DEMANDA DE NULIDAD - Respecto de acto por medio del cual se establece el procedimiento para el trámite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, o a quien haga sus veces / CREACIÓN DE LA ENTIDAD ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD SGSSS – Para administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantía Fosyga, disponiendo la supresión de este último una vez aquella entre en funcionamiento / ENTIDAD ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD SGSSS – Lo es la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES / ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ADRES – Asumió los derechos y obligaciones a cargo del otrora Fondo de Solidaridad y Garantías Fosyga / SOLICITUD DE INTEGRACIÓN DE LITISCONSORCIO NECESARIO / LITISCONSORCIO NECESARIO - Requisitos para su configuración / INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO - Procede respecto de la ADRES por ser la administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y porque los derechos y obligaciones a cargo Fondo de Solidaridad y Garantías Fosyga fueron asumidos por esta En el asunto bajo examen, la demanda está dirigida a que se declare la nulidad del artículo 5, el parágrafo 2 del artículo 15, el parágrafo 2 del artículo 17 y el artículo 27 de la Resolución 1645 de 2016, “Por la cual se establece el procedimiento para el trámite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito – ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, o a quien haga sus veces y se dicten otras disposiciones; expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.”; así como contra el inciso 2 del artículo 2.6.1.4.3.9. y el numeral 3 del artículo 2.6.1.4.3.2. del Decreto 780 de 2016, “Por el cual se expide el Decreto único reglamentario del Sector Salud y Protección Social”, ambos expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.
El despacho observa que el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 creó una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado y de orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, denominada “Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS)”, con el fin de administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantía- Fosyga, disponiendo la supresión de este último una vez aquella entrara en funcionamiento.A su vez, el Decreto 1429 del 1 de septiembre de 2016, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, denominó a la entidad administradora creada por la Ley 1753 de 2015, como “Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES” (artículo 1), señalando que ésta asumiría la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud a partir del 1 de agosto de 2017, y previó que los derechos y obligaciones a cargo del Fondo de Solidaridad y Garantías - Fosyga serían asumidos por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES.
(Artículo 27 ). En consecuencia, dado que ADRES asumió la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud a partir del 1 de agosto de 2017 y que los derechos y obligaciones a cargo del otrora Fondo de Solidaridad y Garantías - Fosyga fueron asumidos por dicho ente, es posible deducir que su vinculación al proceso es obligatoria en calidad de litisconsorte necesario.
NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sección Primera de 20 de mayo de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2011-00230-00, C.P. Oswaldo Giraldo López. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 61 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00445-00 Actor: SOFIA DE VEGA MUJICA Y OTROS Demandado: NACIÓN- MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – MINSALUD Y OTROS Referencia: NULIDAD RESUELVE SOLICITUD DE INTEGRACIÓN DE LITISCONSORCIO NECESARIO El despacho procede a decidir sobre la solicitud de integración de litisconsorcio necesario radicado vía correo electrónico el 11 de septiembre de 2020 en la Secretaría de esta Sección, por el apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social.
Fundamento de la solicitud El apoderado de la entidad demandada manifiesta en concreto que, comoquiera que la parte actora pretende se declare la nulidad del artículo 5, el parágrafo 2, del artículo 15; el parágrafo 2 del artículo 17, y el artículo 27 de la Resolución nro. 1645 de 2016, así como los artículos 2.6.1.4.3.2 y 2.6.1.4.3.9 del Decreto 780 de 2016, disposiciones que abordan temas que hoy son de competencia de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, se hace necesaria su participación dentro del presente proceso.
Afirmó que el punto 3.4 del numeral tercero del artículo quinto de la Ley 4107 de 2011 definía que la estructura del despacho del Viceministro de Protección Social se integraba, entre otras dependencias, por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social; sin embargo, ésta ya no hace parte del mismo en virtud de los dispuesto por el Decreto 1432 de 2016[1].
Señaló que, en idéntico sentido, el artículo primero del Decreto 1432 de 2016 suprimió el numeral 31 del artículo segundo del Decreto 4107 de 2011, que preveía dentro de las funciones del Ministerio de Salud y Protección Social la de “administrar los fondos, cuentas y recursos de administración especial de protección social a cargo del Ministerio”.
Adujo que, como la Ley 1753 de 2015 creó la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en el inciso segundo del artículo 66 determinó que su objeto sería la administración de los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantía – Fosyga y el Fondo de Salvamento Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), entre otros, la función relacionada con la administración de fondos ya no está atribuida por el ordenamiento jurídico al Ministerio de Salud y Protección Social, sino que hace parte de la órbita de las funciones de ADRES.
Reiteró que la naturaleza de las pretensiones de la demanda corresponde a asuntos relacionados con la administración de los recursos del Fosyga y Fosaet, al reconocimiento y pago de las unidades de pago por capitación – UPC, y a los pagos y giros a las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de salud, materias que hoy son de competencia funcional de ADRES.
Concluyó que, dada la supresión de la Dirección de Administración de Fondos de la Seguridad Social, ordenada por el Decreto 1432 de 2016, y la creación de la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, los asuntos regulados por las disposiciones acusadas que en su momento tenían que ver con las funciones y facultades legales del Ministerio de Salud y Protección Social, hoy corresponden a las funciones asignadas a ADRES, de donde deviene la necesidad de su vinculación. CONSIDERACIONES La figura del litisconsorcio necesario está regulada por el artículo 61 del Código General del Proceso, aplicable por remisión normativa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone: “Artículo 61.
Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.
Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio.” Para distinguir las distintas formas de intervención que pueden presentarse dentro del proceso este despacho ha dicho[2]: “[…] El litisconsorcio necesario se sustenta, como lo explica la doctrina[3], en que existen múltiples casos en los que varias personas deben obligatoriamente comparecer dentro de un proceso, ora en calidad de demandantes, bien como demandados, por ser requisito necesario para dictar sentencia de mérito en el sentido que corresponda, dada la unidad inescindible con la relación de derecho sustancial en debate.
Acerca de la calidad de partes en el proceso de los litisconsortes, se ha precisado lo siguiente: “El libro segundo del Código General del Proceso, en adelante CGP, se destina a regular “los sujetos del proceso” y la sección segunda del mismo se ocupa de “partes, terceros y apoderados”, para en el capítulo segundo regular lo que concierne con “litisconsortes y otras partes”, de ahí que sea menester, antes de emprender el estudio de la regulación del concepto de parte, dejar sentadas las precisiones pertinentes acerca del alcance de nueva terminología que se emplea en el CGP. […] (…) Ahora bien, cuando esos varios sujetos de derecho deben obligatoriamente, so pena de invalidez de la actuación surtida a partir del fallo de primera instancia, estar vinculados al proceso, la figura se denomina litisconsorcio necesario; si esa pluralidad se da por razones de economía procesal y comparecen voluntariamente varios en cualquiera de las dos posiciones mencionadas, encontramos el litisconsorcio facultativo y, cuando la diversidad de sujetos obedece a que, no obstante que no es obligatoria la vinculación de algunos de ellos al proceso, dadas las características de determinadas relaciones sustanciales, la sentencia les es igualmente oponible y por eso voluntariamente se pueden hacer presentes dentro del mismo, se estructura el denominado litisconsorcio cuasinecesario.
Cualquiera que sea la forma que adopte el litisconsorcio siempre sus integrantes serán considerados como parte, así intervengan después de establecida la relación jurídico-procesal, porque el sujeto procesal que en tal calidad comparece, fatalmente se ubica como integrante o de la parte demandante o de la parte demandada, sin que interese en cuál de las tres calidades mencionadas lo haga.” (Subrayas ajenas al texto original).
En el asunto bajo examen, la demanda está dirigida a que se declare la nulidad del artículo 5, el parágrafo 2 del artículo 15, el parágrafo 2 del artículo 17 y el artículo 27 de la Resolución 1645 de 2016, “Por la cual se establece el procedimiento para el trámite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito – ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, o a quien haga sus veces y se dicten otras disposiciones; expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.”; así como contra el inciso 2 del artículo 2.6.1.4.3.9. y el numeral 3 del artículo 2.6.1.4.3.2. del Decreto 780 de 2016, “Por el cual se expide el Decreto único reglamentario del Sector Salud y Protección Social”, ambos expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.
El despacho observa que el artículo 66[4] de la Ley 1753 de 2015[5] creó una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado y de orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, denominada “Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS)”, con el fin de administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantía- Fosyga, disponiendo la supresión de este último una vez aquella entrara en funcionamiento.
A su vez, el Decreto 1429 del 1 de septiembre de 2016,[6] expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, denominó a la entidad administradora creada por la Ley 1753 de 2015, como “Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES” (artículo 1), señalando que ésta asumiría la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud a partir del 1 de agosto de 2017,[7] y previó que los derechos y obligaciones a cargo del Fondo de Solidaridad y Garantías - Fosyga serían asumidos por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES.
(Artículo 27[8]). En consecuencia, dado que ADRES asumió la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud a partir del 1 de agosto de 2017 y que los derechos y obligaciones a cargo del otrora Fondo de Solidaridad y Garantías - Fosyga fueron asumidos por dicho ente, es posible deducir que su vinculación al proceso es obligatoria en calidad de litisconsorte necesario.
Lo anterior para nada varía por el hecho que los actos acusados hayan sido expedidos con antelación a la entrada en funcionamiento de ADRES dado que, para la fecha en que se radicó la demanda, el citado ente ya tenía a su cargo el trámite de las reclamaciones con cargo a la subcuenta del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito –ECAT del extinto Fondo de Solidaridad y Garantía- FOSYGA.
En consecuencia, el despacho dispondrá la vinculación al presente proceso de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES”, para lo cual se ordenará notificarle el auto admisorio de la demanda a efectos de que comparezca en los términos señalados en el artículo 61 del C.G.P[9]. En mérito de lo expuesto, el despacho, en Sala Unitaria,
RESUELVE
PRIMERO: VINCULAR a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES”, al presente proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES”, del auto admisorio de la demanda, a efectos de que comparezca en los términos señalados por el artículo 61 del C.G.P. Para efectos de la notificación téngase en cuenta lo previsto por el artículo 8 del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social”. [2] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Auto de 20 de mayo de 2019.
Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00230-00. [3] López Blanco Hernán Fabio. Las partes en el Código General del Proceso en Código General del Proceso Ley 1564 de 2012. Consultado en https://letrujil.files.wordpress.com/2013/09/03hernan-fabio-lopez.pdf Fecha: 24 de octubre de 2018. [4] “[…]
ARTÍCULO 66. Del manejo unificado de los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).
La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. (…) La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), […]”. [5] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 –Todos por un nuevo país”. [6] “Por el cual se modifica la estructura de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES – y se dictan otras disposiciones.” [7] Artículo 21 del Decreto 1429 de 2016, modificado por el artículo 1° del Decreto 546 de 2017. [8] “ARTÍCULO
27. TRANSFERENCIA DE DERECHOS Y OBLIGACIONES. Todos los derechos y obligaciones que hayan sido adquiridos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía, (Fosyga) y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) (…)Todos los derechos y obligaciones a cargo del Fosyga pasarán a la Administradora de los Recursos del SGSSS (ADRES) una vez sean entregados por el Administrador Fiduciario de conformidad con lo establecido en el contrato de encargo fiduciario con este celebrado.(…)”.
Se destaca. [9] “ARTÍCULO
61. LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas”.
Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio.