11001-03-15-000-2021-00747-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTOS SUSTANTIVO, FÁCTICO, PROCEDIMENTAL Y POR VIOLACIÓN DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE VEJEZ / PROCESO EJECUTIVO / AUTO QUE REVOCA EL MANDAMIENTO DE PAGO / TÍTULO EJECUTIVO - No especificó la forma como debía liquidarse el factor salarial del quinquenio / LIQUIDACIÓN DEL QUINQUENIO - Cálculo correcto de la bonificación en el ingreso base de liquidación pensional [L]a Sala advierte que, tal como lo consideró el a quo, la decisión de la corporación judicial accionada resulta acertada en la medida que la misma se fundamentó en una interpretación sistemática y coherente del título ejecutivo en armonía con el precedente vertical y pacífico fijado tanto por el Consejo de Estado como por la Corte Constitucional.

Ello es así, en consideración a que el Tribunal accionado determinó que el emolumento denominado quinquenio se causa cada cinco (5) años, por lo que, para establecer su valor anual se debía dividir su monto total en cinco (5) -que es el período por el cual se causa-, lo cual resulta lógico porque no es una prestación habitual que se percibe mensual o anualmente.

Ahora bien, contrario a lo sostenido por la parte actora, en la sentencia objeto de ejecución no se estableció la forma en que se debía liquidar el quinquenio, puesto que únicamente se señaló que el referido factor salarial debía ser liquidado por el 75% de lo devengado, sin que se indicara si correspondía al valor total -por los cinco años- o por el valor anual -una vez dividido-.Significa lo anterior que la sentencia de 28 de febrero de 2011, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá -que fue objeto de ejecución-, en ninguno de sus apartes establece que el quinquenio debe ser liquidado por el 75% del valor total de los cinco años devengados, pues, se reitera, solo se ordenó incluirlo en la liquidación sin que se efectuará una determinación adicional al respecto.

(…) Para la Sala es dable colegir que el Tribunal accionado no incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales del actor ni en alguna de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencial. Por el contrario, la decisión objeto de tutela se aprecia debidamente fundamentada y soportada en las pruebas obrantes en el expediente, así como en las normas y la jurisprudencia aplicable al caso de objeto de su estudio.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00747-01 (AC) Actor: FERNANDO VILLAFAÑE ARÉVALO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Y OTRO Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el actor, a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 6 de mayo de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual negó la solicitud de amparo de la referencia. I. LA SOLICITUD DE TUTELA El ciudadano Fernando Villafañe Arévalo, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «al debido proceso en conexidad con el acceso a la administración de justicia, el derecho a la seguridad social, el principio de favorabilidad, el derecho de igualdad, entre otros», cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 21 de noviembre de 2018 y de 28 de agosto de 2020, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en el interior del proceso ejecutivo con radicado número 11001-33-42-049-2017-00430-00/01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: Comentó que, mediante Resolución número 7626 de 18 de febrero de 2009, la extinta Cajanal le negó la reliquidación de su pensión, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Inconforme con lo anterior, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la extinta Cajanal, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento, se ordenara reliquidar su pensión de vejez, con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Mencionó que el conocimiento del referido proceso le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que, en sentencia de 28 de febrero de 2011, accedió a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia de ello, ordenó reliquidar su pensión de vejez «con el 75% de asignación básica, prima de antigüedad bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y quinquenio».

Afirmó que la anterior decisión es clara en señalar que su pensión se debe reliquidar «con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, sin distinción ni interpretación diferente, a que la pensión se reliquide con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Por lo que cualquier interpretación diferente no es de recibo».

Refirió que, mediante Resolución No. UGM 051416 de 4 de junio de 2012, la extinta Cajanal dio cumplimiento parcial al fallo judicial de 28 de febrero de 2011, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, por lo que promovió demanda ejecutiva. El conocimiento del proceso ejecutivo le correspondió al Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, despacho judicial que, en sentencia de 21 de noviembre de 2018, revocó el mandamiento de pago con fundamento en que, en la sentencia objeto de ejecución no se había establecido la forma de cómo se debía liquidar el quinquenio y, por tal motivo, la liquidación efectuada por la ejecutaba era correcta.

En contra de la anterior decisión, presentó recurso de apelación el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en sentencia de 28 de agosto 2020, en la que resolvió confirmar la decisión apelada, luego de considerar que el factor salarial correspondiente al quinquenio fue debidamente liquidado y, por ende, no existía incumplimiento de la sentencia objeto de ejecución. Indicó que las sentencias judiciales enjuiciadas vulneraron sus derechos fundamentales porque pasaron por alto que la sentencia objeto de ejecución es clara y precisa en indicar que la pensión se debía reliquidar en un 75% con la inclusión de todos los factores salariales y, además, que se trataba de un proceso ejecutivo «el cual no permite interpretación alguna ni de rango legal ni jurisprudencial».

Consideró que en las decisiones judiciales acusadas se incurrió en defecto fáctico, al desconocerse «el fallo materia de ejecución, las pruebas y resoluciones con las que se acreditan el incumplimiento de la sentencia por parte de CAJANAL». Manifestó que se incurrió en defecto sustantivo, por cuanto se aplicaron, de forma retroactiva, las sentencias de 1° de agosto de 2017 y la SU-395 de 2017, dictadas, respectivamente, por la Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado y por la Corte Constitucional, y pese a que el fallo judicial objeto de ejecución fue claro en determinar que la pensión se reliquidaba por el 75% de todos los factores salariales devengados.

Argumentó que se incurrió en defecto procedimental porque se interpretaron y se aplicaron sentencias que fueron proferidas con posterioridad a la decisión objeto de ejecución, desconociéndose que el proceso ejecutivo no es una instancia para realizar interpretaciones jurídicas, dado que la función del juez en este tipo de actuaciones se limita a verificar el cumplimiento estricto a la obligación contenida en el título ejecutivo.

Por último, aseguró que las decisiones judiciales aquí controvertidas incurrieron en violación directa de la Constitución, en la medida que desconocieron que él tenía un derecho adquirido que surgió con la sentencia de 28 de febrero de 2011, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá y, por ende, no podían efectuarse interpretaciones sobre la forma en que se debía liquidar el factor salarial correspondiente al quinquenio.

III. PRETENSIONES La parte accionante formuló, en su demanda de tutela, las siguientes pretensiones: […] 1-. Se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso en conexidad con el acceso a la administración de justicia, el derecho a la seguridad social, el principio de favorabilidad, el derecho de igualdad entre otros vulnerados por el Juzgado 49 Administrativo de Bogotá y la Subsección "F" - Sección Segunda - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Mag Pte: Luis Alfredo Zamora Acosta. 2.

Que como consecuencia de la anterior decisión, se deje sin efectos las providencias judiciales del 21 de Noviembre de 2018, proferida por el Juzgado 49 Administrativo de Bogotá y la providencia del 28 de agosto de 2020 por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sub sección "F" que resolvió un recurso de apelación y confirmó la decisión del Juez a quo, y en consecuencia acceda a librar el mandamiento de pago de conformidad con lo ordenado en la sentencia del 28 de febrero de 2011 del Juzgado 5 Administrativo de Descongestión Radicado No.11001333101620090016100 (sic), ordenando dar cumplimiento a la obligación de reliquidar la pensión del accionante el 75% del valor total del quinquenio devengado en el último año de servicios por el accionante […].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA La Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la consejera a cargo de la sustanciación de este proceso y mediante auto de 26 de febrero de 2021, admitió la acción de tutela promovida por la parte actora, en contra de la Juez Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y de los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. En la misma providencia vinculó, como terceros con interés directo en los resultados del proceso, al representante legal de la UGPP y a la autoridad judicial que asumió el conocimiento de los procesos del Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá. Aunado a lo anterior, solicitó en préstamo el expediente contentivo del proceso objeto de amparo.

V. INTERVENCIONES Efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se produjeron las siguientes intervenciones: La Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del magistrado ponente de la decisión aquí enjuiciada, se opuso a la prosperidad de la presente acción de amparo porque, en su criterio, no existe vulneración de los derechos fundamentales enunciados por el actor.

