ACCIÓN DE TUTELA / DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN – Núcleo esencial / TRASLADO DE LA PETICIÓN AL FUNCIONARIO COMPETENTE - Informando de ello al peticionario / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN – Se emitió una respuesta clara, de fondo y congruente con los solicitado [L]a aludida Corporación[Corte Constitucional) ha expresado que una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del peticionario, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a sus pretensiones; resulta efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea (artículos 2, 86 y 209 constitucionales); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la respuesta a lo solicitado verse acerca de lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la reclamación formulada.

De acuerdo con el anterior derrotero jurisprudencial, el derecho de petición se quebranta cuando la autoridad (i) no resuelve de fondo lo pedido o (ii) no da una pronta respuesta, conforme a los términos que directamente fija el legislador. (…). Con la finalidad de dilucidar si en el asunto sub judice se quebranta el derecho constitucional fundamental de petición del actor, cabe precisar, conforme a los documentos adosados a estas diligencias, que el 7 de diciembre de 2020 aquel, en condición de interno del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar, pidió del director general de la DIAN no aplicar el IVA a los artículos que se venden en el mencionado centro de reclusión. El 15 de febrero de 2021 el demandante, al no obtener respuesta frente al anterior requerimiento, solicitó del señor presidente de la República se adelantaran las diligencias pertinentes para desmontar el cobro del IVA en la cárcel en la que está privado de la libertad, petición enviada a la DIAN por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, mediante oficio OFI2127144/IDM1200002 del día 23 de los mismos mes y año, por ser la competente para desatarla, lo que le fue comunicado al accionante con oficio OFI27123/IDM12000002 de esa fecha.

La señora jefe de coordinación de relatoría de la subdirección de gestión normativa y doctrina de la dirección de gestión jurídica de la DIAN, por conducto de oficio 100221330- 797 de 26 de marzo de 2021, contestó los anteriores pedimentos, en el sentido de informarle al tutelante que en concepto 907056 de 12 de noviembre de 2020 se estableció que: (i) el ente estatal carece de competencia para modificar la normativa que regula el IVA, por cuanto ello le corresponde al Congreso de la República; y (ii) ese impuesto se aplica a la venta de bienes y la prestación de servicios, sin importar la naturaleza de las «partes intervinientes», de manera que si se comercializan artículos en centros de reclusión, debe pagarse ese tributo, conforme al artículo 437 del Estatuto Tributario.

Decisión que le fue notificada al accionante el 5 de abril del año en curso en la cárcel en la que está privado de la libertad. Con base en el anterior recuento fáctico, se tiene que la solicitud dirigida el 15 de febrero de 2021 por el actor al señor presidente de la República, fue enviada a la DIAN por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, con oficio OFI21-27144/IDM1200002 de 23 de los mismos mes y año, por ser el organismo al que le asistía la obligación de atenderla, con lo que se observó el artículo 21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Ahora bien, aunque a las presentes diligencias no se adosó documento alguno que diera cuenta de la notificación de la aludida actuación, el tutelante allegó copia del respectivo oficio, el cual menciona en el escrito inicial, de lo que se infiere que conoce su contenido, por ende, le fue informada. ACCIÓN DE TUTELA / FLEXIBILIZACIÓN DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – No es idóneo y eficaz en el caso de la población privada de la libertad / PERSONA PRIVADA DE LA LIBERTAD / SUJETO DE ESPECIAL PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL La Sala evidencia que la negativa de la DIAN de suspender el cobro del IVA para los productos que se comercializan en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar, corresponde al criterio fijado por ese organismo en el concepto 907056 de 12 de noviembre de 2020, en el que se explicó que ese impuesto se paga al acaecer el hecho generador (venta de bienes), sin que tenga incidencia si ocurre o no en prisiones, pues estos no han sido exceptuados por el legislador.

En ese orden ideas, el precitado concepto, en el que se indicó que «[…] la venta de bienes de primera necesidad dentro de los establecimientos de reclusión del orden nacional-ERON» está sujeta al IVA, comporta un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, en ejercicio de la demanda de simple nulidad, situación que, en principio, tornaría improcedente la tutela de la referencia, por no colmarse la exigencia de subsidiariedad.

No obstante, cabe advertir que las personas privadas de la libertad tienen una relación especial de sujeción con el Estado, la cual, si bien restringe legítimamente el ejercicio de algunos derechos constitucionales fundamentales, como la locomoción, educación, etc., impide limitar otros, como la vida, dignidad humana, debido proceso y acceso a la administración de justicia. (…) Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha precisado que los reclusos, en razón a su encierro, carecen de la posibilidad de promover y atender los trámites judiciales previstos en el ordenamiento jurídico, en las mismas condiciones en las que lo hacen personas en libertad, motivo por el cual no es dable exigirles a aquellos el estricto cumplimiento de las formalidades procesales (que comprende el agotamiento de los mecanismos ordinarios), para que obtengan un pronunciamiento de fondo sobre algún asunto que consideren vulnerador de sus garantías superiores.

