ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega / ADECUADA NOTIFICACIÓN / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL Al analizar el fondo del asunto, esta Subsección comparte lo afirmado en la sentencia de primera instancia, en el sentido de afirmar que no se configuró defecto procedimental alguno. Lo anterior, por cuanto a partir de la revisión del expediente digital del recurso extraordinario de revisión en la aplicación SAMAI, resulta posible afirmar que el hoy tutelante fue oportunamente vinculado a esa actuación e intervino en ella, tal como se observa a folio 428 del expediente, en el cual reposa el acta de la diligencia de notificación personal del auto admisorio respectivo.
Aunado a ello, la decisión cuestionada fue debidamente notificada, tal como consta en la actuación registrada en el índice 44 el 14 de septiembre de 2020, de modo que dicho cargo no coincide con la realidad de lo que se aprecia en el aludido expediente. Así las cosas, esta Subsección no encontró configurado el defecto procedimental invocado por el tutelante.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00362-01(AC) Actor: JOSÉ ALBERTO CARDONA GUTIÉRREZ Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO, FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS (FOPEP) Y LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el tutelante en contra de la sentencia de primera instancia del 26 de marzo de 2021, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante la cual resolvió lo siguiente:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por la parte accionante en contra del Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva del Fondo de Pensiones Públicas – FOPEP, por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia. (…). SÍNTESIS DEL CASO El señor José Alberto Cardona Gutiérrez solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a ‘la salud, igualdad, debido proceso, buena fe, al reconocimiento de una pensión digna y justa y a la seguridad social por afectación [del] mínimo móvil vital en la pensión de vejez’.
La parte accionante consideró que tales derechos le fueron vulnerados con ocasión de la sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 20 de febrero de 2020, dentro del proceso No. 11001-03-25-000- 2014-00273-00, que declaró fundado el recurso extraordinario de revisión formulado por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social -UGPP- en contra de la sentencia del 25 de mayo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que a su vez había confirmado la decisión del Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Manizales.
I.
ANTECEDENTES a.- Solicitud de amparo 1. El 2 de febrero de 2021, el señor José Alberto Cardona Gutiérrez presentó acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado por la presunta vulneración de los derechos fundamentales antes referidos. Concretamente, solicitó lo siguiente (se transcribe tal cual): TUTELAR y AMPARAR como juez constitucional los derechos fundamentales a la salud, a la igualdad, al debido proceso, a la buena fe, al reconocimiento de una pensión digna y justa; a la seguridad social por afectación al mínimo móvil vital en la pensión de vejez, como también a cualquier otro que resulte vulnerado con la decisión de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, invocados por JOSÉ ALBERTO CARDONA GUTIÉRREZ en el texto de esta acción. Como medida cautelar, dejar sin efectos jurídicos de inmediato y a futuro o hasta que se enmiende, la sentencia de revisión proferida por la Sala Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado fechada el veinte (20) de febrero de 2019 o del veinte (20) de febrero de 2020, mediante la cual suspendió el reconocimiento del 100% de la bonificación por servicios prestados ordenada legal y jurídicamente por el H. Tribunal Administrativo de Caldas, con sentencia del 25 de mayo de 2012.
Igualmente y por las mismas razones anteriores las Resoluciones Nros. RDP-23690 del 19 de octubre (la cual desconozco quién la expidió, por cuanto no he sido notificado de ella) y RDP-029378 del 17 de diciembre de 2020 dentro del radicado SOP202001035064 proferidas por la SUBDIRECCIÓN DE DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) de Bogotá D.E. Resolución recibida mediante notificación electrónica, el 6 de enero de 2021, en la cual me ordena reintegrar $1.566.306, recibido de más en la mesada de octubre de 2020, suma supuestamente recibida de mala fe y desconociendo el principio constitucional de la presunción de buena fe.
Ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); y al Fondo de Pensiones Públicas (FOPEP) que en cumplimiento de la decisión impartida, nuevamente y, a partir del mes de noviembre de 2020, inclusive, se mantenga el status quo anterior y se recupere el pago total de las mesadas pensionales, al Sr. CARDONA GUTIÉRREZ, teniendo en cuenta todos los factores salariales y el 100% de la bonificación por servicios prestados, suma que deberá ser indexada hasta la fecha que se cancele la totalidad de los valores impagados. b.- Hechos y fundamentos de la vulneración 2.
El señor José Alberto Cardona Gutiérrez formuló demanda de nulidad y restablecimiento de derecho contra las Resoluciones 3341 de 24 de enero de 2005, 2324 de 29 de abril de 2005 y 38099 de 21 de agosto de 2007, a fin de que se ordenara a la UGPP que reliquidara su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios. 3.
Por medio de la sentencia dictada el 20 de septiembre de 2011, el Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales declaró la nulidad parcial de los actos administrativos acusados y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento de la pensión “con el 75% de la asignación más elevada devengada en el último año de servicios, teniendo en cuenta las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones, navidad y el 100% de la bonificación por servicios prestados”. 4.
Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Caldas por medio de sentencia proferida el 25 de mayo de 2012. Esto, por cuanto consideró que los actos demandados eran nulos porque en la liquidación de la mesada pensional se debía computar el 100% de la bonificación, en aplicación de la jurisprudencia más favorable al trabajador proferida por el Consejo de Estado. 5.
El 6 de marzo de 2014, la UGPP presentó recurso extraordinario de revisión para que se dejara sin efectos la providencia referida en el numeral anterior, para lo cual, invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 6. El 20 de febrero de 2019, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dictó sentencia que resolvió lo siguiente:
PRIMERO. DECLÁRASE fundado el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por la UGPP, contra el fallo de 25 de mayo de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, en lo atinente a la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un porcentaje del 100%, de acuerdo con la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
SEGUNDO: En consecuencia, INFÍRMASE parcialmente la sentencia de 25 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. En su lugar dispone: ORDÉNASE a la UGPP que profiera una nueva liquidación de la pensión de jubilación del señor José Alberto Cardona Gutiérrez, incluyendo bonificación por servicios prestados en una doceava parte del total percibido por ese concepto.
TERCERO: NIÉGUENSE las demás pretensiones. (…) (se destaca). 7. Para llegar a tal decisión, la Subsección B de la Sección Segunda consideró que la cuantía de la pensión de jubilación reconocida al señor Cardona Gutiérrez excedía lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que se incluyó en el Ingreso Base de Liquidación (IBL) “un porcentaje mayor en cuanto al factor salarial de la bonificación por servicios prestados”. 8.
Como fundamento de la vulneración alegada, el tutelante expuso una serie de argumentos que se agrupan en tres cargos, a saber: - Primer cargo 9. Advirtió que no existía certeza respecto de la fecha de presentación del recurso extraordinario de revisión. Lo anterior, por cuanto en el correspondiente auto admisorio se indicó lo siguiente: “el 6 de marzo de 2015 para resolver sobre la admisión de la demanda del recurso extraordinario de revisión” y, en la página siguiente, se precisó que el referido escrito fue “presentado ante el Consejo de Estado, el 6 de marzo de 2014, como se observa a folio 402 vuelto del expediente”. 10.
En esa medida, planteó dos hipótesis, así: i) Si la demanda fue presentada el 6 de marzo de 2014 y admitida el 27 de abril de 2015, entonces la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se tardó, injustificadamente, más de un año para admitir el referido recurso y; ii) Si la demanda fue presentada el 6 de marzo de 2015, la apoderada de la UGPP dejó transcurrir más de dos años para presentarla y, en ese orden, debió ser inadmitida conforme lo disponen el Decreto-ley 01 de 1984, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y la jurisprudencia sobre el tema. - Segundo cargo 11.
Sostuvo que la Subsección B de la Sección segunda del Consejo de Estado “resolvió de golpe, sin ningún análisis y consideración juiciosa y ponderada, así, a rajatabla” el recurso extraordinario de revisión promovido por la UGPP. De igual manera, afirmó que por lo menos debieron debatirse ampliamente las razones que tuvo la autoridad judicial accionada “para aplicar (sic) el principio constitucional de favorabilidad al trabajador y de las razones que le asistieron para apartarse de los criterios jurisprudenciales de la época, que como quedó dicho, no eran pacíficos y merecían una amplia, jurídica y mesurada discusión”. - Tercer cargo 12.
Indicó que no fue notificado, en debida forma, de la sentencia dictada el 20 de febrero de 2020, por lo que, afirmó que aquella no ha cobrado “el carácter de ejecutoriada, como lo disponen los artículos 302 del Código General del Proceso y [los artículos] 56, 66 y 67 de la Ley 1437 de 2011”. 13. Por último, precisó que el 6 de enero de 2021 recibió -vía correo electrónico- la Resolución Nro.
RDP-0290378 de 17 de diciembre de 2020[1], proferida por la Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, en cuya virtud se le ordenó la devolución de una suma de dinero que “supuestamente cobró indebidamente, quiere decir, de mala fe, en la mesada de octubre de 2020”. Alegó que no había sido notificado ‘legalmente’ de dicho acto administrativo.
Para mayor claridad y precisión, manifestó lo siguiente: Vale decir, no he sido notificado legalmente de la Resolución de la UGPP con la cual dio cumplimiento a lo ordenado por la Sección Segunda, Subsección B y que de acuerdo al contenido del mismo acto administrativo, del que fui notificado por medio electrónico, se trata de la Resolución Nro. 23690 del 19 de octubre de 2020[2] y según consta allí mismo ‘quedó ejecutoriado el día (sic) 01 de octubre de 2020’.
