RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 / CAUSALES DE REVISIÓN CONTEMPLADAS EN EL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 – Oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión / CAUSALES DE REVISIÓN CONTEMPLADAS EN EL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 – Finalidad / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA EN CASO CONCRETO – La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) tiene la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 [L]a demanda […] en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o, en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término, contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]. […] el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] Así mismo, el gobierno nacional […] delegó como función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- la de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. […] la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas es uno de los instrumentos que permite afrontar la corrupción y evitar los perjuicios que pueda sufrir la Nación. […] De acuerdo con esta finalidad, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones de un instrumento judicial encaminado a corregir aquellos reconocimientos pensionales que, en contravía de la ley, suponen erogaciones que exceden lo que en derecho corresponde a sus beneficiarios, cuestión que afecta la liquidez y solvencia del sistema pensional y por esta misma vía, atenta contra el interés general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de la seguridad social.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / DECRETO 5021 DE 2009 – ARTÍCULO 6 ORDINAL 6 REVISIÓN DE PROVIDENCIAS JUDICIALES EN LAS QUE SE RECONOZCAN PRESTACIONES PERIODICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Por violación al debido proceso y/o haberse reconocido el derecho por una cuantía superior a la que corresponde según la ley aplicable […] La revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones […] se tramita por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 CAUSAL DE REVISIÓN DE UNA SENTENCIA – Ley 797 de 2003, artículo 20, literal a) / CAUSAL DE REVISIÓN DE UNA SENTENCIA – El reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso / VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO – La carga de la prueba recae en el sujeto que invoca la causal / VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO – Debe estar acreditado en el expediente / DEBIDO PROCESO – Elementos Esta causal es procedente cuando la sentencia atacada reconoce, reajusta o reliquida una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública, con violación al debido proceso. […] Cuando se alega esta causal, el recurrente debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición; específicamente, las conductas que considera violatorias del derecho fundamental, cuya afectación da lugar a la configuración de la causal.

Es decir, debe indicar con toda claridad, las circunstancias en las cuales fue reconocida la prestación. […] el derecho fundamental al debido proceso […] es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial. […] el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: • El derecho al juez natural o funcionario competente; • El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y • Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL A CAUSAL DE REVISIÓN DE UNA SENTENCIA – Ley 797 de 2003, artículo 20, literal b) / CAUSAL DE REVISIÓN DE UNA SENTENCIA – La cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […] en relación con la reliquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales que el docente hubiese percibido en el año anterior al cumplimiento de los requisitos de tiempo y edad, vale decir los que regían para el momento en que consolidó el derecho y no de la época del retiro como ocurre en el caso del reconocimiento de las pensiones ordinarias, en cuyo caso existe afiliación y, por ende, aportes que conducen a mejorar en el monto de la pensión al momento de la desvinculación […] En el caso objeto de estudio, la Sala de Decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá reconoció a la señora […] una pensión gracia en cuantía del 75% del Ingreso Base de Liquidación, en la cual debían incluirse los factores salariales devengados en el año de servicios anterior a la adquisición del status […] por lo que resulta claro que la misma fue otorgada conforme con lo indicado en la ley y al criterio jurisprudencial. […] Esta decisión fue confirmada en la sentencia del 26 de julio de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. […] En ese sentido, no le asiste razón a la entidad recurrente al indicar que el reconocimiento pensional otorgado a la señora […] se dio por un monto superior de lo establecido por el ordenamiento jurídico o en desconocimiento de la sentencia de la Corte Constitucional sentencia C-084 de 1999, pues en aquella ocasión el máximo tribunal de lo constitucional indicó que la pensión gracia debe reconocerse únicamente ante el cumplimiento de los requisitos legales, lo cual, como se indicó anteriormente, se acreditó en el caso concreto.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la forma en que se debe liquidar la pensión gracia, ver: Consejo de Estado, sentencia CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018 FUENTE FORMAL: LEY 7 DE 1961 / DECRTO 1372 DE 1966 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL B / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 2090 DE 2003 PENSIÓN GRACIA – Precedente jurisprudencial / PENSIÓN GRACIA – Requisitos / PENSIÓN GRACIA – Forma de acreditar el tipo de vinculación […] la ratio decidendi de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 y las reglas jurisprudenciales allí establecidas constituyen el precedente aplicable al caso concreto, debido a que existe similitud fáctica y jurídica entre ambos casos, siendo la posición vigente del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa en materia laboral. […] para probar y acreditar la calidad de docente nacionalizado o territorial, no hace falta revisar si los recursos provenían del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones, pues aquellos entraban a ser parte del presupuesto de los entes territoriales, sino que el docente debía demostrar, a través de los actos administrativos de nombramiento y actas de posesión dos circunstancias: (i) que prestaba el servicio en una plaza del orden territorial; y (ii) su vinculación, ya que concretamente la sentencia de unificación indica que “Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo”, es decir, que fuera claro de los mencionados actos, que la vinculación era de tipo territorial o nacionalizado. […] Ahora bien, también se puede acreditar dicha condición, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, con “la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” PENSIÓN GRACIA – La vinculación territorial o nacionalizada debe darse hasta el 31 de diciembre de 1980 / PENSIÓN GRACIA – Lo importante es el tiempo de servicio, sin importar ni su modalidad ni continuidad / PRINCIPIO DE IGUALDAD MATERIAL – Docente nombrado en forma interina o por vinculación temporal cumple idénticas funciones a los vinculados en propiedad […] la vinculación territorial o nacionalizada debe darse hasta el 31 de diciembre de 1980, pero ello no quiere decir, que inexorablemente el docente deba encontrarse en situación administrativa de servicio activo, como quiera que lo importante para la pensión gracia, es el tiempo de servicio, sin importar ni su modalidad ni continuidad; pudiéndose entonces, acumular periodos discontinuos que hubieren sido consolidados antes del límite temporal descrito, motivo por el cual, el periodo de interinidad debe tenerse en cuenta a efectos del reconocimiento de la pensión gracia. […] Esto es así, por cuanto, como lo ha expresado la Sección Segunda del Consejo de Estado, “si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo (…)”. […] En efecto, en el expediente quedó acreditado que los nombramientos efectuados para los periodos comprendidos entre […] fueron suscritos por entidades del orden territorial, esto es, los departamentos de Boyacá, Casanare y el municipio de Sogamoso y que el servicio docente se prestó en una plaza de carácter territorial, por lo que no le asiste razón a la entidad recurrente cuando afirma que no pueden tenerse en cuenta, por su carácter de interinidad, ya que de entenderse así, se vulneraría el principio de igualdad material, frente a quienes, como la señora […] prestaron sus servicios como docente en virtud a un nombramiento en interinidad, sin tener en cuenta que estos, en desarrollo de dicha actividad, cumplen idénticas funciones a los designados en propiedad. […] lo importante de la prueba del tiempo de servicio y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales, a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de la interinidad como forma de proveer cargos docentes, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30.07.15. M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 0951-2014 COSTAS PROCESALES – Modificación de la Ley 2080 de 2021 / CASO CONCRETO – No aplica reforma procesal en materia de costas porque el recurso se encontraba en curso cuando entró en vigencia la Ley 2080 de 2021 / CASO CONCRETO - Se declara infundado el recurso extraordinario de revisión La Ley 2080 de 2021 en su artículo 70 modificó el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011.

En lo relativo a la condena en costas indicó que “Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. Ahora, el artículo 86 ejusdem relativo a la vigencia de la norma, indica que las reformas procesales allí establecidas, prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación -25 de enero de 2021-.

