INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA –Determinación El demandante no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, porque al faltarle más de diez años para adquirir su estatus pensional, desde la vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, contenido en la Ley 100 de 1993, su ingreso base de liquidación está regido por el artículo 21 ídem y los factores son sobre los cuales cotizó, previstos en el Decreto 1158 de 1994.
(…). La Sala observa que la entidad efectuó la liquidación pensional con un periodo y factores más benéficos para el demandante, que de haberse acudido al IBL de la Ley 100 de 1993. Esto, en tanto se remitió al último semestre de servicios y tuvo en cuenta factores que no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994. Criterio que no corresponde a la interpretación jurisprudencial actual sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición. Con fundamento en lo anterior, se concluye que no procedía la reliquidación pensional ordenada en la primera instancia tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios.
En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda sin consideración adicional. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Teniendo en cuenta que en el trámite de las dos instancias no se observa que se hayan causado, esta Sala no condenará en costas. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la liquidación de la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen pensional del Decreto 929 de 1976 (Contraloría General de la República), ver: C. de E., Sala Plena de la sección segunda, sentencia de unificación de 11 de junio de 2020.
Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO LEY 929 DE 1976 – ARTÍCULO 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 73001-23-33-000-2016-00276-02(3815-17) Actor: JORGE ALBERTO LOZANO OLIVERO Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes actora y accionada contra la sentencia del 30 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. l.
ANTECEDENTES Demanda Pretensiones El señor Jorge Alberto Lozano Olivero acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar[1]: - La nulidad parcial de las Resoluciones 276502 de 5 de agosto de 2014 y 16391 de 26 de enero de 2015, expedidas por Colpensiones, que le reliquidaron la pensión de vejez. - La nulidad de la Resolución VPB 61614 de 16 de septiembre de 2015, que al resolver el recurso de apelación confirmó las resoluciones antes mencionadas.
A título de restablecimiento del derecho reclamó que se ordene la reliquidación de la pensión con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios en la Contraloría General de la República, con efectos a partir del 1 de noviembre de 2011; el pago de los incrementos anuales; de la indexación de las sumas reconocidas en el fallo; y que se condene en costas a la entidad accionada.
Hechos El actor nació el 10 de julio de 1953, laboró para la Contraloría General de la República desde el 24 de diciembre de 1975 al 31 de octubre de 2011, su último cargo fue profesional universitario grado 2; y adquirió el estatus pensional el 10 de julio de 2008. Mediante la Resolución 04639 de 30 de agosto de 2011, el Instituto de Seguros Sociales (ahora Colpensiones) le reconoció una pensión mensual vitalicia de vejez, de conformidad con el régimen especial de la Contraloría General de la República (Decreto Ley 929 de 1976), a partir del retiro del servicio.
La pensión fue reliquidada en las Resoluciones GNR 242724 de 30 de septiembre de 2013, GNR 276502 de 5 de agosto de 2014 y GNR 16391 de 26 de enero de 2015. Esta última decisión fue confirmada por la Resolución VPB 61614 de 16 de septiembre de 2015, al resolverse el recurso de apelación interpuesto en su contra. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política los artículos 53 y 58.
Del Decreto 720 de 1978, el artículo 40. Del Decreto 1045 de 1978, el artículo 45. El Decreto 1158 de 1994. Del CPACA, el artículo 97. De la Ley 797 de 2002, el artículo 19. Al explicar el concepto de violación la parte actora señala que, según el Decreto 929 de 1976, la pensión de vejez equivale al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, dentro de los que se incluyen los factores previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y el artículo 40 del Decreto 720 de 1978, entre ellos, la asignación básica mensual, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y quinquenio.
Factores que se deben tomar en totalidad para dividirla en seis y luego sacar la tasa del 75% Contestación de la demanda La Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. Indicó que a los beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993 se les aplica el régimen pensional anterior en lo que respecta a la edad, tiempo de servicios y monto; mientras que el ingreso base de liquidación, es el señalado en los artículos 21 y 36 de dicha Ley 100, según lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013[2].
Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, caducidad y prescripción. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Tolima accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad parcial de la Resolución GNR 276502 de 5 de agosto de 2014, GNR 16391 de 26 de enero de 2015 y VPB 61614 de 16 de septiembre de 2015.
A título de restablecimiento del derecho ordenó la reliquidación de la mesada pensional, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado durante los últimos seis meses de servicios, teniendo en cuenta además de la asignación salarial, la doceava parte de la prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación por quinquenio (ésta última 1/12 parte de un mes de remuneración)[3].
Señaló que el actor es beneficiario del régimen de transición regulado en la Ley 100 de 1993 y, por consiguiente, tiene derecho a la reliquidación de la pensión con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicios, conforme con el Decreto Ley 929 de 1976 y el criterio jurisprudencial expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado.
Afirmó, en lo referente a la bonificación quinquenio, que como el demandante se vinculó a la Contraloría General de la República el 24 de diciembre de 1975, dicho monumento constituye factor salarial para liquidar su pensión, sin embargo, para efectos de la liquidación de la mesada “no debe tomarse sobre la totalidad reconocida al funcionario, sino únicamente sobre un mes de remuneración”, de acuerdo con el artículo 23 del Decreto 929 de 1976.
Condenó en costas a la entidad demandada. Recurso de apelación La entidad accionada solicita que se revoque la sentencia de primera instancia. En su criterio, el IBL no hace parte del régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993, por lo que debe recurrirse a los artículos 21 y 36 de dicha Ley 100, en consonancia con la sentencia SU- 230 de 2015 de la Corte Constitucional.
Señaló que los actos administrativos de reliquidación pensional están ajustados a derecho, por cuanto acogieron lo previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994[4]. La parte demandante pide que se modifique parcialmente la decisión del A quo, de manera que se ordene a Colpensiones liquidar y pagar su pensión de vejez en cuantía equivalente al 75% de lo devengado durante el último semestre en que prestó sus servicios a la Contraloría General de la República, con la inclusión de los siguientes factores: sueldo, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones y quinquenio, las cuales deben ser incluidas en la base salarial en una sexta parte y no en una doceava parte[5].
Alegatos de conclusión La parte actora reiteró lo expuesto en el recurso de apelación, insistiendo en que la orden del Tribunal referente a reconocer solo las doceavas partes de los factores salariales a que tiene derecho desconoce la jurisprudencia de esta Corporación[6]. La parte demandada guardó silencio. El Ministerio Público no presentó concepto.
II. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si revoca el fallo que primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, se analizará si el ingreso base de liquidación de la pensión de vejez del actor, reconocida conforme el Decreto Ley 929 de 1976, en virtud de la transición de la Ley 100 de 1993, incluye la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, o si por el contrario rige por la Ley 100 de 1993.
Caso concreto Si bien la entidad accionada tomó los factores salariales percibidos por el actor en el último semestre de servicios, su censura se centra en la forma cómo se efectuó la liquidación de las partidas, por ello, pide que su mesada pensional sea reliquidada con todo lo devengado en el último semestre de servicios, tomando la sexta parte del quinquenio y de las primas, en virtud de lo previsto por el Decreto Ley 929 de 1976, a lo cual accedió parcialmente el Tribunal.
El Tribunal anuló parcialmente los actos demandados y ordenó la reliquidación de la pensión, en cuantía del 75% del salario promedio devengado durante los últimos seis meses de servicios, teniendo en cuenta además de la asignación salarial, la doceava parte de la prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación por quinquenio (ésta última 1/12 parte de un mes de remuneración).
Inconforme con esta decisión, Colpensiones solicita que se revoque la decisión de primera instancia, porque acorde con la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional el ingreso base de liquidación de las pensiones cobijadas por la transición dispuesta en la Ley 100 de 1993, no es un aspecto sometido a la transición, la cual solo comprende de la norma anterior, la edad, tiempo de servicios y el monto (tasa de reemplazo).
Por su parte, la parte actora pide que se modifique el fallo en lo referente a que la liquidación de los factores reconocidos se efectúe en sextas partes y no en doceavas partes como lo ordenó el A quo. Visto lo anterior, la Sala resalta que en el sub judice no está en discusión que el accionante es beneficiario del régimen de transición ni la aplicación de la normativa pensional de la Contraloría General de la República, contenida en el Decreto Ley 929 de 1976, que dispone en el artículo séptimo lo siguiente: “ARTÍCULO 7.
Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre”.
Precisado esto, se señala que el Instituto de Seguros Sociales, en la Resolución 04639 de 30 de agosto de 2011, le reconoció al actor una pensión mensual vitalicia de vejez, de conformidad con el régimen especial de la Contraloría General de la República (Decreto Ley 929 de 1976), en monto de $2.491.749, a partir del retiro del servicio[7].
A través de la Resolución GNR 242724 de 30 de septiembre de 2013, Colpensiones reliquidó la pensión por retiro del servicio, en cuantía de $2.647.757, efectiva a partir del 1 de noviembre de 2011[8]. Por medio de la Resolución GNR 276502 de 5 de agosto de 2014, la entidad demandada reliquidó de nuevo la pensión, elevando la cuantía a $3.038.447.
Mesada que fue liquidada, de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, incluyendo los factores establecidos en los Decretos 720 de 1978, 1045 de 1978 y 1158 de 1994[9]. Mediante la Resolución GNR 16391 de 26 de enero de 2015, se reliquidó una vez más la pensión de vejez, a partir del 1 de noviembre de 2011, por favorabilidad, en cuantía de $3.337.975 para el año 2012, de $3.419.422 para el año 2013, de $3.485.759 para el año 2014, y de $3.613.338 para el año 2015.
