ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / INEXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE / AUTORIDAD DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE / EJERCICIO DE AUTORIDAD DE TRÁNSITO DENTRO DEL TERRITORIO DE SU JURISDICCIÓN – Norma sobre la cual se exige el cumplimiento es descriptivo y no contiene un imperativo / POLICÍA NACIONAL – Cuerpo especializado de tránsito ejerce una competencia a prevención dentro de la jurisdicción del municipio / PRINCIPIO DE COLABORACIÓN – Entre las distintas autoridades de tránsito En el presente caso, la parte actora pretende que el Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, el departamento de Norte de Santander – Secretaría de Tránsito Departamental, el municipio de Los Patios y al Instituto de Tránsito y Transporte de este ente territorial, cumplan con el artículo 4º de la Ley 1310 de 2009 y ejerzan autoridad de tránsito únicamente dentro de su jurisdicción. (…) Advierte la Sala que el contenido del artículo 4º de la Ley 1310 de 2009 establece que las distintas autoridades de tránsito, ejercerán sus funciones en el territorio de su jurisdicción, precisando que (i) a la Policía le corresponde en las carreteras nacionales;
(ii) los agentes de tránsito de los organismos departamentales en los municipios donde no hayan; y (iii) los municipales o distritales en el perímetro urbano y rural de sus entes territoriales. Adicionalmente señala que cada organismo de tránsito, contará con un solo cuerpo especializado que actuarán en su respectiva jurisdicción o bajo convenios con otros municipios.
Así las cosas, se evidencia que la norma legal realmente no contiene el mandato que persigue el actor, pues la disposición indica que sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades de tránsito, lo que quiere decir que en este caso no se trata de un imperativo como lo aduce el señor [G.V.] en su impugnación, sino que determina que las diferentes autoridades de tránsito ejercerán sus funciones en el territorio de su jurisdicción, indicando que a unas les corresponde en las carreteras nacionales, algunas en los municipios que no tengan instituciones de tránsito y otras en el perímetro urbano y rural de los entes territoriales donde haya organismo de tránsito y refiere como deben estar constituidos estos organismos, es decir que es descriptiva en cuanto indica que entidades deben ejercer autoridad de tránsito y donde de manera general.
En ese orden se observa que la inconformidad de la parte demandante surge al estimar que la competencia a prevención es excepcional y no la regla general, y que la directora del Instituto de Tránsito y Transporte de Los Patios está plenamente convencida que la Policía Nacional tiene jurisdicción y competencia por ser carretera nacional, despojando a su cuerpo especializado de agentes de tránsito dentro de su propia jurisdicción y la competencia y jurisdicción ejercida por la Policía Nacional de Tránsito de carreteras dentro del lugar de los hechos no corresponde “a prevención”, pues es permanente, rutinaria, diaria y constante.
Por su parte las entidades accionadas en sus contestaciones de demanda señalaron que la Policía Nacional es quien debe velar por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales, y que los organismos de tránsito municipales solo podrán ejercer jurisdicción en los perímetros urbanos y rurales de estos y que el puesto de control del peaje “Los Acacios” se encuentra sobre una vía nacional, por lo que hace presencia la Policía Nacional “…con su cuerpo especializado de tránsito el cual realiza una labor de control y prevención de las normas de tránsito dentro de la jurisdicción del municipio.
De acuerdo al principio de coordinación, solidaridad y colaboración entre entidades el cuerpo especializado de la policía Nacional ejerce una competencia a prevención de conformidad con el artículo 3 de la Ley 769 de 2002 parágrafo 4”. Entonces, realmente no hay un mandato que sea exigible en los términos propuestos por el demandante, toda vez que la norma indica que sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades de tránsito, lo que quiere decir que en este caso no se trata de un imperativo, por tanto no se advierte incumplimiento de la disposición invocada.
FUENTE FORMAL: LEY 1310 DE 2009 - ARTÍCULO 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 54001-23-33-000-2021-00029-01(ACU) Actor: WILMER IVÁN GARNICA VILLAMIZAR Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTROS Temas: Confirma decisión que niega pretensiones de la demanda por inexistencia de mandato.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 8 de abril de 2021, por el cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones del medio de control de cumplimiento. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante correo electrónico del 5 de febrero de 2021, el señor Wilmer Iván Garnica Villamizar, actuando en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento contra el Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, el departamento de Norte de Santander – Secretaría de Tránsito Departamental, municipio de Los Patios, Norte de Santander y el Instituto de Tránsito y Transporte del citado ente territorial, en adelante ITTLP, con el fin de obtener el acatamiento del artículo 4º de la Ley 1310 de 2009[1]. 2.
Pretensiones “5.1.
PRIMERO: DECLARAR que el demandado: Nación; Ministerio de Defensa; -Policía Nacional, ha incumplido el mandato contenido en el art. 4 de la Ley 1310 de 2009, al usurpar jurisdicción y no cumplir con su deber de ejercer su autoridad de tránsito únicamente dentro de su respectiva jurisdicción. 5.2.
SEGUNDO: DECLARAR que el demandado: Departamento Norte de Santander; Secretaría de Tránsito Departamental, ha incumplido el mandato contenido en el art. 4 de la Ley 1310 de 2009, al usurpar jurisdicción y no cumplir con su deber de ejercer su autoridad de tránsito únicamente dentro de su respectiva jurisdicción. 5.3.
TERCERO: DECLARAR que el demandado Instituto de Tránsito y Transporte del Municipio de Los Patios ha incumplido el mandato contenido en el art. 4 de la Ley 1310 de 2009, al no cumplir por omisión con su deber de ejercer su autoridad de tránsito con su cuerpo especializado de agentes de tránsito dentro de su respectiva jurisdicción dejando que otro cuerpo especializado usurpara jurisdicción y ejerciera las competencias que pertenece exclusivamente de este Instituto. 5.4.
CUARTO: DECLARAR que el demandado Municipio de Los Patios con sus facultades de autoridad de Tránsito ha incumplido el mandato contenido en el art. 4 de la Ley 1310 de 2009, al no cumplir por omisión con su deber de velar que su autoridad de tránsito ejerza dentro de su respectiva jurisdicción dejando que otro cuerpo especializado usurpara jurisdicción y ejerciera las competencias que es exclusivamente de este Instituto. ➢ Consecuentemente a lo anterior se proceda a: 5.5.
QUINTO: En cumplimiento del art. 4to de la Ley 1310 del 2009 proceda a ORDENAR al DEMANDADO Policía Nacional de Tránsito con funciones de Policía de Carreteras (DENOR) que se abstengan de ejercer sus funciones como cuerpo especializado de tránsito y transporte en la carretera nacional dentro del perímetro rural del Municipio de Los Patios hasta la “Quebrada La Honda” incluyendo el peaje “Los Acacios” 5.6.
SEXTO: ORDENAR al DEMANDADO Instituto de Tránsito y Transporte del Municipio de Los Patios ha incumplido el art. 4 de la Ley 1310 de 2009, cumpla con su deber de ejercer sus funciones como organismo de tránsito y transporte con su cuerpo especializado de agentes de tránsito dentro de su jurisdicción rural hasta el límite geográfico del Municipio sobre la carretera nacional que es la “Quebrada la Honda”. 3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes hechos: 2. En el “Peaje Los Acacios” diariamente ejercen como cuerpo especializado de Tránsito los Policías de Tránsito que NO hacen parte del Organismo de Tránsito del municipio de Los Patios, usurpando jurisdicción y competencia por el factor territorial como lo es entre otras la de proferir comparendos dentro del área rural del municipio. 3.
El ente territorial de Los Patios cuenta con el Instituto de Tránsito y Transporte - ITTLP, que tiene su propio cuerpo especializado, uniformados de camisa azul celeste y pantalón azul oscuro. 4. El “Peaje Los Acacios” está ubicado dentro del área rural del municipio de Los Patios, el límite geográfico o hito que lo separa de Chinácota es el puente “Quebrada La Honda”. 5.
El 18 de enero de 2021, el actor solicitó al comandante de policía de Tránsito del departamento de Norte de Santander[2], al alcalde del municipio de Los Patios[3], al Director del Instituto de Tránsito y Transporte de Los Patios[4], al secretario departamental de Tránsito y Transporte de Norte de Santander[5], a la Superintendencia de Transporte[6] y a la Ministra de Transporte[7], el acatamiento “…del art. 4to de la Ley 1310/2009, con el objetivo de que se le dé cumplimiento y constituir renuencia ya que es requisito de procedibilidad conforme al numeral 3ro del art. 161 de la Ley 1437/2011, para acudir ante el Honorable Tribunal Administrativo de Norte de Santander a interponer el medio de control de Acción de Cumplimiento”. 6.
El Jefe Seccional de Tránsito y Transporte Metropolitana de Cúcuta (e) de la Policía Nacional – Dirección de Tránsito y Transporte – Seccional Tránsito y Transporte MECUC, a través de oficio No. S-2021-007239/SETRA – GUSAP 1.10 del 27 de enero de 2021[8], respondió al accionante que “…El mismo artículo 4º de la Ley 1310, al reglamentar la jurisdicción, dispuso que cada una de las distintas autoridades de tránsito ‘ejercerá sus funciones en el territorio de su jurisdicción’, y que por consiguiente las ejercerá ‘la Policía de Carreteras de la Policía Nacional en las carreteras nacionales’.
En otras palabras, y para utilizar las expresiones de la ley, el ‘territorio’ de la jurisdicción de los agentes de tránsito de la Policía Nacional son las carreteras nacionales, salvo los tramos de estas que estén localizadas dentro del perímetro urbano y rural de los municipios y distritos”. 7. Por su parte el Ministerio de Transporte en oficio N. 20213030059051 del 25 de enero de 2021[9] traslado la solicitud del actor a la alcaldía municipal de Los Patios; y la Superintendencia de Transporte el 27 de enero de 2021[10], remitió por competencia la comunicación del accionante al Instituto de Tránsito y Transporte de Los Patios. 8.
Mediante oficio con radicado No. 00188 del 26 de enero de 2021[11], el Jefe de la Oficina Jurídica y de Contratación de la alcaldía de Los Patios, envío la solicitud del señor Garnica Villamizar al Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, para que se le diera respuesta de fondo. 4. Actuaciones procesales relevantes 4.1.
Admisión de la demanda 9. Con auto del 5 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander admitió la demanda y ordenó la notificación al Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, al departamento de Norte de Santander – Secretaría de Tránsito Departamental, al municipio de Los Patios y al Instituto de Tránsito y Transporte del municipio de Los Patios. 10.
En proveído del 24 de febrero de 2021, el Tribunal precisó que las entidades accionadas dieron contestación a la demanda por lo que dispuso tener como pruebas las aportadas por las partes actora y demandadas. 4.2. Contestación de la demanda 4.2.1. Gobernación de Norte de Santander 11. Mediante correo electrónico del 14 de febrero de 2021, el apoderado judicial contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones “…comoquiera que quien tiene jurisdicción sobre el ‘Peaje Los Acacios’, es la Policía del Orden Nacional por ser una vía de dicho orden”. 12.
Sostuvo que los artículos 6º, parágrafo segundo y 7º de la Ley 769 de 2002, y 4º de la Ley 1310 de 2009, son claras en señalar que la Policía Nacional es quien debe velar por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales, y que los organismos de transito municipales solo podrán ejercer jurisdicción en los perímetros urbanos y rurales de estos. 13.
Precisó que sobre la presencia que hace la Policía Nacional de Tránsito con funciones de Policía de Carreteras (DENOR) sobre el peaje “Los Acacios”, se debe a que dicha vía es del orden nacional tal como se corrobora de las pruebas anexas al expediente, por ende, es evidente que quien tiene la jurisdicción allí es la Policía, y no como lo pretende hacer ver el demandante, que por estar la vía dentro del municipio de “Los Patios”, sea el organismo de Tránsito de este ente territorial el que tenga la respectiva jurisdicción. 14.
Resaltó que “…si bien la norma señala que los agentes de tránsito municipales o distritales tienen jurisdicción en el perímetro urbano y rural, es claro que dicha asignación que le da la norma al perímetro rural, se dio con ocasión a que la Ley 769 de 2002 había omitido qué autoridad de tránsito tenia jurisdicción dentro del perímetro rural, razón por la cual, cuando el legislador expide la Ley 1310 de 2009, llena el vacío normativo de qué autoridad debía ejercer jurisdicción en dichas zonas, no con ello el legislador pretendió quitarle la jurisdicción sobre las vías del Orden Nacional a la Policía Nacional, jurisdicción que tenía asignada desde la Ley 769 de 2002, y fue incluso ratificada con la Ley 1310 de 2009, dado que si el legislador hubiera pretendido quitarle dicha jurisdicción sobre las vías del orden nacional a la Policía Nacional, hubiera exceptuado su jurisdicción dentro de las vías que estén dentro de los municipios, pero ello no ocurrió así, por lo cual, el demandante realiza una interpretación en contra del sentido de la norma, buscando atribuirle al organismo municipal una jurisdicción que nunca ha ostentado y la cual es clara que se encuentra en cabeza de la Policía del Orden Nacional”. 4.2.2.
Municipio de Los Patios, Norte de Santander 15. El apoderado judicial mediante correo electrónico del 15 de febrero de 2021, allegó la contestación de la demanda, en la que se opuso a las pretensiones, comoquiera que en el evento de concurrir una omisión legal, ese ente territorial no es el sujeto pasivo o destinatario de la presente acción “…clarificando que visto el marco legal, la Ley 769 de 2002 artículo 3 parágrafo 4 la Policía Nacional ejerce autoridad en competencia a prevención”. 16.
Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al señalar que en el municipio existe el Instituto de Tránsito y Transporte, entidad que sería la llamada a responder en caso de prosperar la acción constitucional. 4.2.3. Ministerio de Defensa – Policía Nacional 17. A través de correo electrónico del 15 de febrero de 2021, el apoderado judicial aportó escrito de respuesta a la demanda, en la que manifestó su inconformidad con todas y cada una de las peticiones formuladas por el accionante, por carecer de causa eficiente y de respaldo fáctico, jurídico y probatorio, para comprometer a la entidad. 18.
Destacó que el mismo artículo 4 de la Ley 1310 de 2009, al reglamentar la jurisdicción, dispuso que cada una de las distintas autoridades de tránsito ejercerá en el territorio de su jurisdicción y que “…por consiguiente las ejercerá la policía de carreteras de la policía nacional en la carreteras (sic) nacionales, en otras palabras y para utilizar las expresiones de la ley, el territorio de la jurisdicción de los agentes de tránsito de la policía nacional son las carreteras nacionales, salvo los tramos de estas que estén localizadas dentro del perímetro urbano y rural de los municipios y distritos”. 19.
Sostuvo que la Ley 105 de 1993[12], describe la infraestructura a cargo de los diferentes niveles de la administración, en el artículo 12 define la red nacional de carreteras, en el 16 la infraestructura de transporte a cargo de los departamentos con especial mención de las vías que son de propiedad de éstos y en el 17 la infraestructura distrital y municipal de transporte, incluidas las vías suburbanas. 20.
Explicó que “…es pertinente señalar que la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, ejerce sus funciones como autoridad de tránsito operativo, por mandado expreso de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 2 de la Ley 1383 de 2010, así mismo por disposición del inciso tercero del artículo 7 de la Ley 769 del 2002, ‘Cada organismo de tránsito contará con un cuerpo de agentes de tránsito que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción y el Ministerio de Transporte tendrá a su cargo un cuerpo especializado de agentes de tránsito de la Policía Nacional que velará por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de distritos y municipios’”. 21.
Indicó que hay tres tipos de autoridades de tránsito: (i) operativas, las que realizan el control en vía del tránsito, categoría en la que se encuentran la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional y los cuerpos de regulación de tránsito; (ii) normativa, que establecen las reglas y normas que permitan el ejercicio de los derechos de todos los usuarios de tránsito, en esta categoría están el Congreso de la República, el presidente de la República, el ministerio de transporte, los alcaldes y gobernadores; y (iii) de supervisión, encargadas de la vigilancia, inspección y control del tránsito, las que imponen las sanciones previstas en el código, categoría en la que se encuentran la Superintendencia de Puertos y Transporte y los organismos de tránsito. 22.
Afirmó que el artículo 4º de la Ley 1310 de 2009, “…le da competencia a agentes de tránsito municipales en el perímetro urbano y rural, también lo es que la vía Cúcuta Pamplona específicamente en el sector o peaje Los Acacios, es una vía de orden nacional y que además esta concesionada por lo que es de competencia netamente de la policía de tránsito y no de los agentes de tránsito municipal del municipio de Los Patios Norte de Santander, pues ellos tendrían en principio competencia para conocer de procedimientos de tránsito en zonas rurales como corregimientos, veredas etc., pero siempre y cuando estos no se ubiquen sobre las vías nacionales y que además estén concesionadas”. 23.
Resaltó que el demandante lo que busca con esta acción constitucional “…es poder tumbar es (sic) una orden de comparendo que la (sic) realizaron los miembros de la Policía de carreteras por hacer caso omiso al señal de pare de unos de la (sic) agentes de tránsito y por estar conduciendo en estado de embriaguez poniendo así en riesgo la vida de las demás personas y la su propia vida (sic), proceso que actualmente es cursando (sic) en el juzgado tercero (03) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta, con radicado: 54001333300320190031000, demandante: Wilmer Iván Garnica Villamizar, demandado: Nación – Ministerio Defensa – Policía Nacional y otros, medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho”. 4.2.4.
Instituto de Transporte y Tránsito del municipio de Los Patios 24. La directora del Instituto, por medio de correo electrónico del 15 de febrero de 2021, aportó la contestación de la demanda y solicitó que se exonerara a la entidad de cualquier responsabilidad. 25. Precisó que el puesto de control del peaje “Los Acacios” “…se encuentra sobre la vía nacional que conduce a Bucaramanga ubicado en el corregimiento de la garita zona rural del municipio de Los Patios.
En este punto hace presencia la policía nacional con su cuerpo especializado de tránsito el cual realiza una labor de control y prevención de las normas de tránsito dentro de la jurisdicción del municipio. De acuerdo al principio de coordinación, solidaridad y colaboración entre entidades el cuerpo especializado de la policía Nacional ejerce una competencia a prevención de conformidad con el artículo 3 de la Ley 769 de 2002 parágrafo 4”. 26.
Aclaró que el Instituto cuenta con un grupo mínimo de 13 agentes de tránsito, investidos de autoridad, los cuales regulan la circulación vehicular, peatonal, vigilan y controlan el cumplimiento de las normas de tránsito dentro del municipio principalmente en la zona urbana. 4.3. Fallo impugnado 27. En sentencia del 8 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda al considerar que “…la competencia para regular la circulación vehicular y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en dicho sector de la carretera nacional, le corresponde al INSTITUTO DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO DE LOS PATIOS -ITTLP-, organismo de transito perteneciente al Municipio de Los Patios, también es cierto que el ordenamiento jurídico aplicable y en virtud de los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, permite que la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL ejerza dicha función de tránsito a prevención, en ausencia de los agentes de tránsito municipal, con la adopción de medidas tales como la elaboración de un comparendo o de un informe de tránsito, y en todo caso, la asunción de conocimiento procede únicamente para la iniciación del procedimiento, pues, tal y como está demostrado, la Policía remite las actuaciones a los respectivos organismos de tránsito”. 4.4.
Impugnación 28. La parte actora, en escrito enviado por correo electrónico del 14 de abril de 2021, impugnó[13] la decisión del Tribunal y solicitó que se revocara, y en su lugar se accediera a las pretensiones de la demanda y subsidiariamente que “…declarar un incumplimiento parcial, consecuentemente se determine que para que proceda la competencia a prevención debe presuponerse que los agentes de tránsito del ITTLP ejerzan sus competencias y jurisdicción en el lugar de los hechos de forma principal y en su eventual ausencia en las proximidades si proceda la Policía Nacional de carreteras a ejercer a prevención en el lugar de los hechos, todo en virtud de los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, planeación, descentralización y participación en los términos de la ley”. 29.
Advierte el accionante que está probado que (i) el lugar de los hechos es el trayecto de vía nacional donde se ubica el peaje “Los Acacios” siendo esta área rural del municipio de Los Patios; (ii) el organismo de tránsito que tiene competencia y jurisdicción allí es el Instituto de Tránsito y Transporte del municipio de Los Patios; (iii) el Instituto cuenta con su propio cuerpo especializado de agentes de tránsito y estos no ejercen actos de competencia y jurisdicción en el lugar de los hechos; y (iv) no existe escrito de acuerdo o convenio de tránsito y transporte entre la Dirección General de la Policía y el Instituto de Tránsito y Transporte de Los Patios. 30.
Afirmó que la competencia a prevención es excepcional y no la regla general, “…tanto así que al justificarla usa palabras como siniestro, incidente y accidente, siendo ejemplificativo con esto correspondería a que un Policial de Tránsito eventualmente y casualmente cuando manejando su motocicleta observe o evidencie a simple vista una infracción, siniestro o accidente vial dentro del lugar de los hechos y en ausencia en las proximidades de agentes de tránsito tenga el deber de iniciar el procedimiento hasta incluso proferir comparendo y remitirlo al ITTLP, pero la Policía Nacional ha profiriendo en tres años, un mes y un día una significativa cantidad de comparendos lo que no es perceptible que fueron realizados a prevención”. 31.
Sostuvo que “…cuando se hacen congruentes todos los elementos que integran el artículo objeto del presente mecanismo armónicamente tanto la competencia a prevención que se da al iniciar el artículo ‘Sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades’ prosigue emitiendo una orden de mandar ‘cada una de ellas ejercerá sus funciones en el territorio de su jurisdicción’ inmediatamente alinderando el territorio de cada cuerpo especializado de lo que no hay duda, continua en el segundo inciso ‘Cada organismo de tránsito contará con un solo cuerpo especializado de agentes de tránsito y transporte, que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción (o bajo convenios con otros municipios)’ y persiste recalcando que cada organismo de transito contará con un solo cuerpo especializado de agentes de tránsito y transporte que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción”. 32.
Señaló que la directora del Instituto de Tránsito y Transporte de Los Patios está plenamente convencida que la Policía Nacional tiene jurisdicción y competencia por ser carretera nacional, con lo cual se despoja a su cuerpo especializado de agentes de tránsito dentro de su propia jurisdicción. 33. Precisó que conforme con las pruebas recaudadas hay certeza que la competencia y jurisdicción ejercida por la Policía Nacional de Tránsito de carreteras dentro del lugar de los hechos no corresponde “a prevención” sino por el contrario es permanente, rutinaria, diaria y constante. 34.
Adujo que en las contestaciones de la demanda del departamento de Norte de Santander, de la Policía Nacional y de la directora del ITTLP se indicó que “…es la Policía Nacional quien debe ejercer jurisdicción en el lugar de los hechos por ser vía nacional y no por ser competente a prevención, causando desplazamiento y despojando de competencia a los agentes de Tránsito del ITTLP, estos sucesos vulneran el art. 287 de la Constitución Política e incumplen la norma objeto del presente medio de control constitucional.
Congruente a lo anterior la competencia a prevención implica que es en ausencia esporádica y ocasional de los agentes de tránsito del ITTLP, pero no que la ausencia sea de forma permanente y definitiva como lo que según las pruebas acaece evidenciándose que las actuaciones de los dos cuerpos especializados no están coordinadas conforme al art. 209 de la C.P.”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 35. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997[14], 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.
Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento 36. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 8 de abril de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó la acción de cumplimiento, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 37. ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, del departamento de Norte de Santander – Secretaría de Tránsito Departamental, del municipio de Los Patios y del Instituto de Tránsito y Transporte del municipio de Los Patios, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 38.
De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenarles a las autoridades accionadas, el cumplimiento del artículo 4º de la Ley 1310 de 2009 y por ende exigirles que cumplan con su deber de ejercer autoridad de tránsito únicamente dentro de su jurisdicción? 3. Razones jurídicas de la decisión 39. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento;
(ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 40. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 41.
Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 42.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 43. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” [15](Subraya fuera del texto). 44.
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 44.1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[16]. 44.2. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 44.3.
Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 44.4. El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 44.5.
Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 3.2.
De la renuencia 45. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 46. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, al departamento de Norte de Santander – Secretaría de Tránsito Departamental, al municipio de Los Patios y al Instituto de Tránsito y Transporte del citado ente territorial, antes de instaurar la demanda. 47.
En el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[17]. 48. Para cumplir con el requisito de renuencia, la parte actora mediante escritos del 18 de enero de 2021 les solicitó al comandante de policía de Tránsito del departamento de Norte de Santander, al alcalde del municipio de Los Patios, al director del Instituto de Tránsito y Transporte de este ente territorial, y al secretario departamental de Tránsito y Transporte de Norte de Santander, el acatamiento “…del art. 4to de le Ley 1310/2009, con el objetivo de que se le dé cumplimiento y constituir renuencia ya que es requisito de procedibilidad conforme al numeral 3ro del art. 161 de la Ley 1437/2011, para acudir ante el Honorable Tribunal Administrativo de Norte de Santander a interponer el medio de control de Acción de Cumplimiento”. 49.
El jefe Seccional de Tránsito y Transporte Metropolitana de Cúcuta (e) de la Policía Nacional – Dirección de Tránsito y Transporte – Seccional Tránsito y Transporte MECUC, el 27 de enero de 2021, respondió al accionante que “…El mismo artículo 4º de la Ley 1310, al reglamentar la jurisdicción, dispuso que cada una de las distintas autoridades de tránsito ‘ejercerá sus funciones en el territorio de su jurisdicción’, y que por consiguiente las ejercerá ‘la Policía de Carreteras de la Policía Nacional en las carreteras nacionales’.
En otras palabras, y para utilizar las expresiones de la ley, el ‘territorio’ de la jurisdicción de los agentes de tránsito de la Policía Nacional son las carreteras nacionales, salvo los tramos de estas que estén localizadas dentro del perímetro urbano y rural de los municipios y distritos”. 50. Por su parte el jefe de la Oficina Jurídica y de Contratación de la alcaldía de Los Patios el 26 de enero de 2021, envío la solicitud del señor Garnica Villamizar al director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, para que se le diera respuesta de fondo. 51.
En consecuencia, se encuentra probado que la parte accionante sí constituyó en renuencia al Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, al departamento de Norte de Santander – Secretaría de Tránsito Departamental, al municipio de Los Patios y al Instituto de Tránsito y Transporte de este municipio, respecto del artículo 4º de la Ley 1310 de 2009. 3.3.
De la procedencia de la acción de cumplimiento 52. Según lo previsto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 53.
Destaca la Sala que la parte demandante solicitó que en cumplimiento del artículo 4º de la Ley 1310 de 2009 se le ordene a las entidades accionadas que cumplan con su deber de ejercer autoridad de tránsito únicamente dentro de su jurisdicción. 54. No se advierte que la parte actora cuente con otro medio de defensa judicial, pues para procurar por la aplicación del precepto que se pide acatar, no se evidencia que haya otro mecanismo judicial; además la disposición es actualmente exigible porque no está derogada ni suspendida y su cumplimiento, en principio, no implica el establecimiento de gasto. 55.
Tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 3.4. Análisis del caso concreto 3.4.1. Disposiciones que se pretenden cumplir 56. La parte actora pretende el cumplimiento del artículo 4º de la Ley 1310 de 2009[18]. 3.4.2.
De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable 57. La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. 58. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar que se ejecute toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”[19].
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un deber “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. 59. Ahora bien, el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 señala que la presente acción se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, es decir, impone al demandante la carga de establecer, tanto para la constitución en renuencia y la interposición de la demanda, la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones públicas que debe cumplir la norma. 60.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo. Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. 61. En el presente caso, la parte actora pretende que el Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, el departamento de Norte de Santander – Secretaría de Tránsito Departamental, el municipio de Los Patios y al Instituto de Tránsito y Transporte de este ente territorial, cumplan con el artículo 4º de la Ley 1310 de 2009 y ejerzan autoridad de tránsito únicamente dentro de su jurisdicción. 62.
Precisó en el escrito de impugnación que dentro del expediente está probado que (i) el lugar de los hechos es el trayecto de vía nacional donde se ubica el peaje “Los Acacios” área rural del municipio de Los Patios; (ii) el organismo de tránsito que tiene competencia y jurisdicción allí es el Instituto de Tránsito y Transporte de ese ente territorial;
(iii) este Instituto cuenta con su propio cuerpo especializado de agentes de tránsito, quienes no ejercen actos de competencia y jurisdicción en el lugar de los hechos; y (iv) no existe escrito de acuerdo o convenio de tránsito y transporte entre la Dirección General de la Policía y el Instituto de Tránsito y Transporte de Los Patios. 63.
Afirmó que la competencia a prevención es excepcional y no la regla general, y que “…cuando se hacen congruentes todos los elementos que integran el artículo objeto del presente mecanismo armónicamente tanto la competencia a prevención que se da al iniciar el artículo ‘Sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades’ prosigue emitiendo una orden de mandar ‘cada una de ellas ejercerá sus funciones en el territorio de su jurisdicción’ inmediatamente alinderando el territorio de cada cuerpo especializado de lo que no hay duda, continua en el segundo inciso ‘Cada organismo de tránsito contará con un solo cuerpo especializado de agentes de tránsito y transporte, que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción (o bajo convenios con otros municipios)’ y persiste recalcando que cada organismo de transito contará con un solo cuerpo especializado de agentes de tránsito y transporte que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción”. 64.
Resaltó que la directora del Instituto de Tránsito y Transporte de Los Patios está plenamente convencida que la Policía Nacional tiene jurisdicción y competencia por ser carretera nacional, con lo cual se despoja a su cuerpo especializado de agentes de tránsito dentro de su propia jurisdicción. 65. Precisó que conforme con las pruebas recaudadas hay certeza que la competencia y jurisdicción ejercida por la Policía Nacional de Tránsito de carreteras dentro del lugar de los hechos no corresponde “a prevención” sino por el contrario es permanente, rutinaria, diaria y constante. 66.
Advierte la Sala que el contenido del artículo 4º de la Ley 1310 de 2009 establece que las distintas autoridades de tránsito, ejercerán sus funciones en el territorio de su jurisdicción, precisando que (i) a la Policía le corresponde en las carreteras nacionales; (ii) los agentes de tránsito de los organismos departamentales en los municipios donde no hayan; y (iii) los municipales o distritales en el perímetro urbano y rural de sus entes territoriales.
Adicionalmente señala que cada organismo de tránsito, contará con un solo cuerpo especializado que actuarán en su respectiva jurisdicción o bajo convenios con otros municipios. 67. Así las cosas, se evidencia que la norma legal realmente no contiene el mandato que persigue el actor, pues la disposición indica que sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades de tránsito, lo que quiere decir que en este caso no se trata de un imperativo como lo aduce el señor Garnica Villamizar en su impugnación, sino que determina que las diferentes autoridades de tránsito ejercerán sus funciones en el territorio de su jurisdicción, indicando que a unas les corresponde en las carreteras nacionales, algunas en los municipios que no tengan instituciones de tránsito y otras en el perímetro urbano y rural de los entes territoriales donde haya organismo de tránsito y refiere como deben estar constituidos estos organismos, es decir que es descriptiva en cuanto indica que entidades deben ejercer autoridad de tránsito y donde de manera general. 68.
En ese orden se observa que la inconformidad de la parte demandante surge al estimar que la competencia a prevención es excepcional y no la regla general, y que la directora del Instituto de Tránsito y Transporte de Los Patios está plenamente convencida que la Policía Nacional tiene jurisdicción y competencia por ser carretera nacional, despojando a su cuerpo especializado de agentes de tránsito dentro de su propia jurisdicción y la competencia y jurisdicción ejercida por la Policía Nacional de Tránsito de carreteras dentro del lugar de los hechos no corresponde “a prevención”, pues es permanente, rutinaria, diaria y constante. 69.
Por su parte las entidades accionadas en sus contestaciones de demanda señalaron que la Policía Nacional es quien debe velar por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales, y que los organismos de tránsito municipales solo podrán ejercer jurisdicción en los perímetros urbanos y rurales de estos y que el puesto de control del peaje “Los Acacios” se encuentra sobre una vía nacional, por lo que hace presencia la Policía Nacional “…con su cuerpo especializado de tránsito el cual realiza una labor de control y prevención de las normas de tránsito dentro de la jurisdicción del municipio.
De acuerdo al principio de coordinación, solidaridad y colaboración entre entidades el cuerpo especializado de la policía Nacional ejerce una competencia a prevención de conformidad con el artículo 3 de la Ley 769 de 2002 parágrafo 4”. 70. Entonces, realmente no hay un mandato que sea exigible en los términos propuestos por el demandante, toda vez que la norma indica que sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades de tránsito, lo que quiere decir que en este caso no se trata de un imperativo, por tanto no se advierte incumplimiento de la disposición invocada. 3.5.
Conclusión 71. En consecuencia de lo anterior, como la norma no impone un deber u obligación en los términos pretendidos por la parte actora, procede confirmar la decisión de negar las pretensiones de la acción de cumplimiento, conforme a lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de abril de 2021 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Mediante la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones. [2] Folios 15 a 17 del escrito de demanda contenido en el expediente digital del aplicativo SAMAI [3] Folios 18 a 20 del escrito de demanda contenido en el expediente digital del aplicativo SAMAI [4] Folios 21 a 23 del escrito de demanda contenido en el expediente digital del aplicativo SAMAI [5] Folios 24 a 26 del escrito de demanda contenido en el expediente digital del aplicativo SAMAI [6] Folios 27 a 29 del escrito de demanda contenido en el expediente digital del aplicativo SAMAI [7] Folios 30 a 32 del escrito de demanda contenido en el expediente digital del aplicativo SAMAI [8] Folios 70 a 72 del escrito de demanda contenido en el expediente digital del aplicativo SAMAI [9] Folios 73 y 74 del escrito de demanda contenido en el expediente digital del aplicativo SAMAI [10] Folios 75 y 76 del escrito de demanda contenido en el expediente digital del aplicativo SAMAI [11] Folio 80 del escrito de demanda contenido en el expediente digital del aplicativo SAMAI. [12] "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones" [13] La sentencia del 8 de abril de 2021, fue notificada por correo electrónico del 9 de abril de 2021, y el escrito de impugnación fue presentado el 14 de abril de 2021, en ese orden de ideas, el recurso se radicó en tiempo, tal como obra en la respectiva constancia en el expediente digital. [14] “ARTÍCULO 3o.
COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.
PARÁGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. [15] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [16] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [17]Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. [18] “LEY 1310 de 2009 mediante la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.
(…) Artículo 4° Jurisdicción. Sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades de tránsito, cada una de ellas ejercerá sus funciones en el territorio de su jurisdicción, de la siguiente manera: La Policía de Carreteras de la Policía Nacional en las carreteras nacionales; los agentes de tránsito de los organismos departamentales en aquellos municipios donde no hayan organismos de tránsito; los agentes de tránsito municipales o distritales en el perímetro urbano y rural de sus municipios.
Cada organismo de tránsito contará con un solo cuerpo especializado de agentes de tránsito y transporte, que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción (o bajo convenios con otros municipios), los cuales por su rango de autoridad y tener funciones de policía judicial no podrán ser objeto de delegación o contratar con particulares. (…)”. [19] Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.
(Diccionario de la Real Academia Española).