Significa entonces que antes de su expedición, algo inverosímil, cobró ejecutoria, aun sin haberme enterado de su contenido (anexo copia del acto administrativo recibido). Y lo más grave aun: desconociendo el principio de la buena fe de que trata el art. 83 de la Carta Política. c.- Trámite procesal 14. Mediante auto del 4 de febrero de 2021, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó la vinculación del al Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Manizales, al Tribunal Administrativo de Caldas, al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al Fondo de Pensiones Públicas – FOPEP y a la UGPP. 15.
El Tribunal Administrativo de Caldas, en su contestación, manifestó que en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, ni en la decisión por medio de la cual se confirmó el fallo de primera instancia dentro de dicho proceso, se puede afirmar que se ha configurado un defecto fáctico, orgánico o procedimental que ameritara la calificación de vía de hecho. 16.
El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP– expresó que no fue parte, ni mucho menos fue citado como litisconsorte necesario dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho aludido. Adicionalmente, precisó que tampoco fue sujeto procesal del recurso extraordinario de revisión adelantado por la UGPP ante esta Corporación, motivo por cual desconocía las decisiones que se profirieron y, por ende, se encontraba imposibilitado para controvertirlas. 17.
Los demás vinculados guardaron silencio. d. Sentencia de primera instancia 18. El 26 de marzo de 2021, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Fondo de Pensiones Públicas – FOPEP y, además, declaró la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la parte accionante respecto de los cargos primero y segundo, al tiempo que negó la tutela respecto del tercer cargo, tal como se explicará a continuación. 19.
En lo atinente al primer cargo, el a quo estimó que los argumentos del tutelante, antes que sustentar la configuración de un defecto que afectara su derecho fundamental al debido proceso, expusieron “una duda frente a los hechos que surtieron el trámite en el proceso, y con base en ello, presenta dos hipótesis de vulneración”. En ese orden, concluyó que este argumento no satisfizo el requisito de suficiencia y exposición suficiente de los hechos, puesto que se echaban de menos los elementos que “permit[ieran] mostrar la configuración de un defecto en la providencia del tipo de los que hacen procedente a una solicitud de amparo”.
Agregó que, las dudas propuestas por el tutelante han debido ventilarse ante el juez ordinario, “en el momento procesal pertinente, ya que aquel fue notificado y en ese orden pudo haber planteado sus inquietudes en su escrito de contestación”. 20. Respecto del segundo cargo, la sentencia de primera instancia advirtió que el tutelante no explicó de qué forma la Subsección B de la Sección Segunda omitió el análisis y la aplicación del principio de favorabilidad en el caso concreto.
En esa medida, consideró que el accionante no expuso las razones por las que él consideraba que “la motivación en las sentencias de las dos instancias en el proceso ordinario fue decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o, en últimas, inexistente”. 21. En lo que tiene que ver con el tercer cargo, el a quo adujo que su argumentación se enmarcaba en las características del defecto procedimental absoluto, por lo que procedió al análisis de fondo.
En ese orden, frente a la presunta falta de notificación de la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 20 de febrero de 2020, señaló (se transcribe tal cual): Respecto de la primera crítica expuesta por José Cardona, referida a la falta de notificación de la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el examen del expediente digital con radicación 11001032500020140027300 disponible en la aplicación SAMAI permite inferir que el señor Cardona fue oportunamente vinculado a esa actuación e intervino en ella.
Por otro lado, que la decisión que resolvió el recurso extraordinario de revisión fue debidamente notificada, como consta en la actuación registrada con el índice 44[3], de modo que la fundamentación fáctica de este cargo no coincide con la realidad, e impide un pronunciamiento de fondo por parte de esta judicatura. En este sentido, José Alberto Cardona no expuso siquiera alguna tacha en relación con el trámite que el Consejo de Estado adelantó para realizar la notificación en la forma como se surtió. Por tanto, este cargo no supera el requisito de suficiencia en la exposición de los hechos y argumentos en los que sustenta su solicitud de tutela (negrillas adicionales). 22.
Frente a la inconformidad planteada en contra de la Resolución RDP 029378 del 17 de diciembre de 2020, la sentencia de primera instancia recordó que se está frente a un acto administrativo susceptible del control de nulidad y restablecimiento del derecho. La anterior circunstancia, a juicio del a quo, fue desconocida por el accionante, pues éste prefirió reclamar la protección de sus derechos ante el juez constitucional, “pasando por alto que el juez de la respectiva especialidad es el llamado a atender, de manera principal, las reclamaciones por posibles vulneraciones iusfundamentales”. e. La impugnación 23.
El tutelante formuló impugnación contra la anterior decisión. Como fundamento de su inconformidad, expuso las siguientes razones: 24. Adujo que entre la fecha de la presentación de la acción de tutela (1º de febrero de 2021) y la publicación del fallo en la página web del Consejo de Estado (28 de abril de 2021) transcurrieron sesenta (60) días, esto es, más de un mes desde que el expediente pasó a despacho para elaborar proyecto de sentencia. Por lo tanto, señaló que resultaba reprochable que tal situación ocurriera en las Altas Cortes, “donde se debe dar ejemplo para evitar estas dilaciones injustificadas que igualmente AFECTAN EL DEBIDO PROCESO”. 25.
Sostuvo que la providencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación carecía de “un estudio analítico, juicioso y ponderado de las razones que llevaron al Juez Cuarto Administrativo de Manizales y al H. Tribunal Administrativo de Caldas, jueces naturales, idóneos, especiales y competentes a reconocer el 100% de la bonificación por servicio”.
Agregó que: Tampoco tuvieron [en cuenta la] validez los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, para rebatirlos; previo examen de valoración, como ordenan los cánones procedimentales, para desconocer y nulificar los alcances de una sentencia que ya había hecho tránsito a cosa juzgada administrativa, y que como quedó dicho en anteriores oportunidades, desde el momento en que se admitió la demanda mediante auto del 27 de abril de 2015 por parte de la Sala Segunda, Sub Sección B, fueron notorias las incongruencias e imprecisiones, desde el inicio de la actuación, como aquella, respecto a la fecha de la presentación de la demanda, esto es, si fue el 6 de Marzo de 2014, como se anota a folios 2 de dicho proveído; o el 6 de Marzo de 2015, fecha en la cual la Secretaría dio traslado al Despacho¸ (de tal trascendencia ya que si el recurso de revisión fue presentado en la primera de las mencionadas fechas; o fue presentado extemporáneamente; o permaneció mas de un (1) año inactivo en Secretaria) amén de otras irregularidades ya expuestas; y que la Sala Tercera Subsección C consideró improcedente con el peregrino argumento que debí manifestarlo oportunamente, cuando esta clase de anomalías deben ser corregidas por quien dirige el proceso, toda vez que dispone de toda la sabiduría e inmediatez para ello y no los actores. 26.
Advirtió que tanto en las providencias de primera y segunda instancia dictadas en el proceso ordinario, así como, en los escritos elaborados por el señor José Alberto Cardona Gutiérrez al contestar la correspondiente demanda, “aparecen los fallos proferidos y atrás relacionados en los que se dio aplicación el principio de favorabilidad en materia laboral”.
Por lo tanto, agregó que: Es aplicable el precedente horizontal judicial ordinario de que trata la normativa que transcribo, ya que al menos puedo citar cinco (5) casos análogos en los cuales se ha reconocido y que la Sala Segunda, Sub Sección B de la Sala de Consulta del Consejo de Estado, en ningún momento analizó, desconociendo el derecho del demandado a ser oído dentro del proceso, con clara o ostensible violación de sus derechos. 27.
Por último, señaló que solo hasta el 25 de noviembre de 2020 tuvo conocimiento de la sentencia del 20 de febrero de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda y de las Resoluciones RDP-23690 del 19 de octubre del 2020[4] y RDP-029378 del 17 de diciembre del mismo año[5], proferidas por la UGPP. f. Trámite de segunda instancia 28.
El 26 de mayo de 2021, el señor José Alberto Cardona Gutiérrez allegó escrito denominado ‘adición de tutela’, por medio del cual reiteró los argumentos iniciales contenidos en la solicitud de amparo. De igual forma, advirtió que dentro del expediente del recurso extraordinario de revisión obraban más de cien (100) folios protocolizados que pertenecían a otros procesos y, por ende, no debían estar incorporadas a dicho encuadernamiento.
Asimismo, señaló que el magistrado Guillermo Sánchez Luque presentó aclaración de voto al fallo impugnado, sin embargo el contenido de dicho documento “no correspond[ía] explícitamente a la acción de tutela” de la referencia. II. CONSIDERACIONES a.- Competencia 29. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021, así como lo previsto en el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. b.- Problema jurídico 30.
La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. Una vez se supere el anterior análisis, esta Subsección deberá definir si se revoca, modifica o confirma el fallo de tutela de primera instancia del 26 de marzo de 2021, proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para lo cual determinará si la parte accionada incurrió en un desconocimiento del precedente judicial y en un defecto procedimental. c.- De la acción de tutela contra providencias judiciales 31.
A partir del año 2012[6], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[7], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado. 32.
Para ello, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, valga decir: legitimación en la causa, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 24. De los requisitos generales de procedencia antes aludidos, se destaca aquel atinente que los yerros de la autoridad judicial que generen vulneración a los derechos hayan sido alegados al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible, sobre lo cual en la sentencia C- 590 de 2005 de la Corte Constitucional expresó: Esta exigencia es comprensible en la medida que, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(se destaca) 25. Lo anterior tiene sentido, por cuanto la acción de amparo no puede constituirse como un mecanismo complementario de los procesos judiciales ordinarios. Ello provocaría el efecto contrario al perseguido mediante este mecanismo constitucional, ya que desconocería la garantía del debido proceso prevista en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que una persona solo puede ser procesada por su juez natural y con observancia de las formas propias de cada juicio. 26.
Sobre este último punto, la Corte Constitucional en sentencia T-649 de 2011, señaló: Una segunda razón radica en el respeto por la importancia del proceso judicial. Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales. Estando obligados los jueces a obedecer la ley y la Constitución (Art. 4 y 230 C.N), corresponde a todos velar porque los derechos fundamentales sean respetados al interior y como resultado de los procesos judiciales[10].
Es en este sentido que la sentencia C-543 de 1992 puntualiza que: “tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes” (negrillas del original). Por tanto, es inadmisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de las herramientas tendientes a corregir durante su trámite las irregularidades que puedan afectarle (se destaca). 27.
Si bien es cierto que dicho requisito general ha sido adoptado como una causal independiente de procedencia, no lo es menos que guarda una estrecha relación con la idea de subsidiariedad, no en el sentido genérico simple de haberse agotado todos los recursos ordinarios y extraordinario disponibles, sino en uno más específico o especial, referente a impedir que se reabra un asunto litigioso bajo argumentos que por negligencia, desidia o incuria del demandante, que teniendo la oportunidad de plantearlos en sede ordinaria, pretende subsanar sus falencias o revivir términos mediante la acción de tutela y utilizarla como un recurso adicional o supletorio de las instancias previstas en cada jurisdicción. 28.
Luego, si el accionante tuvo la oportunidad de cuestionar ante el juez ordinario los defectos que en la tutela pretende aludir y no lo hizo, es claro que en ese caso el mecanismo constitucional se usa como herramienta alterna para suplir las falencias en que el interesado incurrió en la vía ordinaria. 29. En ese sentido, del requisito aludido y de las reglas jurisprudenciales anotadas, es posible determinar que las exigencias que este contiene, son las siguientes: (i) la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza y/o vulneración alegada;
(ii) la identificación razonable de los derechos vulnerados; y (iii) que la referida amenaza o vulneración haya sido alegada dentro del proceso ordinario, de haber sido posible. 30. También es preciso destacar que, pese a tales exigencias, dependiendo del caso concreto, estas pueden ser atenuadas o morigeradas cuando se advierta la existencia de especiales condiciones de indefensión o desprotección del accionante, caso en el que será menester verificar si este requiere de una protección especial reforzada que amerite un tratamiento distinto. 33.
De otro lado, siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes requisitos específicos de procedibilidad: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 34.
En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. 35. Seguidamente, la Sala hará una breve caracterización de los defectos alegados en la acción de tutela. ▪ Desconocimiento del precedente judicial 36. Sobre el precedente se ha señalado que es un conjunto de sentencias previas al caso a resolver que, por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico, el juez debe considerar al momento de dictar la sentencia. 37.
Adicionalmente, también se ha estimado que es deber de los jueces aplicar los precedentes en los cuales se deciden casos análogos, consideración que se fundamenta en los principios de igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, rigor judicial y coherencia del sistema jurídico. 38. Así, el desconocimiento del precedente judicial, según la Corte Constitucional, se erige como una causal autónoma y específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que puede configurarse, entre otras, cuando: (i) se desconoce la ratio decidendi de la jurisprudencia en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad; y/o (ii) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales que han sido fijados por la Corte Constitucional en la ratio decidendi de sus sentencias de tutela (en Salas de Revisión) o de unificación emitidas por la Sala Plena.
Igual aplica para la jurisprudencia en vigor sobre la materia de escrutinio judicial. 39. No obstante lo anterior y de la fuerza vinculante del precedente, se acepta que los jueces se aparten de este, bajo las siguientes condiciones: (i) exponer las razones por las cuales se abstienen de aplicar el precedente y de apartarse del mismo y (ii) demostrar que los argumentos que ofrecen, desarrollan y amplían de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección. 40.
En ese orden de ideas, según palabras de la Corte Constitucional, sería contrario al debido proceso, el que el juez no cumpla con: (i) una carga mínima de argumentación que, a partir del principio de razón suficiente, justifique apartarse del precedente constitucional y (ii) la simple omisión o negativa del juez en su aplicación, a partir de un erróneo entendimiento de la autonomía judicial o en un ejercicio abusivo de ella. ▪ Defecto procedimental 41.
La jurisprudencia constitucional ha considerado que dicho defecto encuentra su sustento en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, comoquiera que se relaciona directamente con los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y, además, con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental[8].
En efecto, existen dos modalidades del defecto procedimental, a saber: (i) el defecto procedimental absoluto, que ocurre cuando el juez de instancia actúa completamente al margen del procedimiento constituido, es decir, se desvía ostensiblemente de su deber de cumplir con las ‘formas propias de cada juicio’, con la consiguiente vulneración o amenaza a los derechos fundamentales de las partes.
En estas circunstancias, el error procesal debe ser manifiesto, debe extenderse a la decisión final, y no puede ser en modo alguno atribuible al afectado y; (ii) el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que desconoce el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, pues convierte los procedimientos judiciales en obstáculos para la eficacia del derecho sustancial[9]. e. Análisis del caso concreto[10] 42.
Habida consideración de que el tutelante expuso tres cargos que sustentan la supuesta afectación de sus derechos fundamentales, esta Sala procederá a analizar si cada uno de ellos cumple con los requisitos genéricos de procedibilidad. Superado dicho estudio, determinará si se configuraron los defectos alegados. a. Análisis del primer cargo 43.
El tutelante señaló que no existía certeza de la fecha de presentación del recurso extraordinario de revisión formulado en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, el 25 de mayo de 2012. Lo anterior, por cuanto en el auto admisorio proferido por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, se hizo referencia a dos fechas diferentes en las cuales presuntamente se habría formulado dicho escrito. 44.
Al respecto, la Sala comparte las consideraciones contenidas en la decisión de primera instancia, en el sentido de concluir que dicho argumento no explica, de manera suficiente, la configuración de algún defecto que afecte el derecho fundamental al debido proceso del tutelante. Aunado a ello, esta Subsección considera que lo manifestado por el accionante corresponde a un cuestionamiento que debió efectuarse dentro del trámite del recurso extraordinario de revisión mediante la interposición del recurso de reposición[11] contra el referido auto admisorio o, también con la presentación de la solicitud de corrección de providencias, de que trata el artículo 286 del Código General del Proceso[12], a fin de esclarecer el supuesto error en la fecha de la presentación de la demanda. 45.
En ese orden, esta Subsección considera que la acción de tutela frente a este cargo resulta improcedente, pues el señor José Alberto Cardona Gutiérrez no identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron con la presunta afectación invocada. Aunado a ello, el accionante tampoco alegó en el proceso ordinario tal argumento, habiendo tenido la oportunidad de hacerlo, pese a que ese era el escenario idóneo para ventilar su alegación si en realidad consideraba que tal irregularidad debió ser tenida en cuenta por el juez ordinario, con lo que de suyo incumplió el requisito general de procedencia relativo a que “los yerros de la autoridad judicial que generen vulneración a los derechos hayan sido alegados al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible” (ver párr. 24-30), pues el tutelante contó con la debida oportunidad para solicitar la corrección de la irregularidad que puso de presente. 46.
Ahora bien, en gracia de discusión, aun si se aceptara que tal alegación cumple con los requisitos de procedibilidad, lo que se reitera no se encuentra demostrado, lo cierto es que de la lectura detenida y juiciosa del auto admisorio del recurso extraordinario de revisión no se observa ningún yerro respecto de la fecha de la presentación de la demanda, tal como se explicará a continuación: 47.
En primer lugar, el auto admisorio dictado el 27 de abril de 2015 dejó constancia de lo siguiente: Ha venido el proceso de la referencia al Despacho con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda, de fecha 6 de marzo de 2015, para resolver sobre la admisión de la demanda del recurso extraordinario de revisión. Al respecto: (…) La demanda reúne los requisitos de forma contenidos en el artículo 252 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tanto, el Despacho,
RESUELVE
ADMITIR la demanda en ejercicio del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ha presentado la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia de 25 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Manizales de 20 de septiembre de 2011, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, dentro del proceso radicado bajo el No. 2007-00462-00[13]. 48.
Del pronunciamiento antes transcrito, esta Subsección encuentra que no existe imprecisión y/o irregularidad alguna acerca de la fecha de la presentación de la demanda, pues, de manera clara, el auto referido, en su párrafo inicial, señaló que el informe secretarial que pasó el expediente al despacho para su correspondiente admisión tenía fecha de 6 de marzo de 2015 y, más adelante, en una nota a pie de página, precisó que el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 6 de marzo de 2014.
En esa medida, no se evidencia yerro alguno respecto de la fecha de formulación de la demanda aludida, pues se trata de dos momentos diferentes[14] que acaecieron, coincidencialmente, con un año de diferencia. b. Análisis del segundo cargo 49. A juicio del tutelante, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no efectuó un análisis juicioso y ponderado del caso, toda vez que desconoció el principio de favorabilidad del trabajador y los criterios jurisprudenciales de la época.
En ese orden, el accionante consideró que la providencia cuestionada debió debatir ampliamente las razones que tuvo el Tribunal Administrativo de Caldas para aplicar el principio de favorabilidad al trabajador y para apartarse de los criterios jurisprudenciales de la época. 50. Frente al cargo propuesto, la Sala considera que el señor José Alberto Cardona Gutiérrez no cumplió con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional en los eventos en que se invoca la causal de desconocimiento del precedente.
En efecto, el tutelante no identificó los precedentes que supuestamente debían ser aplicados a la resolución del recurso extraordinario de revisión; ni mucho menos, distinguió la regla decisional que ha debido tenerse en cuenta en el análisis respectivo. 51. Ahora bien, el accionante, en su impugnación, señaló que los precedentes supuestamente desconocidos se encontraban citados en las decisiones de primera y segunda instancia dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
No obstante, esta Sala advierte que ello no es suficiente, pues se reitera, que dicho ciudadano, al menos debía cumplir con la carga mínima de identificar en el escrito de tutela - La decisión que estimó desatendida[15]. - La ratio de la misma, aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior[16]. - La incidencia de aquella en la decisión final que adopte el fallador de instancia[17]. 52.
Así las cosas, esta Subsección considera que la solicitud de amparo frente a este cargo resulta improcedente, pues el tutelante no identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron con la presunta afectación invocada. c. Análisis del tercer cargo 53. El tutelante manifestó que no fue notificado en debida forma de la sentencia del 20 de febrero de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, aunado a ello, precisó que lo mismo ocurrió con las Resoluciones Nos. RDP-23690 del 19 de octubre de 2020 y RDP-029378 de 17 de diciembre de 2020, proferidas por la UGPP, dictadas en virtud de esa providencia, por lo que, concluyó que se había configurado un defecto procedimental. 54.
Por razones metodológicas, el estudio de este cargo se subdividirá en dos partes (cargo tercero-1 y cargo tercero-2): - Cargo tercero-1: Frente a la falta de notificación de la sentencia del 20 de febrero de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado 55. La Sala considera que la acción de tutela respecto del presente cargo cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la sentencia atacada[18]; iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna; iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente, vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, comoquiera que se pretende principalmente el amparo de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 56.
Ahora bien, al analizar el fondo del asunto, esta Subsección comparte lo afirmado en la sentencia de primera instancia, en el sentido de afirmar que no se configuró defecto procedimental alguno. Lo anterior, por cuanto a partir de la revisión del expediente digital del recurso extraordinario de revisión en la aplicación SAMAI, resulta posible afirmar que el hoy tutelante fue oportunamente vinculado a esa actuación e intervino en ella, tal como se observa a folio 428 del expediente, en el cual reposa el acta de la diligencia de notificación personal del auto admisorio respectivo. 57.
Aunado a ello, la decisión cuestionada fue debidamente notificada, tal como consta en la actuación registrada en el índice 44[19] el 14 de septiembre de 2020, de modo que dicho cargo no coincide con la realidad de lo que se aprecia en el aludido expediente. 58. Ahora bien, el tutelante afirmó que no había recibido correo electrónico alguno que le notificara la adopción de la sentencia de 20 de febrero de 2020.
No obstante, una vez revisada la contestación al recurso extraordinario de revisión presentada por el tutelante, la Sala advierte que dicho ciudadano no suministró dirección electrónica alguna para efecto de las notificaciones, tal como lo exige el numeral 7 del artículo 175 del CPACA[20]. 59. En esa medida, resulta reprochable que el hoy tutelante advierta sobre la supuesta falta de notificación electrónica por parte de la Secretaría General de esta Corporación, cuando en la contestación del recurso extraordinario de revisión no cumplió con la carga de aportar la dirección de su correo electrónico.
En ese orden, esta Sala considera que exigirle a la mencionada Secretaría la notificación electrónica, era obligarla a lo imposible, pues aquella no contaba la información necesaria para efectuar dicho trámite. 60. Así las cosas, esta Subsección no encontró configurado el defecto procedimental invocado por el tutelante. - Cargo tercero-2: Frente a la falta de notificación de las Resoluciones RDP- 23690 del 19 de octubre de 2020[21] y RDP-029378 del 17 de diciembre del 2020[22], proferida por la UGPP 61.
Respecto de la inconformidad que el tutelante expuso frente a la falta de notificación de las Resoluciones RDP- 23690 del 19 de octubre de 2020 y RDP 029378 del 17 de diciembre de 2020, esta Sala advierte que el tutelante cuenta con mecanismos judiciales ordinarios para controvertir la legalidad de los referidos actos administrativos y exponer sus motivos de inconformidad respecto de su contenido, razón por la cual, se comparte lo señalado por el a quo, en el sentido de afirmar que en relación con este aspecto la tutela se torna en improcedente, pues no cumple con el requisito de subsidiariedad. 62.
De conformidad con lo anterior, esta Sala modificará la sentencia dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 26 de marzo de 2021 y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de tutela frente a los cargos primero, segundo y tercero-2, negará el amparo solicitado respecto del cargo tercero-1. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFICAR la sentencia dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 26 de marzo de 2021, la cual quedará así: 1.
DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela respecto de los cargos primero, segundo y tercero-2, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. 2. NEGAR el amparo solicitado respecto del cargo tercero-1 de la solicitud de amparo, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia. 3. NOTIFICAR a las partes e intervinientes por el medio que resulte más expedito y eficaz, conforme al artículo 30 del Decreto ley 2591 de 1991. 4.
Por Secretaría, PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación. 5. Una vez ejecutoriado este fallo, por Secretaría ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Esta providencia es auténtica y fue firmada electrónicamente.
Para verificar la autenticidad de su contenido puede escanear con su celular el código QR que aparece a la derecha o ingresar al siguiente link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080 y colocar el código alfanumérico que aparece en el acto de notificación. ----------------------- [1] Resolución RDP 029378 de 17 de diciembre de 2020, por la cual se determinan unos mayores valores recibidos, por concepto de mesadas pensionales, con cargo a Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones por conducto del Tesoro Público del señor CARDONA GUTIÉRREZ JOSÉ ALBERTO, (…). [2] Mediante la Resolución RDP 23690 del 19 de octubre de 2020 se dio cumplimiento a un fallo proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, de fecha 20 de febrero de 2020 y en consecuencia, se dejó sin efectos, de manera parcial, la Resolución No. 15189 del 13 de noviembre de 20102, en cuanto incluyó la bonificación por servicios en un 100%, reliquidándose la pensión de vejez en la suma de $3.333.478 m/cte a partir del 01 de julio de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 01 de octubre de 2020. [3] Ver también: Página 164 del archivo digital del expediente de tutela con certificado: B36CA35ED96E67B5 E6EF66DC0AC3FE42 19BB5236B6138815 9A45677842D9643D. [4] Mediante la Resolución RDP 23690 del 19 de octubre de 2020 se dio cumplimiento a un fallo proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, de fecha 20 de febrero de 2020 y en consecuencia, se dejó sin efectos, de manera parcial, la Resolución No. 15189 del 13 de noviembre de 20102, en cuanto incluyó la bonificación por servicios en un 100%, reliquidándose la pensión de vejez en la suma de $3.333.478 m/cte a partir del 01 de julio de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 01 de octubre de 2020. [5] Resolución RDP 029378 de 17 de diciembre de 2020, por la cual se determinan unos mayores valores recibidos, por concepto de mesadas pensionales, con cargo a Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones por conducto del Tesoro Público del señor CARDONA GUTIÉRREZ JOSÉ ALBERTO, (…). [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 11001-03-15- 000-2009-01328-01 sentencia del 31 de julio de 2012.
MP. María Elizabeth García González. [7] Consejo de Estado, Sala Plena, auto de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01. [8] Corte Constitucional. Sentencia T-401 de 2019. MP. Cristina Pardo Schlesinger. [9] Ibídem. [10] Como el tutelante no mostró inconformidad alguna respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva del FOPEP, esta Sala no analizará dicho aspecto pues no fue materia de impugnación. [11] Artículo 242 de la Ley 1437 de 2011: “Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica”. [12] Artículo 86 del CGP: “Toda providencia en que se haya incurrido en error puramente aritmético puede ser corregida por el juez que la dictó en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto.
Si la corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará por aviso. Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de error por omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella”. [13] Demanda presentada ante el Consejo de Estado, el 6 de marzo de 2014, como se observa a folio 402 vuelto del expediente. [14] Presentación de la demanda y expedición del informe secretarial. [15] Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencia de 7 de septiembre de 2020. Expediente 20200012401. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [16] Ibídem. [17] Ibídem. [18] La Sala constata que entre la fecha en que se notificó la decisión cuestionada (15 de septiembre de 2020) y la interposición de la acción de tutela (2 de febrero de 2021) transcurrieron menos de 6 meses, por lo que, la solicitud de amparo se formuló dentro de un plazo razonable. [19] Ver también: Página 164 del archivo digital del expediente de tutela con certificado: B36CA35ED96E67B5 E6EF66DC0AC3FE42 19BB5236B6138815 9A45677842D9643D. [20] Artículo 175 del CPACA: “Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá: (…). 7.
El lugar donde el demandado, su representante o apoderado recibirán las notificaciones personales y las comunicaciones procesales. Para este efecto, cuando la demandada sea una entidad pública, deberá incluir su dirección electrónica. Los particulares la incluirán en caso de que la tuvieren”. [21] Mediante la Resolución RDP 23690 del 19 de octubre de 2020 se dio cumplimiento a un fallo proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, de fecha 20 de febrero de 2020 y en consecuencia, se dejó sin efectos, de manera parcial, la Resolución No. 15189 del 13 de noviembre de 20102, en cuanto incluyó la bonificación por servicios en un 100%, reliquidándose la pensión de vejez en la suma de $3.333.478 [22]Resolución RDP 029378 de 17 de diciembre de 2020, por la cual se determinan unos mayores valores recibidos, por concepto de mesadas pensionales, con cargo a Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones por conducto del Tesoro Público del señor CARDONA GUTIÉRREZ JOSÉ ALBERTO, (…).