EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA - Improcedencia por cambio jurisprudencial / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL PARA FUNCIONARIOS DEL DAS -Determinación / [E]l máximo órgano de lo contencioso administrativo fijó como regla jurisprudencial i) «que el Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985» y ii) que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.»; decisión que se ordenó aplicar de manera retroactiva a todas las situaciones pendiente de solución por vía administrativa y judicial y en consecuencia, dejó sin efectos las Sentencias de Unificación de 4 de agosto de 2010 con radicación 25000-23-25-000-2006-07509-01, 1 de agosto de 2013 dentro del expediente número 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011, cuya aplicación se pretende y 25 de febrero de 2016 bajo el trámite 25000- 23-42-000-2013-01541-01.Por otro lado, si bien podría aducirse que tal criterio unificador no cobija al régimen especial como el del DAS, en la medida que el razonamiento ahí expuesto abordó al régimen general de pensiones contenido en la Ley 33 de 1985, también lo es que, de acuerdo con las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, transcritas ampliamente en precedencia, el único régimen especial que estaría excluido de los criterios en ella establecido es el docente, por cuanto la misma Ley 100 de 1993 expresamente indicó que a éstos no les era aplicable la mencionada normativa.En ese orden de ideas, se tiene que la solicitud de extensión de jurisprudencia interpuesta por el señor Armando Pinzón Camargo no cumple con los requisitos exigidos por los artículos 102 y 267 del CPACA, en la medida que existe un nuevo criterio jurisprudencial por parte de esta Corporación, sobre la interpretación que se le debe dar a la liquidación del IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición y que en consecuencia, no permite la inclusión dentro del mismo de los factores salariales sobre los cuales no se haya cotizado dentro de los últimos diez años laborados o del tiempo que hiciere falta para acceder a la mencionada asignación. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición, ver: Corte Constitucional sentencia SU230-15 de 29 de abril de 2015, Exp.
T- 3.558.256, M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En relación con los alcances de la sentencia C-230 de 2016 en cuanto a la liquidación del ibl en el régimen de transición, ver: C. de E, sentencia de Unificación de 25 de febrero de 2016, Rad. 2013-01541-01, M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P. César Palomino Cortés.Respecto a la naturaleza de la prima de riesgos para los funcionarios del DAS y que constituye factor salarial, ver: C. de E, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 1 de agosto de 2013, Rad. 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11), M.P Gerardo Arenas Monsalve.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 10 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 269 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 270 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D. C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00883-00(4817-17) Actor: ARMANDO PINZÓN CAMARGO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP Proceso: Extensión de la jurisprudencia – Ley 1437 de 2011. Asunto: Sentencia de Unificación de 1 de agosto de 2013, Rad. 44001-23-31- 000-2008-00150-01.
Decisión: Declara improcedente solicitud de extensión de jurisprudencia. Extensión de la Jurisprudencia. ________________________________________________________________ La Sala procede a estudiar el mecanismo de extensión de jurisprudencia interpuesto por el señor Armando Pinzón Camargo en ejercicio del artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a fin de obtener la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial de fecha 1 de agosto de 2013 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación dentro de la causa radicada bajo el No 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070- 11)[1].
ANTECEDENTES Sea lo primero señalar, que una vez revisado el expediente no se observa por parte de esta Sala irregularidad alguna que impida el estudio de la petición elevada por el señor Armando Pinzón Camargo, por lo que, la Sala procederá a efectuar el análisis de la misma, así: Al efecto, se tiene que el convocante manifiesta los siguientes antecedentes: Indica que nació el 9 de octubre de 1959 y laboró por más de 20 años en el extinto departamento administrativo de seguridad – DAS y en tal virtud, en su calidad de beneficiario de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, le asiste derecho a la reliquidación de la pensión con la inclusión de dicho factor.
Señaló que elevó petición[2] ante la UGPP en fecha 15 de mayo de 2017, pretendiendo se le extendieran los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial de fecha 1 de agosto de 2013 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación dentro de la causa radicada bajo el No 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11)[3] providencia que respecto de la naturaleza de la prima de riesgo regida para los empleados del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS señaló que con fundamento en el «principio de la primacía de la realidad sobre las formas, el que en este caso permite advertir que la prima de riesgo de los empleados del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS, si goza del carácter de factor salarial, independientemente de que el Decreto 2646 de 1994 le niegue tal condición en la medida en que, como quedó visto, la referida prima constituye en forma visible una retribución directa y constante a los detectives, criminalísticas y conductores en atención a las características especiales de la labor que desarrollaban[4]» En esa medida, invocó que como consecuencia de la extensión solicitada, se reliquide la pensión de jubilación teniendo en cuenta para tal efecto, la totalidad de la prima de riesgo en aplicación integral del régimen previsto para los servidores del DAS.
La UGPP mediante Resolución RDP 034065 de 30 de agosto de 2017[5] negó la reliquidación de la pensión con la inclusión de la prima de riesgo, atendiendo a que no constituye factor salarial. Dicho acto administrativo fue notificado el 11 de septiembre de 2017, según consta a folio 11 del expediente. El convocante presentó recurso de apelación en contra de la anterior decisión, la cual fue resuelta por la UGPP mediante Resolución RDP 040785 de 26 de octubre de 2017[6], confirmándola en todas y cada una de sus partes.
El anterior acto administrativo fue notificado al titular por correo electrónico el 3 de noviembre de 2017, según consta a folio 21 del expediente. Por lo anterior, acudió ante esta Corporación en fecha 22 de noviembre de 2017[7] y solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial de fecha 1 de agosto de 2013 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de este cuerpo colegiado dentro de la causa radicada bajo el No 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11) y en consecuencia, se ordene a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación teniendo en cuenta la totalidad de la prima de riesgo, por cuanto constituye factor salarial por ser retribución directa del servicio y percibida por los funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad DAS.
INTERVENCIÓN DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP. La UGPP no hizo manifestación alguna, según consta a folio 104 del expediente. INTERVENCIÓN DE LA REPRESENTANTE DE LA AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[8] rindió concepto y adujo que la sentencia invocada no podía considerarse como de unificación, pues para su expedición no se siguió el procedimiento especial establecido en los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011, razón por la que, sus efectos no puede ser extendidos.
Adicionalmente, sostuvo que acceder a las pretensiones del demandante, desconoce la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, que reguló la interpretación que se le debe dar al IBL de los funcionarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 e indicó que los factores a incluir serían aquellos previstos en el Decreto 1158 de 1998 sobre los cuales se hizo aporte.
CONSIDERACIONES Uno de los mecanismos innovadores del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, es la solicitud de extensión de jurisprudencia consagrada en los artículos 10, 102 y 269. La finalidad del legislador con su creación fue principalmente que las entidades estatales apliquen la jurisprudencia en aquellos casos con identidad fáctica y jurídica frente a los ya resueltos por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en aras de que los conflictos se solucionaran por la administración, sin necesidad de acudir ante el juez; e igualmente, en el evento de ser necesaria la intervención del órgano judicial éste constituya un mecanismo ágil y eficaz para dirimir dichas controversias, con el objeto de descongestionar la justicia y garantizar la tutela judicial efectiva.
En las discusiones que se dieron al interior de la Comisión redactora del nuevo código y en los debates que se surtieron en el Congreso de la República acerca del mismo, hubo consenso en cuanto a la necesidad de consagrar un mecanismo orientado a la unificación de la jurisprudencia. Esto con el fin de descongestionar a la jurisdicción, en vista de que los asuntos serían decididos en sede administrativa, de manera que los medios de control solo se ejercieran respecto de controversias novedosas que no hubieran sido decantadas previamente en la jurisprudencia. Es de resaltar que en la exposición de motivos del proyecto de ley que daría como resultado el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se dijo que la figura de la extensión de las sentencias de unificación del Consejo de Estado se consagró con la siguiente finalidad: <<(…) El consagrar como un deber de la administración el seguir la jurisprudencia, me parece un punto trascendental.
Ahora bien, en relación con el tema de la unificación jurisprudencial, me parece importante precisar que el objetivo buscado no es tanto que los jueces apliquen esa línea jurisprudencial, sino más bien que la administración aplique esos precedentes jurisprudenciales. Teniendo en mente esta filosofía proponemos un artículo titulado “Extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros”.
(…) Como puede verse es un procedimiento absolutamente simple, casi automático, mediante el cual se obliga a la administración a que extienda los efectos de un fallo precedente, si es que no lo hace motu proprio. A veces la administración también tiene situaciones particulares para ella. La administración debe también poder aplicar la jurisprudencia que le es favorable a ella, y no acceder a lo que solicita el particular.
En ese sentido sugeriría que en esta norma se diga expresamente que la jurisprudencia puede invocarse tanto para negar como para acceder.>>[9] Esta institución fue propuesta por la comisión de reforma del código[10], como: i) un mecanismo orientado al acatamiento de las decisiones judiciales y en virtud del derecho de los ciudadanos a recibir el mismo trato en la aplicación de las normas jurídicas (artículos 3º y 10 CPACA), al dotar de obligatoriedad las sentencias de unificación jurisprudencial (artículo 270 CPACA), cuando existiera un asunto con similitud de causa y efecto; y ii) una medida ágil y eficiente tendiente a contrarrestar la alta congestión judicial representada en el alto volumen de procesos en masa que se promueven ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En estricto sentido el artículo 10 del CPACA, no implica el ejercicio oficioso de alguna actuación administrativa que deba sujetarse a determinado procedimiento administrativo, sencillamente positiviza uno de los deberes de orden general a cargo de la autoridad administrativa, para el cabal ejercicio de sus propias competencias y el respeto de los derechos de los ciudadanos, dentro de cualquier relación jurídica de naturaleza administrativa.
La norma define dos reglas, así: a) El deber de aplicar de manera uniforme las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, a situaciones que tengan los mimos supuestos fácticos y jurídicos. El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas, que se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.);
(ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable;
(iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.). b) La norma hace referencia al “deber de tener en cuenta” las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, en las que se interpreten y apliquen las normas que fundamentan su decisión en el caso concreto.
El artículo 10 del CPACA fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-634 de 2011[11], en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter de obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este último, recientemente modificado por el artículo 77[12] de la Ley 2080 de 2021[13], la cual estableció por una parte, que la solicitud de extensión se resolverá dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término de traslado y de estimarse por parte de la Sala, ordenará por escrito la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar.
Y por el otro, en aras de imprimirle mayor celeridad a la resolución de la solicitud, dispuso que solo en cuanto resultare necesario, se convocaría a audiencia de alegatos en la cual se adoptaría la decisión a que haya lugar, por lo que, para el caso bajo estudio, la Sala al encontrar que las partes tuvieron la oportunidad de pronunciarse respecto del derecho en reclamación, procederá a resolver la aludida solicitud por escrito en los siguientes términos: Para la Sala es importante señalar que como en el presente caso la entidad convocada a extender los efectos de la jurisprudencia, manifestó su negativa (Fl.9 y 10), bajo el argumento que el factor pretendido no constituye emolumento salarial, que el problema jurídico que debe ser resuelto para determinar si debe o no extender los efectos de la sentencia reclamada es el siguiente: i) Establecer si a la luz de los artículos 10, 102, 270 de la ley 1437 de 2011, es dable a una entidad estatal esgrimir razones distintas a las contempladas en la ley para negarse a extender los efectos de una sentencia de Unificación. ii) Dilucidado lo anterior, resolver si debe extenderse al ciudadano peticionario la extensión de los efectos de la sentencia de unificación de fecha 25 de agosto de 2016 dentro del proceso 850013333002201300060.
Para darle solución a los anteriores problemas jurídicos, se realizará un análisis sobre las motivaciones por la cuales la autoridad administrativa se encuentra facultada para negar la extensión de jurisprudencia de acuerdo a lo previsto por la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, para luego, entrar a resolver el caso en concreto.
De las motivaciones por las cuales la autoridad administrativa se encuentra facultada para negar la extensión de jurisprudencia prevista en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021. El artículo 102 establece de manera taxativa las razones por las cuales las autoridades administrativas pueden negarse a extender los efectos solicitados por este medio.
Dice la norma: <<ARTÍCULO 102. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. (…)La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.
Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado.
En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos. 3.
Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.>> Dicha normativa fue modificada por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de limitar las razones o motivos por las cuales la autoridad administrativa puede negar la extensión de los efectos de la sentencia de unificación. En virtud de ello las autoridades administrativas se encuentran facultadas para negar la solicitud presentada en los términos del artículo 102 a partir de la entrada en vigencia de la disposición mencionada, con fundamento en las siguientes consideraciones: << 1.
Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un periodo probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuales son tales medios de prueba ya sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2.
Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos. Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar.
Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado.>> Como se dijo en precedencia, con la creación de la extensión de jurisprudencia en concordancia con los artículo 10 y 270 de la Ley 1437 de 2011, se estableció sobre las autoridades administrativas el deber de observar a la jurisprudencia como fuente formal del derecho, quizás con prelación a otras fuentes formales como la ley, sin embargo, el artículo 102 mantuvo la discrecionalidad de la administración y le otorgó la facultad de negar los efectos de la extensión de las sentencias de unificación del Consejo de Estado en las que se haya reconocido el derecho, mediante la exposición clara y razonada de los fundamentos que derivan en que se aparte de la interpretación de la norma en la forma indicada en la providencia unificada.
Ahora, si bien con la modificación que trajo la Ley 2080 de 2021 se puede ver afectada la discrecionalidad e independencia de la autoridad administrativa, lo cierto es que se fundamentó en la intención del legislador de consolidar la función de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado y de trazar líneas de interpretación uniformes a casos similares, de tal forma que aquellas no puedan ser desatendidas por las autoridades estatales y así propender por fortalecer las garantías de las personas en los procedimientos administrativos y reafirmar una de las finalidades de la Ley 1437 de 2011, tendiente a establecer el deber irrenunciable sobre la administración de hacer efectivos los derechos ciudadanos en sede administrativa, sin provocar procesos judiciales innecesarios que congestionan a la jurisdicción contenciosa Con base en lo expuesto, se establece que la norma es clara en disponer de manera taxativa las causales por las cuales puede un autoridad administrativa negar la solicitud de extensión de jurisprudencia, entendidas estas, como i) la necesidad de surtir previo a tomar una decisión de fondo un periodo probatorio; ii) por considerar que el peticionario no cumple los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia de unificación invocada; y iii) para el caso de aquellas peticiones presentadas antes de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, cuando la administración se aparte de la interpretación que se le dio a la norma en la sentencia de unificación cuyos efectos se pretenden sean extendidos.
Lo anterior implica, en primer lugar, que la autoridad administrativa se encuentra en la obligación de responder de fondo la solicitud que le es presentada y en segundo que esta tan solo puede ser resuelta desfavorablemente alegando los anteriores supuestos. Así las cosas, atendiendo a que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este último, recientemente modificado por el artículo 77[14] de la Ley 2080 de 2021[15], la cual estableció por una parte, que la solicitud de extensión se resolverá dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término de traslado y de estimarse por parte de la Sala, ordenará por escrito la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar, se procederá a resolver la aludida en los siguientes términos: DEL CASO EN CONCRETO.
El señor Armando Pinzón Camargo por conducto de apoderado presentó solicitud ante la UGPP el 15 de mayo de 2017 con el objeto que se le extiendan los efectos de la Sentencia de Unificación CESUJ2-003.16 del 25 de agosto de 2016, proferida por el Consejo de Estado, dentro del proceso con radicación 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11)[16].
La anterior solicitud fue negada por la UGPP a través de la Resolución RDP 034065 de 30 de agosto de 2017[17] por considerar que el emolumento pretendido no constituye factor salarial, por ende, no puede ser incluido para liquidar la pensión. Luego de analizar la solicitud de extensión de jurisprudencia y el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, procede la Sala a revisar los aspectos que permitan resolver el caso esto es: 1.
Si se trata de una sentencia de Unificación; 2. Se atendió el trámite establecido por la ley 1437 de 2011; y 3. Si reúne las condiciones fácticas y jurídicas del caso a través de cual se unificó. Para ello, se tendrá en cuenta el análisis hecho por la ponente en su trabajo de Investigación, así: DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN Sea lo primero recordar que se ha considerado por el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo ley 1437 como sentencia de unificación, para ello, se acude al artículo 270 de la mencionada normatividad que dice: <<ARTÍCULO 270.
SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.>> (SUBRAYAS FUERA DE TEXTO ORIGINAL).
De la norma transcrita, se tiene que una sentencia de unificación jurisprudencial es aquella proferida por el Consejo de Estado por importancia jurídica, trascendencia económica o social, y/o por necesidad de sentar jurisprudencia, así como las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión. Entonces, se procede a establecer si la sentencia invocada Sentencia del 1 de agosto de 2013, emitida en el proceso con radicación 44001-23-31-000- 2008-00150-01(0070-11), es de unificación a la luz del artículo 270 y demás normas concordantes, así: Ante la diversidad de criterios planteados sobre la inclusión de la prima de riesgo en la liquidación de la pensión de los funcionarios del extinto D.A.S beneficiarios del régimen de transición por los juzgados y tribunales de esta jurisdicción, esta Corporación resolvió para unificar jurisprudencia en torno al asunto planteado y, se señaló en dicha providencia el siguiente problema jurídico: i) << Se trata de determinar si en el presente caso el demandante tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación que viene percibiendo con inclusión de la totalidad de los factores devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro del servicio, teniendo en cuenta el régimen pensional especial previsto a favor de los funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS[18].>> En la aludida providencia, la Sección Segunda unificó su jurisprudencia y señaló: << Teniendo en cuenta lo anterior, y con la finalidad de unificar criterios en torno al asunto específico de la prima de riesgo de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, como factor para el reconocimiento de las pensiones de jubilación o de vejez de quienes sean sujetos del régimen de transición pensional, la Sala en esta ocasión se permite precisar que dicha prima sí debe ser tenida en cuenta para los fines indicados.
(…) Así las cosas y con el fin de unificar criterios en torno a la naturaleza de la prima de riesgo, concluye la Sala, teniendo en cuenta lo expresado en precedencia, dicha prestación sí goza de una naturaleza salarial intrínseca lo que permite que, en casos similares al presente, sea tenida en cuenta como factor salarial para efectos de establecer el ingreso base de cotización y liquidación de la prestación pensional de los servidores del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. >> Con base en lo expuesto, es dable establecer sin duda alguna que la sentencia del 1 de agosto de 2013, radicado 44001-23-31-000-2008-00150- 01(0070-11), invocada por la parte solicitante para que le sea extendida, es una providencia unificadora, proferida por la Sección Segunda de esta corporación en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el objeto de guiar a los jueces y autoridades administrativas en la manera como una determinada consecuencia jurídica debe atribuirse en tratándose del análisis de un caso con supuestos fácticos similares y por tanto, de encontrarse probados los demás supuestos exigidos por la Ley, resulta procedente la extensión de sus efectos.
Ahora considera la Sala, que si bien el solicitante edifica su reclamación en la sentencia de unificación proferida el 1 de agosto de 2013 dentro del expediente número 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), que le dio a la prima de riesgo el carácter de factores salarial, ello no necesariamente nos lleva a determinar que le asiste derecho a la reliquidación que pretende, en la medida que no se puede desconocer la evolución jurisprudencial que sobre el punto han desarrollado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Tal como pasa a verse a continuación: Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencias C-230 de 2015, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU 210 de 2017, ha efectuado un lineamiento uniforme sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición, en el entendido de que para la liquidación de la pensión se les debe respetar las condiciones de edad, tiempo y monto de la legislación anterior, pero el ingreso base de liquidación será el establecido en los artículos 21[19] y 36 de la Ley 100 de 1993.
Dijo el máximo órgano constitucional: «La Sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen de transición consiste en un beneficio de quienes hacen parte de regímenes especiales que consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos pero sólo los relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, y no el ingreso base de liquidación –IBL-.
En la sentencia, por primera vez la Sala analizó el IBL, en el sentido de que, el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser contemplado en el régimen general para todos los efectos.» En efecto, sobre los alcances de las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2016, esta Corporación en sentencia de Unificación de 25 de febrero de 2016[20], estableció: «En efecto, la sentencia C-258 de 2013, proferida para definir la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4° de 1992, dispuso que en las pensiones cobijadas por el régimen pensional de Congresistas y asimilados a este, por tratarse de un régimen privilegiado, debían tener interpretaciones restrictivas y no amplias, en virtud del principio de sostenibilidad financiera establecido en la Constitución. Ahora, con la sentencia SU-230 de 2015 se generalizan los criterios de una sentencia cuya motivación se basó en argumentos de desigualdad frente a la generalidad de los afiliados a la seguridad social, y se señala por parte de la Corte Constitucional que la referida sentencia C-258 de 2013 constituye “precedente” para extender la interpretación que allí se dispuso a la generalidad de las pensiones del régimen de transición, siendo que los argumentos de la sentencia de constitucionalidad se limitaban a las normas de la Ley 4° de 1992 y no a la interpretación de múltiples normas jurídicas en que se ha sustentado la liquidación de las pensiones del régimen de transición de los regímenes especiales del sector público.» De lo expuesto se colige que la Corte Constitucional en Sentencia SU 230 de 2016 hizo extensiva la interpretación efectuada sobre las forma de liquidar el IBL de las personas beneficiarias de la transición de la Ley 100 de 1993, independientemente del sistema anterior que se les aplique.
Pese ello, esta Corporación ya había definido con anterioridad su postura frente al tema, pues en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010[21], se unificó criterio en sentido de indicar que en la liquidación del ingreso base de liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición se debe incluir la totalidad de los factores con carácter salarial percibidos en el último año laborado, providencia que sirvió de base para extender los efectos de la misma a pensiones que debían ser reconocidas aplicando en su integridad el régimen de transición y con la cual esta Corporación estableció un precedente frente a la interpretación sobre la forma en que se debe calcular el ingreso base de liquidación de dichos servidores públicos.
Y es por ello, que a través de la Sentencia de Unificación del 25 de febrero de 2016[22], anteriormente señalada, al estudiarse los efectos de los fallos C-253 de 2015 y SU-230 de 2016, se reiteró que la posición de esta Corporación es que el monto de las pensiones del régimen de transición pensional del sector oficial comprende la base (generalmente el ingreso salarial del último año de servicios) y el porcentaje dispuesto legalmente (que es por regla general el 75%), con excepción de las pensiones de Congresistas y asimilados, regidas por la Ley 4° de 1992, en virtud de la cosa juzgada constitucional establecida en la sentencia C-258 de 2013.
Dijo el máximo órgano de lo contencioso administrativo: «Quiere en esta oportunidad el Consejo de Estado señalar que, de conformidad con lo expuesto y como se expresó con anterioridad en esta providencia, el criterio invariable de esta Corporación, sostenido en forma unánime por más de veinte años, ha sido y es que el monto de las pensiones del régimen de transición pensional del sector oficial comprende la base (generalmente el ingreso salarial del último año de servicios) y el porcentaje dispuesto legalmente (que es por regla general el 75%).
La única excepción a este criterio la constituyen las pensiones de Congresistas y asimilados, regidas por la Ley 4° de 1992, en virtud de la cosa juzgada constitucional establecida en la sentencia C-258 de 2013, pues conforme a la parte resolutiva de la referida sentencia de control constitucional, “las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL), aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso”.» No obstante todo lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia de 15 de diciembre de 2016, con radicación 2016-01334-01[23], al estudiar un acción de tutela en cual se señaló que la decisión de esta Corporción tendiente al reconocimiento de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores percibos en el último año laborado, desconocía el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre las formas de liquidar el IBL de dichas personas, resolvió amparar el derecho fundamental al debido proceso y ordenó a la sección segunda de esta Corporación a proferir una nueva decisión siguiendo los lineamientos trazados por el máximo órgano constitucional en el fallo SU-230 de 2015.
Frente a ello, la Sala Plena esta Corporación profirió sentencia de unificación de fecha 28 de agosto de 2018, estableció que la lectura que debe darse al inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[24], es que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior, mientras que el IBL que debe tenerse en cuenta para la liquidación del monto pensional es el previsto en el inciso 3º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Con base en ello, el máximo órgano de lo contencioso administrativo fijó como regla jurisprudencial i) «que el Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985» y ii) que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.»; decisión que se ordenó aplicar de manera retroactiva a todas las situaciones pendiente de solución por vía administrativa y judicial y en consecuencia, dejó sin efectos las Sentencias de Unificación de 4 de agosto de 2010 con radicación 25000-23-25- 000-2006-07509-01, 1 de agosto de 2013 dentro del expediente número 44001- 23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011, cuya aplicación se pretende y 25 de febrero de 2016 bajo el trámite 25000-23-42-000-2013-01541-01.
Por otro lado, si bien podría aducirse que tal criterio unificador no cobija al régimen especial como el del DAS, en la medida que el razonamiento ahí expuesto abordó al régimen general de pensiones contenido en la Ley 33 de 1985, también lo es que, de acuerdo con las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, transcritas ampliamente en precedencia, el único régimen especial que estaría excluido de los criterios en ella establecido es el docente, por cuanto la misma Ley 100 de 1993 expresamente indicó que a éstos no les era aplicable la mencionada normativa[25].
En ese orden de ideas, se tiene que la solicitud de extensión de jurisprudencia interpuesta por el señor Armando Pinzón Camargo no cumple con los requisitos exigidos por los artículos 102 y 267 del CPACA, en la medida que existe un nuevo criterio jurisprudencial por parte de esta Corporación, sobre la interpretación que se le debe dar a la liquidación del IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición y que en consecuencia, no permite la inclusión dentro del mismo de los factores salariales sobre los cuales no se haya cotizado dentro de los últimos diez años laborados o del tiempo que hiciere falta para acceder a la mencionada asignación. Establecido lo anterior y dado que existe una nueva interpretación que se le debe dar a la liquidación del IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición distinta a la prevista en la Sentencia de Unificación 1 de agosto de 2013 con radicación 44001-23-31-000-2008-00150-01, no entrara a esta Sala estudiar las demás exigencias, esto es, si se atendió el trámite establecido por la ley 1437 de 2011 y el convocante reúne las condiciones fácticas y jurídicas de la providencia invocada.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Prescindir de la realización de la audiencia de alegatos y decisión prevista en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dentro de la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Rechazar por improcedente la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el señor Armando Pinzón Camargo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta providencia, archivar el resto de las piezas procesales, dejando previamente las anotaciones en el sistema de información judicial. Notifíquese y cúmplase. Firma Electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica Firma Electrónica CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. [2] Reposa a folios 3 a 8 del expediente. [3] C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. [4] Cita textual de la sentencia de unificación invocada por la parte solicitante. [5] Folio 9 a 10 del expediente. [6] Folios 19 a 20. [7] Folios 61 a 69. [8] Folios 92 a 103. [9] Memorias de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Volumen III. La Ley y los debates de la Comisión de la Reforma. Parte A: artículos 1º a 142. Pp. 369 y 370. [10] Las sentencias de unificación jurisprudencial y el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil. Ministerio de Justicia y del Derecho. [11] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [12]<< Artículo 77.
Modifíquese el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. […] De cumplir con los requisitos se admitirá la solicitud y del escrito se dará traslado a la entidad frente a la cual se solicita la extensión y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término común de treinta (30) días, para que aporten las pruebas que consideren pertinentes.
La entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrán oponerse a la extensión, por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este Código. Vencido el término de traslado referido anteriormente, las partes y el Ministerio Público podrán presentar por escrito sus alegaciones en el término común de diez (10) días, sin necesidad de auto que lo ordene.
Dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término anterior, se decidirá la petición. Si la solicitud se estima procedente, la Sala ordenará por escrito la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo extendido. Cuando resulte pertinente se convocará a audiencia de alegatos en la cual se adoptará la decisión a que haya lugar.
A esta audiencia se podrá ordenar la presencia del funcionario de la entidad que tenga la competencia para decidir el asunto, el cual tendrá la obligación de asistir so pena de incurrir en falta grave. Si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará en la misma decisión con base en las pruebas aportadas.
De no existir acervo probatorio suficiente para la liquidación, la decisión se dictará en abstracto, caso en el cual la liquidación se hará, a petición de la parte interesada, mediante el trámite incidental previsto en el artículo 193 de este código para la liquidación de condenas. El peticionario promoverá el incidente mediante escrito presentado dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión que ordene la extensión, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer del medio. de control en relación con el asunto que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia. Contra la decisión que liquide el derecho patrimonial procede el recurso de reposición, exclusivamente por desacuerdo en su monto.
Negada la solicitud de extensión; el interesado podrá acudir a la autoridad para que resuelva de fondo el asunto, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. En este caso, el pronunciamiento de la autoridad podrá ser susceptible de control judicial por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando este proceda.
Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el medio de control procedente no requiere pronunciamiento expreso de la entidad, con la ejecutoria de la providencia que niega la extensión se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda…>>. [13] por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [14]<< Artículo 77.
Modifíquese el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. […] De cumplir con los requisitos se admitirá la solicitud y del escrito se dará traslado a la entidad frente a la cual se solicita la extensión y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término común de treinta (30) días, para que aporten las pruebas que consideren pertinentes.
La entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrán oponerse a la extensión, por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este Código. Vencido el término de traslado referido anteriormente, las partes y el Ministerio Público podrán presentar por escrito sus alegaciones en el término común de diez (10) días, sin necesidad de auto que lo ordene.
Dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del término anterior, se decidirá la petición. Si la solicitud se estima procedente, la Sala ordenará por escrito la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo extendido. Cuando resulte pertinente se convocará a audiencia de alegatos en la cual se adoptará la decisión a que haya lugar.
A esta audiencia se podrá ordenar la presencia del funcionario de la entidad que tenga la competencia para decidir el asunto, el cual tendrá la obligación de asistir so pena de incurrir en falta grave. Si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará en la misma decisión con base en las pruebas aportadas.
De no existir acervo probatorio suficiente para la liquidación, la decisión se dictará en abstracto, caso en el cual la liquidación se hará, a petición de la parte interesada, mediante el trámite incidental previsto en el artículo 193 de este código para la liquidación de condenas. El peticionario promoverá el incidente mediante escrito presentado dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión que ordene la extensión, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer del medio. de control en relación con el asunto que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia. Contra la decisión que liquide el derecho patrimonial procede el recurso de reposición, exclusivamente por desacuerdo en su monto.
Negada la solicitud de extensión; el interesado podrá acudir a la autoridad para que resuelva de fondo el asunto, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. En este caso, el pronunciamiento de la autoridad podrá ser susceptible de control judicial por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando este proceda.
Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el medio de control procedente no requiere pronunciamiento expreso de la entidad, con la ejecutoria de la providencia que niega la extensión se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda…>>. [15] por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [16] C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. [17] Folio 9 a 10 del expediente. [18] Mediante el artículo 1 del Decreto 4057 de 31 de octubre de 2011 el Presidente de la República ordenó la supresión del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. [19] […]
ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo. [20] Rad.2013-01541-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. [21] Rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [22] Rad.2013-01541-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. [23] C.P.: Lucy Jeannette Bermudez Bermudez. [24]
ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. […] El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […]» [25] Sobre el particular, en la providencia del 28 de agosto de 2018 se consideró: «La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989[26].
Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición».