25000-23-42-0002014-03924-01 — Consejo de Estado

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA - Determinación / APELANTE UNICO - No desmejora La tesis que plantea esta Sala para dar respuesta al problema jurídico es la siguiente: la señora María del Carmen Neira Baquero no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, porque al faltarle más de diez años para adquirir su estatus pensional desde la vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, contenido en la Ley 100 de 1993, su ingreso base de liquidación está regido por el artículo 21 ídem y los factores son sobre los cuales cotizó previstos en el Decreto 1158 de 1994.(…) Sin embargo, dada su condición de apelante único y, como garantía al derecho fundamental de la non reformatio in pejus, no es posible aplicar en este caso la regla del precedente, toda vez que ello implicaría un pronunciamiento desfavorable a los intereses de quien apeló. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,rad. 05001-23-33-00-2012- 00572-011882-14CE-SUJ-SII-020-20, C.P. Sanda Liseth Ibarra Vélez.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 929 DE 1976 / DECRETO 1158 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 25000-23-42-0002014-03924-01(2819-16) Actor: MARÍA DEL CARMEN NEIRA BAQUERO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP |Radicado |: 25000-23-42-0002014-03924-01 | |Número interno |: 2819-2016 | |Parte actora |: María del Carmen Neira Baquero | |Demandado |: Unidad Administrativa Especial de Gestión | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | |Protección Social – UGPP | |Medio de Control |: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437| | |de 2011 | |Tema |: Aplicación del precedente vinculante - Sentencia | | |de Unificación del 11 de junio de 2020[1]. – El IBL| | |del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de| | |1993 en el régimen de transición – Solo se incluyen| | |los factores salariales sobre los que se hayan | | |efectuado los aportes al Sistema de Pensiones. | | |Decreto 929 de 1976- Régimen de la Contraloría | | |General de la República. | ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 9 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. l.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1. Pretensiones La señora María del Carmen Neira Baquero acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos[2]: “(…) Declarar que es parcialmente nula la decisión administrativa contenida en el artículo Primero (1) de la Resolución Número PAP 015449 de Septiembre 28 de 2010 que reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez, en cuantía de ($1.745.254,40) UN MILLON SETECIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS CON 40/100 M/CTE, efectiva a partir del 18 de octubre de 2008, notificada personalmente el 01 de Octubre de 2010.

Declarar que es parcialmente nula la decisión administrativa contenida en el artículo Primero (1) de la Resolución Número UGM 005762 de Agosto 30 de 2011, que resuelve: "Reliquidar el pago de una pensión de VEJEZ a favor de la señora NEIRA BAQUERO MARÍA DEL CARMEN, ya identificada, en cuantía de $3.047.348.00 TRES MILLONES CUARENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS M/CTE), efectiva a partir del 20 de octubre de 2008, notificada personalmente el día 05 de Septiembre de 2011.

Declarar que es parcialmente nula la decisión administrativa contenida en el artículo Primero (1) de la Resolución Número RDP 007348 de Agosto 10 de 2012, notificada personalmente el día 14 de Agosto de 2012, se resuelve en su Artículo Primero: "Negar la reliquidación de una Pensión de VEJEZ, solicitada por la señora NEIRA BAQUERO MARIA DEL CARMEN, ya identificada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución".

Declarar que es parcialmente nula la decisión administrativa contenida en el artículo Primero (1) de la Resolución Número RDP 005258 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución 07348 del 10 de Agosto de 2012 y resuelve en su Artículo Primero: "Confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución No. 7348 del 10 de agosto de 2012, conforme al recurso presentado por la señora NEIRA BAQUERO MARÍA DEL CARMEN, ya identificada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución".

Declarar que es parcialmente nula la decisión administrativa contenida en el artículo Primero (1) de la Resolución Número RDP 005258 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la Resolución 7348 del 10 de Agosto de 2012 y resuelve en su Artículo Primero: "Confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución No. 7348 del 10 de agosto de 2012, conforme al recurso presentado por la señora NEIRA BAQUERO MARÍA DEL CARMEN, ya identificada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución".

Declarar que es parcialmente nula la decisión administrativa contenida en el artículo Primero (1) de la Resolución Número RDP 006788 por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la resolución 7348 del 10 de agosto de 2012 y en su Artículo Primero se resuelve: "Confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución No. 7348 del 10 de agosto de 2012, conforme al recurso presentado por la señora NEIRA BAQUERO MARIA DEL CARMEN, ya identificada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución".