Como fundamento de ello, sostuvo que, «del análisis de la providencia del 28 de agosto de 2020, se observa que la Sala a la cual pertenezco, realizó un análisis jurisprudencial pertinente, que encontró aplicable al caso del accionante, pues en el título ejecutivo base de ejecución no se especificó la forma en la cual debía ser liquidado el quinquenio, luego al ser un emolumento que no se devenga anualmente, sino cada período de cinco (5) años, encontró necesario acudir a la jurisprudencia para determinar la forma en la cual debe ser liquidado en el ingreso base de liquidación de la pensión del accionante».

Sumado a lo anterior, agregó lo siguiente: […] Frente al argumento expuesto por el actor según el cual la sentencia que constituye título ejecutivo no puede ser objeto de interpretación por parte del juez de ejecución, el suscrito encuentra que tal argumento es válido en la medida que el título ejecutivo ofrezca total claridad sobre la forma en la cual se debe ordenar el cumplimiento de la obligación. No obstante, para el caso que nos ocupa no existía certeza de la forma en la cual se debía calcular el quinquenio en el ingreso base de liquidación de la pensión del accionante, luego al existir un vacío en el título ejecutivo respecto de la forma en la cual se debía liquidar la partida referida, es deber del juez acudir a las fuentes del derecho, ya sean principales o accesorias, para resolver el asunto, tal y como se realizó en el sub judice […].

La UGPP, por intermedio del subdirector de defensa judicial, solicitó la declaratoria de improcedencia de la presente acción de tutela, por cuanto la parte actora está utilizando este mecanismo constitucional como una tercera instancia. Sin perjuicio de lo anterior, aseguró que en la sentencia enjuiciada no se incurrió en defecto, toda vez que «la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema de LA RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE VEJEZ, para determinar que en el proceso ejecutivo adelantado por el señor FERNANDO VILLAFAÑE ARÉVALO, se llegó a la conclusión por parte de los estrados judiciales que existe pago total de la obligación y que la entidad liquidó en debida forma el factor denominado quinquenio».

La Juez Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, solicitó negar el amparo deprecado por el accionante, en tanto, a su juicio, la sentencia objeto de tutela se encuentra debidamente fundamentada en virtud de la autonomía judicial que gozan las autoridades judiciales, sin que dicha decisión se torne caprichosa, irrazonable, desproporcionada o arbitraria.

Destacó que la sentencia objeto de ejecución no determinó la forma cómo se debía liquidar el factor salarial denominado quinquenio, razón por la que resultaba necesario acudir a la jurisprudencia de las Altas Cortes para resolver la controversia planteada. A partir de lo anterior, concluyó que la liquidación efectuada por la parte ejecutada se encontraba acorde a la forma establecida por la jurisprudencia de las Altas Cortes.

VI. FALLO IMPUGNADO La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 6 de mayo de 2021, negó las pretensiones de la presente acción de amparo. En primer lugar, advirtió que estudiaría de manera conjunta los defectos invocados, en tanto que había una estrecha relación entre los argumentos que los sustentaban. El a quo consideró que no se configuraron los defectos invocados, por cuanto, en efecto, la sentencia objeto de obligación no definió la forma en que se debía liquidar el quinquenio y, ante esa ausencia, resultaba procedente acudir a la jurisprudencia para determinar si la liquidación efectuada por la extinta Cajanal era o no correcta.

En ese sentido, explicó lo siguiente: […] Con base en el título ejecutivo y el acto administrativo de cumplimiento, procedió a establecer si la liquidación efectuada por CAJANAL era correcta, para lo cual hizo referencia a los lineamientos expuestos por el Consejo de Estado en la providencia de 1 de agosto de 2017 y por la Corte Constitucional en la sentencia SU-395 de 2017, encontrando que la determinación del valor en la mesada pensional correspondiente al quinquenio cumplió con dichas reglas, dado que se efectuó dividiendo el valor de la prestación entre los cinco (5) años que sirvieron para su causación y el resultado que se obtuvo fue a su vez dividido entre los doce (12) meses que comprende el año. Conclusión que para esta Sala fue acertada en la medida en que encontró que la entidad ejecutada incluyó en la liquidación de la mesada pensional la suma correspondiente al quinquenio en la proporción establecida por las providencias en mención, es decir, lo correspondiente a lo que se recibiría mensualmente durante los cinco (5) años de su causación. […] Además, aun cuando hubiesen sido proferidas con posterioridad a la emisión de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen al proceso ejecutivo, su aplicación no desconoce los derechos fundamentales invocados por el actor, como quiera que con la observancia de las reglas que allí se consagran, no se modifica o revoca la orden contenida en la sentencia de 28 de febrero de 2011 y, por tanto, no se desconoce su valor de cosa juzgada.

