ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La pretensión es reabrir el debate resuelto por el juez natural / SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN POST MORTEM / AUSENCIA DE RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN POST MORTEM / AUSENCIA DE REQUISITOS PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN POST MORTEM / INAPLICACIÓN DE LA RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY – Para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes cuando el fallecimiento del causante se produjo antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 / ACCIÓN DE TUTELA NO ES UNA TERCERA INSTANCIA – Del proceso ordinario La Sala observa que el argumento principal en el que se fundamentó la decisión objeto de reproche constitucional radica en la imposibilidad de aplicar de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada por la actora, conforme con lo establecido en sentencia de unificación de 25 de abril de 2013, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
(…) De acuerdo con ello, teniendo en cuenta que el asunto objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho la muerte del causante se produjo el 8 de mayo de 1988, se consideró que el régimen pensional aplicable era el vigente en ese momento, esto es, el establecido en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, y en las Leyes 33 de 1973 y 33 de 1985 que exigían 20 años de servicios para acceder a la prestación reclamada, los cuales no fueron acreditados pues el docente laboró 13 años, 11 meses y 11 días.
A juicio de la Sala, la parte actora acude a la acción de tutela invocando como causal específica el desconocimiento de la sentencia T-415 de 2017, no obstante, es innegable que se trata de un argumento al que acude con el propósito de reabrir el debate ya superado en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, frente a lo cual las autoridades judiciales accionadas, en aplicación al precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2013, manifestaron la imposibilidad de aplicar de manera retrospectiva ese marco normativo para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes cuando el fallecimiento del causante se produjo antes de la entrada en vigor de esa norma.
En ese sentido, la Sección Segunda Subsección “B” del Consejo de Estado se propuso resolver el siguiente problema jurídico: “De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste o no derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su cónyuge ocurrido el 8 de mayo de 1988 en aplicación retrospectiva de la ley 100 de 1993”.
Al respecto, hizo referencia a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la aplicación del principio de retrospectividad en materia pensional, afirmo que “si bien en un comienzo este cuerpo colegiado, en virtud del principio de favorabilidad, aplicó retrospectivamente la Ley 100 de 1993 y reconoció la pensión de sobrevivientes a beneficiarios de servidores públicos cuyo deceso ocurrió antes de su entrada en vigor (1° de abril de 1994) lo cierto es que actualmente tal criterio fue rectificado y no es dable que las disposiciones del régimen general de seguridad social cobijen a beneficiarios de los extintos empleados, por cuanto el derecho pensional se causa a partir del fallecimiento y se emplea la norma que regía en ese momento”.
De acuerdo con lo anterior, afirmó que el criterio vigente es el fijado en la citada sentencia de unificación, según el cual “el derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado”. Adicionalmente, resulta importante señalar que la verificación del presupuesto de la relevancia constitucional adquiere mayor importancia, en esta oportunidad, teniendo en cuenta que se trata de una providencia emitida por una Alta Corporación como lo es el Consejo de Estado.
(…) Así las cosas, un eventual estudio de fondo conllevaría realizar el mismo análisis jurídico y fáctico que ya fue abordado en dos instancias judiciales, razón por la que la intención de la demandante es continuar con el mismo debate ante la jurisdicción constitucional, convirtiéndola en una instancia adicional, lo que desconoce el carácter residual de este mecanismo constitucional.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00697-01(AC) Actor: MARÍA LISSIE URIBE CARVAJAL Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho para reconocimiento de pensión de jubilación post mortem y sustitución. Aplicación del principio de retrospectividad. Requisito de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 25 de marzo de 2021[1], dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro de la acción de tutela de la referencia, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la accionante demandó el acto ficto que se originó por el silencio administrativo negativo de la UGPP, frente a la solicitud de 2 de febrero de 2016 en la que pidió el reconocimiento de la pensión de jubilación post mortem con ocasión al fallecimiento del señor Eliécer Ramírez Valencia el 8 de mayo de 1988.
Consideró que pese a que el causante no cumplía con el requisito de los 18 años de servicio, tenía derecho a la pensión de jubilación post mortem y la posterior sustitución en favor de su cónyuge, en aplicación del régimen general de pensiones -Ley 100 de 1993-, que le resultaba más favorable que el especial previsto en el Decreto 224 de 1972.
Mediante sentencia de 9 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no era procedente aplicar el régimen pensional de la Ley 100 de 1993 habida cuenta de que para cuando se causó el derecho, 8 de mayo de 1988, esa normativa no se encontraba vigente, pues esta empezó a regir el 1° de abril de 1994.
Además, se refirió al criterio fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 25 de abril de 2013[2], mediante la cual fijó la posición jurisprudencial en relación con la posibilidad de dar aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, para el reconocimiento de pensiones de sobrevivientes, señalando que ello no es procedente en tanto la ley que resulta aplicable es la que se encuentre vigente al momento en que se estructure el derecho.
Inconforme con esa decisión la accionante presentó recurso de apelación que fue resuelto mediante sentencia de 23 de octubre de 2020, por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, en el sentido de confirmar la decisión, bajo el argumento de que no resultaba procedente aplicar de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 en el caso del señor Eliécer Ramírez Valencia, marco normativo que solo es aplicable para situaciones jurídicas de quienes hayan fallecido con posterioridad a su entrada en vigor, es decir, el 1° de abril de 1994 y la muerte del causante ocurrió el 8 de mayo de 1988. 2.
Fundamentos de la acción La actora presentó acción de tutela con el propósito de que se amparen los derechos fundamentales a la vida, igualdad, debido proceso y seguridad social, los cuales consideró vulnerados con la decisión adoptada por las autoridades judiciales accionadas en las sentencias de 9 de mayo de 2019 y 23 de octubre de 2020, proferidas por el Tribunal Administrativo de Caldas y la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, respectivamente.
Señaló que en su caso corresponde aplicar el régimen pensional de la Ley 100 de 1993, conforme con lo establecido en el artículo 46, modificado por la Ley 797 de 1993, que exige la contribución al sistema de seguridad social de pensión de 50 semanas, toda vez que el causante cotizó aproximadamente 700 semanas y dada la situación de vulnerabilidad en razón a su edad, 77 años, que no tiene un sustento económico que le permita vivir de una manera digna.
Concretamente alegó el desconocimiento del precedente judicial fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-415 de 2017[3], en el que, afirmó, se indicó que “en virtud del principio de favorabilidad es posible darle aplicación retrospectiva a la Ley 100 de 1993 en materia de pensiones cuando el causante, a pesar de haber fallecido con anterioridad de la entrada en vigencia de la norma, ha cotizado por un número considerable de años al sistema de seguridad social… y de las particulares condiciones de los accionantes se deduce que la implementación de la ley preconstitucional de seguridad social en concreto es una carga desproporcionada, que vulnera derechos iusfundamentales, tales como la seguridad social, el mínimo vital y la igualdad”. 3.
Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1. Declarar vulnerados los Ius fundamentales de los artículos 11,13, 29, 43, 48, y 53 de la Carta Política. 2. Revocar la decisión de primera y segunda instancia promovida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Y la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, que niega las pretensiones de la demanda incoada ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas y en su lugar aplicar el antecedente jurisprudencial de la Honorable Corte Constitucional. 3.
No proponer como requisito de procedibilidad el principio de la inmediatez y/o el recurso de revisión. 4. Ordenar a la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES (UGPP) en virtud de la decisión del Juez Constitucional reconocer y pagar a mi favor una pensión de jubilación gracia al señor ELIECER VALENCIA y consecuencialmente la pensión de sobrevivientes a la señora LISSIE URIBE CARVAJAL a partir del 9 de mayo de 1988 fecha del fallecimiento. 5.
Ordenar el pago de los intereses moratorios en virtud del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 por la tardanza en el reconocimiento y ausencia de la mesada pensional desde 9 de mayo de 1988”. 4. Trámite procesal Por auto de 25 de febrero de 2021, la Sección Quinta del Consejo de Estado inadmitió la acción de tutela para que la actora desarrollara el defecto alegado.
Posteriormente, por auto de 5 de marzo de 2021 se admitió la solicitud y ordenó notificar a la parte demandante y a las autoridades judiciales accionadas y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-, como tercera interesada. Del mismo modo, solicitó que se remitiera copia de la demanda con sus anexos y copia de la sentencia de 9 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. 5.
Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Caldas El Magistrado ponente de la decisión objeto de reproche constitucional pidió que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, bajo el argumento de que la sentencia acusada se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico y respeta la garantía de los derechos de ambas partes, asegurando igualdad procesal, imparcialidad y debida motivación. Agregó que la actora acudió al mecanismo de protección constitucional como una instancia adicional para reabrir el debate ya superado en el proceso ordinario. 6.2.
Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP- Por intermedio de apoderado judicial, pidió que se negaran las súplicas de la demanda por no existir vulneración de los derechos fundamentales invocados. Expuso que en dos oportunidades mediante las Resoluciones RDP 6293 de 15 de febrero y RDP 39992 de 24 de octubre de 2016, negó la pensión post mortem al señor Eliécer Ramírez Valencia y la sustitución a la tutelante, habida cuenta que el causante no acreditó los 18 años como docente, requisito exigido conforme a la normativa vigente para la época en la que el señor falleció -8 de mayo de 1988-.
Agregó que por esa misma razón fueron negadas las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la que en su sentir no se configuraron los requisitos generales ni específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, a lo que agregó que la actora acude la acción de tutela como una instancia adicional.
Por último, manifestó que de accederse a la pretensión de la actora se causaría un grave perjuicio a la sostenibilidad financiera del sistema pensional teniendo en cuenta que los dineros con los que se pagan las pensiones administradas por la nómina de los pensionados de esa entidad están a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP[4]. 6.3.
La Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado guardo silencio. 7. Sentencia de tutela impugnada Mediante sentencia de 25 de marzo de 2021, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no se configuró el desconocimiento del precedente judicial alegado. Puso de presente que la actora alegó el desconocimiento de las sentencias T- 415 de 2017, T-891 de 2011 y T-022 de 2012, proferidas por la Corte Constitucional que se refieren a la aplicación del fenómeno de la retrospectividad, de cara al principio de favorabilidad del régimen pensional de la Ley 100 de 1993, lo cual permite que aquellos eventos acaecidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley puedan ser cobijados por esa normativa en materia de reconocimiento pensional, atendiendo dos razones: i) que el causante haya cotizado un número considerable de años al sistema de seguridad social y ii) que de las particulares condiciones de los accionantes se deduzca que la implementación de la ley anterior es una carga desproporcionada que vulnera los derechos fundamentales como la seguridad social, el mínimo vital y la igualdad.
Sin embargo, las autoridades judiciales accionadas aplicaron el precedente del Consejo de Estado, Sección Segunda en la sentencia de unificación 25 de abril de 2013[5], según el cual que si bien es cierto que “la ley favorable debía aplicarse con preferencia, no podía perderse de vista que quedaba sujeta a su vigencia, de modo que el régimen pensional de la Ley 100 de 1993 sería aplicable a aquellas circunstancias cuya concreción surgió a partir del 1° de abril de 1994, luego, el derecho de la pensión de sobrevivientes que se causa al momento del fallecimiento del pensionado, debe acaecer bajo esa regla”.
Por lo tanto, teniendo en cuenta que el derecho que le asistía a la demandante se consolidó el 8 de mayo de 1988, no alcanzaba a enmarcarse en las prescripciones de la Ley 100 de 1993, por lo que el régimen vigente para ese momento y aplicable a su pretensión era el contenido en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y las Leyes 33 de 1973 y 33 de 1985.
Al respecto, señaló que el precedente judicial “es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente. Se constituye también por las sentencias de constitucionalidad y de unificación, proferidas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado”.
En esa línea, afirmó que las sentencias alegadas como desconocidas no constituyen precedente judicial por cuanto, “no provienen de la Sala Plena de la Corporación, y a lo sumo constituye un criterio auxiliar”. Por último, aseveró que la decisión objeto de reproche constitucional se adoptó conforme a la postura vigente para el momento en que la accionante formuló la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, el 18 de abril de 2017, que consiste en que las situaciones jurídicas relativas a la pensión de sobrevivientes consolidadas antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, no le son aplicables las prescripciones allí contenidas conforme al criterio de la retrospectividad de dicho régimen. 8.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la actora impugnó el fallo de primera instancia y pidió que se revocara. Insistió en el desconocimiento del precedente judicial de la Corte Constitucional al que hizo referencia en la acción de tutela, relativo a la posibilidad de acceder al reconocimiento pensional conforme con los parámetros fijados en la Ley 100 de 1993, el cual vincula a los jueces constitucionales en sus decisiones.
Por último, afirmó que tiene más de 80 años y no percibe alguna pensión y que sobrevive gracias a la ayuda económica que le brindan familiares y amigos, circunstancias de vulnerabilidad que pueden cambiar al reconocer el derecho pensional conforme con el precedente judicial de la Corte Constitucional que fue citado en el escrito de tutela.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si con las sentencias de 9 de mayo de 2019 y 23 de octubre de 2020, proferidas por el Tribunal Administrativo de Caldas y la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, respectivamente, se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la actora al desconocerse, presuntamente, el precedente judicial de la Corte Constitucional relativo a la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, cuando la muerte del causante se produjo antes de la entrada en vigor de dicha ley. 3.
El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones[6].
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 2005[7], la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional[8].
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala[9], de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. La actora sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en desconocimiento del precedente judicial, porque no aplicaron el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la sentencia T-415 de 2017[10], que establece que “en virtud del referido principio de favorabilidad es posible darle aplicación retrospectiva a la Ley 100 de 1993 en materia de pensiones cuando el causante, a pesar de haber fallecido con anterioridad de la entrada en vigencia de la norma, ha cotizado por un número considerable de años al sistema de seguridad social (como se verá se ha establecido que se debe tratar de un periodo de más de 15 años) y de las particulares condiciones de los accionantes se deduce que la implementación de la ley preconstitucional de seguridad social en concreto es una carga desproporcionada, que vulnera derechos iusfundamentales, tales como la seguridad social, el mínimo vital y la igualdad.
Por ello, se procederá a desarrollar la línea jurisprudencial que expone esta postura que materializa el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Carta Política”. El a quo negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que la sentencia T-415 de 2017, alegada como desconocida, y las T-891 de 2011 y T- 022 de 2012 a las que hizo referencia la primera, no constituye precedente vinculante para resolver el caso bajo estudio, porque no emanan de la Sala Plena de la Corte Constitucional.
En razón a ello, encontró razonable que la autoridad judicial accionada hubiese aplicado la postura vigente para la época en que la actora presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contenida en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2013, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado[11]. En el escrito de impugnación, la actora insistió en los argumentos de la acción de tutela frente al desconocimiento del precedente constitucional. 4.2.
La Sala observa que el argumento principal en el que se fundamentó la decisión objeto de reproche constitucional radica en la imposibilidad de aplicar de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada por la actora, conforme con lo establecido en sentencia de unificación de 25 de abril de 2013, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que establece lo siguiente: “La jurisprudencia de esta Corporación[12] ha considerado que, en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho.
El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor (…) son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y, por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.
Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010 y noviembre 1º de 2012, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior”.
(Negrilla fuera del texto original) De acuerdo con ello, teniendo en cuenta que el asunto objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho la muerte del causante se produjo el 8 de mayo de 1988, se consideró que el régimen pensional aplicable era el vigente en ese momento, esto es, el establecido en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, y en las Leyes 33 de 1973 y 33 de 1985 que exigían 20 años de servicios para acceder a la prestación reclamada, los cuales no fueron acreditados pues el docente laboró 13 años, 11 meses y 11 días. 4.3.
A juicio de la Sala, la parte actora acude a la acción de tutela invocando como causal específica el desconocimiento de la sentencia T-415 de 2017[13], no obstante, es innegable que se trata de un argumento al que acude con el propósito de reabrir el debate ya superado en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, frente a lo cual las autoridades judiciales accionadas, en aplicación al precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2013, manifestaron la imposibilidad de aplicar de manera retrospectiva ese marco normativo para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes cuando el fallecimiento del causante se produjo antes de la entrada en vigor de esa norma.
En ese sentido, la Sección Segunda Subsección “B” del Consejo de Estado se propuso resolver el siguiente problema jurídico: “De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste o no derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su cónyuge ocurrido el 8 de mayo de 1988 en aplicación retrospectiva de la ley 100 de 1993”.
Al respecto, hizo referencia a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la aplicación del principio de retrospectividad en materia pensional, afirmo que “si bien en un comienzo este cuerpo colegiado, en virtud del principio de favorabilidad, aplicó retrospectivamente la Ley 100 de 1993 y reconoció la pensión de sobrevivientes a beneficiarios de servidores públicos cuyo deceso ocurrió antes de su entrada en vigor (1° de abril de 1994) lo cierto es que actualmente tal criterio fue rectificado y no es dable que las disposiciones del régimen general de seguridad social cobijen a beneficiarios de los extintos empleados, por cuanto el derecho pensional se causa a partir del fallecimiento y se emplea la norma que regía en ese momento”.
De acuerdo con lo anterior, afirmó que el criterio vigente es el fijado en la citada sentencia de unificación, según el cual “el derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado”. Adicionalmente, resulta importante señalar que la verificación del presupuesto de la relevancia constitucional adquiere mayor importancia, en esta oportunidad, teniendo en cuenta que se trata de una providencia emitida por una Alta Corporación como lo es el Consejo de Estado.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional[14].
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una tercera instancia. A su turno, la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019[15], reiteró que el requisito de la relevancia constitucional tiene tres finalidades.
La primera, preserva la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional, con el fin de evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. La segunda, restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
La tercera, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia adicional para controvertir las decisiones de los jueces. De esta manera, precisó que en los casos en los que se cuestione una providencia dictada por una Alta Corte, “el examen de la relevancia constitucional debe ser más estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”.
Agregó que en estos casos no basta con adecuar el caso a un lenguaje que tenga una relación con derechos fundamentales, sino que se requiere “justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental”, lo que justamente se echa de menos en esta ocasión, en la que alegando la configuración del desconocimiento del precedente judicial, lo que se pretende en últimas es que se acceda al reconocimiento pensional a partir de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, discusión que fue suficientemente dilucidada por las autoridades judiciales demandadas, dentro de ellas la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado.
Así las cosas, un eventual estudio de fondo conllevaría realizar el mismo análisis jurídico y fáctico que ya fue abordado en dos instancias judiciales, razón por la que la intención de la demandante es continuar con el mismo debate ante la jurisdicción constitucional, convirtiéndola en una instancia adicional, lo que desconoce el carácter residual de este mecanismo constitucional. 4.4.
Por lo demás, valga indicar que la sentencia T-415 de 2017 emanada de la Corte Constitucional, alegada como desconocida, estableció la posibilidad de dar aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes cuando el fallecimiento del causante se hubiere producido antes de que entrara en vigor dicha norma, siempre que acredite haber “cotizado un número considerable de años al sistema de seguridad social (como se verá se ha establecido que se debe tratar de un periodo de más de 15 años) y de los particulares condiciones de los accionantes se deduce que la implementación de la ley preconstitucional de seguridad social en concreto es una carga desproporcionada, que vulnera derechos ius fundamentales tales como la seguridad social, el mínimo vital y la igualdad”.
La Corte Constitucional, en el caso analizado en esa oportunidad, constató que el causante había cotizado 18 años, 6 meses y 20 días de servicio como empleado público, periodo de cotizaciones similar al que se demostró en las sentencias T-891 de 2011 y T-072 de 2012, en las que se evidenció 18.5 y 19 años, respectivamente. Por lo tanto, la Sala evidencia que en el caso bajo estudio existen situaciones fácticas que difieren del caso analizado en la sentencia T-415 de 2017, en tanto de acuerdo con el relato del escrito de tutela el señor Eliécer Ramírez Valencia -causante-, laboró como docente del sector público desde el 17 de mayo de 1971 hasta el 2 de mayo de 1985, esto es, 13 años, 11 meses y 11 días.
Por las razones expuestas, la Sala revocará el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, declarará su improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- REVÓCASE la sentencia de 25 de marzo de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En su lugar, Segundo.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la señora María Lissie Uribe Carvajal, por las razones expuestas. Tercero.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] El expediente ingresó al despacho para fallo el 15 de abril de 2021. [2] Radicado 76001-23-31-000-2007-01611-01, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [3] M.P. Alejandro Linares Cantillo. [4] Estos mismos argumentos los puso de presente en el escrito radicado en el trámite de segunda instancia el 15 de abril de 2021, en el que solicita que se confirme la sentencia de primera instancia. [5]M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Expediente No. 76001-23-31-000-2007- 01611-01. [6] Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017- 01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. [8] la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.
Expediente 2012-02201-01. [9] Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [10] M.P. Alejandro Linares Cantillo. Es importante aclarar que, en la sentencia de primera instancia, se incluyó como cargo de tutela el desconocimiento de las sentencias T-891 de 2011 y T-072 de 2012, pero ello no corresponde a una expresión de la actora sino hace parte de la transcripción de la sentencia T-415 de 2017. [11]M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Expediente No. 76001-23-31-000-2007- 01611-01. [12] Ver, entre otras, las sentencias de octubre 7 de 2010, Consejero ponente LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, radicación No. 76001-23-31-000-2007- 00062-01(0761-09); febrero 18 de 2010, Consejero ponente GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, radicación No. 08001-23-31-000-2004-00283-01(1514-08); abril 16 de 2009, Consejero ponente VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, radicación No. 76001-23-31-000-2004-00293-01(2300-06). [13] M.P. Alejandro Linares Cantillo. [14] Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.
Expediente 2012-02201-01. [15] M.P. Carlos Bernal Pulido.