PENSIÓN DE GRACIA – Requisitos / TIEMPOS DE SERVICIO PRESTADO COMO DOCENTE OFICIAL DE FORMA INTERINA Y TEMPORAL – Son computables para el reconocimiento de la pensión gracia [E]sta Sala aclara que, según la jurisprudencia de esta Corporación, resulta irrelevante que entre el 1º de octubre y el 25 de noviembre de 1979 la demandante haya laborado para cubrir una licencia concedida a la titular del cargo y no en propiedad, por cuanto el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido (20 años).Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, toda vez que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado».Además, la interinidad «[…] constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo […]», cuya naturaleza, en todo caso, constituye una forma de proveer cargos docentes.Así las cosas, la Sala concluye que la demandante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios para el departamento de Cundinamarca como educadora interina del 1º de octubre al 25 de noviembre de 1979.
A guisa de corolario de lo que deja consignado, se tiene que la actora colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como maestra en planteles departamentales y municipales por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (1º de octubre de 1979), contar con 50 años de edad (que cumplió el 31 de julio de 2011) y observar una buena conducta en su desempeño como docente, por lo que hay lugar a reconocer la prestación deprecada, tal como lo dispuso el a quo.NOTA DE RELATORIA: Referente a la aplicación transitoria del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 26 de agosto de 1997, Rad.
S-699, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999. FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 - NUMERAL 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2015-02251-01(3657-17) Actor: MAGDA LUCÍA LÓPEZ BELTRÁN Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento de pensión gracia; vinculación a la docencia oficial anterior al 31 de diciembre de 1980 en interinidad Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia de 6 de abril de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 38 a 55). La señora Magda Lucía López Beltrán, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 28647 de 19 de septiembre y RDP 38030 de 16 de diciembre de 2014, por medio de las cuales la demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reconocer la citada prestación, «[…] a partir del día que cumplió veinte (20) años de servicio y cincuenta (50) años de edad, equivalente al […] (75%) de los salarios, con todos sus factores, devengados en el ultimo [sic] año a la adquisición del status pensional […]»;
(ii) cancelar las «[…] mesadas pensiónales [sic] y adicionales con los correspondientes reajustes de ley, desde la fecha de la adquisición del status […]», debidamente indexadas; (iii) sufragar intereses moratorios; y (iv) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. Por último, se condene en costas a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 31 de julio de 1961 y prestó sus servicios para la docencia oficial del 1º de octubre al 25 de noviembre de 1979, en el departamento de Cundinamarca, y desde el 11 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1992 y entre el 8 de febrero de 1993 y el 21 de marzo de 2014, en la secretaría de educación de Bogotá, esto es, por 22 años y 19 días.
Que la UGPP, a través de Resolución RDP 28647 de 19 de septiembre de 2014, le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, toda vez que «[…] los tiempos laborados […] al servicio del Departamento de Cundinamarca […], fueron desestimados por cuanto no se observa el respectivo certificado de información […] laboral […]»; y frente a los períodos trabajados «[…] entre el 11 de febrero […] al 30 de diciembre de 1992, […] el certificado no indica el tipo de vinculación […] como tampoco […] si su nombramiento se realizó por medio de actos administrativos u órdenes de trabajo […]»; decisión confirmada con Resolución RDP 38030 de 16 de diciembre de 2014. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 115 de la Ley 115 de 1994; 9 de la Ley 715 de 2001; 3 del Decreto ley 2277 de 1979; y la Ley 43 de 1975 y el Decreto 81 de 1976.
Aduce que las Resoluciones acusadas están falsamente motivadas, comoquiera que las pruebas adosadas «[…] demuestran que fue vinculado como docente nacionalizado en el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA nombrado en interinidad mediante Decreto 4093 del 8 de octubre de 1979 […], prestando sus servicios del 1 de octubre al 25 de noviembre de 1979 en el Jardín Infantil de Facatativá. Posteriormente al […] DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA nombrado en temporalidad […], prestando sus servicios del 11 de febrero al 30 de noviembre de 1992.
Y finalmente […] nombrado en propiedad mediante Resolución 202 del 1 de febrero de 1993 como docente del orden distrital, prestando sus servicios del 8 de febrero de 1993 al 21 de marzo del 2014 (fecha del certificado), […] completando 22 años [y] 19 días al servicio del Estado» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 88 a 95). La accionada, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que no le constan.
Asevera que la demandante (i) no prestó sus servicios para la educación oficial antes del 31 de diciembre de 1980, pues el lapso laborado en 1979 no fue certificado con «[…] el formato único del FOMAG [Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio], con la indicación exacta de sus extremos [y] el tipo de vinculación […]»; y (ii) no acreditó el tipo de nombramiento respecto del interregno trabajado para la secretaría de educación de Bogotá entre el 11 de febrero y el 30 de diciembre de 1992. 1.6 Providencia apelada (ff. 135 a 148).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), mediante sentencia de 6 de abril de 2017, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas)[1], al considerar que las pruebas aportadas dan cuenta de que la actora «[…] estuvo vinculada como docente interina, en el periodo comprendido entre el 01 de octubre al 25 de noviembre de 1979; […] que debe ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, pues, pese a que se trata de una vinculación anormal y precaria de la administración […], es un verdadero y válido nombramiento que le permite al docente derivar derechos salariales y prestacionales como empleado público […]».
Que al sumar los tiempos laborados por la accionante en las secretarías de educación de Cundinamarca y Bogotá, se concluye que completó 20 años en el sector docente, en condición de maestra territorial, y, en esa medida, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión reclamada. 1.8 El recurso de apelación (ff. 152 a 155). Inconforme con el anterior fallo, la UGPP interpuso recurso de apelación, al estimar que (i) «[…] no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión […] solicitada [por la demandante,] por cuanto la vinculación en su carácter de docente la acredita […]» con posterioridad al 31 de diciembre de 1980; y (ii) no se puede tener en cuenta el nombramiento como profesora interina, dado que «[…] se contrapone a la finalidad de esta prestación social [y] a la normatividad que la creó y desarrolló […]».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido con auto de 20 de junio de 2017 (f. 165) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 13 de agosto de 2018 (f. 170), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 19 de noviembre de 2018 (f. 177), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la actora le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación fue posterior al 31 de diciembre de 1980, dado que la que tuvo con anterioridad no es dable tenerla en cuenta por haber sido en interinidad. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913[3] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[4], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[5] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[6].
La Ley 37 de 1933[7] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los educadores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[8], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[9].
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[10] (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía y registro civil de la actora, que dan cuenta de que nació el 31 de julio de 1961 (ff. 2 y 13). b) Decreto 4093 de 8 de octubre de 1979, a través del que el gobernador de Cundinamarca nombra a la accionante, «[…] interinamente […], como Profesora del Jardín Infantil de Facatativá, durante cincuenta y seis (56) días comprendidos entre el primero (1º.) de octubre y el veinticinco (25) de noviembre de 1979 […]» (f. 14). c) Resolución 202 de 1º de febrero de 1993, mediante la cual el alcalde de Bogotá vinculó a la demandante como «[…] Docente […] de tiempo completo, zona urbana, […] en la planta de personal docente del Distrito Capital […] - Secretaría de Educación […]», empleo del que tomó posesión el 5 siguiente, con «Fecha de efectividad: 08 FEB. 1993» (sic), como consta en acta de esta última fecha (ff. 31 a 36). d) Certificación emitida por la dirección de personal de instituciones educativas del departamento de Cundinamarca el 3 de septiembre de 2014, según la cual la actora prestó sus servicios como maestra nacionalizada interina entre el 1º de octubre y el 25 de noviembre de 1979, «[…] en reemplazo de Elsa Rozo de Benítez, a quien se le concede licencia por Maternidad […]» (f. 37). e) «FORMATO [Ú]NICO PARA EXPEDICI[Ó]N DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL» elaborado por la secretaría de educación de Bogotá el 14 de diciembre de 2016, que indica que la accionante ha laborado[11] como profesora con vinculación territorial (i) del 11 de febrero al 30 de noviembre de 1992, «Temporal Tiempo Completo», y (ii) desde el 8 de febrero de 1993, en propiedad (ff. 130 y 131). f) Certificado de antecedentes expedido el 5 de junio de 2014 por el jefe de división del centro de atención al público de la Procuraduría General de la Nación, en el que consta que la demandante no presenta antecedentes disciplinarios (f. 22). g) Documento suscrito por la actora el 2 de abril de 2014, en el que declara, bajo la gravedad de juramento, que se «[…] desempeñ[a] como docente con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta [y] care[ce] de los medios de subsistencia en armonía con [su] posición social y costumbres» (f. 21). h) Resolución RDP 28647 de 19 de septiembre de 2014, por cuyo conducto la UGPP negó la pensión gracia solicitada por la accionante el 9 de julio de la misma anualidad, comoquiera que (i) «[…] los tiempos laborados […] al servicio del Departamento de Cundinamarca entre el 1 de octubre y el 25 de noviembre de 1979[, no están soportados con] el respectivo certificado de información […] laboral […] expedido en el formato único del FOMAG […]»; y (ii) la certificación atañedera al período del 11 de febrero al 30 de diciembre de 1992 no contiene información sobre si el nombramiento «se realizó por medio de actos administrativo [sic] u órdenes de trabajo, lo que permitiría evidenciar el tipo de vinculación […] o si resultan compatibles para el reconocimiento pretendido» (ff. 3 y 3 vuelto). i) Resolución RDP 38030 de 16 de diciembre de 2014, mediante la cual la accionada confirmó el acto administrativo citado en la letra precedente, al estimar que no hay prueba sobre el tipo de vinculación de la demandante en el servicio docente en 1979 y 1992 (ff. 5 y 6).
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la actora laboró (i) para el departamento de Cundinamarca, del 1º de octubre al 25 de noviembre de 1979 (1 mes y 24 días), como profesora interina; y (ii) para la secretaría de educación de Bogotá, desde el 11 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1992 (9 meses y 19 días) y entre el 8 de febrero de 1993 y el 14 de diciembre de 2016[12] (23 años, 10 meses y 6 días), como maestra territorial en propiedad, esto es, completó 24 años, 9 meses y 19 días.
La UGPP, a través de los actos administrativos acusados, negó el reconocimiento de la pensión gracia, puesto que los documentos aportados no acreditan debidamente su vinculación al servicio docente durante los años 1979 y 1992. En el presente caso, la demandada alega, en esencia, que la accionante no tiene derecho a la pensión gracia reclamada, habida cuenta de que no prestó sus servicios a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, sin que sea dable tener en cuenta su vinculación como educadora interina en 1979, por «[…] contrapone[rse] a la finalidad de esta prestación especial [y] a la normatividad que la creó y desarrolló» (f. 155).
En tal sentido, esta Sala aclara que, según la jurisprudencia de esta Corporación[13], resulta irrelevante que entre el 1º de octubre y el 25 de noviembre de 1979 la demandante haya laborado para cubrir una licencia concedida a la titular del cargo y no en propiedad, por cuanto el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido (20 años).
Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, toda vez que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»[14].
Además, la interinidad «[…] constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo […]», cuya naturaleza, en todo caso, constituye una forma de proveer cargos docentes[15].
Así las cosas, la Sala concluye que la demandante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios para el departamento de Cundinamarca como educadora interina del 1º de octubre al 25 de noviembre de 1979. A guisa de corolario de lo que deja consignado, se tiene que la actora colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como maestra en planteles departamentales y municipales por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (1º de octubre de 1979), contar con 50 años de edad (que cumplió el 31 de julio de 2011) y observar una buena conducta en su desempeño como docente, por lo que hay lugar a reconocer la prestación deprecada, tal como lo dispuso el a quo.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Confírmase la sentencia de 6 de abril de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Magda Lucía López Beltrán contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] «SEGUNDO. ORDÉNASE a título de restablecimiento del derecho a que la […] UGPP, reconozca y pague a la [actora], una pensión gracia a partir del 23 de febrero de 2012 [fecha de adquisición del estatus pensional], en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual devengado durante el último año anterior a la fecha en que se adquirió el estatus […]». [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [4] «[S]obre Instrucción Pública». [5] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [6] «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [7] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [8] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [9] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. [10] En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [11] Hasta la fecha de expedición del certificado, la actora no se había retirado del servicio oficial. [12] Según certificación obrante en los folios 130 y 131, la actora para esa fecha seguía vinculada al servicio docente. [13] Ver, entre otras, las sentencias de 19 de febrero de 2018, expediente 250002342000201500032-01 (2300-2017); 19 de enero de 2017, expediente 540012333000201200180-01 (1706-2015); 19 de febrero de 2018, expediente 760012333000201301033-01 (3864-2015) y 16 de marzo de 2017, expediente 810012333000201300285-01 (2806-2015). [14] Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [15] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 14 de noviembre de 2015, expediente: 52001-23-33-000-2013- 00058-01 (2636-14).