Declarar que es parcialmente nula la decisión administrativa contenida en el artículo Primero (1) de la Resolución Número RDP 038396 de 21 de Agosto de 2013, notificada personalmente el día 23 de Agosto de 2013 y nuevamente niega la reliquidación solicitada. Declarar que es parcialmente nula la decisión administrativa contenida en el artículo Primero (1) de la Resolución Número RDP 040539 del 02 de Septiembre de 2013, notificada personalmente el 09 de Septiembre de 2013, que resuelve confirmar en todas y cada una de sus partes la resolución que se recurre.

Declarar que es parcialmente nula la decisión administrativa contenida en el artículo Primero (1) de la Resolución Número RDP 005898 del 20 de Febrero de 2014, en respuesta a una solicitud del 3 de Febrero de 2014 radicada bajo el número SOP 201400005201, notificada personalmente el 03 de marzo del 2014 y se niega nuevamente la reliquidación de la pensión. Declarar que es parcialmente nula la decisión administrativa contenida en el artículo Primero (1) de la Resolución Número RDP 009973 de 25 de Marzo de 2014, notificada personalmente del 07 de Abril de 2014, que confirma en todas y cada una de sus partes la Resolución RDP 005898 del 20 de Febrero de 2014.

Declarar que es parcialmente nula la decisión administrativa contenida en el artículo Primero (1) de la Resolución Número RDP 010566 del 28 de Marzo de 2014, notificada personalmente el 07 de Abril de 2014, que confirma en todas y cada una de sus partes la Resolución RDP 005898 del 20 de Febrero de 2014. A título del restablecimiento del derecho, ordénese a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - SUBDIRECCIÓN DE DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES UGPP, modificar, reconocer y pagar, a favor de la señora MARÍA DEL CARMEN NEIRA BAQUERO, una pensión mensual equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante los últimos 6 meses de servicio, es decir del 20 de Abril de 2008 al 19 de Octubre de 2008, incluyendo el valor total certificado, en el Certificado de Sueldos y Factores Salariales 1993 de Diciembre 24 de 2008, actualizado el 24 de Febrero de 2011 con el Número 0326 y el 26 de Julio de 2012 con el número 1685 expedidos por la Dirección de Gestión de Talento Humano de la Contraloría General de la República, de conformidad con lo preceptuado en el Artículo 7 del Decreto 929 de 1976, es decir 1/6 parte de la Asignación Básica Mensual; 1/6 parte de la prima Técnica; 1/6 parte de la Bonificación por Servicios Prestados; 1/6 de la Bonificación Especial (Quinquenio); 1/6 parte de la Prima de Servicios; 1/6 parte de la Prima de Navidad; 4/6 parte de la Prima de Vacaciones y 1/6 parte de la compensación de vacaciones en dinero, con efectividad a partir del 20 de Octubre de 2008, fecha en la cual se retiró del servicio como funcionaria pública.

Que también a título de restablecimiento del derecho se condene a la Demandada a reconocer INDEXACIÓN O CORRECCIÓN MONETARIA sobre las sumas que mi poderdante ha dejado de percibir por concepto de su pensión de vejez, hasta la fecha en que efectivamente se produzca el pago. Para tal efecto se deberá oficiar aI Banco de la República o a la entidad que corresponda, con el fin de que certifique lo pertinente.

Que también a título de Restablecimiento del derecho se condene a la Demandada a pagar a mi poderdante los INTERESES DE MORA causados por el injusto retardo en el pago del valor real de su pensión de jubilación, según lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, o que en su defecto se reconozcan dichos intereses en las condiciones establecidas en los artículos 192 y 195 numeral 4 del CPACA y conforme a la sentencia C-188 del 29 de marzo de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, proferida por la H. Corte Constitucional, y sentencia C- 604 de 2012 de la Corte Constitucional.

Que se incorpore la cuantía de la liquidación correcta de su pensión de Vejez, en la parte resolutiva de la sentencia, de conformidad con lo expuesto. Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 189 y 192 del CPACA. Que se condene en costas a la parte Demandada de conformidad con el artículo 188 de la CPACA. Ordenar a La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES-UGPP, incluir a la señora MARÍA DEL CARMEN NEIRA BAQUERO, en nómina, una vez se le reconozca la reliquidación de la pensión y se realice el pago de las mesadas atrasadas, desde la consolidación del derecho hasta dicha inclusión”.