Sin embargo, en su inciso cuarto indica que, “en estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” […] Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala manifiesta que, al caso en concreto no le es aplicable la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 al artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, como quiera que el trámite del presente medio extraordinario se encontraba en curso cuando entró en vigencia dicha ley, sumado al hecho de que la entidad recurrente tenía una expectativa legítima relacionada con la forma en que se regulan las costas, pues al momento de la interposición de esta recurso extraordinario -11 de septiembre de 2020-, no se encontraba vigente la Ley 2080 de 2021.

FUENTE FORMAL: LEY 2080 DE 2021 – ARTICULO 70 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 118 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 255 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., catorce (14) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04015-00(REV) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: ANA ESPERANZA RÍOS MANCERA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN Temas: Declara infundado – Análisis de las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 793 de 2007.

SENTENCIA QUE RESUELVE RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el recurso extraordinario especial de revisión, interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada judicial, con la cual pretende que se infirme la sentencia dictada el 26 de julio de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, instaurado por la señora Ana Esperanza Ríos Mancera en contra de la entidad recurrente.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La señora Ana Esperanza Ríos Mancera, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la que solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución Nº 20898 del 4 de junio de 2009, expedida por el Subgerente de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL, mediante la cual le fue negada la pensión gracia. 2.

A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó que se (i) ordenara a la demandada a reconocer y pagar en su favor una pensión gracia a partir del 4 de marzo de 2006, liquidada sobre el 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año anterior a la consolidación del derecho, (ii) se realizaran los reajustes de ley, (iii) que las sumas de dinero adeudadas fueran indexadas a valor presente, (iv) se reconocieran y pagaran los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, (v) y se condenara en costas a la UGPP. 1.2.

Sentencia de primera instancia 3. El proceso se radicó con el número 15001-23-33-000-2012-00214-01 y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1, mediante sentencia del 9 de junio de 2014, accedió a las súplicas de la demanda. En consecuencia, declaró la nulidad del acto acusado y le reconoció a la demandante una pensión gracia, con inclusión de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, a partir del 4 de marzo de 2006. 4.

Para arribar a la citada parte resolutiva, consideró que, el tiempo de servicio laborado en forma interina antes del 31 de diciembre de 1980; es decir, entre el 1º de septiembre de 1978 y el 30 de diciembre del mismo año, en el plantel educativo Concentración Rural Otenga del Municipio de Beteteiva – Boyacá es válido, pues a pesar de que se haya vinculado de forma temporal, no se puede desestimar para efectos de la pensión gracia, y precisó, que se desempeñó como docente nacionalizada. 5.

Por otro lado, advirtió que la labor ejercida entre el 12 de julio de 1999 y el 17 de febrero de 2006, correspondió a una vinculación nacionalizada, como quiera que el nombramiento fue efectuado por el Gobernador de Boyacá y pagado con dineros del situado fiscal que, en su sentir, son de la entidad territorial como fuente exógena que se constituyeron en recursos propios.

Adicionalmente, se tuvo en cuenta que la plaza ocupada correspondía a una del orden territorial. 1.3. Sentencia de segunda instancia 6. Al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada –UGPP–, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” dictó la sentencia del 26 de julio de 2018, en la que confirmó con modificación el fallo de primera instancia. 7.

Concretamente, revocó el numeral cuarto relacionado con la condena en costas que se ordenó en primera instancia, para en su lugar, abstenerse de condenar en costas al vencido, debido a que no se acreditó la causación de expensas que justificaran su imposición a la parte accionada, la cual, dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho a la réplica y contradicción. 8.

Como fundamento de su decisión, puso de presente que, según la entidad apelante (i) la demandante no tiene derecho a la pensión gracia, pues no es posible computar tiempos en la modalidad de interinidad con tiempos sumados en el orden nacional, (ii) no se pueden tener en cuenta los tiempos desempeñados entre el 12 de julio de 1999 y el 17 de febrero de 2006, ya que fueron ejercidos como maestra nacional, bajo el argumento de que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, señala que toda vinculación efectuada al magisterio oficial con posterioridad al 1º de enero de 1990 tiene dicha connotación, y (iii) los servicios docentes prestados por la demandante antes del año 2000, fueron sufragados con dineros provenientes del situado fiscal y, en adelante, con los del Sistema General de Participaciones, que en su sentir son recursos nacionales y por ende desnaturalizan la vinculación territorial o nacionalizada. 9.

Frente a tales cargos, precisó que la posición jurisprudencial del Consejo de Estado es clara, en cuanto a que la vinculación territorial o nacionalizada, a efectos de verificar si existe el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, debe darse hasta el 31 de diciembre de 1980, pero que ello no quiere decir que inexorablemente el docente deba encontrarse en situación administrativa de servicio activo, como quiera que lo importante para esta prestación, es el tiempo de servicio, sin importar ni su modalidad ni continuidad; pudiéndose entonces, acumular periodos discontinuos que hubieren sido consolidados antes del límite temporal descrito. 10.

En relación con la validez de los servicios prestados a partir del 12 de julio de 1999, puso de presente que, a pesar de haber sido financiados con recursos del situado fiscal, son válidos y deben computarse, para lo cual citó el criterio unificado de esa Sección, contenido en la sentencia del 21 de junio de 2018 dentro del proceso 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), en la que se dijo, que lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; es decir, que no obstante que los recursos fueran de origen o fuente nacional, cuando éstos se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales con rentas exógenas. 11.

De lo anterior advirtió que, “los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en educadores nacionales por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación, en el presente caso del situado fiscal, pues como se dijo en líneas anteriores, estos dineros una vez son transferidos al ente territorial, forman parte de su presupuesto propio, y en tal virtud, el nombramiento que hizo la autoridad local, en este caso, el Gobernador del Departamento de Boyacá mediante Decreto 0975 del 25 de junio de 1999, a juicio de ésta Sala, le confiere la calidad de docente territorial a la demandante, por lo que también se acoge el concepto del Ministerio Público al respecto.” 12.

Finalmente, recordó que, no todas las vinculaciones efectuadas al magisterio oficial a partir del 1º de enero de 1990 son nacionales, únicamente serán nacionales los docentes nombrados directamente por el gobierno nacional y, para efectos de la pensión gracia, será válida, siempre y cuando el docente haya laborado para el magisterio oficial como maestro territorial o nacionalizado, el cual resulta computable bajo la condición de haberse desempeñado en dicha calidad antes del 31 de diciembre de 1980. 13.

En consecuencia concluyó que, “la accionante acreditó haber estado vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 como docente territorial, y haber ejercido la docencia territorial y nacionalizada durante más de 20 años, conforme a lo dispuesto en el artículo 15, numeral 2º, literal a) de la Ley 91 de 1989[1] y a la Ley 114 de 1913[2], razón por la cual, se concluye que cumple con el requisito del tiempo de servicio, conforme a las condiciones que exigen las normas que rigen la mencionada prestación.” II.

RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN 2.1. Demanda 14. Mediante correo electrónico enviado el 3 de agosto de 2020 al buzón web de la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado –ces2secr@consejoestado.ramajudicial.gov.co–, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada judicial[3], interpuso el presente recurso extraordinario, con el cual pretende que se infirme la sentencia dictada el 26 de julio de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”. 15.

La parte actora de este recurso invocó como causales de revisión las consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por considerar que en el fallo impugnado en esta sede reconoció una pensión gracia a una docente que no tiene derecho a la misma, por cuanto en el tiempo que pretende acumular, ostentaba la calidad de docente nacional. 16.

Con fundamento en lo anterior, invocó las siguientes pretensiones: “Por configurarse la causal de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se persigue con el ejercicio de la presente acción, que el Honorable Consejo de Estado, declare: PRIMERA: Revocar la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN NO 1, de fecha 09 de junio de 2014 confirmada parcialmente por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, de fecha 26 de julio de 2018, dentro del Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001233300020120021401 promovido por la señora Ríos Mancera.

SEGUNDA: Condenar en costas a la parte demandada”. 17. Señaló que “que teniendo en cuenta que se indujo en error a los jueces respectivos presentando certificaciones laborales en las cuales se evidencia que tenía tipo de vinculación nacional, por lo anterior dicho tiempo no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, evidenciándose una irregularidad ostensible en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No. 1, de fecha 09 de junio de 2014, confirmada parcialmente por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, de fecha 26 de julio de 2018, respecto a la orden de reconocimiento de la pensión gracia, contabilizando tiempos que no coinciden con la realidad, causando un grave detrimento al patrimonio del Estado.” 2.1.1.

Solicitud de medida cautelar 18. La UGPP, con fundamento en los artículos 229 y 238 de la Ley 1437 de 2011, solicitó como medida cautelar, lo siguiente: “Se ordene la suspensión provisional de la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No 1, de fecha 09 de junio de 2014 confirmada parcialmente por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, de fecha 26 de julio de 2018, dentro del Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001233300020120021401 promovido el aquí demandado.” 19.

Lo anterior, con sustento en que la señora Ríos Mancera tenía pleno conocimiento de que sus actuaciones fueron llevadas a cabo de mala fe. 20. Respecto de la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, citó las providencias del 13 de septiembre de 2012, con radicado No. 1001-03-28-000-2012-00042-00 y con ponencia de la magistrada Susana Buitrago Valencia; la del 9 de marzo de 2018, con radicado No. 11001-03-15-000-2017-03114-01, con ponencia del magistrado Oswaldo Giraldo López y el fallo de tutela del 15 de junio de 2018, con radicado No. 11001-03-15-000-2018-01057-00. 2.2.

Actuaciones procesales relevantes 2.2.1. Auto inadmisorio 21. En providencia del 28 de octubre de 2020, la magistrada ponente resolvió: “PRIMERO: Rechazar por improcedente la solicitud de medida cautelar formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, consistente en la suspensión provisional de los efectos de la sentencia del 9 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala 1º de Decisión confirmada parcialmente por la sentencia del 26 de julio de 2018 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-23-33-000-2012-00214- 01.

SEGUNDO: Inadmitir el recurso extraordinario de revisión, interpuesto la UGPP contra la referida sentencia, por las consideraciones contenidas en esta decisión. Por consiguiente, otorgar a la parte recurrente un término de diez (10) días, contados a partir del día siguiente de la notificación de esta decisión, para que corrija el defecto expuesto en la parte considerativa, so pena de rechazo.” 22.

La decisión de rechazar por improcedente la medida cautelar solicitada, se fundamentó en que si bien al interior del Consejo de Estado existían posiciones encontradas en relación con la posibilidad de decretar la suspensión provisional de la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que dicha cuestión fue definida por la Sala Plena de la Corporación en el auto del 14 de agosto de 2018, que es posterior a las decisiones invocadas por la parte recurrente como fundamento de su solicitud, en el sentido de afirmar que no son procedentes las medidas cautelares al interior del trámite de dicho recurso[4]. 23.

En relación con la inadmisión, se advirtió que la entidad recurrente no identificó la causal específica, por la cual interpuso el recurso extraordinario de revisión; es decir, no señaló si el recurso se sustentaba en la casual a), b) o ambas del artículo 20 de la ley 797 de 2003, así como tampoco especificó los argumentos concretos relacionados con cada una de dichas causales. 24.

Esta decisión se notificó electrónicamente el 3 de noviembre de 2020. 2.2.2. Recurso de reposición 25. Con escrito enviado por correo electrónico el 6 de noviembre de 2020, la entidad recurrente interpuso recurso de reposición contra la decisión de rechazar la medida cautelar solicitada. 26. Como fundamento del recurso, citó la sentencia del Consejo de Estado del 27 de noviembre de 2015, con ponencia de la magistrada Sandra Lissette Ibarra Vélez, sin identificar completamente el número de radicado, en la cual según indica, se expuso que “para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.” 27.

Así mismo, puso de presente que, en la providencia del 15 de junio de 2018, la Sección Primera del Consejo de Estado, dictada en el radicado número 11001-03-15-000-2018-01057-00, al resolver una acción de tutela se consideró: “La Sala recuerda que el artículo 229 ibídem, establece que las medidas cautelares se pueden decretar dentro de los procesos declarativos que se adelantan ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa antes de la notificación o en cualquier estado del proceso; partiendo de tal fundamento, esta Corporación ha distinguido que las medidas cautelares son procedentes en el trámite del recurso extraordinario de revisión,[5] por tratarse de un proceso declarativo, toda vez que es un nuevo proceso en el que se discute la existencia de un derecho.[6]” 28.

Por lo anterior, solicitó “se sirva revocar la decisión que rechazó por improcedente la solicitud de decretar medida cautelar solicitada con el escrito de la demanda, y en su lugar, se corra traslado a la parte demandada y posteriormente de suspendan los efectos de los fallos demandados en el proceso de la referencia, donde se deduce y reitera que esta acción no indica un prejuzgamiento.

Cabe resaltar, que nos encontramos discutiendo una asignación de tracto sucesivo y reconocimiento periódico, la cual tiene serias repercusiones al erario.” 2.2.3. Oposición al recurso 29. El recurso de reposición se fijó por AVISO por el término de un día, el 10 de noviembre de 2020, según constancia secretarial obrante en el expediente digital. 30.

Dentro del término de fijación del aviso, ninguna de las partes o intervinientes presentaron oposición. 4. Escrito de subsanación 31. Con escrito enviado por correo electrónico el 18 de noviembre de 2020, la apoderada de la UGPP subsanó el yerro advertido por el despacho en el auto del 28 de octubre de 2020. 32. Al efecto manifestó que las causales alegadas para la prosperidad del recurso extraordinario de revisión son aquellas establecidas tanto en el literal a) como en el b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues a su juicio, la pensión gracia fue reconocida con violación del debido proceso, al desconocerse la normativa que regula dicha prestación, lo que amenaza la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 5.

Auto admisorio y que resuelve el recurso de reposición 33. En auto del 11 de diciembre de 2020, la magistrada ponente de esta decisión resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión de rechazar la medida cautelar solicitada, en el sentido de no reponer el auto del 28 de octubre de 2020. 34. Como fundamento de lo anterior, se reiteró el criterio expuesto por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia del 14 de agosto de 2018[7], según el cual, para este tipo de procesos no es procedente el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de una sentencia que está amparada por los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad, ya que en los artículos 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011 no hay una disposición en tal sentido. 35.

Por otro lado, en el auto del 11 de diciembre de 2020, se admitió la demanda al verificar que, la demanda fue subsanada en los términos solicitados y, debido a que, se cumplen con los requisitos establecidos en el inciso 3º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, así como en el artículo 252 ejusdem. Así mismo, se dispuso la integración del contradictorio. 36.

El auto admisorio de la demanda se notificó por estado del 16 de diciembre de 2020 y el 13 de enero de 2021 se fijó el aviso en la Secretaría General, por el término de veinticinco (25) días, que vencieron el 16 de febrero de 2021, fecha a partir de la cual empezaron a correr los diez (10) días para contestarla, en cumplimiento del artículo 253 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.6.

Contestación de la demanda 37. La señora Ana Esperanza Ríos Mancera, no presentó escrito de contestación de la demanda, pese a haber sido notificada en debida forma, según las constancias que obran en el expediente digital. III. CONSIDERACIONES JURÍDICAS 3.1. Normatividad aplicable 38. Para resolver el caso concreto, se tendrán en cuenta el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, así como las normas de la Ley 1437 de 2011 que regulan la materia, concretamente el Título VI Capítulo I. 3.2.

Presupuestos procesales de la acción 3.2.1. Competencia 39. La Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación es competente para conocer de la revisión interpuesta contra el fallo de la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, según lo establecido por el artículo 20 de la Ley 707 de 2003. 40.

Cabe destacar que el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que la ley expresamente les encomiende. 41. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, expresó los asuntos que serían decididos por las Salas Especiales, entre ellos los recursos extraordinarios de revisión, interpuestos contra las sentencias de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 3.2.2.

Oportunidad 42. La Sala advierte que la demanda que contiene la acción de revisión se presentó en el término establecido por el inciso 3º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, el cual indica que en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o, en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término, contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio, toda vez que la sentencia que se pretende infirmar fue dictada el 26 de julio de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” y el recurso se interpuso el 11 de septiembre del 2020. 3.2.3.

Legitimación en la causa 43. Respecto del presupuesto referido a la legitimación en la causa, debe expresarse que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. 44.

Así mismo, el gobierno nacional con fundamento en el ordinal 6º del artículo 6º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009, delegó como función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- la de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 45.

En virtud de lo anterior, el medio extraordinario que promueve la UGPP cumple con el presupuesto de la legitimación en la causa por activa. 3.3. Problema jurídico 46. Corresponde a la Sala determinar si procede infirmar la sentencia dictada el 26 de julio de 2018, por el Consejo de Estado – Sección Segunda, Subsección “B”, por medio de la cual se confirmó parcialmente el fallo del 9 de julio de 2014 del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1, que había accedido a las pretensiones de la demanda, en el sentido de revocar la condena en costas impuestas y, confirmar en lo demás la providencia de primera instancia. 47.

Para ello, la Sala de Revisión deberá establecer si se configuran en el caso concreto las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por haberse obtenido el reconocimiento aludido con violación del debido proceso y/o haberse reconocido el derecho por una cuantía superior a la que corresponde según la ley aplicable, circunstancias especialmente previstas como supuestos susceptibles de ser analizados de fondo, a través de este medio extraordinario de impugnación. 48.

Para resolver el problema jurídico que subyace al caso concreto, la Sala abordará los siguientes ejes temáticos: i) causal de reconocimiento pensional con violación al debido proceso; ii) causal relacionada a que la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido, de acuerdo con la ley; y iii) análisis del caso concreto, con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso y la valoración en su conjunto de los medios de convicción allegados al proceso, con plenas garantías del derecho al debido proceso de la demandante, consagrado en el artículo 29 Constitucional y aplicación del artículo 53 de la Carta, en consideración a la naturaleza jurídica del derecho sustancial involucrado en la presente demanda que implica que la Sala debe actuar como juez de legalidad, de constitucionalidad y de convencionalidad. 3.4.

Las causales de revisión, establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 49. La revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones, se encuentra regulado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que establece que “[L]as providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.” 50.

La revisión se tramita por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 3.4.1.

De la causal de revisión, establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 51. Esta causal es procedente cuando la sentencia atacada reconoce, reajusta o reliquida una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública, con violación al debido proceso. 52. Cuando se alega esta causal, el recurrente debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición; específicamente, las conductas que considera violatorias del derecho fundamental, cuya afectación da lugar a la configuración de la causal.

Es decir, debe indicar con toda claridad, las circunstancias en las cuales fue reconocida la prestación. 53. Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial. 54.

Según la norma referida, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: • El derecho al juez natural o funcionario competente; • El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y • Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem. 55.

Ello implica que, al tenor de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 29 de la Constitución, nadie podrá ser juzgado sino "con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio", lo cual conlleva a una regla, sin que sea menester dedicarse a complicadas elucubraciones para descubrir las finalidades de esta disposición, piedra angular del debido proceso. 56.

En ese sentido, la administración de justicia es función pública, como expresamente lo declara el artículo 229 de la Constitución, es claro que ella debe cumplirse con estricta sujeción a la ley, porque el artículo 121 de la misma Constitución establece que "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley." Norma que concuerda con la del artículo 122: "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento ". 3.4.2.

La causal de revisión, consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 57. La causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[8] dispone: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado (…)” La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse  por las causales consagradas para este en el mismo código y además: 58.

(…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” 59. En la exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen a esta disposición, se señaló que la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas es uno de los instrumentos que permite afrontar la corrupción y evitar los perjuicios que pueda sufrir la Nación.[9] 60.

De acuerdo con esta finalidad, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones de un instrumento judicial encaminado a corregir aquellos reconocimientos pensionales que, en contravía de la ley, suponen erogaciones que exceden lo que en derecho corresponde a sus beneficiarios, cuestión que afecta la liquidez y solvencia del sistema pensional y por esta misma vía, atenta contra el interés general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de la seguridad social. 61.

Así pues, la estricta concordancia entre lo que reconoce la ley y el valor de las mesadas pensionales que se pagan, protege la viabilidad de los fondos públicos que apalancan el reconocimiento de esta pensión dadivosa en el tiempo, pues de ser lo contrario y mantenerse en cabeza del Estado la obligación de pagar sumas periódicas que han sido concedidas de manera irregular, se disminuye la capacidad del mismo. 3.5.

Análisis del caso concreto con fundamento en las causales de revisión alegadas y los supuestos fácticos y jurídicos en que se fundamentan 3.5.1. Argumento de la UGPP 62. La recurrente invocó como causales de procedencia, las consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, analizadas en el acápite anterior, referidas a “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.”.

Lo anterior por cuanto, consideró que no es dable contabilizar tiempos de servicio con vinculación de carácter nacional para conceder la pensión de gracia. 63. Puso de presente que, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente administrativo, la señora Ana Esperanza Ríos Mancera nació el 4 de marzo de 1956 y laboró en la Secretaría de Educación del Municipio Beteteiva desde el 1 de septiembre de 1978 hasta el 30 de diciembre de 1978; en la Secretaría de Educación del Municipio de Sogamoso desde el 1 de febrero de 1980 hasta el 5 de febrero de 1985, nombrada por Decreto No. 008 del 23 de enero de 1980, según certificado de información laboral del 25 de enero de 1980; en la Secretaria de Educación del Departamento Casanare desde el 28 de mayo de 1985 hasta el 13 de Mayo de 1997, nombrada por Decreto 19 del 22 de mayo de 1985, con vinculación Nacionalizada y retirada por medio de Decreto No. 28 del 13 de mayo de 1997, con interrupción desde el 16 de agosto de 2016 hasta el 21 de agosto de 2016 según certificado de información laboral No. 4240 del 16 de noviembre de 2018 y certificado de información laboral No. 220- SOG2019EE005153 del 20 de septiembre de 2019; en la Secretaria de Educación del Departamento de Boyacá desde el 12 de julio de 1999 hasta el 04 de julio de 2017, nombrada por Decreto No. 975 del 25 de junio de 1999, con vinculación Nacional y retirada por medio de acto administrativo No. 4253 del 16 de junio de 2017, con interrupción desde el 16 de agosto de 2016 hasta el 21 de agosto de 2016, según certificado de información laboral No. 4240 del 16 de noviembre de 2018. 64.

De lo anterior concluyó que, no cumple con el requisito de haber laborado 20 años al servicio docente con vinculación de orden departamental, municipal, distrital o nacionalizada; sin embargo, se le reconoció la prestación, lo cual implica que el pago de la pensión gracia a la señora Ana Esperanza Ríos Mancera, se dio en desconocimiento de régimen legal que regula la pensión gracia. 65.

En este aspecto, realizó una transcripción de las normas que se refieren a la pensión gracia y manifestó que las certificaciones laborales de la docente, acreditaban que su vinculación había sido de carácter nacional, motivo por el cual, el tiempo laborado con dicha vinculación, no podía ser tenido en cuenta para efectos de obtener el beneficio pensional solicitado. 66.

A juicio de la entidad recurrente, de conformidad con la Ley 114 de 1913, no es posible completar tiempos de servicio prestados en la Nación cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación Nacional, ya que son incompatibles con los prestados en un departamento o municipio. 67. Finalmente, indicó que se incurre en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que se desconoció lo indicado por la Corte Constitucional en la sentencia C-084 de 1999, según la cual, únicamente se debe reconocer y pagar la pensión gracia si se cumple con los requisitos establecidos en la ley.

En consecuencia, al haberse ordenado el pago en el caso concreto en desconocimiento del precedente constitucional, se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema. 3.5.2. La sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII-11- 2018 del 21 de junio de 2018 68. Teniendo en cuenta la argumentación expuesta en el recurso, la Sala considera necesario aclarar la posición jurisprudencial vigente al momento de proferirse la sentencia objeto análisis, relacionada con la pensión gracia, concretamente en lo que se refiere a la manera en que se debe acreditar el tipo de vinculación, lo cual está íntimamente ligado con el origen de los recursos con los cuales se financió a la docente, con el fin de establecer si la pensión gracia reconocida a la señora Ana Esperanza Ríos Mancera se dio con violación del debido proceso, como lo alega la UGPP y, por ende, si se configuró la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 69.

En relación con la sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018, es preciso resaltar que en aquella ocasión la Sección Segunda del Consejo de Estado se pronunció sobre el caso de una docente a quien la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, para lo cual se planteó el siguiente problema jurídico: “i) Desde una perspectiva abstracta, en atención al asunto litigioso derivado de los antecedentes expuestos, como primera medida corresponde a la Sala determinar si los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo fondo educativo regional (FER), ostentan la condición de educadores nacionales en virtud de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provienen directamente de la Nación. ii) Y en lo concreto, en caso de que la Sala no prohíje la referida tesis en abstracto, se abordará el tema de fondo concerniente a establecer si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia, en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan.” 70.

Para resolver el primer problema jurídico planteado, explicó que los recursos del situado fiscal que antes cedía la Nación a las entidades territoriales, cuando se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales. Así mismo, concluyó que los entes territoriales son los «titulares directos» o propietarios de los recursos girados por la Nación que provengan del Sistema General de Participaciones, por cuanto le son asignados directamente por la Carta Política. 71.

En relación con el FER (fondos educativos regionales), puso de presente que los recursos provenientes de la Nación, cedidos a las entidades territoriales, eran incorporados por ellas a los presupuestos locales como de su propiedad exclusiva -renta exógena-, para el funcionamiento de los respectivos fondos educativos regionales. 72.

Teniendo en cuenta lo anterior, expuso que: “(v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional (sic), así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.” (Negrillas propias del texto) 73.

De la lectura de la referida sentencia de unificación, la Sala observa, en primer lugar que, la misma resulta aplicable al subjudice debido a que, en aquella ocasión, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentó las reglas jurisprudenciales que se deben aplicar a los casos de reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta las situaciones en las que el salario del docente fue financiado con fondos del situado fiscal, como ocurre en el caso concreto. 74.

Asimismo, se aclaró cuál es la prueba requerida para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, lo cual resulta aplicable al sub lite, pues, en efecto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- alega que el certificado de tiempos de servicio de la señora Ríos Mancera establece que su vinculación fue de tipo nacional, mientras que en la sentencia recurrida se indicó que, de los actos de nombramiento de la docente se podía observar que su vinculación era de carácter territorial. 75.

Teniendo en cuenta lo anterior, la ratio decidendi de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 y las reglas jurisprudenciales allí establecidas constituyen el precedente aplicable al caso concreto, debido a que existe similitud fáctica y jurídica entre ambos casos, siendo la posición vigente del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa en materia laboral. 76.

En segundo lugar, se advierte que para probar y acreditar la calidad de docente nacionalizado o territorial, no hace falta revisar si los recursos provenían del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones, pues aquellos entraban a ser parte del presupuesto de los entes territoriales, sino que el docente debía demostrar, a través de los actos administrativos de nombramiento y actas de posesión dos circunstancias: (i) que prestaba el servicio en una plaza del orden territorial; y (ii) su vinculación, ya que concretamente la sentencia de unificación indica que “Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo”, es decir, que fuera claro de los mencionados actos, que la vinculación era de tipo territorial o nacionalizado. 77.

Ahora bien, también se puede acreditar dicha condición, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, con “la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” 3.5.3. Garantía del derecho al debido proceso en el caso concreto 78.

A efectos de establecer si en el caso concreto se vulneró el derecho al debido proceso y se reconoció una pensión en cuantía superior a la establecida en a ley, la Sala establecerá: i) los hechos probados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) análisis de las causales invocadas, de cara a los argumentos en la sentencia del 26 de julio de 2018 y del criterio jurisprudencial aplicable. 3.5.4.

Hechos probados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 79. De la valoración en su conjunto de las pruebas allegadas a la actuación, la Sala encuentra acreditados los siguientes supuestos fácticos: |ACTO ADMINISTRATIVO |TIEMPO DE SERVICIO |TIPO DE VINCULACIÓN | |Oficio 302 del 30 de |A partir del 1º de |La señora Ríos Mancera| |agosto de 1978 |septiembre de 1978 |fue nombrada como | |suscrito por el |hasta el 30 de |maestra en el plantel | |Secretario de |diciembre de la misma|educativo La | |Educación del |anualidad. |Concentración Rural | |Departamento de | |Otenga en el Municipio| |Boyacá[10] |Total tiempo: 4 meses|de Beteteiva, de lo | | | |cual se evidencia que | |Acta de posesión del | |prestó sus servicios | |1º de septiembre de | |en una plaza de | |1978[11]. | |carácter territorial. | |Decreto 008 del 23 de|Desempeñó sus |Profesora municipal en| |enero de 1980[12] |funciones desde el 1º|la Escuela Moniquirá, | |expedido por el |de febrero de 1980 |con vinculación | |Alcalde de Sogamoso, |hasta el 4 de febrero|municipal según | |y Oficio 00.066-80 de|de 1985 |Certificado de | |1980 proveniente de | |Historia Laboral del | |la misma |Total tiempo: 5 años |30 de enero de | |autoridad[13]. |y 3 días |2012[14] y la | | | |constancia suscrita | | | |por el personero | | | |Municipal de | | | |Sogamoso[15]. | |De conformidad con la|Desempeñó sus |Prestó sus servicios | |certificación[16] |funciones desde el 28|en plazas de carácter | |expedida por el |de mayo de 1985 hasta|territorial. | |Director |el 14 de mayo de | | |Administrativo de la |1997.

Durante dicho | | |Secretaría de |periodo se le | | |Educación de |concedió una licencia| | |Casanare, la docente |no remunerada de 90 | | |prestó sus servicios |días por resolución | | |de la siguiente |No. 017 del 28 de | | |manera: |enero de 1997 a |1. Nombrada como | | |partir del 1º de |docente en propiedad | | |febrero de 1997[17]. |para la Institución | | | |Educativa Rural lo | |1.

Decreto No. 00019 |Total tiempo: 11 años|Chochos del Municipio | |del 22 de mayo de |y 9 meses. |de Trinidad. | |1985 y acta de | | | |posesión No. 11 del | |2. En la Escuela Rural| |28 de mayo de 1985. | |Maracaguas del | | | |municipio de Rector. | |2. Resolución No. | | | |0802 del 18 de 1989, | |3. En el Colegio | |se reubica en | |Satelital León de | |comisión por el | |Greiff del municipio | |término de 3 meses. | |de Rector. | | | | | |3.

Resolución No. 080| |4. En el Instituto | |del 13 de abril de | |Educativo Braulio | |1993, se autoriza | |González del municipio| |comisión en encargo. | |de Yopal. | | | | | |4. Resolución No. 004| |5. En una institución | |del 4 de febrero de | |del municipio de | |1994 se realizó una | |Yopal. | |reubicación. | | | | | | | |5. Resolución No. | |6.

En un internado de | |0008 del 4 de febrero| |cuarentena de niños en| |de 1994 se realizó | |el municipio de Yopal.| |una reubicación. | | | | | | | |6. Resolución No. 020| | | |del 4 de febrero de | | | |1994, se le | | | |comisionó. | | | |Resolución 975 del 25|Desde el 12 de julio |Vinculada en propiedad| |de junio de 1999[18].|de 1999 hasta el 29 |con el Departamento de| | |de octubre de 2012. |Boyacá, para prestar | | | |sus servicios como | | |Por este periodo de |docente de primaria en| | |tiempo, el salario de|el Colegio | | |la docente fue pagado|Departamental Lucas | | |con recursos del |Caballero Calderón del| | |situado fiscal, y |Municipio de Tipacoque| | |según los |- Boyacá, y en la I.E.| | |Certificados de |Indalecio Vásquez del | | |Historia Laboral del |Municipio de Pesca. | | |29 de octubre de | | | |2012[19], y del 27 de|De lo anterior, se | | |febrero de 2008[20], |advierte que la plaza | | |el tipo de |ocupada era de | | |vinculación fue de |carácter territorial. | | |carácter nacional. | | | | | | | |Total tiempo: 13 | | | |años, 3 meses y 17 | | | |días | | |TOTAL TIEMPO DE SERVICIOS: 30 AÑOS, 4 MESES Y 20 DÍAS | 80.

De la información relacionada en el cuadro anterior, la Sala observa que, en relación con el requisito según el cual, la docente debía tener una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, este se cumple, pues la señora Ríos Mancera fue nombrada como maestra en la Concentración Rural Otenga en el Municipio de Beteteiva, según Oficio 302 del 30 de agosto de 1978, emanado del Secretario de Educación del Departamento de Boyacá, y conforme a la certificación expedida por el Alcalde Municipal de Beteteiva el 27 de diciembre de 1988, en la que afirma, que la actora ejerció el cargo de maestra de primaria a partir del 1º de septiembre de 1978 hasta la finalización del período lectivo. 81.

Luego fue designada como profesora municipal en la Escuela Moniquirá mediante Decreto 008 del 23 de enero de 1980, expedido por el Alcalde de Sogamoso, y según Oficio 00.066-80, emanado de la misma autoridad, desempeñó sus funciones desde el 1º de febrero de 1980 hasta el 4 de febrero de 1985, según las certificaciones expedidas por la Secretaria Municipal de Sogamoso el 6 de enero de 1987 y por el Secretario General del Talento Humanos de Sogamoso del 30 de octubre de 2007 y con vinculación municipal según Certificado de Historia Laboral del 30 de enero de 2012. 82.

Adicionalmente, para acreditar el tiempo de servicios superior a 20 años, se advierte que la docente prestó sus servicios desde el 28 de mayo de 1985 hasta el 14 de mayo de 1997 en los municipios de Trinidad, Rector y Yopal. 83. Finalmente, fue vinculada en propiedad con el Departamento de Boyacá mediante Resolución 975 del 25 de junio de 1999, para prestar sus servicios como docente de primaria en el Colegio Departamental Lucas Caballero Calderón del Municipio de Tipacoque - Boyacá, y en la I.E. Indalecio Vásquez del Municipio de Pesca, desde el 12 de julio de 1999 hasta el 29 de octubre de 2012, pagados con recursos del situado fiscal, y con vinculación nacional según información que reposa en los Certificados de Historia Laboral del 29 de octubre de 2012[21], y del 27 de febrero de 2008. 3.5.5.

Garantía del derecho al debido proceso en el reconocimiento de la pensión gracia 84. Según el marco conceptual y fáctico expuesto en los acápites precedentes, la Sala considera que en el presente caso la sentencia dictada el 26 de julio de 2018 por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” no incurrió en la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consiste en que el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, según se explica a continuación: 85.

Se afirma que el fallo incurrió en la causal mencionada, por cuanto, de conformidad con el material probatorio obrante en el expediente, que da lugar al fallo cuya revisión se pretende, se estableció de forma coincidente que el tiempo de servicio docente para el periodo laborado en 1978 debía computarse y que además, era válido el tiempo de servicios prestados a partir del 12 de julio de 1999, pese a haber sido financiado con recursos del situado fiscal y sin tener en cuenta que los certificados de tiempo de servicios, expedidos por la Secretaría de Educación – Gobernación de Boyacá y el certificado de factores salariales para los años 2005 y 2006 indicaban que la vinculación docente era de carácter nacional. 86.

En otras palabras, en primer lugar, la UGPP cuestiona el hecho de que se tenga en cuenta el periodo de interinidad de la docente, el cual fue incluido a efectos de encontrar acreditados los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, concretamente que la vinculación territorial o nacionalizada debe darse hasta el 31 de diciembre de 1980, pues para la entidad recurrente, al haberse prestado en forma interina, no puede computarse. 87.

Frente a este tópico, la Sala considera necesario aclarar que la vinculación territorial o nacionalizada debe darse hasta el 31 de diciembre de 1980, pero ello no quiere decir, que inexorablemente el docente deba encontrarse en situación administrativa de servicio activo, como quiera que lo importante para la pensión gracia, es el tiempo de servicio, sin importar ni su modalidad ni continuidad; pudiéndose entonces, acumular periodos discontinuos que hubieren sido consolidados antes del límite temporal descrito, motivo por el cual, el periodo de interinidad debe tenerse en cuenta a efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 88.

Esto es así, por cuanto, como lo ha expresado la Sección Segunda del Consejo de Estado[22], “si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo (…)”. (Subrayas fuera de texto) 89.

En efecto, en el expediente quedó acreditado que los nombramientos efectuados para los periodos comprendidos entre el 1 de septiembre de 1978 y el 30 de diciembre del mismo, fueron suscritos por entidades del orden territorial, esto es, los departamentos de Boyacá, Casanare y el municipio de Sogamoso y que el servicio docente se prestó en una plaza de carácter territorial, por lo que no le asiste razón a la entidad recurrente cuando afirma que no pueden tenerse en cuenta, por su carácter de interinidad, ya que de entenderse así, se vulneraría el principio de igualdad material, frente a quienes, como la señora Ríos Mancera, prestaron sus servicios como docente en virtud a un nombramiento en interinidad, sin tener en cuenta que estos, en desarrollo de dicha actividad, cumplen idénticas funciones a los designados en propiedad. 90.

En segundo lugar, la UGPP pretende que no se tenga en cuenta el tiempo de servicios laborado desde el 12 de julio de 1999 al 2006, debido a que los salarios devengados fueron financiados con recursos del situado fiscal. 91. Frente a dicho argumento, la Sala pone de presente que, como se indicó en el acápite relacionado a la sentencia de unificación jurisprudencial, en relación con el FER, los recursos provenientes de la Nación, cedidos a las entidades territoriales, eran incorporados por ellas a los presupuestos locales como de su propiedad exclusiva -renta exógena-, para el funcionamiento de los respectivos fondos educativos regionales, motivo por el cual, los tiempos de servicio prestados a partir del 12 de julio de 1999 debían ser computados a efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 92.

En efecto, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado aclaró que “los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en educadores nacionales por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación, en el presente caso del situado fiscal, pues como se dijo en líneas anteriores, estos dineros una vez son transferidos al ente territorial, forman parte de su presupuesto propio (…)” 93.

En ese orden de ideas, para la Sala es claro que el reconocimiento de la pensión gracia a la señora Ana Esperanza Ríos Mancera no se hizo con violación al debido proceso, pues lo esencialmente relevante es la acreditación de la plaza en el orden territorial a ocupar y no el hecho relativo a que el pago de sus acreencias provenga de las rentas endógenas de la respectiva localidad o de las exógenas cuando se sufragan los gastos de nómina a través de los fondos educativos regionales.

En lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. 94. En tercer lugar, la entidad recurrente afirma que los tiempos de servicios prestados a partir del 12 de julio de 1999 no pueden tenerse en cuenta, pues en el expediente obran las respectivas certificaciones que establecen, de manera inequívoca que para dicho periodo -1999 al 2006- la vinculación de la docente fue de carácter nacional. 95.

Ahora, es cierto que el certificado de salarios y prestaciones devengadas por la señora Ríos Mancera, expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá del 14 de noviembre de 2012, para el periodo de enero de 2005 y diciembre de 2006 indica que el régimen de nombramiento fue nacional, y que el certificado de historia laboral, expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio del 29 de octubre de 2012, establece que para el servicio prestado entre el 12 de julio de 1999 a enero de 2005 el tipo de vinculación fue de carácter nacional. 96.

No obstante lo anterior, al proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se aportó el Decreto 975 del 25 de junio de 1999, expedido por el departamento de Boyacá – Secretaría de Educación Departamental, en el que se nombró en propiedad a la señora Ríos Mancera como docente en el Colegio Departamental Lucas Caballero Calderón del municipio de Tipacoque, el Decreto 008 del 23 de enero de 1980[23], por medio del cual se hizo un nombramiento de la docente en la escuela de Moniquirá y el Decreto 019 del 22 de mayo de 1985, por medio del cual se le nombró en la escuela rural Los Chocos del municipio de Trinidad. 97.

En ese sentido, se acreditó que la vinculación para el periodo comprendido entre el 12 de julio de 1999 al 17 de febrero de 2006 era de carácter territorial, y la plaza a ocupar correspondía a una de dicho orden. 98. Así las cosas, si bien como parte del material probatorio se encontraban certificaciones que indicaban que la vinculación de la docente para dicho periodo correspondía a una de tipo nacional, lo cierto es que, de los actos de nombramiento se evidenciaba lo contrario, como lo advirtieron los jueces de instancia, concretamente, “el 12 de julio de 1999, fue nombrada en propiedad en el nivel de básica primaria como nacional en forma continua en el Colegio Lucas Caballero Calderón del municipio de Tipacoque, hasta el 16 de febrero de 2006 (Fls. 12-13 pruebas Dte).”[24] 99.

Para probar y acreditar la calidad de docente nacionalizado o territorial, no hace falta revisar si los recursos provenían del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones, sino que el docente debe demostrar, dos circunstancias: (i) que prestaba el servicio en una plaza del orden territorial; y (ii) su vinculación, ya que concretamente la sentencia de unificación indica que “Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo”; es decir, que queda claro de los mencionados actos, que la vinculación era de tipo territorial o nacionalizado. 100.

También se puede acreditar dicha condición, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, con “la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.”, como en efecto sucede en el subjudice, ya que en los mencionados actos administrativos de nombramiento de la actora se advierte que fue vinculada al servicio docente, así como el colegio o institución educativa en la cual debía prestar sus servicios, por lo que se podía establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar era de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, aunque no se estableció si el tipo de vinculación era del orden territorial o nacionalizado. 101.

Ahora, si bien esta circunstancia resulta contraria a lo indicado en la respectiva certificación de tiempos de servicios que da cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido la docente oficial es de carácter nacional, lo cierto es que esta situación fue valorada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a la luz de la sentencia de unificación del 21 de julio de 2018, según la cual, lo importante de la prueba del tiempo de servicio y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales, a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913[25]. 102.

En efecto, en la sentencia objeto de revisión, se indicó: “(…) en tal virtud, el nombramiento que hizo la autoridad local, en este caso, el Gobernador del Departamento de Boyacá mediante Decreto 0975 del 25 de junio de 1999, a juicio de ésta Sala, le confiere la calidad de docente territorial a la demandante, por lo que también se acoge el concepto del Ministerio Público al respecto.” 103.

En consecuencia se tiene que: i) Frente a los tiempos laborados en interinidad entre el 1º de septiembre de 1987 y el 30 de diciembre del mismo año, deben tenerse en cuenta a efectos del reconocimiento de la pensión gracias, puesto que los servicios prestados por los docentes vinculados de forma interina o por vinculación temporal, ejercen las mismas funciones que los vinculados en propiedad, en el sentido que lo relevante es que el reclamante del derecho, haya prestado sus servicios a la docencia en el nivel territorial o nacionalizado. ii) Si bien los recursos utilizados para el pago de los salarios devengados durante el 12 de julio de 1999 y el 17 de febrero de 2006 provenían del situado fiscal, lo cierto es que, de conformidad con la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, dicho hecho no modifica el carácter de territorial o nacionalizado del docente, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones. iii) A pesar de que se aportaron al proceso certificaciones que indicaban que el tipo de vinculación de la docente correspondía a uno de carácter nacional para el periodo comprendido entre el 12 de julio de 1999 y el 17 de febrero de 2006, lo cierto es que de los actos de nombramiento se desprende con toda claridad que la plaza ocupada era territorial, siendo esto lo verdaderamente relevante a efectos de contabilizar el tiempo para el reconocimiento de la pensión gracia. 104.

Afirmar lo contrario revestiría una violación al principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución, pues, en términos generales, ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situación fáctica, y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho, toda vez, que en el punto de discusión, la característica relevante es que haya laborado para una entidad territorial. 3.5.6.

Verificación de la causal relativa a que la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables 105. Como se ha expuesto, los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que cumplan con los requisitos legales, tienen derecho a la pensión gracia, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás disposiciones que las desarrollen o modifiquen. 106.

En cuanto a la forma en que se debe liquidar dicha pensión, resulta importante señalar que esa pauta se abordó en la parte considerativa de la sentencia CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018 (argumento jurídico 3.3.) en la que se relacionaron las normas jurídicas aplicables y se determinó qué aspectos hacen parte de su cálculo. Los párrafos pertinentes establecieron lo siguiente: “Ahora bien, en lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966, que dispone: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.

Esta Ley no discriminó ninguna pensión de las percibidas por los servidores oficiales y su Decreto Reglamentario 1743 de 1966, preceptuó en el artículo 5.º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.

Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para obtener el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º) prevé que salario es «todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones».

Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor.” 107. De hecho, en la decisión de ese caso concreto la Sala Plena de la Sección Segunda erigió el siguiente mandato de restablecimiento: “Razón por la cual, en lo que respecta al fondo del asunto controvertido, se revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda y en su lugar se declarará nula la Resolución UGM 23107 del 28 de diciembre de 2011 y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia deprecada, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la actora en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional.” 108.

En ese sentido, es claro que, como lo ha indicado el Consejo de Estado, en relación con la reliquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales que el docente hubiese percibido en el año anterior al cumplimiento de los requisitos de tiempo y edad, vale decir los que regían para el momento en que consolidó el derecho y no de la época del retiro como ocurre en el caso del reconocimiento de las pensiones ordinarias, en cuyo caso existe afiliación y, por ende, aportes que conducen a mejorar en el monto de la pensión al momento de la desvinculación, de conformidad con lo establecido por el artículo 4º de la Ley 4ª de 1966[26] y el artículo 5º del Decreto reglamentario 1743 del mismo año. 109.

En el caso objeto de estudio, la Sala de Decisión No. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá reconoció a la señora Ana Esperanza Ríos Mancera una pensión gracia en cuantía del 75% del Ingreso Base de Liquidación, en la cual debían incluirse los factores salariales devengados en el año de servicios anterior a la adquisición del status, esto es, 4 de marzo de 2005 y 4 de marzo de 2006, con efectos fiscales a partir del 4 de marzo de 2006, por lo que resulta claro que la misma fue otorgada conforme con lo indicado en la ley y al criterio jurisprudencial. 110.

Esta decisión fue confirmada en la sentencia del 26 de julio de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 111. En ese sentido, no le asiste razón a la entidad recurrente al indicar que el reconocimiento pensional otorgado a la señora Ana Esperanza Ríos Mancera se dio por un monto superior de lo establecido por el ordenamiento jurídico o en desconocimiento de la sentencia de la Corte Constitucional sentencia C-084 de 1999, pues en aquella ocasión el máximo tribunal de lo constitucional indicó que la pensión gracia debe reconocerse únicamente ante el cumplimiento de los requisitos legales, lo cual, como se indicó anteriormente, se acreditó en el caso concreto. 3.6.

Costas 112. La Ley 2080 de 2021 en su artículo 70 modificó el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011. En lo relativo a la condena en costas indicó que “Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. Ahora, el artículo 86 ejusdem relativo a la vigencia de la norma, indica que las reformas procesales allí establecidas, prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación -25 de enero de 2021-.

Sin embargo, en su inciso cuarto indica que, “en estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas  decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que  hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se  estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los  recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias,  empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a  surtirse las notificaciones.” 113.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala manifiesta que, al caso en concreto no le es aplicable la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 al artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, como quiera que el trámite del presente medio extraordinario se encontraba en curso cuando entró en vigencia dicha ley, sumado al hecho de que la entidad recurrente tenía una expectativa legítima relacionada con la forma en que se regulan las costas, pues al momento de la interposición de esta recurso extraordinario -11 de septiembre de 2020-, no se encontraba vigente la Ley 2080 de 2021. 114.

Ahora, respecto de la condena en costas, la Sala Especial, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 365 numeral 8º[27], del Código General del Proceso, aplicable al sub examine de conformidad con el artículo 118[28] de la Ley 1437 de 2011, se abstendrá de condenar en costas, en consideración a que no aparecen acreditados en el trámite del recurso expensas o gastos en los que hubiera tenido que incurrir la parte demandada con ocasión del recurso.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No 27, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV. FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO EL RECURSO EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISIÓN interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia dictada el 26 de julio de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Ana Esperanza Ríos Mancera en contra de la UGPP.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas por no encontrarse éstas acreditadas. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Aclara voto SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ MARÍA ADRIANA MARÍN CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., catorce (14) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04015-00(REV) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: ANA ESPERANZA RÍOS MANCERA ACLARACIÓN DE VOTO [pic] Con el respeto debido por la decisión mayoritaria, me permito aclarar el voto en la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, que resolvió declarar infundado el recurso extraordinario de revisión y abstenerse de condenar en costas.

Lo anterior, porque aunque comparto que en este caso no procede la condena en costas por no encontrarse probadas, considero que no es necesario referirse al artículo 70 de la Ley 2080 de 2021[29] que modificó el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que como se indicó en la providencia, esta norma no aplica al caso concreto[30]. Con todo comedimiento, (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO ----------------------- [1] «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.» [2] «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.» [3] La demandante acreditó la calidad de profesional del derecho. [4] Al respecto, la Sala destaca que la posición jurisprudencial que sostenía improcedencia de medida provisional consistente en la suspensión de los efectos de la sentencia en sede del recurso extraordinario de revisión, que constiutyó el fundamento de la negativa de la medida cautelar, quedó definitivamente consolidada con la modificación introducida al artículo 253 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenida en el parágrafo del artículo 69 de la Ley 2080 de 2021 que estableció que “En ningún caso, el trámite del recurso de revisión suspende el cumplimiento de la sentencia”. [5] A través del cual se debe adelantar el recurso de revisión a que se refiere el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. [6] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 3 de octubre de 2016. Consejero Ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Expediente radicación número: 11001 03 15 000 000 2016 02321 00(AC). [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14.08.18. M.P. Ramiro Pazos Guerrero. Rad. 11001-03-15-000-2017-02078- 01 [8] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales” [9] Imprenta Nacional.

Gaceta Legislativa 56. Consecutivo 4-816. Exposición de motivos Proyecto de Ley 56 de 2002-Senado. Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. [10] Folio 66 de 342 de los anexos de la demanda allegados al expediente digital. [11] Folios 68 y 69 de 342 de los anexos de la demanda allegados al expediente digital. [12] Folio 153 del cuaderno principal. [13] Folios 70 de 342 de los anexos de la demanda allegados al expediente digital. [14] Folio 13 del Cuaderno de pruebas. [15] Folio 73 de 342 de los anexos de la demanda allegados al expediente digital. [16] Folio 64 del expediente del proceso ordinario. [17] Folio 64 del expediente del proceso ordinario. [18] Folios 148 y 152 del Cuaderno de pruebas. [19] Folios 75 a 77 del Cuaderno de pruebas. [20] Folio del Cuaderno de pruebas. [21] Folios 75 a 77 del Cuaderno de pruebas. [22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30.07.15.

M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 0951-2014. [23] Oficio 00.066-80 de 1980 suscrito por el alcalde de Sogamoso: “Me permito comunicarle que por Decreto # 008 del 23 de Enero de 1980 ha sido nombada como PROFESORA MUNICIPAL, en la Escuela de Moniquirá, a partir del día 1º de Febrero de 1.980, en reemplazo de la señora Beatríz de Izquierdo.” [24] Folio 115 de 342 de los anexos de la demanda allegados al expediente digital. [25] Ver al respecto las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado Subsección A: sentencia del 27 de abril de 2016, exp. 3075-04, M.P. Gabriel Valbuena Hernández; 29 de septiembre de 2016, exp. 2201-04, M.P. William Hernández Gómez.

Subsección “B” sentencia del 23 de octubre de 2014, exp. 2115-13; y del 30 de julio de 2015, exp. 0951-14, M.P. Gerardo Arenas Monsalve; sentencias del 27 de noviembre de 2014, exp. 4039-13; del 28 de septiembre de 2017, exp. 4773-13; del 1º de junio de 2017, exp. 0382- 16; M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez., en las cuales se dijo: «(…) En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales, departamentales o nacionalizados.

No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.» Así como la sentencia del 1º de agosto de 2019 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Rad. 50001-23-31-000-2011-00408-01 (2374-2018) [26] “Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones.” [27]

ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. [28]

ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. [29] Fundamentos 112 y 113 de la sentencia. [30] En la providencia se expuso: «la Sala manifiesta que, al caso en concreto no le es aplicable la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 al artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, como quiera que el trámite del presente medio extraordinario se encontraba en curso cuando entró en vigencia dicha ley (…)».