CONTROL DE LEGALIDAD DE ETAPAS PROCESALES - Saneamiento de vicios por el juez / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Respecto del acto por medio del cual el Comité de Ministros se abstiene de emitir concepto en relación con el Dictamen emitido por el Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS POR VIOLACIONES DE LOS DERECHOS HUMANOS QUE HAN SIDO DECLARADAS POR UN ORGANISMO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS – Requisitos para que proceda su pago / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS POR VIOLACIONES DE LOS DERECHOS HUMANOS QUE HAN SIDO DECLARADAS POR UN ORGANISMO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS – Marco normativo / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - La nulidad del acto generaría un restablecimiento automático del derecho de contenido económico / PRETENSIÓN CON CONTENIDO ECONÓMICO CUANTIFICABLE - Lo son aquellas que al concederse generan un restablecimiento consistente en la indemnización / FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos emitidos por autoridad del orden nacional con cuantía / COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA - Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía que excede de trescientos 300 salarios mínimos legales mensuales / REMISIÓN POR COMPETENCIA DEL EXPEDIENTE - Por tratarse de un asunto cuyo conocimiento corresponde a los tribunales administrativos A partir de una nueva revisión del plenario, el Despacho estima pertinente realizar algunas precisiones a efectos de verificar si de la eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado, se desprende un restablecimiento del derecho de carácter económico.
Cabe poner de relieve que el proceso de la referencia, versa sobre la Resolución número 2646 de 2 de abril de 2018, “Por medio de la cual el Comité de Ministros del que trata la Ley 288 de 1996 se abstiene de emitir concepto en relación con el Dictamen emitido por el Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas en el marco de la Comunicación No. 2134/2012 (Julio Molina Arias y Guillermo Anzola Grajales).
Ahora bien, la Ley 288 de 1996, establece el procedimiento y los instrumentos para la indemnización de perjuicios a las víctimas de violaciones de derechos humanos, la cual en los artículos 1° y 2°, dispone lo siguiente: […] De lo anterior se colige que el Gobierno Nacional debe pagar una indemnización de perjuicios por violaciones de los derechos humanos que hayan sido declaradas por organismos internacionales de derechos humanos, siempre que se cumpla con dos requisitos sine qua non, como son: i) la decisión previa, escrita y expresa del órgano internacional en donde se concluya que el Estado ha incurrido en una violación de derechos humanos y que se imponga una indemnización, y ii) que exista concepto favorable por parte de un Consejo de Ministros.
Ahora, al revisar de manera integral el expediente de la referencia, el Despacho encuentra que, en este caso, se cumple el primer requisito contemplado en la norma, referente a la decisión de un órgano internacional donde se concluya que el Estado incurrió en una violación de derechos humanos y se le impone la obligación de indemnizar […] En virtud de lo anterior, se observa que el Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, consideró que el Estado violó los artículos 6, 7, 9 y 16 y del artículo 2, párrafo 3 del Pacto y lo obligó a proporcionar una reparación efectiva que incluyera una compensación adecuada por las violaciones sufridas, esto es, una indemnización por perjuicios.
Sin embargo, al revisar el cumplimiento del segundo requisito para acceder a la indemnización impuesta por el órgano internacional, se advierte que el mismo no se cumple, toda vez que el Consejo de Ministros se abstuvo de emitir concepto favorable y, en virtud de ello es que la parte actora, demanda la Resolución número 2646 de 2 de abril de 2018.
En atención a lo anterior, el Despacho encuentra que de la eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado, el Consejo de Ministros tendría que emitir un concepto favorable para el pago de la indemnización, cumpliendo con ello el segundo de los requisitos contemplados en la norma, lo que generaría un restablecimiento de tipo económico determinable por el monto de dicha indemnización. Aunado a ello, de la revisión de las pretensiones de la demanda es evidente que la parte demandante además de buscar la nulidad del acto administrativo acusado, pretende el pago de la indemnización por perjuicios decretada por el organismo internacional, como se observa a continuación: […] Así las cosas, resulta preciso traer a colación lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 149 del CPACA, el cual determina la competencia del Consejo de Estado en única instancia, en los siguientes términos: […] Conforme con lo preceptuado en el artículo precedente, el Consejo de Estado carece de competencia para conocer del presente proceso, y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 152 del CPACA, se ordenará la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, para que provea lo pertinente.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Tercera de 10 de diciembre de 2009, Radicación 50001-23-31-000-2008-00045-01, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 207 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 43 / LEY 288 DE 1996 – ARTÍCULO 1 / LEY 288 DE 1996 – ARTÍCULO 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00316-00 Actor: ROSA MARÍA SERNA Y LUZ HELENA ÚSUGA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR – MININTERIOR, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO – MINJUSTICIA Y MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – MINDEFENSA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Abstención del Consejo de Ministros para emitir concepto favorable en casos de derechos humanos Auto que sanea el proceso y remite por competencia El Despacho[1], en aplicación a lo dispuesto en los artículos 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA y 132 del Código General del Proceso – CGP, previamente a resolver sobre la fijación de nueva fecha para celebrar la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, procede a adoptar una medida de saneamiento[2] de la actuación surtida en el presente proceso.
I.
ANTECEDENTES Las ciudadanas Rosa María Serna y Luz Helena Úsuga, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentaron demanda en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] 1. Que se declare la nulidad de la Resolución 2464 de 2 de abril de 2018 proferida por los Ministerios de Justicia y del Derecho, Defensa, Interior y Relaciones Exteriores en relación con el dictamen en el caso número 2134/2012 del Comité de Derechos Humanos en relación con la desaparición forzada de Julio Eduardo Molina Arias y Guillermo Anzola Grajales. 2.
Que, consecuentemente, se proceda a ordenarle al Comité de Ministros compuesto por el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio del Interior que: a. Dé cumplimiento al artículo 2, parágrafos 1 y 2 de la ley 288 de 1996 y emita concepto favorable para el cumplimiento del dictamen del Comité de Derechos Humanos número 2134/2012 respecto de la desaparición forzada de los señores Julio Eduardo Molina Arias y Guillermo Anzola Grajales.
Lo anterior en la medida en que el parágrafo 1 del artículo 2 de la ley 288 de 1996 establece que el Comité deberá proferir concepto favorable al cumplimiento de la decisión del Órgano Internacional de Derechos Humanos en todos los casos en que se reúnan los presupuestos de hecho y de derecho establecidos en la Constitución Política y en los tratados internacionales aplicables; y que el parágrafo 2 del mismo artículo establece que en aquellos casos en donde “no existiere segunda instancia prevista en el tratado internacional aplicable o se hubiere agotado el término para impugnar la decisión, el Comité deberá rendir concepto favorable al cumplimiento de la decisión del órgano internacional”. b. Dé cumplimiento al artículo 1 del decreto 507 de 2016 y designe a la entidad encargada de adelantar el trámite y pago de la indemnización correspondiente.
Lo anterior, toda vez que dicho artículo prevé que “De acuerdo con los criterios definidos en la presente Sección, el Comité de Ministros creado por la Ley 288 de 1996 designará la entidad que deba asumir el trámite y pago de las indemnizaciones de perjuicios de que trata dicha ley. Esta decisión se adoptará en el mismo acto administrativo en el cual se emita concepto favorable al cumplimiento de la decisión internacional de que se trata” 3.
Ordenarle al Comité de Ministros que emita dicho concepto a la mayor brevedad posible y, en todo caso, en un término no mayor al que el Tribunal considere pertinente. Lo anterior, toda vez que, a la fecha, han transcurrido más de dos años y medio desde el vencimiento del término establecido en el parágrafo 3° del artículo 2 de la Ley 288 de 1996 que establece que el Comité “dispondrá de un plazo de cuarenta y cinco (45) días, contados a partir de la notificación oficial del pronunciamiento del órgano internacional de que se trate, para emitir el concepto correspondiente”, notificación que se produjo el 11 de septiembre de 2015 […]».
(Negrillas fuera de texto) Este Despacho, mediante auto de 29 de enero de 2019, admitió la demanda, y dispuso la notificación de dicha providencia a la Ministra del Interior, a la Ministra de Relaciones Exteriores, a la Ministra de Justicia y del Derecho y al Ministro de Defensa Nacional. A través de providencia de 10 de noviembre de 2020, el Despacho fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA.
II. CONSIDERACIONES Este Despacho, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 207 del CPACA y 43 del CGP, tiene la obligación de realizar el control de legalidad de las actuaciones judiciales sometidas a su cargo, con miras a corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso y así poder garantizar el debido proceso de todos los sujetos procesales que intervienen en el trámite judicial.
A partir de una nueva revisión del plenario, el Despacho estima pertinente realizar algunas precisiones a efectos de verificar si de la eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado, se desprende un restablecimiento del derecho de carácter económico. Cabe poner de relieve que el proceso de la referencia, versa sobre la Resolución número 2646 de 2 de abril de 2018, “Por medio de la cual el Comité de Ministros del que trata la Ley 288 de 1996 se abstiene de emitir concepto en relación con el Dictamen emitido por el Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas en el marco de la Comunicación No. 2134/2012 (Julio Molina Arias y Guillermo Anzola Grajales).
Ahora bien, la Ley 288 de 1996, establece el procedimiento y los instrumentos para la indemnización de perjuicios a las víctimas de violaciones de derechos humanos, la cual en los artículos 1° y 2°, dispone lo siguiente: «[…] Artículo 1º. El Gobierno Nacional deberá pagar, previa realización del trámite de que trata la presente Ley, las indemnizaciones de perjuicios causados por violaciones de los derechos humanos que se hayan declarado, o llegaren a declarase, en decisiones expresas de los órganos internacionales de derechos humanos que más adelante se señalan.
Articulo 2º. Para los efectos de la presente Ley solamente se podrán celebrar conciliaciones o incidentes de liquidación de perjuicios respecto de aquellos casos de violaciones de derechos humanos en relación con los cuales se cumplan los siguientes requisitos: 1. Que exista una decisión previa, escrita y expresa del Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos o de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la que se concluya respecto de un caso concreto que el Estado colombiano ha incurrido en una violación de derechos humanos y se establezca que deben indemnizarse los correspondientes perjuicios. 2.
Que exista concepto previo favorable al cumplimiento de la decisión del órgano internacional de derechos humanos proferido por un Comité constituido por: a) El Ministro del Interior; b) El Ministro de Relaciones Exteriores; c) El Ministro de Justicia y del Derecho; d) El Ministro de Defensa Nacional. […]». (negrilla fuera de texto).
Así mismo, la Sección Tercera de esta Corporación, en providencia de 10 de diciembre de 2009[3], indicó: «[…] Dicha normativa prevé (Ley 288 de julio 5 de 1996) la posibilidad de indemnizar los perjuicios no obstante que haya operado el fenómeno de caducidad de las acciones en derecho interno, para que haya lugar a dar curso a la excepción en materia de indemnizaciones a pesar de que “hubieren caducado (sic) las acciones previstas en el derecho interno” la disposición transcrita (artículo 2 de dicha ley) exige la reunión de tres condiciones para su aplicación, que imponen la intervención tanto de órganos de naturaleza internacional como de autoridades nacionales: i) Que medie una decisión previa, escrita y expresa del Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos o de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; ii) Que en dicha decisión se concluya respecto de un caso concreto que el Estado colombiano ha incurrido en una violación de derechos humanos y se establezca que deben indemnizarse los correspondientes perjuicios; iii) Que exista un concepto previo favorable al cumplimiento de la decisión del órgano internacional de derechos humanos proferido por un Comité constituido por el Ministro del Interior y de Justicia, el Ministro de Relaciones Exteriores y el Ministro de Defensa […]».
(Negrillas fuera de texto) De lo anterior se colige que el Gobierno Nacional debe pagar una indemnización de perjuicios por violaciones de los derechos humanos que hayan sido declaradas por organismos internacionales de derechos humanos, siempre que se cumpla con dos requisitos sine qua non, como son: i) la decisión previa, escrita y expresa del órgano internacional en donde se concluya que el Estado ha incurrido en una violación de derechos humanos y que se imponga una indemnización, y ii) que exista concepto favorable por parte de un Consejo de Ministros.
Ahora, al revisar de manera integral el expediente de la referencia, el Despacho encuentra que, en este caso, se cumple el primer requisito contemplado en la norma, referente a la decisión de un órgano internacional donde se concluya que el Estado incurrió en una violación de derechos humanos y se le impone la obligación de indemnizar, tal como se extrae de la Comunicación número 2134/2012 del Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el caso de Julio Eduardo Molina Arias, Guillermo Anzola y Karol Juliana Anzola Úsuga, que concluye lo siguiente: «[…] A la luz de todo lo anterior, así como del contexto general de violaciones a los derechos humanos -en particular, la práctica de desapariciones forzadas- imperante en el lugar y momento en que ocurrieron los hechos, según amplia información aportada por los autores, el Comité considera que el Estado parte ha violado los derechos de los Sres.
Anzola y Molina reconocidos en los artículos 6, 7 y 9 del Pacto. (…) El Comité, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dictamina que los hechos que tiene ante sí ponen de manifiesto una vulneración de los artículos 6, 7, 9 y 16; y del artículo 2, párrafo 3, del Pacto, leído conjuntamente con los artículos 6, 7, 9 y 16 respecto de los Sres.
Anzola y Molina. Respecto a los autores, el Comité dictamina la violación del artículo 7 y del artículo 2, párrafo 3, leído conjuntamente con el artículo 7 del Pacto. De conformidad con el artículo 2, párrafo 3 a), del Pacto, el Estado parte tiene la obligación de proporcionar a los autores un recurso efectivo que incluya: a) la realización de una investigación independiente, exhaustiva y efectiva sobre la desaparición de los Sres.
Anzola y Molina, y el enjuiciamiento y castigo de los responsables; b) la liberación de los Sres. Anzola y Molina, en caso de encontrarse con vida; c) en caso de que hayan fallecido, la entrega de sus restos a los familiares; d) una reparación efectiva, que incluya una compensación adecuada, rehabilitación médica y psicológica, y medidas apropiadas de satisfacción para los autores por las violaciones sufridas.
El Estado parte también tiene la obligación de evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro, asegurando que todo acto de desaparición forzada sea investigado de forma pronta, imparcial y efectiva […]». (Negrillas fuera de texto) En virtud de lo anterior, se observa que el Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, consideró que el Estado violó los artículos 6, 7, 9 y 16 y del artículo 2, párrafo 3 del Pacto y lo obligó a proporcionar una reparación efectiva que incluyera una compensación adecuada por las violaciones sufridas, esto es, una indemnización por perjuicios.
Sin embargo, al revisar el cumplimiento del segundo requisito para acceder a la indemnización impuesta por el órgano internacional, se advierte que el mismo no se cumple, toda vez que el Consejo de Ministros se abstuvo de emitir concepto favorable y, en virtud de ello es que la parte actora, demanda la Resolución número 2646 de 2 de abril de 2018.
En atención a lo anterior, el Despacho encuentra que de la eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado, el Consejo de Ministros tendría que emitir un concepto favorable para el pago de la indemnización, cumpliendo con ello el segundo de los requisitos contemplados en la norma, lo que generaría un restablecimiento de tipo económico determinable por el monto de dicha indemnización. Aunado a ello, de la revisión de las pretensiones de la demanda es evidente que la parte demandante además de buscar la nulidad del acto administrativo acusado, pretende el pago de la indemnización por perjuicios decretada por el organismo internacional, como se observa a continuación: «[…] Dé cumplimiento al artículo 1 del decreto 507 de 2016 y designe a la entidad encargada de adelantar el trámite y pago de la indemnización correspondiente […]».
(Negrillas fuera de texto) Así las cosas, resulta preciso traer a colación lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 149 del CPACA, el cual determina la competencia del Consejo de Estado en única instancia, en los siguientes términos: «[…] Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: […] 2.- De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional […]» (Negrilla y subrayas fuera de texto original).
Conforme con lo preceptuado en el artículo precedente, el Consejo de Estado carece de competencia para conocer del presente proceso, y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 152 del CPACA[4], se ordenará la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, para que provea lo pertinente En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR que el Consejo de Estado no es COMPETENTE para conocer de la demanda impetrada por las ciudadanas Rosa María Serna y Luz Elena Úsuga Úsuga en contra del Ministerio del Interior, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Justicia y del Derecho y el Ministerio de Defensa Nacional, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Por Secretaría, REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, para lo de su competencia, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (21) ----------------------- [1] Le corresponde a la Sala Unitaria adoptar las medidas de saneamiento del proceso, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 207 del CPACA y 132 del CGP. Al respecto, ver auto de fecha de 28 de febrero de 2017. Rad.: 2016 – 01503.
Magistrado Ponente: doctor Ramiro Pazos Guerrero. [2] Expediente remitido al Despacho el 24 de marzo de 2021. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Providencia de 10 de diciembre de 2009, Exp. No. 50001-23-31-000- 2008-00045-01 (35528). Consejera Ponente Dra. Ruth Stella Correa Palacio, Actor: Miller Andrés Rodríguez Ortiz y Otros. [4] Artículo 155.
Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.