ACCIÓN DE NULIDAD – Finalidad / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Finalidad / ACTO ADMINISTRATIVO – Su naturaleza es la que define el tipo de acción procedente / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Aplicación / ACCIÓN DE NULIDAD – Es improcedente cuando de la declaración de nulidad del acto surge automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado / ACTO ADMINISTRATIVO – El que regula la pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo es enjuiciable mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]sta Sección determinó, una vez más, que si como efecto de la sentencia que resuelve la acción de nulidad se puede generar automáticamente un restablecimiento automático del derecho en favor del demandante o de un tercero, así este advierta que su único interés es la defensa de la legalidad en abstracto, la acción idónea para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Con fundamento en lo dicho, y en consonancia con lo resuelto en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el proceso en referencia, esta Sala concluyó que si bien es cierto la Resolución n.o 051 de 2010 es un acto administrativo general, también lo es que modifica o extingue situaciones jurídicas particulares, pues aunque no individualizó a los destinatarios de sus efectos, claramente puede deducirse que lo serían las empresas de transporte público colectivo autorizadas para circular por el corredor de la troncal de Transmetro, cuya habilitación perdió vigencia con ocasión de su expedición, razón por la cual la acción adecuada para demandar su legalidad no es la de nulidad sino la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este punto, la Sala observa que, en el sub lite, el actor admite los efectos particulares producidos por la Resolución n.o 051 de 2010, pues en la demanda hizo énfasis en que a través de ese acto se reestructuraron, modificaron y revocaron las rutas y los permisos de operación de las empresas de transporte del Área Metropolitana de Barranquilla.

Igualmente, es claro que la finalidad del demandante, más que la restauración […] De esa forma, aunque el actor señaló que la acción procedente es la de simple nulidad, de la demanda se colige, sin hesitación alguna, que lo deprecado se dirige a obtener el resarcimiento de un perjuicio que, en su criterio, sufrió su patrimonio por la pérdida de vigencia del permiso para la operación de vehículos automotores vinculados a la empresa Transportes Lolaya Ltda. a causa de la eliminación de unas rutas de transporte público colectivo para la implantación de troncales del Sistema Transmetro, pretensión que es propia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En virtud de las anteriores consideraciones, la Sala debe reiterar que la eventual nulidad de la Resolución no. 051 de 23 de febrero de 2010 daría lugar a un restablecimiento automático en favor de algunas empresas de transporte, traducido en el cobro de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo, y que, por lo tanto, la vía procesal adecuada para controvertir su legalidad es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

ACCIÓN DE NULIDAD – Es improcedente cuando de la declaración de nulidad del acto surge automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado / ACTO ADMINISTRATIVO – El que regula la pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo es enjuiciable mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Caducidad / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Probada Esta Sección ha considerado que la interpretación de la demanda y la adecuación de la acción para darle el trámite que legalmente le corresponde debe ampararse en los criterios fijados por el legislador, y que la finalidad de esa facultad es evitar decisiones inhibitorias y propender por la seguridad jurídica.

Así las cosas, en virtud del principio del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, la Sala considera procedente darle a la demanda el impulso procesal que corresponde a la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., toda vez que la pretensión litigiosa se dirige a preservar situaciones jurídicas particulares de operadores del servicio público de transporte colectivo.

En ese orden, y en atención a los principios de economía, celeridad y eficacia procesal que rigen toda actuación judicial, es necesario determinar si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba caducado al momento de la presentación de la demanda. De conformidad con el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A., la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso (…)».

En el asunto sub examine, está acreditado que la Resolución n.o 051 de 2010 fue notificada al representante legal de la Empresa de Transporte Lolaya Ltda. a través de edicto fijado en la Secretaría General del Área Metropolitana de Barranquilla el 9 de marzo de 2010 y desfijado el 23 del mismo mes y año, quedando ejecutoriada el día 26 del mismo mes y año. Por lo demás, en el expediente consta que la Resolución fue publicada en la página web del Área Metropolitana de Barranquilla el 9 de marzo de 2010 y que quedó ejecutoriada el día 30 del mismo mes y año, tal como lo certificó la Secretaria Ejecutiva de la Subdirección Técnica de Transporte del Área Metropolitana de Barranquilla.

Ahora bien, la demanda fue presentada el 10 de junio de 2011 (fl. 10), es decir, más de 14 meses después de la fecha indicada, lo que lleva a esta Sala concluir que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducó para el actor. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Concepto / ÁREAS METROPOLITANAS – Naturaleza / ÁREAS METROPOLITANAS – Capacidad para ser parte en proceso judicial / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Se configura frente a los municipios que integran el Área Metropolitana [L]a Sala recuerda que la exigencia de legitimación en la causa por pasiva alude a la aptitud que debe reunir la persona, natural o jurídica, contra la cual se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el demandante esgrime en su contra.

Por ello, no basta con ser objeto de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, pues es imperioso estar debidamente legitimado para ello. Pues bien, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 128 de 1994, «por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas», las áreas metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados al rededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, y requieren una administración coordinada para la programación y coordinación de su desarrollo, así como para la racional prestación de sus servicios públicos.

El artículo 2º ibidem dispone que las Áreas Metropolitanas gozan de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial. De acuerdo con tales preceptos, la Sala considera que aunque los Municipios de Galapa, Puerto Colombia, Soledad, Malambo y el Distrito de Barranquilla integran el Área Metropolitana de Barranquilla, esta última entidad se constituyó como una autoridad de transporte dentro de su circunscripción territorial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, de manera que le corresponde asumir la responsabilidad por los actos que expide.

En esa línea de ideas, en la medida en que los Acuerdos Metropolitados nos. 008 de 2001, 013 de 2001, 007 de 2002 y 004 de 2003 —respecto de los cuales el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda— fueron proferidos por el Área Metropolitana de forma autónoma e independiente, los entes territoriales que la integran no están llamados a defender su legalidad, más aún cuando no participaron en su producción. En síntesis, al Área Metropolitana de Barranquilla le corresponde trabar la relación jurídico sustancial, en tanto las pretensiones están dirigidas a cuestionar la legalidad de los actos que profirió, razón por la cual no existe la legitimación en la causa por pasiva de los Municipios de Malambo, Soledad, Puerto Colombia, Galapa y del Distrito de Barranquilla, como en efecto lo sostuvo el a quo, razones éstas por las cuales se confirmará, en este aspecto, la sentencia apelada.

FUENTE FORMAL. LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 42 NUMERAL 5 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / LEY 128 DE 1994 – ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 08001-23-31-000-2011-00673-01 Actor: ELKIN RAFAEL FRUTO PIZARRO Demandado: ÁREA METROPOLITANA DE BARANQUILLA, DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA, MUNICIPIO DE SOLEDAD, MUNICIPIO DE PUERTO COLOMBIA, MUNICIPIO DE MALAMBO Y MUNICIPIO DE GALAPA Referencia: Acción de nulidad Tema: Acción de nulidad – Finalidad. / Acción de nulidad y restablecimiento del derecho – Es la acción idónea cuando por el solo efecto de la declaratoria de nulidad se genere el restablecimiento automático de derechos subjetivos / Caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / Publicación del acto administrativo –Su ausencia o deficiencia no conlleva a la inexistencia o invalidez del acto sino a su ineficacia o inoponibilidad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el señor Elkin Rafael Fruto Pizarro, en su condición de demandante, contra la sentencia de 20 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de la cual declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de los municipios de Galapa, Puerto Colombia, Soledad, Malambo y el Distrito de Barranquilla y negó las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La demanda[1] I.1.1.- Las pretensiones 1. El señor Elkin Rafael Fruto Pizarro, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en adelante también CCA, presentó demanda contra el Área Metropolitana de Barranquilla, el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, el Municipio de Soledad, el Municipio de Puerto Colombia, el Municipio de Malambo y el Municipio de Galapa, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución n.o 051 de 23 de febrero de 2010, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla. - Acuerdo Metropolitano no. 001 de 2 de enero de 2001. - Acuerdo Metropolitano no. 008-01 de 24 de agosto de 2001. - Acuerdo Metropolitano no. 013-01 de 19 de noviembre de 2001. - Acuerdo Metropolitano no. 007-02 de 2002. - Acuerdo Distrital no. 03 de 14 de febrero de 2003. - Acuerdo Metropolitano no. 003 de 7 de mayo de 2003. - Acuerdo Metropolitano no. 004-03 sin fecha de creación. I.1.2. - Normas violadas y concepto de la violación 2.

El actor invocó como normas violadas los artículos 1°, 2°, 4°, 29, 122, 123, 284, 319, 333 y 365 de la Constitución Política; los artículos 1°, 3°, 14, 15, 28, 34, 35, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 84 y 136 del Código Contencioso Administrativo; el artículo 1º de la Ley 57 de 1985; los artículos 1°, 3°, 5°, 14, 18 y 19 de la Ley 128 de 1994; los artículos 11 y 87 de la Ley 489 de 1998; el artículo 81 de la Ley 136 de 1994; el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil; el artículo 897 del Código de Comercio; el artículo 3º de la Ley 105 de 1993 y el Decreto 170 de 2001, vulneración que sustentó formulando los cargos que se sintetizan a continuación: i) Falta de competencia 3.

Indicó que la Resolución n.o 51 de 23 de febrero de 2010, mediante la cual se reestructuraron, modificaron y revocaron las rutas y los permisos de operación de transportes Lolaya y otras empresas de transporte, y que sirvió de fundamento para regular la puesta en marcha del transporte masivo de Barranquilla y su área metropolitana, está viciada de nulidad por haber sido expedida por el Secretario General, pese que la única autoridad competente para expedir resoluciones metropolitanas es el Área Metropolitana. 4.

Al respecto aseveró que el artículo 11 de la Ley 489 de 1998 prohibe la delegación para expedir actos administrativos de carácter general y que, sin embrago, el referido funcionario, por vía de hecho, se abrogó la competencia para expedir la resolución acusada. 5. Señaló que, igualmente, los acuerdos metropolitanos demandados fueron expedidos y firmados por el Alcalde Metropolitano sin tener competencia para ello, pues la autoridad facultada para expedir actos administrativos dirigidos a la adecuación y reglamentación del transporte público en el Área Metropolitana de Barranquilla es la Junta Metropolitana, ello de conformidad con el artículo 14 numeral 1 literal d) de la Ley 128 de 1994, que le asigna a ese órgano, entre otras, la atribución de «[d]eterminar cuáles servicios son de carácter metropolitano y adoptar las medidas necesarias para su adecuada prestación». ii) Falta de publicación 6.

El demandante afirmó que, a excepción del Acuerdo Metropolitano 008 de 2001, los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstractos demandados no fueron publicados en el Diario Oficial o Gaceta, ni en un periódico de amplia circulación. 7. Subrayó que, en consecuencia, los actos acusados infringieron el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, que señala que los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados, así como el artículo 81 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 1º de la Ley 57 de 1985, preceptos que regulan los términos en que debe hacerse la publicación. 8.

Sostuvo que, por lo demás, los Acuerdos Metropolitanos nros. 013 de 2001, por el cual se organiza el Área Metropolitana de Barranquilla, 007 de 2002, mediante el cual se modifica y adiciona el Acuerdo 013 de 2001 y 004-03 de 2003, mediante el cual se organiza el Área Metropolitana de Barranquilla como autoridad de transporte masivo, son violatorios del debido proceso y del derecho de defensa previstos en el artículo 29 de la Constitución Política.

I.2.- La admisión de la demanda[2] 9. Mediante auto de 8 de julio de 2011, el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda, entendiendo por actos demandados la Resolución no. 051 de 23 de febrero de 2010, el Acuerdo Metropolitano no. 008-01 de 24 de agosto de 2001, el Acuerdo Metropolitano no. 013-01 de 19 de noviembre de 2001, el Acuerdo Metropolitano no. 007-02 de 2002 y el Acuerdo Metropolitano no. 004-03 sin fecha de creación, ello como quiera que son esos los actos administrativos relacionados en el poder conferido por el actor a su apoderado judicial para demandar a través de la acción de simple nulidad. 10.

En consecuencia, el Tribunal rechazó la demanda respecto del Acuerdo Metropolitano no. 001 de 2 de enero de 2001, el Acuerdo Distrital no. 03 de 14 de febrero de 2003 y el Acuerdo Metropolitano no. 003 de 7 de mayo de 2003. I.3. Contestación de la demanda I.3.1. Municipio de Puerto Colombia 11. El Municipio de Puerto Colombia, por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda[3] poniendo de presente que, pese a su condición de socio fundador y miembro de la Junta Directiva del Área Metropolitana de Barranquilla, no tiene incidencia alguna en sus decisiones administrativas y financieras, toda vez que, de conformidad con el artículo 319 de la Constitución Política y la Ley 128 de 1994, esta es una institución de carácter constitucional y legal, con autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio, que asume sus funciones dentro del rango de su competencia y sin considerar las actuaciones de sus miembros individualmente.

Bajo tal premisa, aludió que no le asiste legitimación en la causa por pasiva dentro del proceso judicial. 12. No obstante, aseguró que el Área Metropolitana publicó los actos administrativos demandados a través de su página web, medio masivo de comunicación que, a su juicio, es idóneo para informar a la comunidad sobre los nuevos parámetros que regirían la organización del transporte urbano de la ciudad. 13.

Asimismo, afirmó que la Resolución no. 051 de 2010 fue expedida por el Secretario General en su condición de Director del Área Metropolitana, cargo que se equipara al que la Ley 128 de 1994 denomina como Gerente, y para el cual fue designado por el titular mediante encargo, figura a través de la cual se asignan las funciones propias, de manera que quedó facultado para realizar todos los actos necesarios para el óptimo y continuo desarrollo de las actividades del Área Metropolitana de Barranquilla, incluyendo la expedición de resoluciones encaminadas a generar bienestar a la comunidad.

Así, consideró que no es cierto que el funcionario que suscribió la resolución metropolitana careciera de competencia. 14. Con fundamento en los referidos argumentos solicitó que se desestimen las pretensiones de la demanda. I.3.2. Municipio de Galapa 15. El Municipio de Galapa, por medio de apoderado judicial, contestó la demanda[4] oponiéndose a las pretensiones y solicitando que se le absuelva dentro del proceso judicial, toda vez que si bien forma parte integral del Área Metropolitana de Barranquilla, no tiene responsabilidad patrimonial ni administrativa sobre los actos ejecutados por esa entidad como máxima autoridad de tránsito, ello de conformidad con los artículos 1º, 2º y 7º de la Ley 128 de 1994. 16.

Se refirió al principio de publicidad como fundamento del Estado de Derecho, como fin esencial del Estado Social de Derecho y principio rector de las actuaciones administrativas; destacó el contenido de los artículos 2º, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 74 y 209 de la Constitución Política, e indicó que la publicación de los actos administrativos no constituye un requisito de validez sino una condición de oponibilidad, de manera que el acto de carácter general o particular existe desde el momento mismo en que se profiere, pero no tiene fuerza vinculante mientras no se realice su publicación, notificación o comunicación. 17.

Concluyó que, de acuerdo con lo dicho y con la jurisprudencia del Consejo de Estado, tratándose de actos administrativos de carácter general la falta de publicidad impide la obligatoriedad y la oponibilidad a los particulares, más no se constituye en causal de nulidad del mismo y, en ese contexto, afirmó que en el caso concreto se está ante un problema de eficacia y no de validez, pues la publicación es un aspecto extrínseco del acto administrativo y posterior al mismo. 18.

Añadió que es necesario distinguir dos momentos diferentes en la formación del acto, a saber: el de la expedición, que se da cuando la administración lo expide, y el de la promulgación, que ocurre cuando el texto ya expedido se inserta en el Diario Oficial o, en tratándose de actos administrativos de carácter particular, cuando se produce su notificación, con el objeto de poner en conocimiento de los destinatarios los mandatos que ella contiene, requisito este que, reiteró, no es constitutivo de la existencia del acto. 19.

Finalmente, con fundamento en los argumentos ya expuestos sobre la naturaleza jurídica del Área Metropolitana, formuló la excepción que denominó «Inexistencia del hecho generador o existencia no imputable al Municipio de Galapa». I.3.3. Municipio de Malambo 20. El Municipio de Malambo contestó oportunamente la demanda a través de apoderado judicial[5], quien manifestó que si bien ese ente territorial forma parte del Área Metropolitana de Barranquilla, no es menos cierto que la dirección y administración de la misma está a cargo de la Junta Metropolita, un alcalde metropolitano, un gerente y las unidades indispensables para el desarrollo de sus funciones, tal y como lo dispone la Ley 128 de 1994. 21.

Anotó que, en consecuencia, la administración municipal de Malambo no tiene responsabilidad patrimonial alguna sobre los actos ejecutados por el Área Metropolitana de Barranquilla, la cual fue constituida como autoridad de transporte colectivo y masivo para la circunscripción territorial de los municipios de Soledad, Galapa, Puerto Colombia, Malambo y el Distrito de Barranquilla.

