ACCIÓN POPULAR / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN EN LA ACCIÓN POPULAR - Solo contra la sentencia de primera instancia y el auto que decreta una medida cautelar / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN - Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA - Procedente / PREVALENCIA DE LA LEY ESPECIAL / MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS - Debe someterse a las reglas previstas en la Ley 472 de 1998 / ADECUACIÓN DE LOS RECURSOS - Deber del juez de tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resulte procedente La Ley 472 establece que el recurso de apelación es procedente contra el auto que decreta medidas cautelares y contra la sentencia que se profiera, en primera instancia. A su turno, el recurso de reposición es procedente contra los autos que se profieran durante el trámite de la acción popular.

(…) La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante el auto proferido el 26 de junio de 2019, consideró como criterio jurisprudencial que las decisiones susceptibles del recurso de apelación, en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia proferida, en primera instancia (…) Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición que fue rechazado por extemporáneo, mediante auto de 23 de julio de 2019.

Teniendo en cuenta lo anterior, esta Sección ha acogido el criterio jurisprudencial referido supra en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, brindando prevalencia a la normativa de carácter especial que reglamenta ese mecanismo de acceso a la administración de justicia. A su turno, esta Sección, en las providencias proferidas el 27 de enero de 2020, 30 de junio de 2020 y 10 de febrero de 2021 señaló que las únicas decisiones susceptibles del recurso de apelación en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia proferida, en primera instancia. En tal escenario, de conformidad con los artículos 26, 36 y 37 de la Ley 472, que prevén los eventos en que proceden los recursos de apelación y reposición en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos; y en consideración al criterio jurisprudencial fijado por la Sala Plena de esta Corporación en auto de 26 de junio de 2019 que cobró firmeza vencido el término para la interposición del recurso de reposición: esta Sala, mediante autos de 28 de agosto de 2020 y 18 y 19 de marzo de 2021, precisó que esa decisión produce efectos a partir de la fecha de su ejecutoria y, en esa medida, los recursos que se interpongan con posterioridad a la misma, dentro de los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, deben someterse a las reglas previstas en la normativa referida supra de la Ley 472.

(…)28. Atendiendo a que, con posterioridad a la fecha de ejecutoria del auto proferido por la Sala Plena de esta Corporación el 26 de junio de 2019, la parte actora interpuso un recurso de apelación contra el auto proferido el 4 de marzo de 2021, por medio del cual se dejó sin efectos todo lo actuado y se rechazó la demanda; y considerando que el recurso de apelación no procede contra esa decisión, este Despacho declarará improcedente el recurso de apelación. Teniendo en cuenta que, en el caso sub examine: i) la parte actora interpuso oportunamente un recurso de apelación contra el auto que dejó sin efectos todo lo actuado y rechazó la demanda; ii) procede el recurso de reposición contra el auto que dejó sin efectos todo lo actuado y rechazó la demanda; y iii) cuando se impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente debe tramitarse conforme a las reglas del recurso que legalmente corresponda.

Este Despacho considera que el juez “[…] deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente […]”, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 318 de la Ley 1564 citado supra; y, en consecuencia, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para lo de su competencia FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 26 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 36 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 37 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 44 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 318 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 88001-23-33-000-2020-00011-01(AP)A Actor: NIXON TORRES CÁRCAMO Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL;

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD; Y DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Asunto: Resuelve sobre la procedencia del recurso de apelación interpuesto contra el auto que dejó sin efectos todo lo actuado y rechazó la demanda. AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre la procedencia del recurso de apelación interpuesto por el señor Nixon Torres Cárcamo contra el auto proferido el 4 de marzo de 2021, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina dejó sin efectos todo lo actuado y rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes, ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El señor Nixon Torres Cárcamo1 presentó demanda, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y reglamentado por las leyes 472 de 5 de agosto de 19982 y 1437 de 18 de enero de 20113, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) a la moralidad administrativa; ii) a la seguridad y salubridad públicas; y iii) al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. 2.

La parte actora manifestó que el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina tiene un hospital público, el cual se inunda cuando llueve y presenta problemas de filtración de agua; asimismo, no cuenta con capacidad “[…] resolutiva en los distintos niveles de atención en salud […]” y carece de la infraestructura para prestar los servicios que se requieran. 3.

La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 4.1. Que se protejan los derechos colectivos solicitados, ordenándole; 4.1.1. A las entidades accionadas, desplieguen todo su accionar Constitucional – competencial, en el mejoramiento de las condiciones materiales que permitan un verdadero acceso de los habitantes de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, así como a los turistas, a la atención en salud, en todos los niveles de atención. 4.1.2.

Garanticen las inversiones necesarias, para la construcción, de ser necesario, de la unidad de atención en salud de alta complejidad, que atienda las patologías de salud, que se presente en la Isla de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, así como una Ambulancia Aérea y Acuática, que garantice la salud y la vida. 4.1.3. Que las entidades accionadas, garanticen el cumplimiento de los precedentes judiciales de las sentencias C-614 del 2009 y la C-171 del 2012, proferidas por la Corte Constitucional, creando los puestos de trabajo, para los pobladores de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, frente a todas las actividades permanentes en el sector salud, en el ente territorial […]”.

Auto apelado y sus fundamentos 4. El Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante auto proferido el 4 de marzo de 2021, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: Dejar sin efectos todo lo actuado y, en consecuencia, rechazar la demanda instaurada por Nixon Torres Cárcamo, en razón al agotamiento de la jurisdicción por la excepción de cosa juzgada absoluta.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriado este proveído, devuélvase los anexos de la demanda sin necesidad de desglose y archívese el expediente previas las anotaciones del caso […]” (Destacado del texto). 5. El Tribunal consideró que se configuraron los elementos del agotamiento de la jurisdicción por cosa juzgada general o absoluta respecto del proceso identificado con el número único de radicación 880012333000201700059-004, toda vez que tiene identidad de supuestos fácticos y jurídicos, así como de parte demandada con el proceso de la referencia; además, destacó que en ese proceso se profirió sentencia, en primera instancia, el 24 de septiembre de 2018 y, en segunda instancia, el 12 de noviembre de 2020.

Recurso de apelación y sus fundamentos 8. La parte actora interpuso, dentro del término legal, el 9 de marzo de 20215, recurso de apelación contra el auto proferido el 4 de marzo de 2021, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: 8.1. Indicó que existe identidad de pretensiones en cuanto al mejoramiento de las condiciones de atención en salud; sin embargo, a su juicio, no se presenta cosa juzgada de la pretensión relativa al modelo tercerización laboral.

II. CONSIDERACIONES 9. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la normativa procesal aplicable al presente caso; ii) el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones; iii) la competencia; iv) el problema jurídico; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la procedencia del recurso de apelación contra las providencias proferidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; vi) el marco normativo sobre la adecuación de los recursos; y vii) el análisis del caso concreto.

Normativa procesal aplicable en el presente caso 10. Visto el artículo 44 de la Ley 472, que dispone que en “[…] los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones […]”. 11.

Visto el artículo 866 de la Ley 2080 de 25 de enero de 20217, sobre régimen de vigencia y transición normativa. 12. Visto el marco normativo antes descrito, este Despacho considera que, en el caso sub examine, el recurso de apelación contra el auto fue interpuesto el 9 de marzo de 2021 y debe regirse por las disposiciones vigentes al momento de su presentación. El uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones 13.

Vista la Ley 1437, en especial, el artículo 1868, sobre actuaciones a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones, las actuaciones judiciales se surtirán por medios electrónicos. 14. Las comunicaciones y demás documentos que se dirijan al Despacho sustanciador con destino al expediente del proceso de la referencia, mediante mensaje de datos, deberán ser enviados al buzón electrónico: “secgeneral@consejodeestado.gov.co” o a través de la Ventanilla de Atención Virtual del Consejo de Estado9.

Competencia 15. Vistos los artículos 12510, 15011, 24312 y 24413 de la Ley 1437, este Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 4 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que dejó sin efectos todo lo actuado y rechazó la demanda.

Problema jurídico 16. Corresponde al Despacho determinar, en el caso sub examine, si es procedente el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto que dejó sin efectos todo lo actuado y rechazó la demanda. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la procedencia del recurso de apelación contra las providencias proferidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 17.

Vistos los artículos 26 y 37 de la Ley 472, sobre la procedencia del recurso de apelación contra las providencias proferidas en el marco de la acción popular, que ordenan: “[…] Artículo 26º.- Oposición a las Medidas Cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días. […] “Artículo 37º.- Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente […]”. 18.

Visto el artículo 36 ibidem, acerca de la procedencia del recurso de reposición contra las providencias proferidas durante el trámite de la acción popular, que prevé: “[…] Artículo 36º.- Recursos de Reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil […]”. 19.

La Ley 472 establece que el recurso de apelación es procedente contra el auto que decreta medidas cautelares y contra la sentencia que se profiera, en primera instancia. A su turno, el recurso de reposición es procedente contra los autos que se profieran durante el trámite de la acción popular. 20. El Consejo de Estado interpretó estas normas y aceptó la procedencia del recurso de apelación contra: i) el auto que admite o niega el llamamiento en garantía14, ii) el que rechace la demanda15 y iii) cualquier otro que finalice el proceso de la acción popular16. 21.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante el auto proferido el 26 de junio de 201917, consideró como criterio jurisprudencial que las decisiones susceptibles del recurso de apelación, en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: “[…] Conforme con lo expuesto, en atención a la celeridad que debe caracterizar las acciones populares es claro que el recurso procedente contra las decisiones dictadas en el curso de este tipo de acciones es únicamente el de reposición, salvo lo dispuesto expresamente en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 respecto de las providencias a través de las cuales se dicta una medida cautelar y se profiere sentencia de primera instancia, decisiones estas que son apelables; sin que con dicha limitación se afecte en manera alguna el debido proceso o el derecho a la doble instancia conforme el análisis efectuado frente al punto por la Corte Constitucional.

Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición […]” (resaltado fuera de texto). 22.

Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición que fue rechazado por extemporáneo, mediante auto de 23 de julio de 2019. 23. Teniendo en cuenta lo anterior, esta Sección ha acogido el criterio jurisprudencial referido supra en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, brindando prevalencia a la normativa de carácter especial que reglamenta ese mecanismo de acceso a la administración de justicia18. 24.

A su turno, esta Sección, en las providencias proferidas el 27 de enero de 202019, 30 de junio de 202020 y 10 de febrero de 202121 señaló que las únicas decisiones susceptibles del recurso de apelación en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia proferida, en primera instancia22. 25.

En tal escenario, de conformidad con los artículos 26, 36 y 37 de la Ley 472, que prevén los eventos en que proceden los recursos de apelación y reposición en los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos; y en consideración al criterio jurisprudencial fijado por la Sala Plena de esta Corporación en auto de 26 de junio de 2019 que cobró firmeza vencido el término para la interposición del recurso de reposición: esta Sala, mediante autos de 28 de agosto de 202023 y 1824 y 1925 de marzo de 2021, precisó que esa decisión produce efectos a partir de la fecha de su ejecutoria y, en esa medida, los recursos que se interpongan con posterioridad a la misma, dentro de los procesos del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, deben someterse a las reglas previstas en la normativa referida supra de la Ley 472.

Marco normativo sobre la adecuación de los recursos 26. Visto el parágrafo del artículo 31826 de la Ley 1564, que dispone lo siguiente: “[…] Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente […]”. 27.

De conformidad con la norma citada supra, este Despacho considera que cuando se impugne una providencia mediante un recurso improcedente es deber de la autoridad judicial tramitar la impugnación por las reglas del recurso que sea procedente, siempre que se haya interpuesto oportunamente. Análisis del caso concreto 28. Atendiendo a que, con posterioridad a la fecha de ejecutoria del auto proferido por la Sala Plena de esta Corporación el 26 de junio de 201927, la parte actora interpuso un recurso de apelación contra el auto proferido el 4 de marzo de 2021, por medio del cual se dejó sin efectos todo lo actuado y se rechazó la demanda; y considerando que el recurso de apelación no procede contra esa decisión, este Despacho declarará improcedente el recurso de apelación. 29.

Teniendo en cuenta que, en el caso sub examine: i) la parte actora interpuso oportunamente28 un recurso de apelación contra el auto que dejó sin efectos todo lo actuado y rechazó la demanda; ii) procede el recurso de reposición contra el auto que dejó sin efectos todo lo actuado y rechazó la demanda; y iii) cuando se impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente debe tramitarse conforme a las reglas del recurso que legalmente corresponda. 30.

Este Despacho considera que el juez “[…] deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente […]”, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 318 de la Ley 1564 citado supra; y, en consecuencia, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el recurso de apelación que interpuso la parte actora contra el auto proferido el 4 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: INFORMAR a las partes e intervinientes que las comunicaciones y demás documentos que se dirijan al Despacho sustanciador con destino al expediente del proceso de la referencia, mediante mensaje de datos, deberán ser enviados al buzón electrónico: “secgeneral@consejodeestado.gov.co” o a través de la Ventanilla de Atención Virtual del Consejo de Estado.

TERCERO: REMITIR el expediente, por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, al Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado