ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL – Elección de miembros / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Lo pretendido por el actor superaba el objeto propio del medio de control de cumplimiento / ALCANCE DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / FALTA DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE TUTELA / DEBATE DE CARÁCTER ELECTORAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Descendiendo al sub examine, la Sala considera que en el presente asunto no se configuró el defecto sustantivo, en tanto la autoridad judicial accionada no efectuó un análisis aislado del artículo 53 de la Ley 1437 de 2011 ni desconoció el Decreto 1076 de 2015, adicionado por el Decreto 1850 de 2015, por el hecho de que no ordenará a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca publicar un nuevo aviso con el fin de realizar una reunión virtual para deliberar sobre la elección de los dos representantes del sector privado para conformar el Consejo Directivo de dicha entidad.
En efecto la Sección Quinta del Consejo de Estado hizo alusión del artículo 53 de la Ley 1437 de 2011, en el que se prevé que los procedimientos y trámites administrativos podrán realizarse a través de medios electrónicos, sin embargo, consideró que dicha disposición no obliga a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca a adelantar el trámite virtual, pues no es imperativo, por lo que no es susceptible de estudiarlo de manera integrada como lo pretende la accionante en el escrito de tutela.
De otra parte, respecto al Decreto 1076 de 2015, adicionado por el Decreto 1850 de 2015, se observa que la autoridad judicial accionada si hizo referencia de ellos, cuestión diferente es que al estudiar el caso concreto evidenciara que el debate no es susceptible de adelantarse a través del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, en razón a que la discusión se centra en aspectos propios de un trámite electoral, para lo cual se torna improcedente esa acción. Más aún, la Sección Quinta del Consejo de Estado insistió en el hecho de que la controversia que surge de la realización de la reunión deliberativa para elegir a dos representantes y sus suplentes ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca de forma virtual y no presencial escapa del ámbito de competencia del juez constitucional, en cuanto no tiene esa potestad, por tratarse de un asunto de naturaleza electoral.
En ese orden de ideas, no se evidencia que la autoridad judicial accionada desconociera o estudiara de manera aislada las normas invocadas por la actora, toda vez que hizo alusión a los preceptos, y de acuerdo con el debate planteado concluyó de manera razonable y ajustada a derecho, que era un asunto que se escapaba del objeto de la acción constitucional, por consiguiente, no realizó el análisis frente al supuesto incumplimiento por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca del artículo 53 de la Ley 1437 de 2011, a lo que se debe agregar que no desconoció el Decreto 1076 de 2015, adicionado por el Decreto 1850 de 2015, en virtud de la improcedencia del medio de control.
Así las cosas, para la Sala la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en el defecto sustantivo alegado. En lo referente al alegato consistente en que la decisión objeto de tutela se dictó sin motivación y que desconoció preceptos superiores, la Sala abordará su análisis de manera conjunta. La accionante considera que la Sección Quinta del Consejo de Estado no sustento la decisión de 11 de febrero de 2021, a lo que agregó que desconoció el principio de congruencia, pues las consideraciones no tienen relación alguna con los fundamentos planteados en la demanda.
En sentir de la Sala, contrario a lo manifestado por la accionante, la Sala constató que la sentencia objetada esbozó las razones por las cuales revocó el fallo del a quo y declaró la improcedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos que adelantó contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.(…) La autoridad judicial accionada al verificar los argumentos expuestos por las partes en el proceso, concluyó que lo pretendido por la actora superaba el objeto propio del medio de control de cumplimiento, toda vez que se reprochaban asuntos propios de un proceso electoral, para lo cual no era el procedente, lo que no conlleva per se un desconocimiento del principio de congruencia. Finalmente, la Sala no avizora que en el presente asunto se cumpla alguno de los supuestos precisados por la jurisprudencia constitucional con el fin de declarar la violación directa de la Constitución, en tanto la autoridad judicial accionada no dejó de aplicar una norma superior al caso bajo estudio, ni se suscitó un escenario en el que debiera acudir a la excepción de inconstitucionalidad, todo lo contrario, la decisión se sustentó en el marco normativo constitucional y legal aplicable para concluir que la acción de cumplimiento no era el medio judicial procedente para resolver la controversia judicial propuesta por la ahora demandante.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 53 / DECRETO 1076 DE 2015 / DECRETO 1850 DE 2015 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01575-00(AC) Actor: VEEDURÍA CIUDADANA NACIONAL RECURSOS SAGRADOS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. Defecto sustantivo, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la Veeduría Ciudadana Nacional Recursos Sagrados, quien actúa por intermedio de su representante legal, contra el Consejo de Estado, Sección Quinta, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales a la participación democrática, igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de congruencia, supuestamente vulnerados con la sentencia de 11 de febrero de 2021, por medio de la cual se revocó la decisión de 29 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, y en su lugar, se declaró la improcedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos que instauró la actora contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La actora afirmó que de conformidad con el artículo 26 de la Ley 99 de 1993, modificado por la Ley 1263 de 2008, el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales se conforma, entre otros, por dos (2) representantes del sector privado, tanto principales como suplentes, quienes tienen el mismo periodo del Director General.
Sostuvo que el Decreto 1850 de 2015, por medio del cual se adicionó el Decreto Unificado 1076 de 2015, desarrolló el procedimiento para la elección de los representantes del sector privado al Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales. Relató que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.8.5A.1.2[1] del Decreto 1850 de 2015, para la elección de representantes del sector privado ante los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, la respectiva corporación debe formular una invitación pública en la que se indique el lugar, fecha y hora límite en la que se recibirá la documentación habilitante requerida, así como también, la fecha, hora y lugar en el que se instalará la reunión que permita llevar a cabo la respectiva deliberación, para la cual la corporación prestará el apoyo logístico requerido para su realización efectiva de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 2.2.8.5A.1.6[2] del Decreto 1850 de 2015.
Señaló que en el trámite del proceso de selección la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, incurrió en varias irregularidades, como no permitir deliberar durante el procedimiento, por cuenta de la pandemia por el Covid-19, pese a que cuenta con la tecnología para llevarla a cabo de manera virtual, lo que configura la omisión de dos (2) deberes contenidos en el artículo 2.2.8.5A.1.5[3] del Decreto 1850 de 2015.
Indicó que en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos presentó demanda contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, “con el ánimo de controlar el ejercicio del poder público y evitar que la corporación precitada continúe ciertas prácticas proscritas en nuestro modelo de estado, esto es, de abrogarse el <<Derecho>> de ejecutar a conveniencia el texto de la ley, lo cual, conduce a que la voluntad del legislador sea impunemente desconocida por aquellos que deben ejecutar formal y materialmente el texto de ley”, toda vez que desconocieron las obligaciones de los artículos 2.2.8.5A.1.5 y 2.2.8.5A.1.6 del Decreto 1850 de 2015, al no permitir la deliberación de manera virtual durante el proceso de elección. Afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, en fallo de 29 de octubre de 2020, declaró el incumplimiento de los artículos 2.2.8.5A.1.5. y 2.2.8.5A.1.6. del Decreto 1850 de 2015, y ordenó que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca procediera a realizar las tareas administrativas y logísticas pertinentes y necesarias con el fin de realizar la reunión virtual correspondiente a la elección de los representantes del sector privado.
Por último, manifestó que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca impugnó la anterior decisión. La Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia de 11 de febrero de 2021[4], revocó el fallo del a quo y declaró la improcedencia del medio de control, “con sustento vagamente en lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997”. 2.
Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales a la participación democrática, igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de congruencia, los cuales consideró vulnerados con la decisión adoptada en la sentencia de 11 de febrero de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró la improcedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.
En primer lugar, hizo referencia a los requisitos generales de procedencia, para lo cual indicó que la solicitud de amparo cumple con i) la relevancia constitucional, pues la decisión judicial vulnera sus derechos fundamentales a la participación democrática, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia; ii) no cuenta con otro mecanismo judicial de defensa; iii) “la vulneración de los derechos fundamentales del accionante es permanente como acontece en el presente asunto, pues, ha transcurrido un poco más de un año de haber tenido génesis la transgresión y está aún persiste”, por lo que no se desconoce el requisito de la inmediatez; vi) como no se invoca el defecto procedimental, consideró superado el requisito de señalar las irregularidades procesales determinantes de la decisión que se ataca y v) la providencia atacada no se profirió en el marco de otra acción de tutela.
Por otra parte, sostuvo que la autoridad judicial accionada omitió pronunciarse sobre el medio judicial idóneo para hacer cumplir las normas respecto de las cuales la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, ha sido renuente en acatar. Señaló que se incurrió en defecto sustantivo, por cuanto “en el fallo precitado se efectúa un análisis aislado del artículo 53 de la Ley 1437 de 2011, resaltando su carácter potestativo y no imperativo, en tanto que, la autoridad cuenta con la liberalidad de acogerlo o no. Hasta aquí, podría tejerse un manto de <<armonía>> normativa que permite a la Sala justificar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR en el impune desconocimiento de los preceptos contenidos en el Decreto 1076 de 2015, adicionado por el Decreto 1850 de 2015, empero, la Sala olvida que en nuestro ordenamiento jurídico se presenta con gran frecuencia normas incompletas o cuyo contenido y finalidad deben articularse junto con el sinnúmero de reglas existentes, pues, sólo de este modo es posible completar, superar vacíos o incongruencias al interior de nuestro orden normativo y con especial relevancia, hacer efectivas las garantías constitucionalmente protegidas, las cuales, han sido anuladas por el Consejo de Estado como consecuencia de no integrar el catálogo normativo que coincide en el caso que fue puesto en su conocimiento”.
Agregó que la autoridad judicial accionada coincide que hacen presencia mandatos claros, expresos y exigibles en los artículos 2.2.8.5A.1.5 y 2.2.8.5A.1.6 del Decreto 1076 de 2015, adicionado por el Decreto 1850 de 2015, pero no tiene en cuenta que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, a efectos de acatar los deberes que le han sido impuestos pudo en cualquier momento acudir a la virtualidad, para lo cual tuvo la posibilidad de articular dichas normas con lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 1437 de 2011, y en consecuencia, apoyándose en su infraestructura tecnológica pudo llevar a buen término la reunión de elección de los representantes del sector privado reglamentada en los decretos ya mencionados.
Indicó que la providencia objetada incurre en decisión sin motivación, pues la argumentación del fallo es defectuosa, insuficiente y carece de fundamento, al estar completamente ausente el juicio de causalidad existente entre los fundamentos y lo resuelto, los cuales se ven como contradictorios, incongruentes e impiden establecer una línea argumentativa coherente y solidaria entre la decisión y las premisas utilizadas.
Afirmó que “la opción hermenéutica utilizada para interpretar los artículos respecto de los cuales se solicita su cumplimiento se aparta por completo de una integración sistemática, lo cual, hace que el fallador las vea como aisladas respecto del orden normativo, dejando a un lado las herramientas que este último ofrece para efectivizar y maximizar sus objetivos y finalidades.
En particular, no existió jamás impedimento alguno para que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, cumpliera con el deber de <<Publicar un nuevo aviso>> como bien lo exige el artículo 2.2.8.5A.1.5 del Decreto 1076 de 2015, adicionado por el Decreto 1850 de 2015 y en los términos del parágrafo del artículo 2.2.8.5A.1.6 de los decretos precitados, para que se negara a prestar el <<Apoyo Logístico>> requerido para <<desarrollar>> de forma virtual y llevar a buen término la reunión de elección correspondiente; pues, si se hubiese efectuado una interpretación sistemática que comprendiera las normas existentes en el ordenamiento jurídico, hubiese sido posible comprender que, nuestro catalogo normativo prevé herramientas que habilitan su procedencia (Art. 53 Ley 1437 de 2011), sumado al hecho de que, la <<autonomía>> que constitucionalmente le es reconocida a la CAR – Cundinamarca por virtud del numeral 7 del artículo 150 del texto superior, claramente permitiría instituir un catálogo de decisiones que, inclusive en el contexto de emergencia mundial por COVID19 que actualmente hace presencia y armónicas con los preceptos legales y constitucionales, propendieran por el respeto normativo y de las garantías, principios y valores constitucionales que son anulados en el fallo de segunda instancia”.
Finalmente, manifestó que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en violación directa de la Constitución al efectuar una labor interpretativa contraria e incongruente que no instituye una armonía entre los fundamentos y la decisión, además que es totalmente aislada de los principios y valores constitucionales al omitir realizar una integración sistemática de los diversos preceptos que coinciden en la problemática respecto de la cual, se espera una resolución armónica con las garantías, principios y valores constitucionales, lo que le permitió justificar y habilitar el actuar de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, decisión que incurre en “abuso palmario del derecho”. 3.
Pretensiones La accionante formuló las siguientes: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de la Veeduría Ciudadana “VEEDURIA CIUDADANA NACIONAL RECURSOS SAGRADOS” al acceso efectivo a la administración de justicia e igualdad ante la ley, a la participación democrática, en consideración a que el Consejo de Estado (Sección Quinta – Sala de lo Contencioso Administrativo) el once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021), con radicado 25000-23-41-000-2020- 00553- 01, incurre en graves falencias de relevancia constitucional y que se tornan incompatibles con la Constitución Política - defecto sustantivo, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución Nacional.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida por fallo proferido por el Consejo de Estado (Sección Quinta – Sala de lo Contencioso Administrativo) el once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021), con radicado 25000-23-41-000-2020- 00553-01, dentro del proceso de acción de cumplimiento promovida por la Veeduría Ciudadana “VEEDURIA CIUDADANA NACIONAL RECURSOS SAGRADOS” a la que represento, teniendo en cuenta, que la decisión allí adoptada es contraria a la normatividad y conculca garantías fundamentales, principios y valores constitucionales.
En su lugar, SE PROFIERA una nueva decisión subsanando los yerros alegados en la presente tutela”. 4. Pruebas relevantes El 21 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió copia digital del expediente N° 25000-23-41-000-2020-00553-01, correspondiente al medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos que adelantó la Veeduría Ciudadana Nacional Recursos Sagrados contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. 5.
Trámite procesal Por auto de 15 de abril de 2021, el despacho de la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la autoridad judicial demandada, así como al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 30714 a 30719 de 20 de abril de 2020[5]. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Quinta En escrito de 21 de abril de 2021, la magistrada ponente de la decisión objeto de tutela pidió que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo, con fundamento en el incumplimiento de las causales generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, en particular por la ausencia de relevancia constitucional, y la inexistencia de una anomalía de tal envergadura que torne procedente el mecanismo constitucional contra providencia de Alta corte.
Afirmó que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, pues no se advierte una afectación o vulneración del núcleo esencial de los derechos fundamentales reclamados por la parte actora, quien gozó en el trámite del proceso de cumplimiento de la totalidad de las garantías constitucionales del debido proceso que culminó con la declaratoria de improcedencia de la acción, toda vez que se presentó una controversia jurídica alrededor de si procedía o no llevar a cabo el trámite consagrado normativamente para la elección de los representantes de manera virtual, en razón a que, la parte demandada manifestó que con ocasión de las restricciones gubernamentales de carácter sanitario derivadas de la pandemia, resultaba jurídicamente imposible convocar a una reunión electoral presencial, en consideración a que a la primera convocatoria que se realizó en el mes de noviembre de 2019 asistieron quinientas cincuenta (550) personas.
De otra parte, indicó que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca cuenta con la plataforma tecnológica requerida para llevar a cabo la reunión de elección en forma virtual, lo cual llevó a la conclusión que se trata de un asunto que trasciende el ámbito del cumplimiento de la norma legal e implicaba abordar aspectos propios relacionados con un trámite electoral reglado, es decir, se trataba de un debate propio de la justicia ordinaria.
Sostuvo que la veeduría accionante no tiene la condición de sujeto de especial protección constitucional, en la medida en que no se encuentra en ninguna de las circunstancias que la Corte Constitucional ha tenido como constitutivas de tal condición. Indicó que la solicitud de amparo busca que se haga un nuevo estudio relacionado con el cumplimiento de los artículos 2.2.8.5A.1.511 y 2.2.8.5A.1.6 del Decreto 1850 de 2015 y, en consecuencia, exigirle a la parte accionada que publique un nuevo aviso en el que se convoque a las organizaciones del sector privado de forma virtual y no presencial, con el fin de concluir la elección de sus representantes ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
Agregó que “la parte actora no quedó en estado de indefensión, toda vez que la norma que consagra el trámite de elección de los representantes del sector privado ante el consejo directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, precisa que ‘…hasta tanto se elijan los representantes del sector, seguirán asistiendo como tales los que se encuentren en ejercicio de esta representación’”.
Manifestó que la solicitud no acreditó el requisito o criterio adicional de procedencia de la acción de tutela contra providencia de Alta Corte, referido a la existencia de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional[6]. Por último, afirmó que la falta de motivación y la violación directa de la Constitución alegados por la parte actora los fundamentó en el hecho de que no se hizo una integración normativa, argumentos que no son de recibo, pues en la decisión se advierte la razón por la que no se estudiaron las normas ante la controversia presentada, además que la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, ha señalado que “… al juez de cumplimiento solo le está permitido efectuar una integración normativa cuando aquella no tenga por finalidad construir el mandato, la obligación que se pretende cumplir, es decir, solo en eventos en que el mandato resulte claro y de su existencia no se tenga ninguna duda”[7]. 6.2.
Respuesta de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca En escrito de 21 de abril de 2021, la apoderada de la entidad solicitó que declare la improcedencia de la solicitud de amparo, al ser utilizada como tercera Instancia o, en su defecto, que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que la autoridad judicial accionada no vulneró los derechos fundamentales alegados por la accionante.
Afirmó que en la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, pues los supuestos derechos políticos que alega la actora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Carta, están reservados única y exclusivamente a los ciudadanos colombianos y no a personas jurídicas como resulta ser la accionante.
Se refirió a la veracidad o no de los hechos expuestos en el escrito de tutela, enfatizando en que se trata de apreciaciones subjetivas del actor que carecen de fundamento y que lo que pretende la parte actora es convertir la acción de tutela en una tercera instancia con sustento en lo expuesto en el salvamento de voto que se presentó en la sentencia objeto de tutela.
Sostuvo que la accionante pretende alegar un defecto sustantivo, para lo cual ataca los argumentos de la CAR y no presentando cargos concretos y precisos respecto de la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Resaltó que no es cierto que la decisión objetada adolezca de motivación, toda vez que de su estudio se evidencia que si se cumple con la carga argumentativa necesaria, la cual fue desarrollada de manera clara y congruente y con sustento en las normas que regulan el asunto y la jurisprudencia. Por último, adujo que la autoridad judicial accionada no ha vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia a la Veeduría Ciudadana Nacional Recursos Sagrados, toda vez que en el fallo de segunda instancia se realizó un análisis juicioso de todos y cada uno de los fundamentos tanto de la acción de cumplimiento, como los diferentes argumentos planteados, situación diferente es que conforme con el análisis realizado por el Consejo de Estado se decidiera en el sentido de revocar el fallo de primera instancia y declarar improcedente el medio de control.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 31 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno (Acuerdo No. 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de la accionante a la participación democrática, igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de congruencia, con ocasión de la sentencia 11 de febrero de 2021, por medio de la cual revocó la decisión del a quo y declaró la improcedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, y si incurrió en los defectos i) sustantivo, al no realizar una interpretación integral o articulada entre el artículo 53 de la Ley 1437 de 2011 y el Decreto 1076 de 2015, adicionado por el Decreto 1850 de 2015, lo que hubiese permitido que se realizara la reunión de deliberación para la elección de los dos representantes del sector privado del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca de manera virtual y ii) en decisión sin motivación y violación directa de la Constitución, toda vez que la providencia carece de fundamento y está ausente de juicio de causalidad entre los fundamentos y lo resuelto. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[8] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[9], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[10], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[11], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[12]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[13];
(ii) Defecto procedimental absoluto[14]; (iii) Defecto fáctico[15]; (iv) Defecto material o sustantivo[16]; (v) Error inducido[17]; (vi) Decisión sin motivación[18]; (vii) Desconocimiento del precedente[19] y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[20] y de la Corte Constitucional[21]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que los requisitos generales de procedencia están cumplidos en el asunto bajo estudio, porque (i) contrario a lo manifestado por la Sección Quinta del Consejo de Estado y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en sus respectivos informes, el asunto goza de relevancia constitucional, en razón a que el mecanismo constitucional no se utiliza como una instancia adicional y, además, porque a pesar de que se interpone contra una decisión dictada por una Alta Corte, lo cierto es que la accionante expone suficientemente y de manera razonable los motivos por los cuales considera que la providencia atacada supuestamente vulnera sus derechos fundamentales a la participación democrática, igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de congruencia, al declarar la improcedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos;
(ii) la providencia objetada se dictó en el marco de una impugnación contra una sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que no cuenta con otro medio de defensa judicial; (iii) la solicitud se instauró dentro de los seis (6) meses[22] establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación[23] y la Corte Constitucional[24];
(iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no se interpuso contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2. La autoridad judicial demandada no incurrió en los defectos sustantivo, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución alegados 4.2.1. La Veeduría Ciudadana Nacional Recursos Sagrados sostiene que la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales a la participación democrática, igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de congruencia, supuestamente vulnerados con la sentencia de 11 de febrero de 2021, por medio de la cual se revocó la decisión de 29 de octubre de 2020, emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” y, en su lugar, se declaró la improcedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos que instauró contra la Corporación Autónoma regional de Cundinamarca.
A su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución, toda vez que no efectuó un análisis integral o articulado del artículo 53 de la Ley 1437 de 2011 con el Decreto 1076 de 2015, adicionado por el Decreto 1850 de 2015, y, a su vez, la providencia de 11 de febrero de 2021 carece de fundamento y está ausente de juicio de causalidad entre los fundamentos y lo resuelto 4.2.2.
La accionante en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, con la intención “de controlar el ejercicio del poder público y evitar que la corporación precitada continúe ciertas prácticas proscritas en nuestro modelo de estado, esto es, de abrogarse el <<Derecho>> de ejecutar a conveniencia el texto de la ley, lo cual, conduce a que la voluntad del legislador sea impunemente desconocida por aquellos que deben ejecutar formal y materialmente el texto de ley”, toda vez que desconocieron las obligaciones de los artículos 2.2.8.5A.1.5 y 2.2.8.5A.1.6 del Decreto 1850 de 2015, al no permitir la deliberación de manera virtual durante el proceso de elección En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, en fallo de 29 de octubre de 2020, declaró el incumplimiento de los artículos 2.2.8.5A.1.5. y 2.2.8.5A.1.6. del Decreto 1850 de 2015, y ordenó que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca procediera a realizar las tareas administrativas y logísticas pertinentes y necesarias con el fin de realizar la reunión virtual correspondiente a la elección de los representantes del sector privado, con sustento en lo siguiente: “Para determinar el presunto incumplimiento de lo establecido en los artículos antes trascritos, la Sala estima necesario referirse a la solicitud presentada por la parte demandante, y la respuesta emitida por la parte entidad demandada frente a la misma, así i) Mediante escrito presentado por la parte demandante ante la CAR, se solicitó lo siguiente: ‘1.
Se solicita a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, dejar constancia de lo acontecido en la reunión fallida realizada el pasado 29 de noviembre de 2019, la cual, concluyo con su levantamiento y la imposibilidad de concluir con la elección que reglamenta el Decreto 1850 de 2015. 2. Se solicita dar cumplimiento estricto del mandato normativo contenido en el artículo 2.2.8.5A.1.5 del Decreto 1850 de 2015, en particular, de proceder a publicar un nuevo aviso por virtud del cual se convoque nuevamente a todas las organizaciones del sector privado que tengan domicilio y ejerzan actividades en el área de jurisdicción de la CAR, con el propósito de que elijan a sus dos representantes y sus suplentes ante el Consejo Directivo de la CAR, para el período comprendido entre el 1º de enero de 2020 y el 31 de diciembre de 2023’. ii) A lo anterior, la parte demandada mediante memoriales de 21 de julio y 8 de septiembre de 2020, emitió contestaciones, en las que, en síntesis, manifestó lo siguiente: “(…) Así las cosas, no es posible, a la fecha, iniciar el proceso de elección de los representantes del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, en los términos establecidos en el Decreto 1850 de 2015, con estricta observancia de los principios de participación, igualdad y debido proceso, puesto que debe garantizarse que los interesados en participar en dicho proceso, puedan radicar la información a través de medios físicos y virtuales, así como realizar la reunión presencial en los términos establecidos normativamente, hasta tanto se levante la situación de emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, y se permitan las reuniones masivas, con fines electorales, como es el caso que nos ocupa.
Adicionalmente, cabe señalar que para los eventos en los cuales se ha autorizado la realización de procesos virtuales, los mismos han sido autorizados directamente por la Ley, y en tal sentido, teniendo en cuenta que a la fecha no se ha expedido norma general, ni especial, que faculte la realización de este tipo de procesos electorales de forma virtual, no resulta procedente para nuestra entidad acceder favorablemente a su petición. 3) Debe subrayarse que este Decreto 1850 de 2015 adicionó al Decreto 1076 del ese año, el cual en el artículo 2.1.1.1.1.2, establece el ámbito de aplicación del mismo, a saber: ‘ARTÍCULO 2.1.1.1.1.2.
Ámbito de Aplicación. El presente decreto rige en todo el territorio nacional y aplica a las personas naturales y jurídicas y a las entidades del sector ambiente, a las Corporaciones Autónomas Regionales, a los grandes centros urbanos de que trata el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, a las autoridades ambientales de que trata el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 en el ámbito de sus competencias’.
Por lo anterior, es de obligatorio cumplimiento a las Corporaciones Autónomas Regionales, entidad demandada en este proceso. 4) Aclarado lo anterior, se tiene que, las normas presuntamente incumplidas, establecen, por un lado que, “la reunión de elección se llevará a cabo a más tardar el último día hábil del mes de noviembre del año anterior a la iniciación del periodo institucional respectivo; en dicha reunión el sector privado elegirá a sus representantes; si una vez cumplido este plazo no fuere posible realizar la elección, la Corporación dejará una constancia y se procederá a publicar un nuevo aviso, aplicando las previsiones de este capítulo.
En este caso y hasta tanto se elijan los representantes del sector, seguirán asistiendo como tales los que se encuentren en ejercicio de esta representación”, y por otro lado, el procedimiento a seguir en dicha reunión, así también, preceptúa que, “la Corporación prestará el apoyo logístico necesario para llevar a buen término la reunión”, de acuerdo a lo manifestado en la contestación de la demanda y de la renuencia, no se ha realizado dicho procedimiento, puesto que debe garantizarse que los interesados en participar en dicho proceso, y además, no se ha fijado por parte del Gobierno una ley que regule las reuniones virtuales.
Por lo anterior, se tiene que la CAR ha incumplido lo establecido por las normas aquí demandadas, dado que, el hecho de que el Gobierno no haya fijado pautas para las reuniones virtuales no es óbice para llevar a cabo la misma en algunas de las aplicaciones que existen para tal fin (por ejemplo, teams, zoom, etc.), más aún cuando la demandada debe prestar el apoyo logístico, garantizándole el derecho a la participación de los asistentes.
Por todo lo anterior y ante la omisión de la CAR de cumplir las normas aquí debatidas, se ordenará al representante legal de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, el cumplimiento de lo establecido en artículos 2.2.8.5A.1.5 y 2.2.8.5A.1.6 de la Ley 1850 de 2015, en el sentido de que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, adelante todas las tareas administrativas y logísticas pertinentes y necesarias con el fin de realizar la reunión virtual correspondiente para la elección de los representantes del Sector Privado ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, teniendo en cuenta el procedimiento para la misma”.
La Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia de 11 de febrero de 2021, al resolver la segunda instancia, revocó la decisión del a quo que accedió a las pretensiones de la demanda, para declarar la improcedencia de la acción, con sustento en: “4.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento 45. En el caso concreto, la veeduría accionante solicita que en cumplimiento de los artículos 2.2.8.5A.1.5 y 2.2.8.5A.1.6 del Decreto 1850 de 2015, se le ordene a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca que proceda a publicar un nuevo aviso en el que se convoque a las organizaciones del sector privado de forma virtual y no presencial, con el fin de concluir la elección de sus representantes ante el Consejo Directivo de la CAR. 46.
En este orden de ideas, la Sala considera que los preceptos cuyo cumplimiento se solicita, son actualmente exigibles en la medida que no están derogados o suspendidos y su acatamiento no implica el establecimiento de gasto. 47. Tampoco se evidencia que lo pretendido involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 48.
Se advierte que al respecto la autoridad accionada manifiesta que, con ocasión de las restricciones gubernamentales de carácter sanitario derivadas de la pandemia, resulta jurídicamente imposible convocar a una reunión electoral presencial, en consideración a que a la primera convocatoria que se realizó en el mes de noviembre de 2019 asistieron quinientas cincuenta personas. 49.
Adicionalmente, precisó que en nuestro ordenamiento jurídico no existe ninguna norma Constitucional, legal o reglamentaria que habilite expresamente a la CAR para que jurídicamente pueda convocar la reunión de elección de los representantes del sector privado a su Consejo Directivo por medios virtuales o electrónicos, por lo que, de llegar a hacerlo, podría incurrirse en extralimitación en el ejercicio de las funciones. 50.
Resaltó que la reunión de elección que pretende la parte actora es de carácter electoral y podría resultar “…impregnada de causal de nulidad, con un alto riesgo de condena y, por lo demás la experiencia ha demostrado que son frecuentes las demandas de carácter electoral respecto de la elección de miembros de los consejos directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales”; además se requiere garantizar el derecho de participación de los asistentes, que según la reunión fallida ascienden a 550 personas o más, así como el derecho al voto de cada uno de ellos. 51.
Por su parte, la veeduría accionante, considera que la CAR cuenta con la plataforma tecnológica requerida para dar cumplimiento a lo dispuesto en el 2.2.8.5A.1.5. del Decreto 1850 de 2015 y con ello prestar el “Apoyo Logístico” que permita llevar a buen término la deliberación correspondiente; obligación que se encuentra dispuesta en el parágrafo del artículo 2.2.8.5A.1.6 del decreto precitado. 52.
Advierte la Sala que si bien el artículo 53 de la Ley 1437 de 2011, prevé que “Los procedimientos y trámites administrativos podrán realizarse a través de medios electrónicos. Para garantizar la igualdad de acceso a la administración, la autoridad deberá asegurar mecanismos suficientes y adecuados de acceso gratuito a los medios electrónicos, o permitir el uso alternativo de otros procedimientos (…)”; lo cierto es que la autoridad puede optar por adelantar el trámite virtual, pero no es imperativo. 53.
Así, la CAR indicó a la parte actora las razones por las que considera que para garantizar los principios de transparencia y derecho al voto de todos los interesados no es viable adelantar la reunión en forma virtual, toda vez que se trata de un asunto electoral, en tanto busca elegir a los representantes y suplentes ante el Consejo Directivo de la CAR, proceso de escogencia que en lo posible de llevarse de manera presencial, conforme lo ha indicado la Corte Constitucional.
No obstante, sostuvo que, dada la importancia que reviste el proceso de elección, está “…analizando y revisando todas las posibilidades que podría tener la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, desde el punto de vista jurídico, tecnológico y de salud pública (medidas de bioseguridad), en aras de poder llevar a cabo dicho procedimiento garantizando los derechos de los interesados y el apoyo logístico requrido (sic) en las condiciones actuales, de conformidad con el marco legal y jurisprudencial”. 54.
En este orden de ideas, se advierte que se presenta una controversia jurídica alrededor de si procede o no llevar a cabo el trámite electoral de elección de los representantes de manera virtual que involucra diferencias interpretativas sobre varios aspectos de orden legal relativos, por una parte, al deber de la entidad de garantizar (i) el derecho a la participación de todas las organizaciones;
(ii) el voto de los asistentes; (iii) que los mecanismos tecnológicos que se usen sean suficientes y adecuados y que a los mismos tengan acceso los destinatarios y beneficiarios de la norma. 55. Así mismo, no pueden pasarse por alto las dificultades que advierte la CAR sobre la posibilidad de hacer la reunión virtual con la asistencia de ese elevado número de personas, ya que no puede desconocerse la posible afectación del trámite de elección que pondría en riesgo, por segunda vez, el resultado el proceso. 56.
Lo anterior lleva a concluir que es un asunto que trasciende al simple ámbito del cumplimiento de la norma legal, pues implica abordar aspectos propios relacionados con un trámite electoral reglado que, sin lugar a dudas, escapa al objeto de esta acción constitucional. 57. En estas condiciones, la controversia que surge de realizar la reunión deliberativa para elegir a dos representantes y sus suplentes ante el Consejo Directivo de la CAR, de forma virtual y no presencial, no corresponde resolverla al juez constitucional, en cuanto no tiene esa potestad. 59.
En consonancia con lo anterior, recuerda la Sala que el fin último de la acción de cumplimiento es procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, en aquellos casos en que las autoridades públicas no dan estricto cumplimiento al deber jurídico o administrativo que les es exigible y que, la controversia propuesta en el caso de la referencia va más allá de exigir el cumplimiento de las disposiciones invocadas como incumplidas. 3.4.
Conclusión 60. En consecuencia, se advierte que la petición de la parte accionante es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, razón por la que se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B que accedió a las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, declarar improcedente este medio de control, por los motivos aquí señalados.”.
Para la autoridad judicial accionada en el ordenamiento jurídico colombiano no hay una norma que obligue a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca a llevar a cabo la reunión de deliberación para la elección de los dos integrantes del sector privado del Consejo Directivo de dicha entidad de manera virtual, pues el artículo 53 de la Ley 1437 de 2011 no es un imperativo que obligue a la mencionada corporación. Adicionalmente, consideró que la controversia planteada escapa de la órbita de la acción de cumplimiento y del ámbito de competencia del juez constitucional, pues el asunto trasciende a la verificación del cumplimiento de alguna norma, en razón a que implicaría abordar aspectos propios relacionados con un trámite electoral reglado lo que no puede ser resuelto por medio del proceso de cumplimiento. 4.2.3.
El defecto sustantivo se materializa cuando la decisión que adopta el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconoce, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede darse en los siguientes casos: “(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional.
(ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador (iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes.
En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.
(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.
(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”[25]. Además de las anteriores circunstancias, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”[26] (Negrillas y subrayas de la Sala).. 4.2.4.
Descendiendo al sub examine, la Sala considera que en el presente asunto no se configuró el defecto sustantivo, en tanto la autoridad judicial accionada no efectuó un análisis aislado del artículo 53 de la Ley 1437 de 2011 ni desconoció el Decreto 1076 de 2015, adicionado por el Decreto 1850 de 2015, por el hecho de que no ordenará a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca publicar un nuevo aviso con el fin de realizar una reunión virtual para deliberar sobre la elección de los dos representantes del sector privado para conformar el Consejo Directivo de dicha entidad.
En efecto la Sección Quinta del Consejo de Estado hizo alusión del artículo 53 de la Ley 1437 de 2011, en el que se prevé que los procedimientos y trámites administrativos podrán realizarse a través de medios electrónicos, sin embargo, consideró que dicha disposición no obliga a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca a adelantar el trámite virtual, pues no es imperativo, por lo que no es susceptible de estudiarlo de manera integrada como lo pretende la accionante en el escrito de tutela.
De otra parte, respecto al Decreto 1076 de 2015, adicionado por el Decreto 1850 de 2015, se observa que la autoridad judicial accionada si hizo referencia de ellos, cuestión diferente es que al estudiar el caso concreto evidenciara que el debate no es susceptible de adelantarse a través del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, en razón a que la discusión se centra en aspectos propios de un trámite electoral, para lo cual se torna improcedente esa acción. Más aún, la Sección Quinta del Consejo de Estado insistió en el hecho de que la controversia que surge de la realización de la reunión deliberativa para elegir a dos representantes y sus suplentes ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca de forma virtual y no presencial escapa del ámbito de competencia del juez constitucional, en cuanto no tiene esa potestad, por tratarse de un asunto de naturaleza electoral.
En ese orden de ideas, no se evidencia que la autoridad judicial accionada desconociera o estudiara de manera aislada las normas invocadas por la actora, toda vez que hizo alusión a los preceptos, y de acuerdo con el debate planteado concluyó de manera razonable y ajustada a derecho, que era un asunto que se escapaba del objeto de la acción constitucional, por consiguiente, no realizó el análisis frente al supuesto incumplimiento por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca del artículo 53 de la Ley 1437 de 2011, a lo que se debe agregar que no desconoció el Decreto 1076 de 2015, adicionado por el Decreto 1850 de 2015, en virtud de la improcedencia del medio de control.
Así las cosas, para la Sala la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en el defecto sustantivo alegado. 4.2.5. En lo referente al alegato consistente en que la decisión objeto de tutela se dictó sin motivación y que desconoció preceptos superiores, la Sala abordará su análisis de manera conjunta. La accionante considera que la Sección Quinta del Consejo de Estado no sustento la decisión de 11 de febrero de 2021, a lo que agregó que desconoció el principio de congruencia, pues las consideraciones no tienen relación alguna con los fundamentos planteados en la demanda.
En sentir de la Sala, contrario a lo manifestado por la accionante, la Sala constató que la sentencia objetada esbozó las razones por las cuales revocó el fallo del a quo y declaró la improcedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos que adelantó contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
Analizada la decisión objeto de tutela, se pudo constatar que la autoridad judicial accionada estudió los cargos planteados por la demandante, es decir, el supuesto incumplimiento de las obligaciones de los artículos 2.2.8.5A.1.5 y 2.2.8.5A.1.6 del Decreto 1850 de 2015, respecto a la publicación del aviso para realizar la deliberación de la elección de los candidatos del sector privado para conformar el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca de manera virtual con sustento en el artículo 53 de la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, la autoridad judicial accionada al verificar los argumentos expuestos por las partes en el proceso, concluyó que lo pretendido por la actora superaba el objeto propio del medio de control de cumplimiento, toda vez que se reprochaban asuntos propios de un proceso electoral, para lo cual no era el procedente, lo que no conlleva per se un desconocimiento del principio de congruencia. Finalmente, la Sala no avizora que en el presente asunto se cumpla alguno de los supuestos precisados por la jurisprudencia constitucional con el fin de declarar la violación directa de la Constitución, en tanto la autoridad judicial accionada no dejó de aplicar una norma superior al caso bajo estudio, ni se suscitó un escenario en el que debiera acudir a la excepción de inconstitucionalidad, todo lo contrario, la decisión se sustentó en el marco normativo constitucional y legal aplicable para concluir que la acción de cumplimiento no era el medio judicial procedente para resolver la controversia judicial propuesta por la ahora demandante.
Por las razones expuestas, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela promovida por la Veeduría Ciudadana Nacional Recursos Sagrados. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela promovida por la Veeduría Ciudadana Nacional Recursos Sagrados contra el Consejo de Estado, Sección Quinta, por las razones expuestas. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección |Consejera | Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Consejera |Consejero | ----------------------- [1]
ARTÍCULO 2. 2.8.5A.1.2 Aviso. Para la elección de los representantes del sector privado ante los consejos directivos de las Corporaciones, la respectiva Corporación deberá formular una invitación pública en la cual se indicará el lugar, fecha y hora límite en la que se recepcionará la documentación requerida, así como la fecha, hora y lugar para la celebración de la reunión en la cual se hará la elección. La invitación se publicará por una sola vez en un diario de amplia circulación regional o nacional, en las carteleras de las sedes y subsedes de la respectiva Corporación así como en su página web, con una antelación mínima de treinta (30) días hábiles a la fecha de la elección. [2]
ARTÍCULO 2. 2.8.5A.1.6. Trámite de la reunión. El procedimiento de la reunión de elección será el siguiente: 1. Los representantes del sector privado que se encuentren en ejercicio instalarán la reunión en la fecha, hora y lugar previsto en el aviso, en ausencia de los mismos, la sesión será instalada por la Corporación respectiva. 2. Las organizaciones del sector privado procederán a elegir al presidente y secretario para el desarrollo de la reunión de elección. 3.
La Corporación presentará el informe resultante de la verificación de la documentación. 4. Solo tendrán voz y voto en la reunión las organizaciones del sector privado que hayan presentado la documentación y cumplido los requisitos de que trata el presente capítulo. 5. En esta reunión serán elegidos los representantes del sector privado. 6.
De la reunión se levantará un acta en la que conste los resultados de la elección la cual deberá ser firmada por el presidente y secretario de la misma.
PARÁGRAFO. La Corporación prestará el apoyo logístico necesario para llevar a buen término la reunión. [3]
ARTÍCULO 2. 2.8.5A.1.5. Plazo para la celebración de la reunión de elección. La reunión de elección se llevará a cabo a más tardar el último día hábil del mes de noviembre del año anterior a la iniciación del periodo institucional respectivo. La forma de elección será adoptada por el sector privado en la reunión a que hace referencia este artículo.
En dicha reunión el sector privado elegirá a sus representantes. Si una vez cumplido este plazo no fuere posible realizar la elección, la Corporación dejará una constancia y se procederá a publicar un nuevo aviso, aplicando las previsiones de este capítulo. En este caso y hasta tanto se elijan los representantes del sector, seguirán asistiendo como tales los que se encuentren en ejercicio de esta representación. [4] La decisión contó con un salvamento de voto del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra, quien consideró que debía “confirmarse la decisión de primera instancia en la que se dispuso adelantar las actuaciones pertinentes para que se llevara a cabo la reunión de elección de los representantes del sector privado ante el Consejo Directivo de la CAR Cundinamarca, en el entendido que el medio judicial idóneo y eficaz frente a la pretensión de la veeduría actora es la acción de cumplimiento y, por ende, no debió declararse la improcedencia del medio de control”. [5] El accionante, la autoridad judicial demandada y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: juank0612@hotmail.com, notiflalvarezp@@consejodeestado.gov.co; acardenasr@consejodeestado.gov.co; notifcmoreno@consejodeestado.gov.co; wilsoncb1651@hotmail.com; notiflbermudez@consejodeestado.gov.co; lavilap@consejodeestado.gov.co; notifraraujo@consejodeestado.gov.co; locampos@consejodeestado.gov.co, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, buzonjudicial@car.gov.co, ces5secr@consejodeestado.gov.co, email:scsec01tadmincdm@cendoj.ramajudicial.gov.co; scregtadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co; rmemorialessec01tadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co. [6] Corte Constitucional, sentencias SU-573 de 2017, SU-917 de 2010 y SU- 050 de 2017. [7] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 30 de junio de 2016, exp.
N°. 25000-23-41-000-2015-02309-01, C.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [8] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [9] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [10] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [11] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [12] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [13] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. [14] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [15] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [16] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [17] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [18] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [19] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [20] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [21] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [22] La providencia atacada se profirió el 11 de febrero de 2021 y se notificó por estado el 15 de febrero de 2021, mientras que la acción de tutela se instauró el 12 de abril de 2021, es decir, no se superó el término de los seis (6) meses considerado como plazo razonable. [23] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. [24] T-619 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [25] Corte Constitucional, sentencia SU-574 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [26] Ibíd.