I.3.4. Área Metropolitana de Barranquilla 22. El Área Metropolitana de Barranquilla, por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda[6] asegurando que no se configura la violación de normas superiores que alega el accionante. 23. En sustento de su posición, refirió que todos los actos acusados fueron publicados en la Gaceta Distrital de Barranquilla y aseveró que la Resolución n.o 51 de 2010, expedida con el objeto de reorganizar el transporte público metropolitano, fue además notificada a todas las empresas transportadoras urbanas de pasajeros con operación en el Área Metropolitana de Barranquilla, a las cuales se les hizo entrega de copia original. 24.

Apuntó que, en todo caso, no existe norma expresa que disponga el término de publicación de los actos administrativos expedidos por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla y recordó que el artículo 81 de la Ley 136 de 1994 regula específicamente la publicación de los acuerdos expedidos por los concejos municipales y que la Ley 57 de 1985 y el artículo 43 del CCA no fijan término alguno para la publicación de los actos administrativos. 25.

Aludió que no es cierto que la Resolución no. 51 de 2010 haya sido expedida por un secretario sin competencia para proferir un acto administrativo con su contenido, pues lo cierto es que fue suscrita por el Director de la entidad, cargo que para el momento desempeñaba el Secretario General por designación mediante encargo que le hizo el Director titular mediante acto administrativo, figura regulada por el artículo 34 del Decreto 1950 de 1973, y que implica la asunción del empleo con todas sus funciones, a diferencia de la delegación a la que alude la parte actora, que consiste en radicar competencias en cabeza de un tercero que las ejerce en nombre del delegante. 26.

Alegó que en lo atiente a los acuerdos demandados, el actor no hizo ningún esfuerzo argumentativo para demostrar que los funcionarios que los suscribieron carecían de competencia, y precisó que el artículo 14 de la Ley 128 de 1994 solo se refiere a la determinación de los servicios metropolitanos, los cuales son regulados a través de acuerdos metropolitanos, pero cuya ejecución, que corresponde a la estructura administrativa orgánica, requiere la expedición de reglamentos, que es precisamente lo que hizo el Director del Área Metropolitana mediante la demandada Resolución no. 051. 27.

Asimismo, adujo que los acuerdos fueron expedidos por el Alcalde Metropolitano en su condición de presidente de la Junta Metropolitana, al tenor de los dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 8º de la Ley 128 de 1994, que le asigna tal atribución. 28. Con fundamentos en los referidos argumentos, propuso las excepciones de inexistencia de violación a las normas de publicación de los actos administrativos, inexistencia de violación por firma de funcionario incompetente, inexistencia de violación por delegación no permitida e inexistencia de violación por carencia de competencias.

I.3.5. Alcaldía Distrital de Barranquilla 29. La Alcaldía Distrital de Barranquilla, dentro del término conferido para el efecto, contestó la demanda[7], como se sintetizan a continuación: 30. El apoderado de la entidad resaltó que la Constitución Política admite la creación de una entidad administrativa metropolitana con el fin de articular el progreso y desarrollo integral de los municipios que conforman una identidad social y geoeconómica, postulado que fue desarrollado por la Ley 128 de 1994, la cual asignó a esas entidades las funciones de (i) programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio puesto bajo su circunscripción territorial;

(ii) racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran y (iii) ejecutar obras de interés metropolitano, tal como lo dispone el articulo 319 de la Constitución Política. 31. Igualmente, subrayó que tanto la Constitución Política como la Ley 128 de 1994 le asignaron a las áreas metropolitana funciones en materia de servicios públicos, tal como la de organizar su prestación eficiente, incluido el sector del transporte, y anotó que, de conformidad con el artículo 10º del Decreto 170 de 2001, en la circunscripción territorial de las áreas metropolitanas puede existir una única autoridad de transporte, sin perjuicio de las facultades que tienen las autoridades municipales en esa materia. 32.

Señaló que el Área Metropolitana de Barranquilla fue constituida como autoridad de transporte colectivo y masivo para el territorio de los municipios de Soledad, Galapa, Puerto Colombia, Malambo y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, cuyas Alcaldías, a través de los Acuerdos Metropolitanos números 013 de 2001, 007 de 2002 y 004 de 2003, definieron como hecho cierto el transporte público en el área metropolitana.

Sumado a ello, apuntó, el Ministerio de Transporte, mediante la Resolución no. 2592 de 15 de mayo de 2003, reconoció a esa entidad como autoridad de transporte metropolitano para la administración del servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros. 33. Expuso que, en virtud de sus facultades de inspección, vigilancia y control del servicio de transporte que le corresponde de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 170 de 2001, al Área Metropolitana de Barranquilla le concierne el diseño y ejecución de políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte, racionalizando los equipos apropiados de acuerdo con la demanda y propendiendo por el uso de los medios de transporte masivo, tal como lo ordena el literal c) numeral 1º del artículo 3º de la Ley 105 de 1993. 34.

En ese escenario, aseguró que cada uno de los actos administrativos de carácter general demandados fueron publicados en la Gaceta Distrital de Barranquilla y que la Resolución no. 051 de 2010 fue, además, notificada a todas las transportadoras urbanas del Área Metropolitana de Barranquilla, a las cuales se les hizo entrega de un ejemplar original de ese acto administrativo. 35.

Agregó que no existe norma expresa que disponga el término de publicación de los actos administrativos expedidos por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla; que el artículo 81 de la Ley 136 de 1994 regula específicamente la publicación de los acuerdos expedidos por los concejos municipales y que la Ley 57 de 1985 y el artículo 43 del CCA no fijan término alguno para la publicación de los actos administrativos. 36.

Refirió que si bien es cierto que el artículo 7º de la Ley 128 de 1994 dispone que la dirección y administración del Área Metropolitana estará a cargo de una junta metropolitana, un alcalde metropolitano y un gerente, quien será su representante legal, también lo es que a la luz del artículo 8º del Decreto 1569 de 1998, por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales, en el nivel directivo se encuentra el cargo de Director de Área Metropolitana, lo cual dio lugar a que el Área Metropolitana de Barranquilla procediera a modificar y ajustar su planta de personal mediante el Acuerdo Metropolitano no. 001 de 20 de agosto de 1999. 37.

Asimismo, afirmó que los acuerdos metropolitanos demandados fueron expedidos por la Junta Directiva del Área Metropolitana de Barranquilla atendiendo los postulados del Decreto 01 de 1984 y demás normas aplicables. Al respecto, explicó que, de acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 8º de la Ley 128 de 1994, el Alcalde Metropolitano preside la Junta Directiva del Área Metropolitana y que fue en virtud de tal atribución que firmó los acuerdos acusados. 38.

Por lo demás, indicó que el actor no sustentó el cargo de falta de competencia de los funcionarios que suscribieron los acuerdos demandados, y aludió que el artículo 14 de la Ley 128 de 1994 solo hace referencia a la determinación de los servicios metropolitanos, los cuales, si bien son regulados a través de acuerdos metropolitanos, requieren de la expedición de reglamentos para su debida ejecución. 39.

Igualmente sostuvo que la Resolución no. 051 de 2010 fue suscrita por el señor Franco Fiorentino Posterado en su condición de Director encargado del Área Metropolitana, empleo para el cual fue designado por el director titular mediante resolución de encargo en razón de su ausencia temporal, en los términos del artículo 34 del Decreto 1950 de 1973, de manera que no es cierto, como lo aduce el demandante, que ese acto hubiera sido expedido bajo la figura de la delegación y que está viciado por falta de competencia. 40.

Por otro lado, mencionó que el interés general se impone sobre la legitimidad del interés particular cuando está de por medio el beneficio del conglomerado social, razón por la cual es indispensable que la regulación y operación del servicio publico de transporte, que es esencial para la vida en comunidad, esté encaminada a la consecución del bienestar general para el desarrollo de la sociedad. 41.

Aludió que, en ese sentido, los actos administrativos demandados tienen como fundamento el interés general en la prestación del servicio público de trasporte, lo cual permite que la iniciativa privada quede supeditada a decisiones proporcionales y razonables de la administración, basadas en estudios técnicos de movilidad que permitan el mejoramiento del servicio público de transporte. 42.

Con fundamento en lo expuesto, propuso las excepciones de inexistencia de violación a las normas de publicación de los actos administrativos, inexistencia de violación de los términos de publicación, inexistencia de violación por carencia de competencia e inexistencia de violación por delegación no permitida. Por lo demás, formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, amparada en que los actos administrativos demandados fueron expedidos por el Área Metropolitana de Barranquilla, entidad que goza de personería jurídica y de autonomía administrativa y financiera, así como la excepción de inepta demanda, fundada en que el actor no hace una narración de los hechos, como lo exige el artículo 137 numeral 3 del CCA.

I.3.6. Municipio de Soledad 43. Por medio de apoderado judicial, el Municipio de Soledad contestó la demanda[8] formulando la excepción de «falta de legitimidad en la causa por pasiva», sustentada en que la acción está encaminada a enjuiciar actos administrativos expedidos por el Área Metropolitana de Barranquilla, entidad de derecho público que cuenta con atributos de autonomía administrativa, presupuestal y contractual, conforme los mandatos de los artículos 1º y 2º de la Ley 128 de 1994. 44.

Igualmente, propuso como excepción previa la que denominó «inepta demanda por indebida escogencia de la acción de simple nulidad», argumentando que dicha acción no es procedente, considerando que la eventual declaratoria de nulidad de los actos acusados daría lugar a un restablecimiento automático del derecho, que se traduce en la operación de las rutas de transporte de buses del accionante. 45.

Planteó, además, la excepción de «inepta demanda por falta de los requisitos formales contenidos en el artículo 75 del Código de Procedimiento Civil, artículo 137 del Código Contencioso Administrativo», toda vez que el actor omitió relatar los hechos que sirven de fundamento a sus pretensiones. II.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 46.

Mediante providencia de 20 de septiembre de 2013[9], el Tribunal Administrativo del Atlántico resolvió: 1°. Declárese la falta de legitimación en la causa por pasiva de los municipios de Galapa, Puerto Colombia, Soledad, Malambo y el Distrito de Barranquilla, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. 2° Deniéganse las pretensiones las pretensiones de la demanda de simple nulidad incoada por el señor Elkin Rafael Fruto Pizarro, contra la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, y los Acuerdos Metropolitanos Nos. 008-01 de 24 de agosto de 2001, 013-01 de 19 de noviembre de 2001, 007-02 de 2002 y 004-03. 3°.

Notifíquese al agente del Ministerio Público Delegado ante el tribunal. […] 47. En sustento de su decisión, el a quo expuso lo siguiente: - En relación con la excepción de indebida escogencia de la acción 48. Sostuvo que del contenido de los Acuerdos Metropolitanos números 008 de 2001, 013 de 2001, 007 de 2002 y 004 de 2003 se desprende que son actos administrativos de carácter general que regulan la actuación administrativa del Área Metropolitana de Barranquilla, así como las competencias y atribuciones que le asiste como autoridad de transporte público. 49.

Señaló que la Resolución no. 051 de 2010 no puede calificarse como un acto administrativo de carácter particular, toda vez que se encamina a determinar las directrices para adoptar decisiones relacionadas con la entrada en operación del Sistema Transmetro de Barranquilla, así como lo relativo a la pérdida de vigencia de los permisos de operación de rutas sobre las troncales de Transmetro, entre otras medidas.

Adviritió, además, que si bien es cierto la Resolución dispuso en su artículo 2º que los permisos de operación de rutas que circularan por el corredor de las troncales de Transmetro perderían su vigencia desde la fecha de entrada en operación de dichas troncales, tal disposición no implica la modificación de la situación jurídica de carácter particular y concreto de empresa de transporte colectivo alguna, toda vez que no individualiza cuáles se verían afectadas con esa decisión. 50.

Consideró que, así las cosas, no es cierto, como lo afirma el apoderado judicial del Municipio de Soledad, que la declaratoria de nulidad de los actos acusados daría lugar a un restablecimiento automático consistente en la operación de los buses de transporte público colectivo que perdieron su vigencia. En consecuencia, declaró no probada la excepción de indebida escogencia de la acción de simple nulidad. - En relación la excepción de ineptitud de demanda por incumplimiento de requisitos previstos en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo 51.

El a quo expuso que el relato de los hechos no constituye un presupuesto obligatorio de la demanda, ya que la labor del juez se contrae al análisis de las normas invocadas al confrontarla con los actos acusados. Por tal razón, desestimó la excepción de inepta demanda por el incumplimiento del deber de la parte actora de relatar los hechos que sirven de fundamento a la acción de simple nulidad, formulada por los apoderados judiciales del Distrito de Barranquilla y del Municipio de Soledad con sustento en tal omisión. - En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva 52.

Manifestó que, de conformidad con el artículo 2° de la Ley 128 de 1994, las Áreas Metropolitanas están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa y patrimonio propio, razón por la cual se encuentran legitimadas para acudir directamente en sede judicial, en representación de sus intereses. 53. Estimó que, siendo así, y considerando que los actos acusados fueron proferidos por el Área Metropolitana de Barranquilla, debe declarare probada la falta de legitimación en la causa de los Municipios de Galapa, Puerto Colombia, Soledad, Malambo y el Distrito de Barranquilla. 54.

Finalmente, adujo que las excepciones que los apoderados del Área Metropolitana de Barranquilla y del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla denominaron «Inexistencia de violación a las normas de publicación de los actos administrativos», «Inexistencia de violación de los términos de publicación», «Inexistencia de violación por firmas de funcionario incompetente», «Inexistencia de violación por delegación no permitida» e «inexistencia de violación por carencia de competencias» guardan relación con el fondo del asunto, en cuanto se dirigen a demostrar que no se configuran las violaciones alegadas por la parte actora en la demanda.

Por ello, estimó que no resulta procedente abordar su estudio de manera incidental. 55. Seguidame, el Tribunal procedió a abordar el estudio de los cargos de nulidad, advirtiendo que por razones metodológicas se agruparían los argumentos de violación de la siguiente manera: i) Falta de competencia - En relación con la Resolución No. 51 de 2010 56.

Destacó que la Resolución no. 051 de 23 de febrero de 2010 fue suscrita por Franco Benito Fiorentino Posteraro, en calidad de Director encargado del Área Metropolitana, y no fungiendo como Secretario General de la entidad, como lo afirma el actor, circunstancia que, aludió, quedó acreditada mediante copia autenticada de la Resolución Metropolitana no. 046 de 17 de febrero de 2010, «Por la cual se hace un encargo», que da cuenta de que al funcionario se le asignó «el ejercicio de las funciones propias del cargo de Director del Área Metropolitana de Barranquilla, los días 23 y 24 de febrero de 2010 y/o mientras dure la ausencia del doctor RICARDO FELIPE RESTREPO ROCA», ello con fundamento en lo previsto en los artículos 34 y 35 del Decreto 1950 de 1973, regulatorios del encargo de funciones. 57.

Precisado lo anterior, aludió que si bien es cierto que, conforme al numeral 1 del literal d) del artículo 14 de la Ley 128 de 1994, corresponde a las Juntas Metropolitanas «[d]eterminar cuáles servicios son de carácter metropolitano y adoptar las medidas necesarias para su adecuada prestación», también lo es que las decisiones adoptadas mediante la Resolución no. 051 de 2010 no implican el ejercicio de tal competencia, toda vez que, previamente, mediante los Acuerdos Metropolitanos 013 de 2001, 007 de 2002 y 004 de 2003, se dispuso que el Área Metropolitana de Barranquilla sería la autoridad de transporte público en el ámbito de su circunscripción territorial y, además, se le designó como autoridad de transporte masivo de pasajeros. 58.

En ese sentido, resaltó que la Resolución no. 051 de 23 de febrero de 2010 «[p]or medio de la cual se establecen criterios generales para la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito de Barranquilla y su Área Metropolitana», se limitó a fijar las directrices para adoptar las decisiones relacionadas con la entrada en operación del Sistema Transmetro en la ciudad de Barranquilla, así como lo relativo a la pérdida de vigencia de los permisos de operación de rutas sobre las troncales de Transmetro, entre otras medidas que en nada se relacionan con la determinación del transporte público de transporte masivo de pasajeros, como servicio de carácter metropolitano. 59.

Indicó que, aunado a lo anterior, el numeral 3 del artículo 19 de la Ley 128 de 1994 señala que corresponde al Gerente del Área Metropolitana de Barranquilla, cargo equivalente al de Director, la función de dirigir la acción administrativa del Área Metropolitana, con sujeción a la ley y los acuerdos metropolitanos. 60. Por las anteriores consideraciones, el Tribunal determinó que el Director encargado del Área Metropolitana de Barranquilla no actuó por fuera de sus competencias al proferir la Resolución no. 051 de 23 de febrero de 2010. 61.

Asimismo, precisó que las causales de nulidad contenidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil se predican de los procesos judiciales, más no de las actuaciones administrativas, de manera que no se encuentra justificación para que el demandante alegue la violación del numeral 3 de dicha norma, que estatuye que el proceso es nulo cuando «el juez carece de competencia». 62.

Por lo demás, explicó que la delegación de funciones es la transferencia que hace una autoridad administrativa para el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, mientras que el encargo consiste en la designación que hace el titular de una función administrativa a un empleado para que asuma, de manera temporal, las funciones propias de un empleo, sin que ello implique el traslado de las funciones al empleo que ocupa quien asume el encargo. 63.

En este contexto, argumentó que, en la medida en que la Resolución n.o 051 de 2010 fue expedida por el Director encargado del Área Metropolitana Barranquilla, carece de fundamento el argumento de censura relacionado con la infracción de la prohibición de efectuar delegación para la expedición de actos administrativos de carácter general, contenida en el artículo 11 de la Ley 489 de 1998. - En relación con con los acuerdos metropolitanos demandados 64.

El a quo manifestó que, según lo establece el artículo 16 de la Ley 128 de 1994, al alcalde metropolitano, que es el alcalde del municipio núcleo o metrópoli, le corresponde reglamentar, por medio de decretos, los acuerdos que expida la Junta Metropolitana, así como sancionar los acuerdos metropolitanos. 65. Consideró que, así las cosas, la firma del Alcalde Metropolitano en los demandados Acuerdos Metropolitanos nos. 008 de 2001, 013 de 2001, 007 de 2002 y 004 de 2003 es una expresión del ejercicio de la atribución de sanción prevista en el numeral 7 del artículo 17 de la Ley 128 de 1994, de manera que no prospera el cargo de violación fundado en la falta de competencia del Alcalde de Barranquilla para suscribir tales acuerdos. ii) Falta de publicación de los actos acusados 66.

El Tribunal de instancia destacó que, conforme lo dispuesto en el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, los actos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el respectivo territorio, de lo que se desprende que la falta de publicación de un acto de carácter general no afecta su legalidad y, por ende, no deriva en su nulidad, sino que afecta su eficacia, en cuanto no se torna en obligatorio para los particulares. 67.

Indicó que, al margen de lo anterior, en el proceso está acreditado que la Resolución no. 051 de 2010 fue publicada en la página web del Área Metropolitana el día 9 de marzo de 2010 y en la Gaceta Distrital no. 350 de 31 de marzo de 2011[10] y que, además, fue notificada personalmente a los representantes legales de las empresas de servicio público colectivo de pasajeros del área metropolitana. 68.

Observó que, igualmente, está demostrado que el Acuerdo Metropolitano no. 007 de 2002 fue publicado en la Gaceta Distrital no. 2020 de 2 de agosto de 2002. 69. Con fundamento en lo anterior, el Tribunal Administrativo determinó que no prospera el cargo de violación fundado en la falta de publicación de los actos administrativos, los cuales, destacó, son carácter general.

III.- RECURSO DE APELACIÓN 70. Dentro de la oportunidad legal correspondiente, la parte actora interpuso recurso de apelación[11] contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. A continuación de sintetizan los argumentos de apelación: i) En relación con lo resuelto sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva 71.

Señaló que no puede afirmarse que los Municipios de Galapa, Puerto Colombia, Soledad y Malambo y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla no están legitimados para comparecer al proceso judicial, toda vez que no solo conforman el Área Metropolitana de Barrranquilla sino que, de conformidad con lo previsto en los artículos 7° y 8º de la Ley 128 de 1994, así como en los artículos 7º y 8º del Acuerdo Metropolitano 008 de 2001[12], integran la Junta Metropolitana, órgano de dirección de la entidad. ii) En relación con lo resuelto sobre el cargo de falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados 72.

Destacó que, conforme al artículo 34 del Decreto 1950 de 1973, «[h]ay encargo cuando se designa temporalmente a un empleado para asumir, total o parcialmente, las funciones de otro empleo vacante por falta temporal o definitiva de su titular, desvinculándose o no de las propias de su cargo». 73. Aseveró que, según el Acuerdo 008 de 2001, que contiene los Estatutos del Área Metropolitana de Barranquilla, la dirección y administración de esa entidad está a cargo de una Junta Metropolitana (artículo 7º), a la cual le corresponde adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios y de obras de carácter municipal (artículo 22 numeral 3), ello en concordancia con lo previsto en los artículos 7º y 14 de la Ley 128 de 1994. 74.

Igualmente, advirtió que entre las funciones asignadas al Director del Área Metropolitana de Barranquilla mediante el artículo 27 del referido Acuerdo Metropolitano no. 008 de 2001 y el artículo 27 de la Ley 128 de 1994 no se encuentra la de expedir actos administrativos de carácter general, como lo es la Resolución no. 051 de 2010, de manera que al funcionario a quien se encarga para reemplazar al titular de ese cargo tampoco se le puede atribuir tal función, la cual solo le corresponde exclusivamente a la Junta Metropolitana. 75.

Anotó que, de conformidad con los artículos 6º, 121, 122 y 123 de la Constitución Política, no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, y afirmó que tales disposiciones fueron vulneradas por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla, toda vez que expidió la Resolución no. 051 de 2010 sin la observancia de las reglas de competencia previstas en normas superiores. iii) En relación con lo resuelto sobre la falta de publicación de los actos administrativos 76.

Alegó que el acto administrativo expedido y no publicitado es un simple fenómeno interno de la administración, intranscendente para el mundo exterior y carente de fuerza jurídica para producir efectos frente a terceros, de manera que no vincula jurídicamente, razón por la cual le corresponde a la administración iniciar los procedimientos administrativos indispensables para dar a conocer sus decisiones. 77.

Añadió que «[s]in embargo, uno es el efecto de la falta de publicación de los actos administrativos de carácter general respecto de su validez, que como se vio es ninguno pues se habla de ineficacia, y otro es el efecto de esa omisión respecto de la validez de los actos de contenido particular y concreto expedidos con base en los mismos, que como se verá es en lo que no atinan la defensa y el agente del Ministerio Público». 78.

En ese contexto apuntó que dentro de las causales de nulidad de los actos administrativos definidas en el artículo 84 del CCA se encuentra la expedición irregular, la cual, afirmó, se vincula directamente con el derecho al debido proceso, en el cual se soportan los distintos procedimientos administrativos y judiciales, impregnándolos de postulados como la competencia funcional de la autoridad, la preexistencia de normas y la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, que para el sub lite, estimó, es la más relevante. 79.

Agregó que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de la aplicación del principio del debido proceso administrativo se derivan garantías para los asociados, tales como las de: (i) conocer las actuaciones de la administración; (ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con plenitud el derecho de defensa; (iv) impugnar los actos administrativos, y (v) gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio.

Añadió que, igualmente, el derecho al debido proceso se encuentra protegido en normas de derecho internacional. 80. Argumentó que, de acuerdo con el artículo 209 de la Carta Política, la publicidad es un principio rector de las actuaciones administrativas, de manera que la administración está obligada a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, no solo con el fin de que estos se enteren de su contenido y los observen, sino, además, para permitir su impugnación a través de los correspondientes recursos y acciones.

Dicho mandato constitucional, señaló, se hace efectivo cuando una norma dispone que los actos administrativos solo entran a regir después de la fecha de su publicación. 81. Anotó que, por ende, los funcionarios públicos deben observar íntegramente todos y cada uno de los pasos y deberes establecidos para la formación de un acto administrativo pues, de lo contrario, el producto de la actuación administrativa llegará al mundo jurídico viciado de nulidad, siempre y cuando se trate de una irregularidad sustancial. 82.

Comentó que, en esos términos, la ausencia o defectuosa publicación de los actos administrativos de contenido general debe calificarse como una irregularidad sustancial, pues afecta directamente el debido proceso administrativo, al tiempo que vulnera el principio de publicidad que inspira la función administrativa. 83. Sostuvo que la demandada Resolución no. 051 de 2010 solo fue publicada un año después de su expedición y que, por su parte, los Acuerdos Metropolitanos números 013 de 2001 y 004 de 2003 no fueron publicados por lo que, a su juicio, estan viciados de nulidad. 84.

Advirtió que la inobservancia del deber legal de publicación de los actos administrativos de contenido general se opone abiertamente a lo dispuesto en los artículos 4º de la Constitución Política, 18 del Código Civil y 43 del CCA y trangrede el derecho de audiencia y de defensa de que gozan los administrados, así como el debido proceso.

IV.-TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 85. El recurso de apelación fue concedido por el Magistrado sustanciador de la primera instancia mediante auto de 6 de diciembre de 2013[13] y admitido el 20 de noviembre de 2014[14]. 86. Mediante auto del 6 de julio de 2015[15], el despacho sustanciador negó solicitud de pruebas en segunda instancia allegadas por el demandante con el escrito de recurso de apelacion. 87.

El 6 de noviembre de 2015[16] se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, de estimarlo pertinente, rindiera concepto. Sin embargo, no hubo manifestación alguna dentro de esa oportunidad procesal. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- La competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[17] y el artículo 13 del Acuerdo no. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante el cual se realiza la distribución interna de asuntos, le corresponde a esta Sección conocer en segunda instancia del presente proceso.

V.2.- Problema jurídico 88. De acuerdo con las prescripciones del artículo 328 del Código General del Proceso[18], aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala determinar si confirma, revoca o modifica el fallo de primera instancia, para lo cual, en los términos del recurso de apelación, deberá analizar: (i) si los Municipios de Galapa, Soledad, Malambo, Puerto Colombia y el Distrito de Barranquilla están o no legitimados en la causa por pasiva para comparecer al proceso judicial;

(ii) si la Resolución Metropolitana no. 051 de 2010 fue expedida por funcionario sin competencia y (iii) si la Resolución no. 051 de 2010 y los Acuerdos Metropolitanos 013 de 2001 y 004 de 2003 fueron expedidos de forma irregular y con violación del derecho al debido proceso por no haber sido oportuna y adecuadamente publicados. V.3.- Cuestión previa 89.

El apoderado del Municipio de Soledad propuso la excepción de indebida escogencia de la acción, sustentada en que la acción de simple nulidad no es procedente, toda vez que la eventual declaratoria de nulidad de los actos acusados daría lugar a un restablecimiento automático del derecho, que se traduce en la operación de las rutas de transporte de buses de propiedad del accionante. 90.

En la sentencia apelada, el a quo estimó que los actos administrativos enjuiciados son de carácter general, haciendo énfasis en que la Resolución no. 051 de 2010, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquiulla, fija directrices para adoptar decisiones relacionadas con la entrada en operación del Sistema Transmetro de Barranquilla, entre otras medidas, y que si bien es cierto dispuso que los permisos de operación de rutas que circularan por el corredor de las troncales de Transmetro perderían su vigencia desde la fecha de entrada en operación de dichas troncales, ello no implica la modificación de la situación jurídica de carácter particular y concreto de empresa de transporte colectivo alguna. 91.

En ese orden de ideas, el Tribunal declaró no probada la excepción de inepitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, decisión que no fue objeto de impugnación. Sin embargo, la Sala hará uso de la facultad oficiosa de que trata el artículo 164 del CCA[19] para analizar ese aspecto en lo que concierne a la Resolución no. 051 de 23 de 2010, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barraquilla. 92.

Sea lo primero indicar que en sentencia de 2 de marzo de 2017, esta Sección ya tuvo la oportunidad de analizar la legalidad de la misma resolución bajo idénticos supuestos fácticos y jurídicos a los expuestos por el demandante en el sub judice. A continuación se destacan algunas consideraciones de la providencia, que ahora prohíja la Sala: […] Son reiteradas las decisiones de esta Corporación que han señalado que resulta posible que, con la protección del orden jurídico general, se puedan generar efectos particulares y concretos respecto de personas determinadas, en este evento ha sido pacífica la jurisprudencia que ha sostenido que cuando el restablecimiento de derechos subjetivos fuere automático, por el solo efecto de la nulidad, la acción de nulidad no procede. […] Al respecto se pueden citar las siguientes decisiones: - Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 17 de marzo de 2016. Rad.: 2014 – 00398. Magistrado Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. “El medio de control de nulidad procede contra actos administrativos de contenido particular, cuando no se persiga el restablecimiento de un derecho o cuando con la sentencia que se produjere no se genere el restablecimiento automático del derecho a favor del demandante o de un tercero. En el caso de autos, la demanda de nulidad en contra de la Resolución 126-007070 del 9 de julio de 2010, según lo afirmado por el actor, persigue, únicamente, la protección del ordenamiento jurídico.

Sin embargo, para la Sala resulta forzoso concluir que de prosperar la pretensión de nulidad, se obtendría un restablecimiento individual automático del derecho en favor de terceros determinados, en este caso de las sociedades objeto de control, así como respecto de los terceros que actuaron en calidad de socios y que resultaron multados al declararse una situación de control conjunto y de grupo empresarial”. - Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 21 de abril de 2016. Rad.: 2015 – 00091. Magistrado Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. “En el caso de autos, la parte actora demandó en nulidad simple las Resoluciones 3812 de 12 de septiembre de 2005 y 4691 de 15 de agosto de 2006, con el único fin de obtener la protección del ordenamiento jurídico.

Sin embargo, como lo ha dicho la Sala en otras oportunidades, de prosperar la pretensión de nulidad de las resoluciones citadas, se obtendría un restablecimiento individual automático del derecho en favor de la parte actora, que no es otro que la “convalidación del título BACHELOR OF ARTS IN INTERNATIONAL RELATIONS AND DIPLOMACY, otorgado el 20 de diciembre de 2002, por SCHILLER INTERNATIONAL UNIVERSITY, Estados Unidos, a LILIANA GONZÁLEZ ESCOBAR, ciudadana colombiana identificada con la cédula de ciudadanía No. 43.869.168.

(…)”. De tal forma, la Sala considera que no es válida la afirmación de la recurrente en cuanto a que la demanda debe tramitarse a través del medio de control de nulidad simple, pues, se repite, la declaratoria de nulidad de los actos acusados acarrearía per se el restablecimiento de un derecho a favor suyo”. - Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Auto de 10 de septiembre de 2015. Rad.: 2015 – 00514. Magistrada Ponente: Dra. María Elizabeth García González. […] - Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 28 de julio de 2016. Rad.: 2013 – 00795. Magistrada Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso. “Conforme lo anterior, en el caso sub examine el medio de control de nulidad simple es improcedente porque si bien el apoderado de la parte actora afirma que el único motivo por el que instaura el medio de control es establecer la legalidad de los actos administrativos demandados, al examinar con detenimiento el escrito de la demanda se evidencia que el motivo y finalidad de la demanda, más que realizar el control de legalidad de las Resoluciones demandadas, es el restablecimiento de los derechos de los Directores de Núcleo pues considera que de manera arbitraria la Secretaría de Educación de Boyacá expidió una Resolución que afecta sus entornos familiares y su situación económica dado que tienen que desplazarse a la ciudad de Tunja.

En ese entendido, la Sala evidencia que al declarar la nulidad de los actos administrativos demandados se generaría de manera automática el restablecimiento del derecho de los Directores de Núcleo de la Secretaría de Educación de Boyacá pues ya no tendrían que desplazarse a la ciudad de Tunja para realizar las funciones de su cargo como lo dispone la referida Resolución. […] Así pues, cuando de la declaración de nulidad de un acto administrativo surge automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado, la acción de nulidad resulta improcedente.

En el sub lite, revisado el texto del libelo introductorio, la Sala encuentra que la parte actora manifestó que presentaba “demanda de NULIDAD”, con el objeto de obtener tal declaratoria respecto, entre otros, de la citada Resolución 051 de 23 de febrero de 2010, la cual a pesar de tratarse de un acto de contenido general tiene la virtud de modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares respecto de aquéllos a quienes les han sido asignadas rutas de transporte público colectivo que circulan por el corredor de la Troncal de Transmetro y que con ocasión de ello perdieron tal habilitación. En efecto, dicho acto administrativo reguló lo ateniente a la “pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo por la implantación del sistema de transmetro”, luego su eventual declaratoria de nulidad daría lugar al restablecimiento automático del derecho de las empresas en comento.

En este sentido, la Resolución 051 de 23 de febrero de 2010 es pasible de control jurisdiccional por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no por la vía de la acción de nulidad[20] (resaltado fuera del texto). 93. De la providencia se destaca que esta Sección determinó, una vez más, que si como efecto de la sentencia que resuelve la acción de nulidad se puede generar automáticamente un restablecimiento automático del derecho en favor del demandante o de un tercero, así este advierta que su único interés es la defensa de la legalidad en abstracto, la acción idónea para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa es la de nulidad y restablecimiento del derecho. 94.

Con fundamento en lo dicho, y en consonancia con lo resuelto en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el proceso en referencia, esta Sala concluyó que si bien es cierto la Resolución n.o 051 de 2010 es un acto administrativo general, también lo es que modifica o extingue situaciones jurídicas particulares, pues aunque no individualizó a los destinatarios de sus efectos, claramente puede deducirse que lo serían las empresas de transporte público colectivo autorizadas para circular por el corredor de la troncal de Transmetro, cuya habilitación perdió vigencia con ocasión de su expedición, razón por la cual la acción adecuada para demandar su legalidad no es la de nulidad sino la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 95.

En este punto, la Sala observa que, en el sub lite, el actor admite los efectos particulares producidos por la Resolución n.o 051 de 2010, pues en la demanda hizo énfasis en que a través de ese acto se reestructuraron, modificaron y revocaron las rutas y los permisos de operación de las empresas de transporte del Área Metropolitana de Barranquilla.

Igualmente, es claro que la finalidad del demandante, más que la restauración del orden jurídico en abstracto, es el restablecimiento de su patrimonio. Así se evidencia del poder otorgado para instaurar la acción[21], en el cual manifiesta que actúa como empleado de la empresa Transportes Lolaya Ltda., y de los apartes del libelo que a continuación se destacan: […] 4. -PARTE DEMANDANTE. - La parte demandante es ELKIN RAFAEL FRUTO PIZARRO, con domicilio en Barranquilla y recibe notificaciones judiciales en la carrera 42D numero 5- 47.

Y lo hace a través de apoderado judicial, cuyo interés jurídico lo tiene como toda persona según lo establecido en el articulo 84 del Código Contencioso Administrativo y además, esta (sic) representado en el perjuicio causado a su patrimonio por la eliminación de las rutas de transporte publico donde prestaban el servicio los vehículos automotores vinculados a la empresa.

Los cuales, con las rutas también quedan eliminados al proferir el Área Metropolitana de Barranquilla los siguientes actos administrativos objeto de esta demanda […]. 6. -LO QUE SE DEMANDA.- 1. La RESOLUCION 051 DEL 23 DE FEBRERO DEL AÑO 2010 mediante la cual se REESTRUCTURARON, se MODIFICARON y se REVOCARON las RUTAS y los PERMISOS DE OPERACIÓN de TRANSPORTES LOLAYA y otras empresas de transporte y los otros actos Administrativos señalados anteriormente que son objeto de esta Acción de Nulidad fueron expedidos: a). -Infringiendo las normas en que deberían fundarse. -b). -Por funcionarios incompetentes. -c) En forma irregular. -d) Con desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa.

E) Con falsa motivación. -f) Con desviación de las atribuciones propias, como paso a demostrarlo (destacado por la Sala). […] 96. De esa forma, aunque el actor señaló que la acción procedente es la de simple nulidad, de la demanda se colige, sin hesitación alguna, que lo deprecado se dirige a obtener el resarcimiento de un perjuicio que, en su criterio, sufrió su patrimonio por la pérdida de vigencia del permiso para la operación de vehículos automotores vinculados a la empresa Transportes Lolaya Ltda. a causa de la eliminación de unas rutas de transporte público colectivo para la implantación de troncales del Sistema Transmetro, pretensión que es propia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 97.

En virtud de las anteriores consideraciones, la Sala debe reiterar que la eventual nulidad de la Resolución no. 051 de 23 de febrero de 2010 daría lugar a un restablecimiento automático en favor de algunas empresas de transporte, traducido en el cobro de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo, y que, por lo tanto, la vía procesal adecuada para controvertir su legalidad es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 98.

Es este escenario, la Sala recuerda que, en los términos del artículo 90[22] de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, aplicable al proceso contencioso administrativo por remisión del artículo 267 del CCA, en los aspectos no regulados en este, el juez está en el deber de darle a la demanda el trámite que corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. 99.

En igual sentido, el numeral 5 del artículo 42 de la Ley 1564 señala que el juez debe adoptar las medidas autorizadas para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto, interpretación que debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia. 100.

Esta Sección ha considerado que la interpretación de la demanda y la adecuación de la acción para darle el trámite que legalmente le corresponde debe ampararse en los criterios fijados por el legislador, y que la finalidad de esa facultad es evitar decisiones inhibitorias y propender por la seguridad jurídica. 101. Así las cosas, en virtud del principio del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, la Sala considera procedente darle a la demanda el impulso procesal que corresponde a la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., toda vez que la pretensión litigiosa se dirige a preservar situaciones jurídicas particulares de operadores del servicio público de transporte colectivo[23]. 102.

En ese orden, y en atención a los principios de economía, celeridad y eficacia procesal que rigen toda actuación judicial, es necesario determinar si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba caducado al momento de la presentación de la demanda. 103. De conformidad con el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A., la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso (…)». 104.

En el asunto sub examine, está acreditado que la Resolución n.o 051 de 2010 fue notificada al representante legal de la Empresa de Transporte Lolaya Ltda. a través de edicto fijado en la Secretaría General del Área Metropolitana de Barranquilla el 9 de marzo de 2010 y desfijado el 23 del mismo mes y año[24], quedando ejecutoriada el día 26 del mismo mes y año. 105.

Por lo demás, en el expediente consta que la Resolución fue publicada en la página web del Área Metropolitana de Barranquilla el 9 de marzo de 2010[25] y que quedó ejecutoriada el día 30 del mismo mes y año, tal como lo certificó la Secretaria Ejecutiva de la Subdirección Técnica de Transporte del Área Metropolitana de Barranquilla[26]. 106.

Ahora bien, la demanda fue presentada el 10 de junio de 2011 (fl. 10), es decir, más de 14 meses después de la fecha indicada, lo que lleva a esta Sala concluir que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducó para el actor. 107. En consecuencia, se impone revocar la decisión de primera instancia en cuanto negó la nulidad de la Resolución no. 051 de 2010 para, en su lugar, declarar que frente a ese acto administrativo se encuentra probada la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 108.

En ese orden, a la Sala le resta examinar los motivos de inconformidad planteados en el recurso de apelación en lo atinente a los acuerdos metropolitanos demandados. i) En relación con lo resuelto sobre la excepción de legitimación en la causa por pasiva 109. El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró no probada la falta de legitimación en la causa de los Municipios de Galapa, Puerto Colombia, Soledad, Malambo y el Distrito de Barranquilla, bajo el argumento de que, según lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 128 de 1994, las Áreas Metropolitanas están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio autoridades y régimen especial, razón por la cual se encuentran legitimadas para acudir directamente en sede judicial en representación de sus intereses. 110.

En desacuerdo con la decisión, el recurrente aseveró que los referidos entes territoriales no solo conforman el Área Metropolitana de Barrranquilla sino que, de conformidad con lo previsto en los artículos 7° y 8º de la Ley 128 de 1994, así como en los artículos 7º y 8º del Acuerdo Metropolitano 008 de 2001, integran su Junta Metropolitana, por lo que, en su criterio, sí están legitimados para actuar. 111.

Sobre ese particular, la Sala recuerda que la exigencia de legitimación en la causa por pasiva alude a la aptitud que debe reunir la persona, natural o jurídica, contra la cual se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el demandante esgrime en su contra. Por ello, no basta con ser objeto de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, pues es imperioso estar debidamente legitimado para ello. 112.

Pues bien, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 128 de 1994, «por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas», las áreas metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados al rededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, y requieren una administración coordinada para la programación y coordinación de su desarrollo, así como para la racional prestación de sus servicios públicos. 113.

El artículo 2º ibidem dispone que las Áreas Metropolitanas gozan de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial. 114. De acuerdo con tales preceptos, la Sala considera que aunque los Municipios de Galapa, Puerto Colombia, Soledad, Malambo y el Distrito de Barranquilla integran el Área Metropolitana de Barranquilla, esta última entidad se constituyó como una autoridad de transporte dentro de su circunscripción territorial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, de manera que le corresponde asumir la responsabilidad por los actos que expide. 115.

En esa línea de ideas, en la medida en que los Acuerdos Metropolitados nos. 008 de 2001, 013 de 2001, 007 de 2002 y 004 de 2003 —respecto de los cuales el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda— fueron proferidos por el Área Metropolitana de forma autónoma e independiente, los entes territoriales que la integran no están llamados a defender su legalidad, más aún cuando no participaron en su producción. 116.

En síntesis, al Área Metropolitana de Barranquilla le corresponde trabar la relación jurídico sustancial, en tanto las pretensiones están dirigidas a cuestionar la legalidad de los actos que profirió, razón por la cual no existe la legitimación en la causa por pasiva de los Municipios de Malambo, Soledad, Puerto Colombia, Galapa y del Distrito de Barranquilla, como en efecto lo sostuvo el a quo, razones éstas por las cuales se confirmará, en este aspecto, la sentencia apelada. 117.

Es de anotar que idéntica decisión adoptó esta Sala en la sentencia de 2 de marzo de 2017 que se viene prohijando. ii) En relación con lo resuelto sobre la falta de publicación de los actos administrativos 118. El a quo sostuvo que la ausencia de publicación de un acto administrativo de carácter general afecta su eficacia pero no constituye una causal de nulidad de la decisión. Ello, argumentó, de acuerdo con el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, que dispone que «[l]os actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto». 119.

Bajo esa premisa, desestimó el cargo de nulidad fundamentado en la falta de publicidad de los actos demandados. 120. Por su parte, el recurrente asevera que los Acuerdos Metropolitanos 013 de 2001 y 004 de 2003 no fueron publicados, por lo que, a su juicio, estan viciados de nulidad, toda vez que la inobservancia del deber legal de publicación de los actos administrativos de contenido general se opone abiertamente a lo dispuesto en los artículos 4º de la Constitución Política, 18 del Código Civil y 43 del CCA, al tiempo que trangrede el derecho de audiencia y de defensa de que gozan los administrados. 121.

El Consejo de Estado se ha referido de manera reiterada y pacífica en torno a la diferencia entre los requisitos de validez y los presupuestos de eficacia de los actos administrativos, precisando, por un lado, que cuando se incumplen los primeros, como cuando el acto administrativo es expedido sin facultad o atribución asignada en norma expresa al funcionario, con falsa motivación o con desviación de poder, el instrumento procesal puesto a disposición de la ciudadanía para controlar la voluntad unilateral de la administración es la acción de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto se trata de analizar los posibles vicios en su formación, esto es, su legalidad en sentido amplio. 122.

Por otro lado, ha advertido la Corporación, son tres (3) los elementos que predeterminan la eficacia del acto, a saber: la presunción de legalidad (artículo 88 CCA), la publicidad (artículos 65 y siguientes del CCA) y la firmeza (artículo 87 CCA). Así, la eficacia alude al atributo de la ejecutoriedad, esto es, a la oponibilidad y obligatoriedad del acto administrativo expedido, de manera que si se trata de un acto general y abstracto, la obligatoriedad se predica desde el momento de su publicación (artículo 68 CCA), mientras que el acto de contenido concreto es oponible desde que se produce la notificación (artículo 66 CCA)[27]. 123.

Tal criterio ha sido reiterado por esa Sección, como lo hizo en la sentencia de 30 de mayo de 2019, en la cual manifestó: […] [L]a Sala estima necesario poner de presente que la posible declaración de pérdida de fuerza ejecutoria y la consecuente inejecutabilidad de los actos administrativos no es de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, pues ésta está instituida para dirimir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.

Concretamente, le corresponde a la juez contencioso administrativo declarar la nulidad de la resoluciones acusadas de conformidad con las causales establecidas en el ordenamiento jurídico[28], esto es, por infringir las normas en que deberían fundarse, por haber sido expedidos por funcionario incompetente, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió, esto es, por vicios en los elementos de validez de los mismos.

Lo anterior tiene fundamento en el hecho de que la institución jurídica en comento trae sus propias causales, cuales son, que el acto administrativo haya sido suspendido provisionalmente, que hayan desaparecido sus fundamentos de hecho o de derecho, que al cabo de cinco (5) años de estar en firme la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlo, que se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto o cuando pierde su vigencia. Entonces, la presunta falta de publicación e inscripción del Acuerdo 30 de 1976, aprobado por la Resolución Ejecutiva 076 del 30 de marzo de 1977, no trae como consecuencia la nulidad de los actos objeto de la presente acción, por cuanto tal actuación se refiere a la eficacia y no a la validez del acto administrativo[29] (la negrita es de la Sala). […]. 124.

Tras las anteriores acotaciones, la Sala reitera que la ausencia de publicación de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, como lo son los acuerdos metropolitanos demandados, no conlleva a su inexistencia o invalidez sino a su ineficacia o inoponibilidad, pues se trata de una circunstancia extrínseca y posterior al acto, que se erige en una condición para que pueda ser oponible a los particulares, es decir, para su obligatoriedad. 125.

Lo dicho, ha aludido esta Colegiatura, es una simple aplicación del principio según el cual el examen de validez jurídica de los actos administrativos que hace el contralor jurisdiccional se debe efectuar, por regla general, en el momento de su nacimiento, de modo que las circunstancias posteriores no afectan una situación inicial[30]. 126.

Siguiendo el criterio jurisprudencial expuesto, la Sala considera que el cargo de nulidad en análisis no tiene vocación de prosperidad, por lo que, en este punto, igualmente confirmará la decisión impugnada. 127. En conclusión, y de conformidad con las anteriores consideraciones, la Sala i) confirmará el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de los Municipios de Galapa, Puerto Colombia, Soledad, Malambo y el Distrito de Barranquilla; ii) confirmará el ordinal segundo, en cuanto denegó la nulidad de los Acuerdos Metropolitanos números 008-01 de 24 de agosto de 2001, 013-01 de 19 de noviembre de 2001, 007-02 de 2002, y 004-03 y iii) revocará el ordinal segundo en lo decidido frente a la Resolución 051 de 2010, para, en lugar, adecuar la acción de simple nulidad incoada por el demandante, a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y declarar probada la excepción de caducidad de dicha acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR el ordinal primero de la providencia apelada, esto es, la sentencia de 20 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por el cual declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Distrito de Barranquilla y de los Municipios de Galapa, Puerto Colombia, Soledad y Malambo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia en cuanto denegó la nulidad de los Acuerdos Metropolitanos 008 de 2001, 013 de 2001, 007 de 2002, y 004 de 2003, expedidos por la Junta Metropolitana de Barranquilla.

TERCERO: REVOCAR el ordinal segundo de la sentencia en cuanto denegó las pretensiones de nulidad de la Resolución no. 051 de 23 de febrero de 2010 para, en su lugar, ADECUAR la acción de simple nulidad incoada por el demandante, a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme a lo expresado en la parte motiva del presente auto y, de oficio, DECLARAR probada la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En consecuencia, INHIBIRSE la Sala para decidir de fondo sobre la legalidad de la Resolución no. 051 de 23 de febrero de 2010, expedida por el Director del Área Metropolitana de Barranquilla.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia, de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado (P:27) ----------------------- [1] Folios 1 a 10 del cuaderno principal. [2] Folios 58 a 61 del cuaderno principal. [3] Folios 72 a 74 del cuaderno principal. [4] Folios 84 a 92 del cuaderno principal. [5] Folios 95 a 96 del cuaderno principal. [6] Folios 98 a 106 del cuaderno principal. [7] Folios 195 a 209 del cuaderno principal. [8] Folios 210 a 214 del cuaderno principal. [9] Folios 312 a 334 del cuaderno principal. [10] Folios 173 a 176 del expediente. [11] Folios 297 a 285 Cuaderno principal [12] Por el cual se expiden los Estatutos del Área Metropolitana de Barrranquilla. [13] Folio 376 del cuaderno principal [14] Folio 4 cuaderno del Consejo de Estado [15] Folio 7 del cuaderno del Consejo de Estado [16] Folio 10 del cuaderno principal [17] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]: [18] Artículo 357 del Código de Procedimiento Civil. [19]ARTICULO 164.

EXCEPCIONES DE FONDO. En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos. En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la "reformatio in pejus" (resaltado fuera del texto). [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 2 de marzo de 2017. Radicación: 08001-33-31-004-2011- 00660-01. M.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés Bogotá. Actor: Luis Alirio Guarín Ortiz. [21] Folio 11 del cuaderno principal. [22] “Artículo 90. Admisión, inadmisión y rechazo de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos de ley, y le dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada […]” [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 6 de noviembre de 2020. Radicación: 11001032400020100002700. M.P.: Hernando Sánchez Sánchez. Actor: Transportadora Comercial Colombiana S.A. [24] Folios 28 a 30 y 131 a 133 del cuaderno principal. [25] Así consta en la certificación expedida por el Jefe de Sistemas del Área Metropolitana de Barranquilla, obrante en el folio 130. [26] Folio 23 del cuaderno principal. [27] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 03 de diciembre de 1997. Radicado: CE-SEC1-EXP1997- N4660. M. P. Juan Alberto Polo Figueroa. Actor: Cesar Augusto Solanilla / Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 12 de julio de 2010. Radicado: 11001-03-24-000-2012-00073-00.

M. P.: Oswaldo Giraldo López. Actor: Ingrid Soraya Ortiz Baquero. [28] “[…] Artículo 84. Modificado por el art. 14, Decreto Nacional 2304 de 1989 Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió […]”. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia de 30 de mayo de 2019. Radicación: 11001-03-24-000-2005- 00312-00. M.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés Bogotá. Actor: Fiduciaria Tequendama S.A. [30] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 26 de septiembre de 1996. Expediente: 2431. M. P.: Juan de Dios Montes Hernández. Actor: Turriago Suárez Espinoza Limitada.