De hecho, no se desconoció que el quinquenio es un derecho adquirido, sino que el juez de la ejecución verificó que la liquidación del quinquenio para incluirlo como factor salarial se hiciera acorde con los parámetros que ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. De este modo, contrario a lo afirmado por el accionante, dado que el título ejecutivo no estableció la forma como se debía liquidar dicho factor salarial, la observancia de las providencias en mención resultaba necesaria para establecer si había lugar a declarar la excepción de pago de la obligación, lo cual no conlleva “una interpretación del título ejecutivo” ni al desconocimiento de su contenido, sino a la materialización de la finalidad misma del proceso ejecutivo, la cual no es otra distinta a verificar u obtener el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible […].

(Se destaca) Como consecuencia de lo anterior, el a quo concluyó que no se configuraron los defectos invocados, en tanto que «no se desatendió el título ejecutivo ni el acto administrativo de cumplimiento, todo lo contrario, se analizaron en debida forma tanto la orden dada en la sentencia de 28 de febrero de 2011, como la Resolución Nº UGM051416 de 4 de julio de 2012, encontrando que la liquidación efectuada en dicho acto administrativo por la entidad ejecutada dio cumplimiento a lo dispuesto en el título ejecutivo, para lo cual aplicó de forma válida las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-395 de 2017 y el Consejo de Estado en la sentencia de 1 de agosto de 2017».

VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia, reiterando en líneas generales los argumentos por los cuales consideraba que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos que les atribuyó. En tal sentido, indicó: […] No se puede pretender negar la procedencia de la tutela, al dar por sentado que las jurisprudencias del 1 de agosto de 2017 del Consejo de Estado y la sentencia SU - 395 de 2017 de la Corte Constitucional, posteriores al fallo materia de ejecución son aplicables al caso.

Lo anterior teniendo en cuenta que estamos frente a un proceso ejecutivo, en el cual se reitera no es posible debatir el derecho reconocido, sino que el Juez debe limitarse a determinar si se dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo materia de ejecución. Lo anterior ya que se estaría incurriendo, en un defecto procedimental absoluto, porque al aplicar de manera retroactivas las sentencias de la Corte Constitucional SU 395 de 2017 y la sentencia del Consejo de Estado, desconoció que el accionante tenía un derecho adquirido a su reliquidación con el 75% de las doceavas partes de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, incluido el quinquenio en una doceava parte tal y como lo ordenó en forma clara la sentencia materia de ejecución como se demuestra más adelante en el acápite segundo. Por lo tanto, no se le podía aplicar las mencionadas sentencias debido a que eran posteriores a la adquisición del derecho aquí debatido, trataban situaciones fácticas y jurídicas distintas el fallo si determinó en que forma y en que cuantía debía reconocerse el derecho […].

Recalcó que la sentencia objeto de ejecución sí estableció de forma clara la forma de cómo se debía liquidar el quinquenio, razón por la que resultaba inadmisible acudir a interpretaciones para su liquidación. Con fundamento en las anteriores premisas, el apoderado judicial del actor solicitó revocar el fallo del a quo y que, como consecuencia de ello, se amparen los derechos fundamentales quebrantados por las autoridades judiciales aquí accionadas.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer la impugnación presentada por el accionante, a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 6 de mayo de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[1], en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[2] y en armonía con el Acuerdo 80 de 2019[3], respecto de la distribución de negocios al interior de las secciones del Consejo de Estado.

VIII.2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[4], la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si las sentencias de 21 de noviembre de 2018 y de 28 de agosto de 2020, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en el interior del proceso ejecutivo con radicado número 11001-33-42-049-2017-00430-00/01, vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante, al considerar que no había lugar a librar mandamiento de pago en contra de la ejecutada porque el factor salarial denominado quinquenio fue liquidado correctamente.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.

VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 2012[5], la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[6], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[7].

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión[8]” que se encaje en dichos parámetros.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto El ciudadano Fernando Villafañe Arévalo, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «al debido proceso en conexidad con el acceso a la administración de justicia, el derecho a la seguridad social, el principio de favorabilidad, el derecho de igualdad, entre otros», cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 21 de noviembre de 2018 y de 28 de agosto de 2020, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en el interior del proceso ejecutivo con radicado número 11001-33-42-049-2017-00430-00/01.

En este punto, debe precisarse que, si bien es cierto el actor le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales tanto a la sentencia de primera instancia como la de segunda, el presente estudio solo se centrará en esta última, en la medida que fue la decisión que puso fin a la litis y tiene efectos de cosa juzgada. VI.4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela Ahora bien, la Sala encuentra que, de acuerdo con los parámetros planteados, se cumplen los requisitos generales de procedencia, en atención a los siguientes argumentos: En el escrito de tutela se invoca la vulneración de derechos de orden fundamental como lo son el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, la seguridad social y la igualdad.

La acción de tutela fue promovida dentro de un término razonable, habida cuenta de que la decisión judicial objeto de tutela fue notificada el 18 de septiembre de 2020, mientras que esta solicitud de amparo se instauró el 23 de febrero de 2021. La parte accionante no cuenta con otro mecanismo judicial para que se protejan los derechos que estima como vulnerados, por lo que la acción de tutela se erige como el único medio de defensa judicial a través del cual puede obtener el amparo de los derechos fundamentales que anuncia como vulnerados.

La situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela. Se alega la existencia de una irregularidad procesal, por lo que es necesario efectuar su estudio más adelante. La acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza y/o índole.

VIII.4.2. Análisis de los requisitos específicos de la presente acción de tutela Encontrándose satisfechos y cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala abordará el estudio de los requisitos especiales frente a la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados por la parte accionante.

La Sala pone de presente que en el caso sub examine se señala tanto en el escrito de tutela como en la impugnación que las sentencias enjuiciadas incurrieron en defecto sustantivo, fáctico, procedimental y en violación directa de la Constitución, los cuales se estudiarán de forma conjunta porque los argumentos en que se sustentan son los mismos.

VIII.4.2.1. Del defecto sustantivo De conformidad con lo previsto en la sentencia T-367 de 2018 de la Corte Constitucional, este defecto se presenta cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto. De igual forma, en la providencia se concluye que este defecto se ha erigido como tal, por cuanto la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas no es completamente absoluta, aunque se funde en el principio de autonomía e independencia judicial. 31.

La Corte Constitucional también ha sostenido que se puede incurrir en este defecto cuando: […] (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable porque a) no es pertinente, b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, o e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador;

(ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial;

(iii) no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes; (iv) la disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; (v) un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza “para un fin no previsto en la disposición”; (vi) la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso; o (vii) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto […].

VIII.4.2.2. Del defecto fáctico De conformidad con lo previsto en la sentencia T-008 de 2019 de la Corte Constitucional, este defecto se presenta cuando el operador jurídico decide separarse por completo de los hechos debidamente probados, y resuelve a su arbitrio el asunto jurídico sometido a su consideración, o cuando aprecia una prueba allegada al proceso que se encuentra viciada.

También se configura cuando la autoridad judicial a pesar de que en el proceso existen elementos probatorios, omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que, de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente.

VIII.4.2.3. De la violación directa de la Constitución Esta causal se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión alejada de la Carta Política porque: i) deja de aplicar una decisión ius fundamental a un caso concreto, por ejemplo: (a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata, y c) cuando el juez en sus resoluciones vulneró los derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme a derecho con la Constitución; ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Carta Política, desconociendo que de conformidad con su artículo 4º la Constitución es norma de normas, por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra norma jurídica «se aplicarán las disposiciones constitucionales».

VIII.4.2.4. Del defecto procedimental 34. Este defecto alude a todos aquellos eventos en los que la autoridad judicial accionada al momento de proferir su decisión, o durante sus actos o diligencias previas a ello, desatiende o deja de aplicar las reglas procesales que según el caso resultan pertinentes, en desatención de la confianza legítima de las partes involucradas, quienes esperan que el trámite se conduzca dentro del marco de las normas procesales aplicables[9]. 35.

Es decir, que se presenta cuando: (i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia; (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido, vulnerando con ello el derecho de contradicción y defensa de las partes; o (iii) pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso al no permitirle a las partes sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones, lo que acarrea la violación de los derechos fundamentales de la parte afectada. 36.

En este sentido la jurisprudencia constitucional[10] ha reconocido dos modalidades de defecto procedimental, a saber: i) exceso ritual manifiesto, esto es, cuando arguye razones formales a manera de impedimento, que implica una denegación de justicia; y ii) absoluto, cuando el juez sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia, pretermite etapas sustanciales del procedimiento, pasa por alto el debate probatorio o dilata injustificadamente tanto la adopción de decisiones como su cumplimiento.

VIII.4.2.5. Solución a los defectos en el sub judice 37. La Sala advierte que la parte accionante, tanto en su escrito inicial de tutela como en la impugnación, consideró que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, fáctico, procedimental y en violación directa de la Constitución, en tanto pasaron por alto que la sentencia objeto de ejecución fue clara y precisa en indicar que la pensión se debía reliquidar en un 75% con la inclusión de todos los factores salariales. 38.

Además de ello, a juicio del actor, las providencias enjuiciadas desconocieron que se trataba de un proceso ejecutivo «el cual no permite interpretación alguna ni de rango legal ni jurisprudencial», razón por la que no se podía aplicar de forma retroactiva las sentencias de 1° de agosto de 2017 y la SU-395 de 2017, proferidas, respectivamente, por la Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado y por la Corte Constitucional.

Para resolver los motivos de inconformidad expuestos por el accionante, la Sala estima pertinente a traer a colación las consideraciones consignadas por el Tribunal accionado en la sentencia aquí acusada, en la que fueron explicadas las razones por las cuales el factor salarial denominado quinquenio fue debidamente liquidado. Indica la providencia: […] se tiene que el quinquenio para efectos pensionales no puede ser liquidado con la totalidad de la suma devengada por el beneficiario de la pensión, sino que este debe fraccionarse para determinar lo correspondiente a un mes de remuneración. Así las cosas, la interpretación de la jurisprudencia no puede ser distinta a que el quinquenio, al ser un emolumento que se percibe cada 5 años, debe en primera medida dividirse por ese período, con el objeto de establecer el valor correspondiente a un año de servicios, y a este valor aplicarle la doceava parte, tal y como lo señala la jurisprudencia arriba mencionada, pues solo de esta forma se puede establecer con certeza lo correspondiente a un mes de remuneración. En este punto debe advertir la Sala que el argumento expuesto por el apoderado del ejecutante según el cual, para efectos de liquidar el factor denominado quinquenio se debe tener en cuenta la regla establecida en la Ley 33 de 1985, no tiene vocación de prosperidad en razón a que tal normativa no refiere una regla especial para liquidar el factor reclamado, pues solamente establece de manera genérica la forma en la cual debe calcularse el ingreso base de liquidación, que corresponde al: "( ) setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio ( )”.

Conforme a lo anterior, y analizada la liquidación realizada por la entidad ejecutada del factor reclamado (quinquenio), la Sala concluye que el ejercicio aritmético realizado por la UGPP se encuentra acorde con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado y de la H. Corte Constitucional, pues tomó el valor total del emolumento, esto es, la suma de tres millones treinta y dos mil quinientos cuarenta y cinco pesos ($3.032.545), lo dividió en 5, con el objeto de calcular un año de servicios ($606.509), y a este valor le calculó la doceava parte, con el fin de determinar lo que corresponde al quinquenio por un mes de remuneración […].

(Subrayas de la Sala) De lo transcrito en precedencia, la Sala advierte que, tal como lo consideró el a quo, la decisión de la corporación judicial accionada resulta acertada en la medida que la misma se fundamentó en una interpretación sistemática y coherente del título ejecutivo en armonía con el precedente vertical y pacífico fijado tanto por el Consejo de Estado como por la Corte Constitucional.

Significa lo anterior que la sentencia de 28 de febrero de 2011, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá -que fue objeto de ejecución-, en ninguno de sus apartes establece que el quinquenio debe ser liquidado por el 75% del valor total de los cinco años devengados, pues, se reitera, solo se ordenó incluirlo en la liquidación sin que se efectuará una determinación adicional al respecto.

Es por la anterior razón que, ante la existencia de dicho vacío, las autoridades judiciales que conocieron del proceso ejecutivo debieron acudir a una interpretación del contenido del título ejecutivo, a partir de la cual trajeron a colación la jurisprudencia de las Altas Cortes, encontrando así que el Consejo de Estado -en posición que comparte la Corte Constitucional-, han sostenido, de manera pacífica y reiterada, lo siguiente[11]: […] Para determinar el porcentaje de inclusión en el ingreso base de liquidación se procederá de la siguiente manera: i) se determinará con certificación expedida por la Contraloría General de la República sobre el valor que le fue liquidado como quinquenio al demandante con ocasión de la última bonificación consolidada, esto es, la correspondiente a los últimos 5 años.

Tal certificación no puede ser totalizada por el equivalente a los acumulados que se le hubieran pagado durante el último semestre de funciones, pues de conformidad con el artículo 23 del Decreto 929 de 1978 que corresponde a un mes de remuneración, ii) determinado dicho valor se dividirá el quinquenio entre los cinco años que sirvieron para su causación, iii) el resultado que se obtenga será a su vez dividido entre los doce meses que comprende el año […][12].

Visto lo anterior, la Sala concuerda con el a quo cuando afirmó lo siguiente: […] aun cuando [las sentencias aplicadas] hubiesen sido proferidas con posterioridad a la emisión de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen al proceso ejecutivo, su aplicación no desconoce los derechos fundamentales invocados por el actor, como quiera que con la observancia de las reglas que allí se consagran, no se modifica o revoca la orden contenida en la sentencia de 28 de febrero de 2011 y, por tanto, no se desconoce su valor de cosa juzgada.

Subrayas por fuera del texto original En este contexto, para la Sala es dable colegir que el Tribunal accionado no incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales del actor ni en alguna de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencial. Por el contrario, la decisión objeto de tutela se aprecia debidamente fundamentada y soportada en las pruebas obrantes en el expediente, así como en las normas y la jurisprudencia aplicable al caso de objeto de su estudio.

Conviene señalar que la intervención del juez constitucional es de carácter excepcional, habida cuenta que el ordenamiento constitucional protege la autonomía e independencia de las autoridades judiciales, por lo que la misma solo resulta procedente cuando se encuentra acreditado que la decisión judicial atacada fue proferida, entre otras, de manera caprichosa o arbitraria, en contravía a los postulados constitucionales y legales, circunstancias que en el sub examine no se cumplen.

Con fundamento en los anteriores razonamientos, la Sala considera que debe confirmarse la sentencia de 6 de mayo de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 6 de mayo de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | |Presidente | | | | | | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | P (18) ----------------------- [1] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [2] “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [3] “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” [4] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. [5] Radicación: 2009-01328-01(IJ).

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [6] Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [7] «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.

Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» [8] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [9] Sentencias T-015 de 2018 y T-474 de 2017 de la Corte Constitucional. [10] T-781 de 2011. [11] Entre otras, ver las siguientes decisiones: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, sentencia de 6 de agosto de 2019, expediente número 11001-03-15-000-2016- 01280-00, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

Y ii) Sección Segunda, Subsección B, auto de 14 de febrero de 2019, expediente número 25000-23-42- 000-2014-02001-01, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 1° de agosto de 2017, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, expediente de Recurso Extraordinario de Revisión número 11001-03-15-000-2016-02022-00.