Los Hechos La señora Neira Baquero prestó sus servicios a la Contraloría General de la República desde el 15 de mayo de 1978 hasta el 17 de octubre de 2008; ocupando como último cargo el de profesional universitario grado 02 en la Oficina de Control Interno. Mediante Resolución 00944 de 17 de septiembre de 2008, se le aceptó la renuncia a partir del 17 de Octubre del mismo año. El 3 de febrero de 2009, elevó derecho de petición ante la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal E.I.C.E. en Liquidación solicitando el reconocimiento y pago de la pensión de vejez.

El 10 de febrero de la misma calenda, adicionó la petición. La actora adquirió el status jurídico el 09 de febrero de 2006, toda vez que nació el 9 de febrero de 1956. El 27 de agosto de 2009, presentó derecho de petición ante Buen Futuro Patrimonio Autónomo, solicitando la remisión del expediente pensional para proceder con el trámite del reconocimiento pensional.

El 7 de septiembre de 2009, la accionante presenta reclamación ante la Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE Liquidación. Ante el silencio del ente de previsión social para reconocer la pensión de vejez, instauró acción de tutela cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado 32 Civil del Circuito quien por fallo 2010-00227 de 18 de mayo de 2010, le amparó el derecho fundamental de petición. Por Resolución PAP 015449 de 28 de septiembre de 2010, la entidad enjuiciada reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez en cuantía de ($1.745.254,40), efectiva a partir del 18 de octubre de 2008 (notificada el 01 de Octubre de 2010).

En dicha resolución, el ente pensional solo incluyó la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, excluyendo los demás factores salariales devengados durante el último semestre, promediando el salario desde 1998 hasta 2008, es decir, efectuando el cálculo sobre el 75% de lo devengado sobre el salario. 2. Normas violadas y concepto de violación Constitucionales: Artículos 1, 2, 3, 4, 6, 25, 29, 53, 58, 83, 90, 121, 122, 123, 124 y 125.

Legales y Normativos: Artículos 1, 3, 10, 138, 146 y 171 y concordantes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; Ley 100 de 1993, Artículo 36; Ley 33 de 1985; Ley 71 de 1988; Decreto 929 de 1976 y Decreto 1045 de 1978. Al explicar el concepto de violación la parte actora sostuvo que, se transgredieron las disposiciones constitucionales citadas, por cuanto se desconocieron las obligaciones en ellas contenidas, toda vez que “El Decreto Ley 929 de 1976 es claro cuando preceptúa en su Artículo 7 Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad si son hombres y 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicios continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre (Resaltado fuera de texto)”; y como se determina del mismo texto, no admite ninguna interpretación teniendo presente que "LA LEY ES LA LEY" 1.

Contestación de la demanda La UGPP[3] contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones pues consideró que, el peticionario adquirió el status jurídico en vigencia de la Ley 100 de 1993, acreditó cotizaciones al Sistema General de Pensiones, y por ello, la liquidación de la pensión de vejez se debe efectuar con el promedio salarial de lo percibido en los últimos 10 años de servicios y los factores salariales que se deben tener en cuenta en la liquidación son los indicados en la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1158 de 1994.

Propuso las excepciones que denominó “legalidad de las actuaciones y buena fe, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, indebida pretensión de reconocimiento e inexistencia de la obligación demandada, prescripción, imposibilidad de condena en costas e inexigibilidad de pagar intereses y solicitud genérica de reconocimiento de excepciones”. 2.

Sentencia de primera instancia[4] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad parcial de la Resolución PAP 015449 de 28 de septiembre de 2010, mediante la cual CAJANAL EICE reconoció la pensión de vejez a la demandante y de la Resolución UGM 005762 de 30 de agosto de 2011, por la cual se reliquidó la pensión de jubilación de la actora. ii) La nulidad de la Resolución RDP 007348 de 10 de agosto de 2012, que negó la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la accionante, así como de la Resolución RDP 005258 del 6 de febrero de 2013, y la RDP 006788 del 14 de febrero de 2013, mediante las cuales se decidieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente. iii) La nulidad de la Resolución RDP 038396 de 21 de agosto de 2013 que nuevamente negó la reliquidación solicitada por la accionante, así como de la Resolución RDP 040539 y la Resolución RDP 058181 de 24 de diciembre de 2013, mediante la cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente. iv) La nulidad de la Resolución RDP 005898 de 20 de febrero de 2014, que niega nuevamente la reliquidación de pensión de vejez solicitada, como de la Resolución RDP 009973 de 25 de marzo de 2014 y la Resolución RDP 010566 de 28 de marzo de 2014, que decidieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente.

Consideró que, la demandante es beneficiaria del régimen de transición pues a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 tenía más 35 años de edad y 15 años de servicio, de manera que, cuando adquirió el status de pensionada, esto es, el 9 de febrero de 2006 al cumplir 50 años de edad y acreditar más de 33 años de servicio en la Contraloría General de la República, le asistía el derecho a que le fuera reconocida una pensión en los términos del régimen establecido en el Decreto 929 de 1976.

Refirió que, la accionante durante el último semestre de servicios devengó sueldo básico, prima técnica, bonificación por servicios, indemnización de vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y bonificación especial (quinquenio). En atención de ello, consideró que la actora tiene derecho a que se le liquide la pensión de vejez en cuantía del 75% del promedio de lo devengado durante el semestre anterior a la fecha de retiro definitivo del servicio oficial, teniendo en cuenta como factores salariales “en 1/6 parte del sueldo, 1/6 parte prima técnica, 1/6 parte bonificación por servicios, 1/6 parte prima de vacaciones, 1/6 parte prima de servicios, 1/6 parte prima de navidad y la bonificación especial (quinquenio)”.

Frente al quinquenio, refirió que, de conformidad con lo dispuesto por el H. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B", en sentencia de 14 de febrero de 2013, M.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Número Interno. 2340-2012, “esta debe ser liquidada en igual proporción al resto de los factores, esto es tomando el último quinquenio causado (no el acumulado), y dividirlo entre seis, para que, de esta manera arroje el resultado de lo que va a constituir uno de los factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión”, la cual se efectuará a partir del 20 de octubre de 2008, fecha en la cual la accionante se retiró del servicio.

No condenó en Costas. 3. Recurso de apelación La parte demandante, único apelante, interpuso su recurso con fundamento en los siguientes argumentos[5]: Alegó que, frente a la Bonificación Especial (Quinquenio) los valores pagados por “los diferentes quinquenios NO SON ACUMULATIVOS”, toda vez que cada quinquenio causado y pagado es independiente el uno del otro, por cuanto si se suman las cifras pagadas por cada uno de estos periodos quinquenales el valor del "Último Quinquenio o Bonificación Especial" sería totalmente diferente, puesto que, “para la liquidación de cada uno de ellos, el valor de la remuneración al momento de su cumplimiento al igual que las doceavas partes de los demás factores que se incluyen también lo son, y se incluyan en sextas partes los demás factores”.

Luego, el valor del último quinquenio corresponde a uno solo, pero calculado sobre la base de 5 remuneraciones por tratarse de 5 periodos quinquenales, lo que traducido a números sería: “Lo certificado por este último quinquenio/6 para determinar el valor mensual a incluir en el quantum de la mesada pensional, tanto para el quinquenio como para los demás factores”. 4.

Alegatos de conclusión La parte demandante, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación [6]. La parte demandada, insistió en los fundamentos de la contestación de la demanda[7]. 5. El Ministerio Público guardó silencio[8] II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si revoca el fallo de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se analizará si el ingreso base de liquidación de la pensión de vejez de la actora, reconocida conforme el Decreto Ley 929 de 1976, en virtud de la transición de la Ley 100 de 1993, incluye la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, o si por el contrario rige por la Ley 100 de 1993. 2.3.

Caso concreto La entidad demandada liquidó la pensión de vejez de la señora Neira Baquero, bajo los criterios de la Ley 100 de 1993 con “el 75 % del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, incluyendo como factor salarial la asignación básica y la bonificación por servicios prestados”. El Tribunal anuló los actos administrativos acusados.

En consecuencia, ordenó la reliquidación de la pensión en cuantía del 75% del promedio de lo devengado durante el semestre anterior a la fecha de retiro definitivo del servicio oficial teniendo en cuenta como factores salariales “en 1/6 parte del sueldo, 1/6 parte prima técnica, 1/6 parte bonificación por servicios, 1/6 parte prima de vacaciones, 1/6 parte prima de servicios, 1/6 parte prima de navidad y la bonificación especial (quinquenio)”.

Inconforme con esta decisión, la parte demandante solicitó que se aclare lo pertinente a la bonificación especial (Quinquenio), pues a su juicio, cada quinquenio causado y pagado es independiente el uno del otro, por cuanto si se suman las cifras pagadas por cada uno de estos periodos quinquenales el valor del "Último Quinquenio o Bonificación Especial" sería totalmente diferente.

Visto lo anterior, la Sala resalta que en el sub judice no está en discusión que la demandante es beneficiaria del régimen de transición, ni la aplicación de la normativa pensional de la Contraloría General de la República, contenida en el Decreto Ley 929 de 1976 que dispone en el artículo séptimo lo siguiente: “ARTÍCULO 7. Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre”.

Precisado esto, se señala que la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación hoy UGPP, en la Resolución PAP 015449 de 28 de septiembre de 2010[9], le reconoció a la actora una pensión mensual vitalicia de vejez en monto de $1.745.254,40 efectiva a partir del 18 de octubre de 2008, sujeta al retiro del servicio. De acuerdo con este acto, la mesada fue liquidada incluyendo como factor salarial la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.

Así, se tiene que: 1. La accionante nació el 9 de febrero de 1956[10]. 2. Es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, pues a la fecha de entrada en vigor del Sistema General de Seguridad en Pensiones de la Ley 100 de 1993, el 1 de abril de 1994, contaba con más de 35 años de edad. 3. Adquirió el estatus pensional el 9 de febrero de 2006, al cumplir la edad de 50 años. 4.

La liquidación de la mesada pensional se efectuó con el 75% del “promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, incluyendo como factor salarial la asignación básica y la bonificación por servicios prestados”. Por Resolución UGM 005762 de 30 de agosto de 2011[11], la entidad pensional reliquidó la pensión de vejez de la señora María del Carmen Neira Baquero, conforme al artículo 7 del Decreto 929 de 1976, con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, es decir, del 20 de abril de 2008 y el 19 de octubre de 2008, en cuantía de $3.047.348 efectiva a partir del 20 de octubre de 2008, con la inclusión de los factores salariales de asignación básica y prima técnica.

Ahora bien, para resolver la censura sobre cómo se fija el ingreso base de liquidación de la pensión de vejez en el marco del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, resulta imperativo remitirse al criterio unificado de esta Corporación, según el cual “el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994”[12].

Ello, en la medida que la hermenéutica del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 lleva implícita que solo se preservan de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo), comoquiera que el IBL no fue un aspecto sometido a transición por parte del legislador[13]. Aunado a lo anterior, si bien el fallo apelado es anterior a la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, la Sala de Sección consideró que esta providencia tiene efectos retrospectivos, siendo vinculante “en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten”[14]. Así pues, la tesis que plantea esta Sala para dar respuesta al problema jurídico es la siguiente: la señora María del Carmen Neira Baquero no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, porque al faltarle más de diez años para adquirir su estatus pensional desde la vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, contenido en la Ley 100 de 1993, su ingreso base de liquidación está regido por el artículo 21 ídem[15] y los factores son sobre los cuales cotizó previstos en el Decreto 1158 de 1994.

Así pues, el ingreso base de liquidación debe determinarse con el promedio de lo devengado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, con la inclusión de los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994. Ahora bien, como se indicó en la sentencia de 11 de junio 2020, de la Sala Plena del Consejo de Estado, la Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 “estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política[17].

Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio”. En este orden de ideas, se entiende que en virtud del carácter vinculante y obligatorio que les asiste, la aplicación de estos pronunciamientos debe darse en forma retrospectiva, como se indicó en la sentencia de unificación, sin embargo, existe una salvedad y es que “en los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”.

Para este punto, considera la Sala importante destacar que en la sentencia de 9 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora María del Carmen Neira Baquero, se declaró la nulidad parcial de los actos acusados y ordenó a la UGPP a reliquidar la pensión de vejez “equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el semestre anterior a la fecha de retiro definitivo del servicio oficial, teniendo en cuenta como factores salariales en 1/6 parte del sueldo, 1/6 parte prima técnica, 1/6 parte bonificación por servicios, 1/6 parte prima de vacaciones, 1/6 parte prima de servicios, 1/6 parte prima de navidad y la bonificación especial (quinquenio).

Ahora bien, la actora, inconforme con lo dispuesto por el Tribunal, interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia, y en su condición de apelante único, solicitó: “(…) se aclare lo pertinente a la bonificación especial (Quinquenio), pues a su juicio, cada quinquenio causado y pagado es independiente el uno del otro, por cuanto si se suman las cifras pagadas por cada uno de estos periodos quinquenales el valor del "Último Quinquenio o Bonificación Especial" sería totalmente diferente”.

De acuerdo con lo dispuesto en el inciso 3 del Artículo 328 del CGP, aplicable en virtud de la remisión del artículo 296 del CPACA, “El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella”. Esta Corporación se ha pronunciado sobre la competencia funcional del superior frente al recurso de apelación cuando se trata de un “apelante único” para aclarar que: “La regla constitucional que proscribe la reformatio in peius, contenida en el inciso segundo del Artículo 31 de la Constitución, impone al juez el deber de abstenerse de agravar la situación definida en la sentencia de primera instancia, cuando se esté en presencia de "un único interés o múltiples intereses no confrontados", esto es, de un “apelante único”.

Su finalidad, por tanto, es permitir el libre ejercicio de los recursos, sin que por el hecho de la impugnación se deriven efectos nocivos para el apelante único, respecto de las situaciones ventajosas reconocidas por el juez de primera instancia”[18]. La Corte Constitucional ha expresado que cuando se trata de los alcances del recurso de apelación contra una decisión de primera instancia, la misma no puede resultar perjudicial para la parte apelante, por lo que señala que debe acudirse a la garantía constitucional de la non reformatio in pejus, en los siguientes términos: “La garantía constitucional de la non reformatio in pejus, la cual es aplicable no solo a procesos punibles sino a otras ramas del derecho incluyendo la contenciosa administrativa, es un derecho fundamental que consagra una de las reglas básicas de los recursos, y es la de establecer un límite a la competencia del fallador de segunda instancia consistente en que su providencia debe ceñirse únicamente a un pronunciamiento respecto de lo desfavorable a quien apeló, es decir, no puede hacer más perjudiciales las consecuencias de quien ejerció el recurso.

Si el operador transgrede esta regla, su sentencia estará violando directamente la Constitución[19]”. En este orden de ideas, al ser la demandante beneficiaria del régimen de transición le son aplicables la regla y subreglas fijadas en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, lo que significa que no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios.

Sin embargo, dada su condición de apelante único y, como garantía al derecho fundamental de la non reformatio in pejus, no es posible aplicar en este caso la regla del precedente, toda vez que ello implicaría un pronunciamiento desfavorable a los intereses de quien apeló. Sobre la condena en costas Es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite de esta instancia no se observa de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida en esta instancia. III. DECISIÓN Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por la señora María del Carmen Neira Baquero contra la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00272-01 (1882-14) [2] Folios 176 a 204 [3] Folio 247 a 253 [4] Folio 277 a 291 [5] Folio122 a 126 [6] Folio 353 a 364 [7] Folio 341 a 344 [8] Folio 365 [9] Folio 39 a 43 [10] Según fotocopia de la cédula de ciudadanía vista a folio 5 [11] Folio 63 a 66 [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00272-01 (1882- 14). [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00272-01 (1882- 14). [15]

ARTÍCULO

21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. [16] Artículo 1º: -La asignación básica mensual -La bonificación por servicios prestados -La prima técnica, cuando sea factor de salario -Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario -La remuneración por trabajo dominical o festivo -La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna -Los gastos de representación. [17] La Corte Constitucional ha reconocido la gran responsabilidad que tienen los órganos situados en el vértice de las respectivas especialidades de la rama judicial, puesto que la labor de unificación de la jurisprudencia nacional implica una forma de realización del principio de igualdad.

Sentencia T-123/95 citada en la Sentencia T-321/98. En la sentencia C-179 de 2016 reafirmó dicha tesis al exponer lo siguiente: «[…] la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior, (i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza de ley (CP arts. 86 y 241);

(ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativos (CP arts. 236 y 237); y (iii) la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235). […]» [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil catorce (2014), Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 01284-00(REV), Actor: Edilberto Henoc Suárez Cortés [19] Corte Constitucional, sentencia T-393-2017, Acción de tutela instaurada por José Omar Libreros Martínez contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger, veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017).