Ahora bien, las personas privadas de la libertad son sujetos de especial protección, debido, entre otras cosas, a la difícil situación del sistema carcelario y penitenciario del país (que motivó a que la Corte Constitucional, en sentencias T-153 de 1998 y T-388 de 2013, declarara el estado de cosas inconstitucional, el cual no se ha superado), circunstancia que le impone al Estado, en cumplimiento de su posición de garante frente a ellas, la obligación de adoptar medidas orientadas a proteger sus derechos constitucionales fundamentales.

En virtud del precitado mandato y en razón a que la jurisprudencia, tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, ha indicado que no se deben exigir de manera estricta los requisitos formales en casos atañederos a presuntas vulneraciones de prerrogativas de la población carcelaria, la Sala considera que en este asunto pedirle al actor que promueva el medio de control de nulidad, con el fin de obtener un pronunciamiento sobre la situación que pone de presente en el escrito inicial, comporta una carga adicional que no se compadece con su estado de vulnerabilidad manifiesta.

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / COBRO DEL IVA EN ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSIÓN – Se ajusta al ordenamiento jurídico / IMPUESTO AL VALOR AGREGADO IVA – No consulta la capacidad adquisitiva del contribuyente / ATENCIÓN A LOS HOGARES EN SITUACIÓN DE POBREZA Y VULNERABILIDAD EN EL MARCO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL POR EL COVID – 19 / DEVOLUCIÓN DEL IVA - Para las personas en situación de pobreza Efectuadas las anteriores precisiones, para determinar si el cobro del IVA en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar quebranta los derechos constitucionales fundamentales del actor, resulta oportuno anotar que el artículo 150 (numeral 11) de la Constitución Política prevé que al Congreso de la República le compete «[e]stablecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración», de lo que se colige que el legislador es el llamado a crear impuestos a nivel nacional, por ende, el encargado de regular lo concerniente a ellos, como el hecho generador (supuesto fáctico que al cumplirse deriva en la obligación tributaria), los sujetos pasivos (responsables de pagarla), la tarifa (monto a cancelar), etc.

(…) En el asunto sub judice la Sala no evidencia que el cobro del IVA en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar comporte desconocimiento del marco jurídico superior, pues el hecho generador del tributo se deriva de la venta de bienes que no están exentos de él, independientemente de la condición que tenga el consumidor final.

Resulta oportuno indicar que una de las características del IVA es que es indirecto, por ende, su causación no está supeditada a la situación económica o patrimonial en la que se encuentre la persona que adquiere el bien no exento, puesto que el hecho generador del impuesto, se reitera, se configura por comprar dicho artículo, de lo que se concluye que así el consumidor final sea un sujeto de especial protección constitucional, está obligado a sufragarlo.

Ahora bien, aunque el demandante pague el IVA en los productos no exentos que se comercializan en la precitada cárcel, ello no involucra per se amenaza de los derechos constitucionales fundamentales, pues se presume, en virtud del artículo 69 de la Ley 65 de 1993 y la jurisprudencia constitucional, que recibe de la dirección del centro de reclusión los elementos que garantizan su digna subsistencia. No obstante, se advierte que el Gobierno nacional, dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica dispuesto mediante Decreto 417 de 2020, adoptó una serie de medidas orientadas a minimizar las consecuencias adversas de la problemática derivada del virus COVID-19, dentro de las que está «la devolución automática de los saldos a favor del impuesto sobre la renta y complementarios y en el impuesto sobre las ventas – IVA» (consagrada en el Decreto 535 de ese año), para las personas en situación de pobreza, beneficio al que podría acceder la familia del demandante, quien dice es de bajos recursos, con la finalidad de apaliar, dentro de lo posible, la merma pecuniaria que involucra el pago del referido tributo.

A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que (i) no se ha vulnerado el derecho constitucional fundamental de petición del demandante, por cuanto las solicitudes que formuló ante los señores presidente de la República y el director general de la DIAN fueron desatadas en debida forma y comunicadas a él; y (i) el cobro del IVA en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar no trasgrede preceptos superiores, se impone negar el amparo deprecado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 420 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 424 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 482 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 535 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Acción: Tutela Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01661-00 (AC) Actor: ANTONIO ARLEY GRIMALDO CONTRERAS Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA;

DIRECTORES GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN), NACIONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO (INPEC) Y DEL ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE ALTA Y MEDIANA SEGURIDAD DE VALLEDUPAR Y MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Tema: Derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, dignidad humana, igualdad y petición Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Antonio Arley Grimaldo Contreras, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, dignidad humana, igualdad y petición. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. El señor Antonio Arley Grimaldo Contreras, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores presidente de la República; directores general de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) y del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar y Ministro de Justicia y del Derecho.

Como consecuencia de lo anterior, pide ordenar a las autoridades accionadas que (i) decidan en debida forma las solicitudes que formuló, encaminadas a que se suspenda el cobro del Impuesto de Valor Agregado (IVA) en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar; y (ii) excluyan de ese tributo a los bienes que se comercializan en dicho centro de reclusión, comoquiera que no se compadece con la situación de vulnerabilidad manifiesta de su población carcelaria. 2.

Hechos. Relata el accionante que está privado de la libertad en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar y el director general de la DIAN «gravó con IVA» los bienes que se venden en las cárceles, motivo por el cual el 7 de diciembre de 2020 le pidió que no se cobrara ese impuesto en la prisión donde está recluido, pero como no recibió respuesta, el 15 de febrero de 2021 solicitó lo mismo del señor presidente de la República, quien remitió ese día el requerimiento a aquel servidor, por ser el competente para atenderlo.

Que a pesar de su insistencia, no ha recibido una contestación clara, pues cada autoridad alega que no está facultada para pronunciarse de fondo, lo que desconoce la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los presos en el país, derivada de la imposibilidad de cubrir sus necesidades, la cual impone al Estado la obligación de adoptar medidas para satisfacerla, como la de excluirlos del pago del precitado impuesto.

Dice que la Corte Constitucional, en sentencia T-153 de 1998, precisó que el Estado no solo debe abstenerse de afectar las prerrogativas superiores de las personas, independientemente de su condición, sino que también le corresponde asegurar su ejercicio, lo cual no se cumple cuando se omite controlar el cobro de tributos en las prisiones.

Que el Gobierno nacional ordenó la devolución del IVA a la población vulnerable del país, sin embargo, no prohibió ese gravamen en los centros de reclusión, lo que involucra «delitos de prevaricato por acción y abuso de autoridad», cuanto más si las familias de los internos son de escasos recursos. II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 20 de abril de 2021, admitió la presente acción y ordenó notificar a los señores presidente de la República; directores general de la DIAN, nacional del Inpec y del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar y Ministro de Justicia y del Derecho, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor director nacional del INPEC, por conducto del señor coordinador del grupo de tutelas de la oficina asesora jurídica del organismo que regenta, indica que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto a quien le compete pronunciarse sobre las pretensiones del tutelante es al señor director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar, puesto que, en atención al artículo 30 del Decreto 4151 de 2011, es el encargado de ejecutar programas y proyectos que garanticen el bienestar de los reclusos de esa cárcel y atender las peticiones que ellos formulen, máxime cuando están relacionadas con la satisfacción de sus necesidades. 2.1.2 El señor director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a través del señor secretario jurídico de ese Departamento, pide negar el amparo deprecado, habida cuenta de que la solicitud presentada el 15 de febrero de 2021 por el demandante, fue enviada a la DIAN mediante oficio OFI2127144/IDM1200002 (sin fecha), actuación comunicada al correo electrónico jurídica.epcvalledupar@inpec.gov.co, por lo que no es dable atribuirle al señor presidente de la República trasgresión de los derechos constitucionales fundamentales invocados en el escrito de tutela, cuanto más si el llamado a adoptar medidas para salvaguardar las prerrogativas de las personas privadas de la libertad es el señor Ministro de Justicia y del Derecho.

De igual manera, asevera que la acción de la referencia no colma la exigencia de procedibilidad de subsidiariedad, toda vez que los actos administrativos emitidos por la DIAN en los que se interpreta la normativa tributaria, son susceptibles de ser atacadas por conducto de una demanda de nulidad, dentro de la cual se puede pedir, como medida cautelar, su suspensión provisional. 2.1.3 El señor director general de la DIAN, por intermedio de la señora subdirectora de gestión de representación externa de la dirección de gestión jurídica de ese ente estatal, pide desestimar las súplicas del demandante, comoquiera que, con oficio 100221330-797 de 26 de marzo de 2021 (notificado el 5 de abril siguiente[1]), se le contestó la solicitud por él presentada.

Además, señaló que si bien es cierto que esa dependencia es la encargada de brindar información relacionada con las disposiciones tributarias, también lo es que no está en la posibilidad de prestar asesoría sobre determinado asunto, como lo pretende el accionante. 2.1.4 Los señores director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar y Ministro de Justicia y del Derecho guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, dignidad humana, igualdad y petición. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un proceso preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si (i) las autoridades accionadas han quebrantado la garantía superior de petición del actor, al, presuntamente, no dar respuesta de fondo a las solicitudes formuladas por este el 7 de diciembre de 2020 y 15 de febrero 2021, orientadas a excluir el cobro del IVA en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar; y (ii) es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la recaudación de ese tributo en el aludido centro de reclusión; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, dignidad humana e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 Derecho constitucional fundamental de petición. Se ha dicho que la historia de la humanidad podría compendiarse en la epopeya de la conquista de los derechos, para significar con ello el colosal tamaño del empeño del hombre en su logro, jamás pacífico, por el contrario, sin excepción, precedido de monumentales sacrificios, al de petición como uno de ellos, por supuesto que le es inherente esa caracterización, cuyo periplo evolutivo se inaugura en pleno oscurantismo de la humanidad, como generalmente es conocida la Edad Media, en 1215 con la fecunda Carta Magna o Carta de Juan sin Tierra, pasando por el Bill of Rights[2], y posteriormente asume alcance ecuménico con la Revolución Francesa, tanto en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789[3] como en la de 1793[4].

Colombia, desde luego, no ha sido ajena a la institucionalización del derecho de petición, pues desde los albores de su proceso independentista se preocupó por dicha garantía[5], hoy día consagrada en el artículo 23 de la Constitución Política en los siguientes términos: Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.

Ahora bien, sobre el linaje constitucional fundamental del derecho de petición no existe el menor atisbo de duda, como que la más restrictiva de las tesis, es decir, la que sigue el método lógico sistemático, según la cual «los derechos fundamentales son solo aquellos que expresamente el constituyente calificó con esa denominación en el sistema constitucional»[6], pues así lo dice su enunciación taxativa y ubicación dentro del correspondiente articulado (capítulo 1 del título II) de la Carta Política, amén de su inmediata aplicación conforme al artículo 85 ibidem.[7] Por su parte, la Corte Constitucional, respecto del derecho de petición, ha sostenido: Frente a las características esenciales del derecho de petición, ha sido abundante y reiterativa la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el núcleo esencial de este derecho reside en la resolución pronta y oportuna de la solicitud.

En este sentido, esta Corporación ha manifestado: “(i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión;

(iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; (v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares;

(vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa;

(ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”. De los anteriores componentes jurisprudenciales cabe destacar que el derecho de petición exige, por parte de las autoridades competentes, una decisión de fondo a lo requerido por el ciudadano, lo cual implica la prohibición de respuestas evasivas o abstractas, sin querer decir con ello que la respuesta deba ser favorable.

La respuesta de fondo implica un estudio sustentado del requerimiento del peticionario, acorde con las competencias de la autoridad frente a la que ha sido presentada la petición. Asimismo, la aludida Corporación ha expresado que una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del peticionario, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a sus pretensiones[8]; resulta efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea[9] (artículos 2, 86 y 209 constitucionales); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la respuesta a lo solicitado verse acerca de lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la reclamación formulada[10].

De acuerdo con el anterior derrotero jurisprudencial, el derecho de petición se quebranta cuando la autoridad (i) no resuelve de fondo lo pedido o (ii) no da una pronta respuesta, conforme a los términos que directamente fija el legislador. 3.5 Procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos. El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo[11] procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.

La jurisprudencia constitucional[12] ha anotado que la acción de amparo resulta improcedente para controvertir actos administrativos, por cuanto el marco jurídico consagra otros mecanismos judiciales para debatir su presunción de legalidad, que son los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la Corte Constitucional[13], como excepción a la anterior regla, ha indicado que la tutela resulta procedente cuando por conducto de ella, se controvierten decisiones administrativas relacionadas con controversias en las que están inmiscuidos derechos constitucionales fundamentales de personas en condición de vulnerabilidad manifiesta, porque imponerles la obligación de agotar los medios ordinarios, haría más gravosa su situación. 3.6 Caso concreto. 3.6.1 Amparo deprecado respecto de la presunta vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. Con la finalidad de dilucidar si en el asunto sub judice se quebranta el derecho constitucional fundamental de petición del actor, cabe precisar, conforme a los documentos adosados a estas diligencias, que el 7 de diciembre de 2020 aquel, en condición de interno del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar, pidió del director general de la DIAN no aplicar el IVA a los artículos que se venden en el mencionado centro de reclusión. El 15 de febrero de 2021 el demandante, al no obtener respuesta frente al anterior requerimiento, solicitó del señor presidente de la República se adelantaran las diligencias pertinentes para desmontar el cobro del IVA en la cárcel en la que está privado de la libertad, petición enviada a la DIAN por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, mediante oficio OFI2127144/IDM1200002 del día 23 de los mismos mes y año, por ser la competente para desatarla, lo que le fue comunicado al accionante con oficio OFI27123/IDM12000002 de esa fecha.

La señora jefe de coordinación de relatoría de la subdirección de gestión normativa y doctrina de la dirección de gestión jurídica de la DIAN, por conducto de oficio 100221330-797 de 26 de marzo de 2021, contestó los anteriores pedimentos, en el sentido de informarle al tutelante que en concepto 907056 de 12 de noviembre de 2020 se estableció que: (i) el ente estatal carece de competencia para modificar la normativa que regula el IVA, por cuanto ello le corresponde al Congreso de la República; y (ii) ese impuesto se aplica a la venta de bienes y la prestación de servicios, sin importar la naturaleza de las «partes intervinientes», de manera que si se comercializan artículos en centros de reclusión, debe pagarse ese tributo, conforme al artículo 437 del Estatuto Tributario.

Decisión que le fue notificada al accionante el 5 de abril del año en curso en la cárcel en la que está privado de la libertad. Con base en el anterior recuento fáctico, se tiene que la solicitud dirigida el 15 de febrero de 2021 por el actor al señor presidente de la República, fue enviada a la DIAN por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, con oficio OFI21-27144/IDM1200002 de 23 de los mismos mes y año, por ser el organismo al que le asistía la obligación de atenderla, con lo que se observó el artículo 21[14] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Ahora bien, aunque a las presentes diligencias no se adosó documento alguno que diera cuenta de la notificación de la aludida actuación, el tutelante allegó copia del respectivo oficio, el cual menciona en el escrito inicial, de lo que se infiere que conoce su contenido, por ende, le fue informada. Adicionalmente, se observa que la señora jefe de coordinación de relatoría de la subdirección de gestión normativa y doctrina de la dirección de gestión jurídica de la DIAN, mediante oficio 100221330-797 de 26 de marzo de 2021, desató las peticiones presentadas por el demandante el 7 de diciembre de 2020 y 15 de febrero de 2021 (notificado el 5 de abril del año en curso).

Así las cosas, se colige que la garantía superior de petición del demandante no ha sido vulnerada, por cuanto los pedimentos que formuló el 7 de diciembre de 2020 y el 15 de febrero de 2021 fueron contestados de fondo y de manera congruente, y su respuesta se puso en su conocimiento. Por último, cabe aclarar que la presentación de una solicitud le impone a la autoridad a la que se dirige la obligación de desatarla de acuerdo con los parámetros fijados por la Corte Constitucional, como ocurrió con las formuladas por el demandante, pero no la de acceder a lo deprecado[15], premisa que en el sub lite impide alegar quebranto del derecho fundamental de petición, por el hecho de que no se ordenó la suspensión del cobro del IVA en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar. 3.6.2 Amparo deprecado frente al cobro del IVA en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar.

La Sala evidencia que la negativa de la DIAN de suspender el cobro del IVA para los productos que se comercializan en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar, corresponde al criterio fijado por ese organismo en el concepto 907056 de 12 de noviembre de 2020, en el que se explicó que ese impuesto se paga al acaecer el hecho generador (venta de bienes), sin que tenga incidencia si ocurre o no en prisiones, pues estos no han sido exceptuados por el legislador.

En ese orden ideas, el precitado concepto, en el que se indicó que «[…] la venta de bienes de primera necesidad dentro de los establecimientos de reclusión del orden nacional-ERON» está sujeta al IVA, comporta un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional[16], en ejercicio de la demanda de simple nulidad, situación que, en principio, tornaría improcedente la tutela de la referencia, por no colmarse la exigencia de subsidiariedad.

No obstante, cabe advertir que las personas privadas de la libertad tienen una relación especial de sujeción con el Estado, la cual, si bien restringe legítimamente el ejercicio de algunos derechos constitucionales fundamentales, como la locomoción, educación, etc., impide limitar otros, como la vida, dignidad humana, debido proceso y acceso a la administración de justicia[17].

En relación con la última de las garantías superiores aludidas en el párrafo precedente, el principio V del compendio «principios y buenas prácticas sobre la protección de las personas privadas de la libertad en las Américas», acogido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a través de Resolución 1 de 2008, preceptúa: Toda persona privada de libertad tendrá derecho, en todo momento y circunstancia, a la protección […] y al acceso regular a jueces y tribunales competentes, independientes e imparciales, establecidos con anterioridad por la ley.

Por su parte, la jurisprudencia constitucional[18] ha precisado que los reclusos, en razón a su encierro, carecen de la posibilidad de promover y atender los trámites judiciales previstos en el ordenamiento jurídico, en las mismas condiciones en las que lo hacen personas en libertad, motivo por el cual no es dable exigirles a aquellos el estricto cumplimiento de las formalidades procesales (que comprende el agotamiento de los mecanismos ordinarios), para que obtengan un pronunciamiento de fondo sobre algún asunto que consideren vulnerador de sus garantías superiores.

Ahora bien, las personas privadas de la libertad son sujetos de especial protección[19], debido, entre otras cosas, a la difícil situación del sistema carcelario y penitenciario del país (que motivó a que la Corte Constitucional, en sentencias T-153 de 1998[20] y T-388 de 2013[21], declarara el estado de cosas inconstitucional[22], el cual no se ha superado), circunstancia que le impone al Estado, en cumplimiento de su posición de garante[23] frente a ellas, la obligación de adoptar medidas orientadas a proteger sus derechos constitucionales fundamentales.

En virtud del precitado mandato y en razón a que la jurisprudencia, tanto del Consejo de Estado[24] como de la Corte Constitucional[25], ha indicado que no se deben exigir de manera estricta los requisitos formales en casos atañederos a presuntas vulneraciones de prerrogativas de la población carcelaria, la Sala considera que en este asunto pedirle al actor que promueva el medio de control de nulidad, con el fin de obtener un pronunciamiento sobre la situación que pone de presente en el escrito inicial, comporta una carga adicional que no se compadece con su estado de vulnerabilidad manifiesta.

Por consiguiente, se analizará si se ajusta o no al marco jurídico superior el cobro del IVA en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar, sin que ello, valga aclarar, sea una decisión que haga tránsito a cosa juzgada respecto de la legalidad del concepto 907056 de 12 de noviembre de 2020 de la DIAN, porque, además de que los fallos de tutela tienen efectos inter partes (conforme lo preceptúa el numeral 2 del artículo 48[26] de la Ley 270 de 1996[27]), es al juez contencioso-administrativo al que le corresponde dilucidar si dicho acto administrativo incurre o no en alguna causal de nulidad.

Así las cosas, se reitera, el examen sustancial que realizará la Sala se limita a determinar si el recaudo del mencionado impuesto en dicho centro de reclusión vulnera de manera flagrante los derechos constitucionales fundamentales invocados por el actor, y se justifica en la posibilidad que tiene el juez de tutela de emitir pronunciamientos transitorios[28] (mientras se surten los mecanismos ordinarios) en controversias en las que están inmiscuidas prerrogativas superiores de personas en condición de vulnerabilidad manifiesta.

Cabe advertir que ello no impide que el demandante, o cualquier persona, pueda emplear posteriormente el medio de control de nulidad. Efectuadas las anteriores precisiones, para determinar si el cobro del IVA en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar quebranta los derechos constitucionales fundamentales del actor, resulta oportuno anotar que el artículo 150 (numeral 11) de la Constitución Política prevé que al Congreso de la República le compete «[e]stablecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración», de lo que se colige que el legislador es el llamado a crear impuestos a nivel nacional, por ende, el encargado de regular lo concerniente a ellos, como el hecho generador (supuesto fáctico que al cumplirse deriva en la obligación tributaria), los sujetos pasivos (responsables de pagarla), la tarifa (monto a cancelar), etc.

Dentro de los impuestos fijados en Colombia se encuentra el IVA, que es un «[…] tributo de carácter indirecto, [porque no atiende la capacidad de adquisición de las personas], que se establece sobre una base amplia de bienes y servicios y cubre sus diferentes etapas de transformación […]»[29]. Sus hechos generadores están enunciados en el artículo 420 del Estatuto Tributario, dentro del que se destaca el contemplado en su letra a[30], que hace referencia a la venta de bienes, entendida como «[t]odos los actos que impliquen la transferencia del dominio a título gratuito u oneroso de bienes corporales muebles e inmueble […]»[31].

Los sujetos pasivos de dicho tributo son los consumidores finales, por cuanto es inherente al valor que pagan por el producto[32]. En atención a la referida normativa, como regla general, cualquier venta de bienes corporales está sujeta al IVA, no obstante, el artículo 424 de dicho Estatuto estipula los que están exentos de aquel, como la miel natural, semen de bovino, maíz, arroz, papas, cebollas, entre otros.

Excepciones que le corresponde fijar al Congreso de la República, de acuerdo con el precitado artículo 150 (numeral 11) superior. Ahora bien, aunque el ordenamiento jurídico otorga la posibilidad de relevar del pago de obligaciones fiscales a personas en razón a sus particularidades, el artículo 482 del Estatuto Tributario señala que ese beneficio no aplica «para el impuesto sobre las ventas», por lo que el IVA está excluido de esa ayuda.

En el asunto sub judice la Sala no evidencia que el cobro del IVA en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar comporte desconocimiento del marco jurídico superior, pues el hecho generador del tributo se deriva de la venta de bienes que no están exentos de él, independientemente de la condición que tenga el consumidor final.

Resulta oportuno indicar que una de las características del IVA es que es indirecto, por ende, su causación no está supeditada a la situación económica o patrimonial en la que se encuentre la persona que adquiere el bien no exento, puesto que el hecho generador del impuesto, se reitera, se configura por comprar dicho artículo, de lo que se concluye que así el consumidor final sea un sujeto de especial protección constitucional, está obligado a sufragarlo.

Ahora bien, aunque el demandante pague el IVA en los productos no exentos que se comercializan en la precitada cárcel, ello no involucra per se amenaza de los derechos constitucionales fundamentales, pues se presume, en virtud del artículo 69[33] de la Ley 65 de 1993[34] y la jurisprudencia constitucional[35], que recibe de la dirección del centro de reclusión los elementos que garantizan su digna subsistencia. No obstante, se advierte que el Gobierno nacional, dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica dispuesto mediante Decreto 417 de 2020, adoptó una serie de medidas orientadas a minimizar las consecuencias adversas de la problemática derivada del virus COVID-19, dentro de las que está «la devolución automática de los saldos a favor del impuesto sobre la renta y complementarios y en el impuesto sobre las ventas – IVA» (consagrada en el Decreto 535 de ese año[36]), para las personas en situación de pobreza, beneficio al que podría acceder la familia del demandante, quien dice es de bajos recursos, con la finalidad de apaliar, dentro de lo posible, la merma pecuniaria que involucra el pago del referido tributo.

A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que (i) no se ha vulnerado el derecho constitucional fundamental de petición del demandante, por cuanto las solicitudes que formuló ante los señores presidente de la República y el director general de la DIAN fueron desatadas en debida forma y comunicadas a él; y (i) el cobro del IVA en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar no trasgrede preceptos superiores, se impone negar el amparo deprecado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, dignidad humana, igualdad y petición invocados por el señor Antonio Arley Grimaldo Contreras, por las razones expuestas en las consideraciones. 2º.

Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente | SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ | CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] No determina en qué sentido fue resuelta ni los argumentos planteados en la respuesta. [2] Texto aprobado el 13 de febrero de 1689 por el parlamento Inglés, cuyo numeral 5 enseña: «Que es un derecho de los súbditos presentar peticiones al Rey, siendo ilegal cualquier acción o procedimiento contra los peticionarios». [3] Adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente el 16 de agosto de 1789, según su «Artículo 15.

La sociedad tiene derecho para pedir cuenta de su administración a todos los empleados públicos». [4] Votada por la Convención Nacional el 23 de junio de 1793, prevé: «Artículo 32. El derecho de presentar peticiones a los depositarios de la autoridad pública no puede, en ningún caso, ser prohibido, suspendido, ni limitado». [5] Por ejemplo, la «Constitución de la República de Cundinamarca» de 18 de julio de 1812, consagró: «Artículo 7.o Igualmente pueden los ciudadanos juntarse pacífica y tranquilamente para formar y presentar sus instrucciones o peticiones a las autoridades, avisando al Magistrado y presentándolas por escrito», posteriormente el Decreto de 27 de agosto de 1828 adoptado por El Libertador, dispuso en su «Artículo 23.

Los colombianos tienen expedito el derecho de petición, conformándose a los reglamentos que se expidan sobre la materia», hasta su más elaborada adopción en la Constitución de 1963 así: «Artículo 15. Es base esencial e invariable de la Unión entre los Estados el reconocimiento y la garantía, por parte del Gobierno general y de los Gobiernos de todos y cada uno de los Estados, de los derechos individuales que pertenecen a los habitantes y transeúntes en los Estados Unidos de Colombia, a saber: […] 12.o. El derecho de obtener pronta resolución en las peticiones que por escrito dirijan a las corporaciones, autoridades o funcionarios públicos, sobre cualquiera asunto de interés general o particular». [6] Tulio Helí Chinchilla Herrera, ¿Qué son y cuáles son los derechos fundamentales?, editorial Temis, Bogotá, 1999, p. 92. [7] El artículo 85 constitucional es del siguiente tenor: «Artículo 85.

Son de aplicación inmediata los derechos consagrados en los artículos 111015, 121016, 131017, 141018, 151019, 161020, 171021, 181022, 191023, 201024, 211025, 231026, 241027, 261028, 271029, 281030, 291031, 301032, 311033, 331034, 341035, 371036 y 40». [8] Sentencias T-1160A de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, y T-581 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil. [9] Sentencia T-220 de 1994, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [10] Ver las sentencias T-669 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-350 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [11] De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), «La palabra solo, tanto cuando es adverbio [Solo trabaja de lunes a viernes] como cuando es adjetivo [Está solo en casa todo el día…] son voces que no deben llevar tilde según las reglas generales de acentuación […]». [12] Sentencia SU-712 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [13] Sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [14] «Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.

Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente». [15] Corte Constitucional, sentencia T-243 de 2020, M. P. Diana Fajardo Rivera: «Vale insistir en que el derecho de petición no se vulnera al no acceder a la solicitud de quien lo ejerce, su afectación ocurre cuando no se obtiene una respuesta clara, oportuna y de fondo que sea debidamente notificada». [16] Consejo de Estado, sección cuarta, sentencia 31 de mayo de 2012, C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 73001-23-31-000-2009-00439- 01: «[…] cuando los conceptos [de la DIAN] interpretan las normas tributarias y dichas interpretaciones tienen un carácter autorregulador de la actividad administrativa y producen efectos frente a los administrados, su naturaleza es la de actos administrativos de reglamentación en el último nivel de ejecución de la ley, sujetos a control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa». [17] Corte Constitucional, sentencia T-283 de 2013, M. P. Alberto Rojas Ríos: «El derecho a la administración de justicia ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes.

Aquella prerrogativa de la que gozan las personas, naturales o jurídicas, de exigir justicia, impone a las autoridades públicas, como titulares del poder coercitivo del Estado y garantes de todos los derechos ciudadanos, distintas obligaciones para que dicho servicio público y derecho sea real y efectivo […]».  [18] Corte Constitucional, sentencia T-950 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. [19] Sentencia T-378 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos. [20] M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [21] M. P. María Victoria Calle Correa. [22] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 5 de marzo de 2018, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 05001-23-33-000- 2017-03172-01: «El Estado de cosas inconstitucional es una declaración por medio de la cual la Corte Constitucional señala que determinada problemática, atribuible a ineficaces políticas públicas, desconoce de manera grave y generalizada los derechos constitucionales fundamentales de personas que se encuentran bajo unas mismas condiciones fácticas, como los desplazados por la violencia o los recluidos en establecimientos carcelarios y penitenciarios, lo que impone dictar órdenes estructurales, es decir, que no solo son útiles en el caso concreto sino en situaciones homólogas, con el propósito de superar las causas de los aprietos, que se logra con la articulación armónica de diferentes autoridades». [23] En la precitada Resolución 1 de 2008 se estableció, en su principio I, que «[…] tomando en cuenta la posición especial de garante de los Estados frente a las personas privadas de libertad, se les respetará y garantizará su vida e integridad personal, y se asegurarán condiciones mínimas que sean compatibles con su dignidad». [24] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 12 de febrero de 2016, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 11001-03-15-000- 2015-03454-00: «En razón a que el actor es una persona privada de la libertad y por ende sujeto de especial protección, el Estado en su posición de garante, debe adoptar las medidas necesarias para salvaguardar sus derechos constitucionales fundamentales que no se limitan con el presidio, como la vida, dignidad humana, debido proceso, unidad familiar, integridad personal, entre otros, lo cual se obtiene mediante la acción de tutela. [En razón a se discute la vulneración de garantías superiores de un recluso,] en ejercicio de las facultades oficiosas del juez de tutela, esta Sala estudiará [su] situación […] respecto de las visitas en el Coiba, pese a que el amparo fue incoado para dejar sin efectos una providencia judicial». [25] Sentencia T-338 de 2015, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio: «[…] cuando la acción de tutela es presentada por un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, menores de edad, personas en condición de discapacidad, etc.), o por personas que se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta, el estudio de procedibilidad debe realizarse en una forma menos rigurosa». [26] «Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: […] 2.

Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces. […]». [27] «Estatutaria de la administración de justicia». [28] Corte Constitucional, sentencia T-382 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [29] Corte Constitucional, sentencia C-117 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [30] «El impuesto a las ventas se aplicará sobre: a) La venta de bienes corporales muebles e inmuebles, con excepción de los expresamente excluidos». [31] Artículo 421 (letra a) del Estatuto Tributario. [32] Corte Constitucional, sentencia C-209 de 2016, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. [33] «La dirección de cada centro de reclusión organizará por cuenta de la administración, el expendio de artículos de primera necesidad y uso personal para los detenidos y condenados». [34] «Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario». [35] Corte Constitucional, sentencia T-268 de 2017, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [36] «Por el cual se adoptan medidas para establecer un procedimiento abreviado de devolución y/o compensación de saldos a favor de los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto sobre las ventas -IVA, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica».