mediante los cuales se había declarado la nulidad de lo actuado y se concedieron las impugnaciones presentadas por las partes en primera instancia, por emitirlos careciendo de competencia conforme explica el a quem.
Así mismo, se ordenó a la Secretaría, notificar la Sentencia a las partes en debida forma; notificación que quedó surtida el día de ayer, 05 de mayo de 2021, como se puede ver en las constancias obrantes en el expediente”. Finalmente, manifestó que en el presente asunto se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que se decretó la nulidad de lo actuado con posterioridad a la sentencia de primera instancia, y se ordenó su debida notificación a las partes en garantía del derecho al debido proceso de la actora, por lo que cesó su vulneración. 6.3.
Respuesta de la UGPP En escrito de 21 de abril de 2021, el Subdirector de Defensa Judicial Pensional pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela, en razón a que no se vulneraron los derechos invocados por la accionante, pues ha dado cumplimiento a las órdenes judiciales en debida forma, y ha notificado en debida forma los actos administrativos a la accionante.
Afirmó que la Resolución N°. RDP-008643 de 13 de abril de 2021 se le notificó a la señora Leticia Esther Puello Polo al correo electrónico limahache73@hotmail.com, para lo cual allegó el acuse de recibido emitido el 14 de abril de 2021 por el sistema Certimail. Relató que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Carmen Cristina Lombana de López se hizo en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena, que concedió el amparo de manera transitoria a la señora antes mencionada y que no reconoció derecho pensional a la hoy accionante pese a que fue vinculada al trámite constitucional.
Resaltó que esta entidad en diferentes oportunidades negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a las señoras Leticia Esther Puello Polo y Carmen Cristina Lombana de López, en razón a que existe una evidente controversia entre beneficiarias, lo cual a la luz de la Ley 1204 de 2008 debe ser resuelto por el juez ordinario competente.
Manifestó que a pesar de que a la demandante se le notificó la sentencia de primera instancia dentro del proceso constitucional, esta no la impugnó, por lo que se acogió a lo resuelto por el juez de tutela. Finalmente, afirmó que no se cumplen con los requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra decisiones de la misma naturaleza, en razón a que no se demostró la configuración de un fraude. 6.4.
Informe del señor Juvenal Enrique Contreras Montes En escrito de 6 de abril de 2021, quien actuó como agente oficioso de la señora Carmen Cristina Lombana de López, dentro de la acción de tutela con radicado N°. 13001-33-33-006-2021-00050-01 interpuesta contra la UGPP, allegó copia del escrito de tutela. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico 2.1. En el escrito de tutela la accionante reprocha la supuesta falta de notificación de la resolución mediante la cual la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, sin embargo, al analizar el relato fáctico y jurídico de la actora, Sala entiende que también muestra inconformidad por la falta de notificación de la sentencia de primera instancia dictada en la acción de tutela que adelantó la señora Carmen Cristina Lombana de López. 2.2.
Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena y la UGPP vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y móvil y a la vida de la accionante, i) por la supuesta falta de notificación del fallo de primera instancia proferido dentro del trámite constitucional con radicado N°. 13001-33-33-006-2021-00050-01, y ii) porque la UGPP no le notificó la Resolución N°.
RDP28065 de 4 de diciembre de 2020, que negó el reconocimiento y pago de la pensión como cónyuge supérstite, lo que a su vez vicia de nulidad de la Resolución RDP008110 de 5 abril de 2021, por medio de la cual se dio cumplimiento al amparo otorgado por el juez de tutela. 3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos El artículo 86 de la Constitución Política, establece que cuando el afectado dispone de otro medio de defensa judicial, no podrá hacer uso del mecanismo constitucional de la tutela, salvo que sea utilizado de manera transitoria con el fin de evitar un perjuicio irremediable.
En efecto, la acción de tutela se caracteriza por su naturaleza excepcional y subsidiaria, es decir, solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que éste no resulte eficaz para la protección de los derechos fundamentales y sea necesario adoptar una medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable.
En tal sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que apunta al requisito de la subsidiariedad previsto en la norma constitucional mencionada, dispone que la eficacia del mecanismo ordinario de defensa judicial será evaluada por el juez de tutela, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentre el accionante. En el ámbito del derecho administrativo en general y frente a los actos administrativos en particular, de conformidad con lo precisado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, “la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos de rango constitucional o legal que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos”, toda vez que para controvertir su legalidad, el legislador estableció diferentes medios de control en la jurisdicción contencioso administrativa, que se presumen idóneos para restablecer el derecho conculcado.
No obstante, la Corte ha admitido que en los casos en que se acredite un perjuicio irremediable, la tutela se torna procedente como mecanismo transitorio de amparo y, en consecuencia, habilita al juez constitucional para suspender la aplicación del acto administrativo u ordenar que el mismo no se ejecute, mientras se surte el respectivo proceso.
Dentro del marco expuesto, es importante tener en cuenta que la Corte Constitucional en diferentes pronunciamientos ha reiterado el carácter residual y excepcional de la tutela, por lo que, en principio, no constituye el mecanismo adecuado para controvertir las actuaciones administrativas. Al respecto, en la sentencia T-514 de 2003, reiterada por las sentencias T-451 de 2010 y T-956 de 2011, expresó lo siguiente: “La Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa;
(ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991), mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de marzo de 2014, consideró que no todo perjuicio irremediable conduce a la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, pues es necesario que además de esa entidad, tal daño sea injustificado, que no provenga de una acción legítima de la autoridad contra quien se interpone, que en términos generales corresponde a lo que la jurisprudencia sobre la materia, tanto de la Corte Constitucional como de esta Corporación, han denominado presupuestos de procedibilidad.
Precisado lo anterior, se observa que, con la finalidad de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, el cual se puede ver afectado por la extensa duración de los procesos ante la jurisdicción contenciosa administrativa, a petición del interesado, debidamente sustentada en el respectivo medio de control, el juez podrá decretar las medidas cautelares que considere necesarias para salvaguardar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Al respecto, el capítulo XI del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) ha dispuesto las medidas cautelares como un mecanismo de defensa provisional, idóneo y eficaz si lo que se pretende es evitar un perjuicio irremediable, razón por la que es deber del actor agotar dicho medio, en primer término, debido a la naturaleza residual y subsidiaria de la acción de tutela.
Según el artículo 230, las medidas cautelares, podrán ser: i) preventivas, cuando se ordene la adopción de una decisión administrativa con el fin de evitar un perjuicio irremediable o la agravación de los efectos; ii) conservativas, cuando el juez ordena mantener la situación o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulneradora o amenazadora; iii) anticipativas, cuando se ordene la adopción de una decisión administrativa; iv) suspensivas, cuando se ordene suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.
El artículo 231 de la misma normatividad contempla los requisitos que deben acreditarse para decretar las medidas cautelares, ya sea que se trate de suspensión provisional o de otras medidas. Cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, ésta procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en solicitud separada, que surja del análisis y confrontación del acto con las normas superiores invocadas como vulneradas o del estudio de las pruebas del expediente.
Así mismo, cuando se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, deberá acreditarse la existencia de aquellos. De acuerdo con el artículo 234 del CPACA, las medidas cautelares de urgencia pueden ser adoptadas por el juez o magistrado desde la presentación de la solicitud sin previa notificación a la otra parte, siempre y cuando se evidencie que por la urgencia no es posible agotar el trámite previsto en el artículo 233 ib.
En suma, la acción de tutela no es el medio judicial idóneo para debatir la legalidad de actos administrativos, pues para el efecto el CPACA establece diferentes medios de control en los que son procedentes las medidas cautelares contempladas en dicha normatividad. Solo en casos muy excepcionales, en los que sea evidente la configuración de un perjuicio irremediable o que el mecanismo de defensa judicial ordinario no goza de la idoneidad requerida, le corresponde al juez constitucional restablecer los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. La señora Leticia Esther Puello Polo interpuso acción de tutela con el fin de que se ordenara al Tribunal Administrativo de Bolívar y al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena que le notificara la decisión proferida en primera instancia dentro del trámite constitucional con radicado N° 13001-33-33-006-2021-00050-01, y a la UGPP que le notificara la Resolución N°.
RDP28065 de 4 de diciembre de 2020, por medio del cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 4.2. Al respecto, la Sala encuentra que en el caso concreto se configura el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, dado que la pretensión relacionada con la anulación del trámite constitucional por indebida notificación del fallo de tutela de primera instancia y que concedió de manera transitoria los derechos fundamentales a la señora Carmen Cristina Lombana López, en razón a que el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto de 30 de abril de 2021 anuló las actuaciones que se adelantaron con posterioridad a la expedición y notificación de la sentencia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena, en el que consideró lo siguiente: “Es evidente el yerro en la actuación del juzgado en resolver la solitud de nulidad dentro del proceso, careciendo de competencia, debido a que, una vez enviado al juzgador de segunda instancia el proceso, tal como ocurrió en el presente caso, el A-quo perdió facultad, por lo que debió remitir dicho escrito de nulidad al competente, para que se tomaran las decisiones correspondientes.
(…) Por consiguiente, al no ser el tribunal competente para resolver la impugnación, debido a que no se había notificado a todas las partes procesales la sentencia de primera instancia, se considera pertinente declarar la nulidad de todo lo actuado, a partir de la notificación de la sentencia de tutela de primera instancia, esto es desde el día 16 de marzo de 2021, inclusive y, en consecuencia, se ordenará la devolución de la presente acción constitucional al Juzgado de origen, para lo que por ley corresponda”.
En vista de lo anterior, el expediente fue devuelto al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena, que en proveído de 4 de mayo de 2021, resolvió: i) obedecer y cumplir el auto de 30 de abril de 2021; ii) dejar sin efecto todo lo actuado desde la notificación de la sentencia de primera instancia de 12 de marzo de 2021, incluyendo el auto de 23 de abril de 2021, mediante el cual ese despacho judicial resolvió la nulidad presentada por la ahora accionante y la providencia de 30 de abril de la misma anualidad mediante la que se concedió la impugnación ante el Tribunal Administrativo de Bolívar y iii) ordenó notificar en debida forma y a todas las partes la sentencia de primera instancia. Por consiguiente, la Secretaría del juzgado procedió a realizar la respectiva notificación, para lo cual aportó su constancia, así: [pic] De lo anterior, se evidencia que a la señora Leticia Esther Puello Polo se le notificó del auto que da cumplimiento a la providencia que decretó la nulidad y, adicionalmente, se anexó la sentencia de primera instancia a la dirección de correo electrónico limahache73@hotmail.com.
Ahora bien, en atención a que la parte actora radicó el escrito de tutela el 15 de abril de 2021 y que durante el trámite se declaró la nulidad que pretendía en el presente asunto y se ordenó que se la notificara la sentencia de primera instancia dictada en el trámite constitucional al correo limahache73@hotamil.com, se evidencia que las circunstancias fácticas que generaron la presunta vulneración desaparecieron.
En efecto, de conformidad con las pruebas que reposan en el expediente, se observa que el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la nulidad a partir de la notificación de la decisión del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena, por lo que se procedió a realizar en debida forma la notificación del fallo de tutela de primera instancia, con el fin de que la accionante pudiera ejercer en debida forma su derecho de defensa y contradicción. Lo anterior, fuerza a concluir que la pretensión formulada por la actora, en relación con la debida notificación de la decisión de primera instancia dentro de la acción de tutela con radicado N°. 13001-33-33-006-2021-00050- 01, no puede ser objeto de pronunciamiento, pues las actuaciones relacionadas con la notificación y posteriores a estas fueron anuladas por el juez de tutela, al constatar que no se le remitió la notificación del fallo de primera instancia a la accionante.
Cabe resaltar que en sentencia SU-274 de 2019[6], la Corte Constitucional reiteró que “ante la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial”.
Ello se justifica en que al desaparecer el supuesto de hecho que motivó la presentación de la solicitud, cualquier determinación por el juez constitucional sería inocua y no atendería el objetivo de esta acción consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política. En términos concretos dijo la Corte, “la materia o amenaza cesa porque ha tenido lugar un evento que conlleva a la conjuración del daño, la satisfacción del derecho o la inocuidad de las pretensiones”.
Con base en lo previsto en el artículo 86 de la Carta Política, la Corte Constitucional ha desarrollado el concepto de la carencia actual de objeto, que permite evidenciar la imposibilidad material del juez constitucional para dictar alguna orden para salvaguardar los intereses jurídicos cuya garantía ha sido solicitada. Este fenómeno se materializa a través de tres figuras: (i) hecho superado;
(ii) daño consumado y (iii) el acaecimiento de una situación sobreviniente. El hecho superado está previsto en el inciso primero del artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, el cual se configura cuando entre el momento de la presentación de la acción de tutela y el fallo desaparece la situación que presuntamente generaba la afectación ius fundamental.
La Corte ha dicho que tiene lugar cuando “(i) se superó la afectación y (ii) resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha dejado de desconocer”[7]. De otra parte, el daño consumado consagrado en el numeral 4º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, consiste en que “a partir de la vulneración que venía ejecutándose, se ha consumado el daño o afectación que con la acción de tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela, dé en principio, una orden al respecto”[8].
Por último, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado una tercera modalidad que comprende supuestos de hecho que no se encajan en un hecho superado o un daño consumado, la cual ha denominado acaecimiento de una situación sobreviniente, “que no tiene origen en el obrar de la entidad accionada la vulneración predicada (…), ya sea porque el actor mismo asumió la carga que no le correspondía, o porque a raíz de dicha situación, perdió interés en el resultado de la litis”[9]. 4.3.
Respecto a los reproches formulados contra la Resolución N°. RDP28065 de 4 de diciembre de 2020, por medio de la cual la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a la señora Leticia Esther Puello Polo y que supuestamente no fue notificado, se advierte que al respecto la Sala no hará un estudio de fondo frente a este alegato, pues no se cumple con el requisito de la subsidiariedad.
Al respecto, se advierte que dada su naturaleza subsidiaria, la acción de tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que se demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. Por esto, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Que la acción de tutela sea un mecanismo subsidiario de protección de derechos fundamentales implica que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, siempre que estos sean idóneos y eficaces. El criterio de esta Sala, expuesto en diversas sentencias6, consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción de tutela.
Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable. La naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela tiene por propósito evitar que se convierta en un mecanismo judicial alternativo que pueda ser utilizado para soslayar los términos procesales de los medios ordinarios de defensa o para suplir falencias en las estrategias de jurídicas de los apoderados, ya que no es dable al juez de tutela decidir asuntos que deben ser debatidos en su escenario natural.
En vista de lo anterior, los reproches efectuados por la parte actora respecto del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, y la supuesta indebida notificación, corresponden a un debate eminentemente legal y procesal que escapa de la competencia del juez de tutela. En efecto, los reparos frente a la Resolución N°.
RDP28065 de 4 de diciembre de 2020, se pueden proponer a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho regulado en el artículo 138[10] de la Ley 1437 de 2011, más aún cuando de por medio esta la controversia relativa al reconocimiento de una pensión de sobreviviente entre la ahora accionante y la señora Carmen Cristina Lombana de López, quien también afirma ser beneficiaria de esa prestación económica.
Ahora bien, no se desconoce que en ciertos casos, la solicitud de amparo se torna excepcionalmente procedente pese a existir otro mecanismo de defensa judicial, siempre y cuando se demuestre la posible configuración de un perjuicio irremediable, supuesto en el que es posible la intervención del juez constitucional cuando la tutela se utilice “como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, o cuando se encuentre que esos recursos judiciales con los que se cuenta no son idóneos ni eficaces para remediar la presunta vulneración de derechos fundamentales.
Pese a lo anterior, la accionante no aportó prueba alguna que demuestre la configuración de un perjuicio irremediable que amerite la intervención urgente del juez de tutela, por cuanto no se evidencia una situación grave, urgente, inminente e impostergable que haga necesaria una orden constitucional de carácter transitorio. Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia en relación con la pretensión relativa a la supuesta indebida notificación del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.
En consecuencia, se declarará la carencia actual de objeto por existir un hecho superado frente a la pretensión por la notificación del fallo de tutela de primera instancia dictado dentro del trámite constitucional con radicado N°.13001-33-33-006-2021-00050-01, y frente a la Resolución N°. RDP28065 de 4 de diciembre de 2020, expedida por la UGPP, se dispondrá su improcedencia por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- DECLÁRASE LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO por configurarse un hecho superado, respecto a la pretensión relativa a la notificación del fallo de primera instancia proferido dentro de la acción de tutela con radicado N°. 13001-33-33-006-2021-00050-01. Segundo.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Leticia Esther Puello Polo, en relación con la supuesta indebida notificación de la Resolución N°.
RDP28065 de 4 de diciembre de 2020, expedida por la UGPP, por las razones expuestas. Tercero.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] La acción de tutela le correspondió el radicado N°. 13001-33-33-006- 2021-00050-01. [2] Fallo de tutela de 12 de marzo de 2021, en el cual Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena tuteló transitoriamente los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Carmen Lombana de López y ordenó a la UGPP que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación procediera de manera provisional a reconocer y pagar la pensión de sobreviviente en favor de la antes mencionada. [3] Pese a que la accionante no lo manifiesta en el escrito de tutela, el proceso constitucional fue anulado en virtud de la falta de notificación a la señora Leticia Puello Polo. [4] Por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente solicitada por la señora Leticia Esther Puello Polo. [5] El accionante, la autoridad judicial demandada y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: limahache73@hotmail.com, stadcgena@cendoj.ramajudicial.gov.co; sgtadminbol@notificacionesrj.gov.co; des06tabolivar@cendoj.ramajudicial.gov.co; stectadminbol@cendoj.ramajudicial.gov.co, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, abogadojcontrerasm@gmail.com, admin06cgena@cendoj.ramajudicial.gov.co, notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co y defensajudicial@ugpp.gov.co. [6] M. P. José Fernando Reyes Cuartas. [7] Cfr. T-449 de 2018, M. P. Alberto Rojas Ríos. [8] Cfr. SU-225 de 2013, M. P. Alexei Julio Estrada. [9] Cfr. T-449 de 2018, M. P. Alberto Rojas Ríos. [10]
ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la dckm}µ¸ÛÜÝÞë C Œ ? ? “ ç ú