De acuerdo con este acto la mesada fue liquidada con la prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, y quinquenio. Consta en esta resolución que[10]: 1. El actor nació el 10 de julio de 1953[11]. 2. Es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, pues a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad en Pensiones de la Ley 100 de 1993, el 1 de abril de 1994, contaba con más de 40 años de edad[12]. 3.
Adquirió el estatus pensional el 10 de julio de 2008, al cumplir la edad de 55 años. 4. La liquidación de la mesada pensional se efectuó “con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre”, teniendo en cuenta como factores la prima de servicios, prima de vacaciones prima de navidad y quinquenio, acorde con el Decreto Ley 929 de 1976.
La anterior decisión fue confirmada por la Resolución VPB 61614 de 16 de septiembre de 2015, al decidirse el recurso de apelación interpuesto en su contra[13]. Ahora bien, para resolver la censura sobre cómo se fija el ingreso base de liquidación de la pensión de vejez en el marco del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, resulta imperativo remitirse al criterio unificado de esta Corporación, según el cual “el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994”[14].
Ello, en la medida que la hermenéutica del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 lleva implícita que solo se preservan de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo), comoquiera que el IBL no fue un aspecto sometido a transición por parte del legislador[15]. Aunado a lo anterior, si bien el fallo apelado es anterior a la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, la Sala de Sección consideró que esta providencia tiene efectos retrospectivos, siendo vinculante “en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten”[16]. Así pues, la tesis que plantea esta Sala para dar respuesta al problema jurídico es la siguiente: El señor Jorge Alberto Lozano Olivero no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, porque al faltarle más de diez años para adquirir su estatus pensional, desde la vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, contenido en la Ley 100 de 1993, su ingreso base de liquidación está regido por el artículo 21 ídem[17] y los factores son sobre los cuales cotizó, previstos en el Decreto 1158 de 1994.
La aplicación de la regla de unificación para la situación pensional del demandante es como a continuación se muestra: | |Consolidación del | | | | |Derecho (edad/55 |Ingreso Base de |Tasa de | |Beneficio de |años + tiempo de |Liquidación |reemplazo| |la transición|servicio o número |(art. 21 de la Ley |, | |pensional |de semanas |100/1993/Decreto 1158 de |Artículo | |(Artículo 36 |cotizadas/20 años) |1994[18]) |7 Decreto| |de la Ley 100|Artículo 7 Decreto | |Ley 929 | |de 1993) |929 de 1976 | |de 1976 | | | |Tiempo de| | | | | |Edad |servicio |Periodo |Factores | | |El actor a la| | |Los diez años|-Asignación| | |fecha de |55 años |20 años |anteriores al|básica |75% | |entrada en | | |reconocimient| | | |vigencia de | | |o pensional. | | | |la Ley 100 de| | |31 de octubre| | | |1993 a nivel | | |de 2001 al 31| | | |nacional | | |de octubre de| | | |contaba con | | |2011. | | | |más de 40 | | | | | | |años, porque | | | | | | |nació el 10 | | | | | | |de julio de | | | | | | |1953. | | | | | | | | | | | |Adquirió el estatus| | | |jurídico de | | | |pensionado el 10 de| | | |julio de 2008, al | | | |cumplir la edad de | | | |55 años. | | En el sub lite, la Sala observa que la entidad efectuó la liquidación pensional con un periodo y factores más benéficos para el demandante, que de haberse acudido al IBL de la Ley 100 de 1993.
Esto, en tanto se remitió al último semestre de servicios y tuvo en cuenta factores que no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994. Criterio que no corresponde a la interpretación jurisprudencial actual sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición. Con fundamento en lo anterior, se concluye que no procedía la reliquidación pensional ordenada en la primera instancia tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios.
En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda sin consideración adicional. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Teniendo en cuenta que en el trámite de las dos instancias no se observa que se hayan causado, esta Sala no condenará en costas. DECISIÓN Bajo estas consideraciones se debe revocar la providencia de primera instancia, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: REVOCAR la sentencia del 30 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
En su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda. Segundo: Sin condena en costas en las dos instancias. Tercero: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] Folios 59-74 [2] Folios 94-102 [3] Folios 192-205 [4] Folios 212-218 [5] Folios 219-224 [6] Folios 245-248 [7] Folios 19-21 [8] Folios 25-26 [9] Folios 20-22 [10] Folios 30-32 [11] Folio 30 reverso [12] Según la copia de la cédula de ciudadanía que obra a folio 38 del expediente.
La entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 a nivel nacional se dio el 1 de abril de 1994. [13] Folios 34-37 [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00272-01 (1882- 14). [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. [16] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00272-01 (1882- 14). [17]
ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. [18] Artículo 1º: -La asignación básica mensual -La bonificación por servicios prestados -La prima técnica, cuando sea factor de salario -Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario -La remuneración por trabajo dominical o festivo -La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna -Los gastos de representación.