ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Mecanismo de defensa idóneo y eficaz para alegar la violación del principio de congruencia Sobre el particular, cabe recordar que dado el carácter subsidiario, excepcional y residual de la acción de tutela consignada en el artículo 86 de la Carta Política, la regla general es que tal mecanismo de protección de derechos fundamentales no puede reemplazar a los medios ordinarios de defensa judicial.
Este carácter excepcional y residual está previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991 (…) De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo, el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza); lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance.
(…) Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable.
El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. (…) Precisado lo anterior, la Sala pone de presente que, en el caso sub examine, todos los argumentos expuestos por el actor se reducen a que la sentencia de 19 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 2 desconoció el principio de congruencia, por cuanto resolvió la controversia por fuera del contexto en que la misma fue planteada.
En atención a que los motivos de inconformidad planteados por el actor están asociados con el desconocimiento del principio de congruencia, la Sala advierte que el mecanismo de amparo deviene improcedente, en la medida que, tal como en otras oportunidades lo ha admitido esta Corporación, el desconocimiento del principio de congruencia puede dar lugar a la interposición del recurso extraordinario de revisión, con apoyo en la causal contenida en el ordinal 5º del artículo 250 del CPACA, relacionada con la nulidad originada en la sentencia. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2001 -ARTÍCULO 250 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número:11001-03-15-000-2021-02724-00 (AC) Actor: IGNACIO CUADRADO PINTO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, SALA DE DECISIÓN NO. 2 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE DECLARA IMPROCEDENTE – el actor dispone del recurso extraordinario de revisión para ventilar los motivos de inconformidad porque se enmarcan en el desconocimiento del principio de congruencia Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el ciudadano Ignacio Cuadrado Pinto, a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 19 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 2.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El ciudadano Ignacio Cuadrado Pinto, quien actúa a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «a la Vida, a la Seguridad Social, a la Salud, Derecho adquirido, Acceso a la Administración de Justicia, al Mínimo vital y móvil», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 19 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 2, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 13001-33-33-002-2015-00098-01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en la demanda de tutela, los hechos y razones que motivan el ejercicio del mecanismo de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento, se le reconociera la pensión de vejez. 2.2.
Indicó que el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena, despacho judicial que, en sentencia de 30 de noviembre de 2017, negó las pretensiones planteadas en la demanda. 2.3. Señaló que, inconforme con la anterior decisión, presentó recurso de apelación el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 2, autoridad judicial que, en sentencia de 19 de junio de 2020, confirmó la decisión de primera instancia, luego de considerar de que la UGPP no tenía obligación de reconocer el derecho pensional al demandante porque este se encontraba afiliado al fondo de pensiones privado COLFONDOS. 2.4.
Manifestó que en la sentencia enjuiciada: «se incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto en la misma, los Magistrados no se ocuparon del aspecto central que fue puesto a consideración del estrado judicial, consistente en que a la fecha en que el actor es afiliado a COLFONDOS ya tenía los 57 años de edad y 20.64 años de tiempos públicos, razón por la cual esa nueva afiliación, voluntaria o involuntaria, con una Cooperativa con la que empezó a trabajar posteriormente, nula o no nula, deviene ineficaz por cuanto carece de efectos jurídicos en relación con el derecho que adquirió el actor con anterioridad a la pensión pública». 2.5.
Consideró que la sentencia acusada violó el principio de congruencia, al resolver el conflicto puesto a su estudio por fuera del contexto que fue planteado. Igualmente, alegó la configuración del defecto procedimental. III. PRETENSIONES 3. El extremo accionante formuló las siguientes pretensiones: […] 1. Tutélese los derechos fundamentales a la vida, a la Seguridad Social, a la salud, al mínimo vital y móvil como mecanismo definitivo, principio de Congruencia, al derecho adquirido, exceso ritual manifiesto y, subsidiariamente transitorio de mi mandante. 2.
Dejar sin efecto la Sentencia de fecha 19 de junio de 2020, dictada por la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, en el proceso promovido por el ciudadano de 71 años IGNACIO CUADRADO PINTO contra LA UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES – UGPP, radicado bajo el número 13-001-33-33-002-2015-00098-01. 3.
Ordénese a la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR a proferir una nueva Sentencia, en la cual se condene a la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES – UGPP, a reconocer una pensión al actor por tener la edad y tiempo de servicios públicos necesarios para otorgarla, desde el momento de la primera solicitud, así como también al pago del retroactivo pensional a que hubiere lugar y de los intereses moratorios en los términos del art. 141 de la Ley 100 de 1993, o, en los términos en que estime pertinente esta alta Corporación, advirtiendo al Tribunal tutelado que en todo caso debe considerar invalida la afiliación del actor a COLFONDOS por estar prohibida legalmente al momento de realizarse en las condiciones en que lo fue, esto es, por faltarle al actor menos de diez (10) años para acceder a la pensión al momento en que ésta se hizo, por un lado y por tener del tiempo de servicio público necesario para este mismo fin.
En todo caso, deberá considerar el Tribunal la existencia de un objeto ilícito por estar prohibida por la Ley […]. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 24 de mayo de 2021, se admitió la acción de tutela en contra de los magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 2, asimismo, se vinculó, como terceros con interés directo en los resultados del proceso, a la UGPP y al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena. 5.
En la misma providencia, se solicitó a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar, en calidad de préstamo, el expediente ordinario objeto de amparo. 6. Las notificaciones del proveído arriba referido se efectuaron de manera electrónica, tal y como consta en el expediente de la referencia. V. INTERVENCIONES 7. Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, estas intervinieron en los siguientes términos: 7.1.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, a través del magistrado ponente de la decisión aquí enjuiciada, rindió informe en el que advirtió que los argumentos contenidos en la sentencia objeto de tutela son suficientes para negar el amparo deprecado por el accionante. 7.2. La UGPP, por intermedio de la directora jurídica de la entidad, solicitó negar el amparo deprecado por el accionante, en tanto que: […] a. No se demuestra que, en las decisiones adoptadas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN y el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA, se haya incurrido en defecto material o sustantivo, por el contrario, se desvirtúa dicha aseveración. b. La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una instancia adicional para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto […]. 7.3.
El Juez Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena rindió informe en el que refirió las distintas actuaciones adelantadas en el interior del medio de control objeto de cuestionamiento por esta vía constitucional. 7.4. Aseguró que la sentencia enjuiciada se encuentra debidamente fundamentada y ajustada a derecho, toda vez que «para el estudio y la resolución del caso concreto fueron valoradas las pruebas arrimadas al plenario lo que desencadenó en el veredicto desfavorable al demandante hoy accionante». 7.5.
Por último, argumentó que la tutela no puede ser utilizada como una tercera instancia y mucho menos para revivir debates que fueron decididos por las autoridades judiciales competentes para ello. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 8. Esta Sala de Decisión es competente para conocer la acción de tutela por el ciudadano Ignacio Cuadrado Pinto, a través de apoderado judicial, en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 2, en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
VI.2. Problemas jurídicos 9. De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala encuentra que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si la de 19 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 2, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 13001-33-33-002-2015-00098-01, vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al confirmar la decisión de primera instancia, incurriendo en un supuesto defecto sustantivo, procedimental y desconocimiento del principio de congruencia. 10.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con el defecto alegado, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 11. En sentencia de 31 de julio de 20124, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 12.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 13. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 14.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial5, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución6. 15.
De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «dejar sin efecto o modular la decisión7” que se encaje en dichos parámetros. 16.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 17.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 18. El ciudadano Ignacio Cuadrado Pinto, quien actúa a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «a la Vida, a la Seguridad Social, a la Salud, Derecho adquirido, Acceso a la Administración de Justicia, al Mínimo vital y móvil», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 19 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 2, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 13001-33-33-002-2015-00098-01. 19.
De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional y acogida por la Sala Plena de esta Corporación. VI.4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el sub examine VI.4.1.1.
Subsidiariedad y/o agotamiento de todos los medios de defensa judicial en el caso sub examine 20. Sobre el particular, cabe recordar que dado el carácter subsidiario, excepcional y residual de la acción de tutela consignada en el artículo 86 de la Carta Política, la regla general es que tal mecanismo de protección de derechos fundamentales no puede reemplazar a los medios ordinarios de defensa judicial.
Este carácter excepcional y residual está previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 19918, que expresamente prescribe: «La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». 21. De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo, el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza9); lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 22.
La Corte Constitucional, se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: […] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.
Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto. Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]10. 23.
En ese sentido, se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, en la que expuso lo siguiente: «la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable»11. 24.
Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 25.
El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 26. La jurisprudencia ha expuesto el alcance interpretativo del concepto de perjuicio irremediable en los términos siguientes: […] En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable […].12 27.
Precisado lo anterior, la Sala pone de presente que, en el caso sub examine, todos los argumentos expuestos por el actor se reducen a que la sentencia de 19 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 2 desconoció el principio de congruencia, por cuanto resolvió la controversia por fuera del contexto en que la misma fue planteada. 28.
En tal sentido, en criterio del accionante, el «Tribunal fustigado, se le dijo en el medio de control, que se ocupara de una inconformidad como causa de nulidad de un acto administrativo, en unos términos bien precisos, y el Tribunal Administrativo de Bolívar, soslayó el contenido fáctico de la demanda y decidió en la Sentencia en términos completamente ajenos al debate jurídico puesto a su consideración». 29.
En atención a que los motivos de inconformidad planteados por el actor están asociados con el desconocimiento del principio de congruencia, la Sala advierte que el mecanismo de amparo deviene improcedente, en la medida que, tal como en otras oportunidades lo ha admitido esta Corporación13, el desconocimiento del principio de congruencia14 puede dar lugar a la interposición del recurso extraordinario de revisión, con apoyo en la causal contenida en el ordinal 5º del artículo 250 del CPACA15, relacionada con la nulidad originada en la sentencia. 30.
Así las cosas, para la Sala resulta forzoso concluir que, en el sub lite, ante la existencia de un mecanismo judicial de defensa de los intereses del accionante, el juez de tutela no puede pronunciarse sobre el fondo de la pretensión de amparo y efectuar un análisis de los argumentos presentados en el escrito de tutela, en la medida en que ello implicaría reemplazar al juez ordinario de la causa y, además, en el asunto de la referencia no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable para que la solicitud de amparo procediera como mecanismo transitorio16. 31.
Por los razonamientos anteriormente expuestos, la solicitud de amparo deviene improcedente en tanto no satisface el requisito general de procedibilidad atinente a la subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de presentada por el ciudadano Ignacio Cuadrado Pinto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (18)