IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Medio de control idóneo / IMPROCEDENCIA DE ARGUMENTO NUEVO - No procede su estudio al no haber hecho parte del debate planteado en el proceso ordinario [L]a Sala observa que la autoridad judicial accionada, al conocer del proceso en segunda instancia, circunscribió el estudio a los argumentos que habían sido planteados ante esa instancia, frente a los cuales la Sala advierte que la actora no expuso de manera alguna los reproches que pretende le sean resueltos a través de la presente acción de tutela.
Ahora bien, aunque en sede de tutela la actora afirma que existe una sentencia mediante la cual se anularon parcialmente los actos administrativos cuestionados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho(…) Para la Sala es evidente que la accionante contó con la posibilidad de ventilar este argumento dentro del trámite del proceso ordinario o por lo menos advertir la existencia del fallo que ahora alega desconocido; sin embargo, omitió hacerlo sin justificación alguna.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04438-01(AC) Actor: SOCIEDAD TRANSPORTADORA DE CAFÉ LTDA. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al no haber obtenido la mayoría de votos el proyecto de fallo presentado por el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, esta Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 18 de noviembre de 2020, mediante la cual la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO[1], denegó la presente solicitud de amparo constitucional.
I.
ANTECEDENTES I.1 La solicitud La SOCIEDAD TRANSPORTADORA DE CAFÉ LTDA. –en adelante SOTRANSCAFÉ-, actuando a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR[2], porque, a su juicio, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al proferir la sentencia de 28 de mayo de 2020, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 20001-33-33-007-2018-00182- 01, promovido por la sociedad actora contra la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE.
I.2 Hechos Indicó que mediante la Resolución núm. 003678 de 28 de enero de 2016, el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte ordenó abrir investigación administrativa en su contra, por cuanto presuntamente transgredió lo dispuesto en el Código de Infracción 560 del artículo 1° de la Resolución 10800 del 2003, proferida por el Ministerio de Transporte.
Manifestó que mediante Resolución núm. 63413 de 22 de noviembre de 2016, se le declaró responsable por permitir, facilitar, estimular, autorizar o exigir el transporte de mercancías con peso superior al autorizado sin portar el permiso correspondiente y se le impuso una sanción. Sostuvo que interpuso recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue desatado mediante la Resolución núm. 56248 de 30 de octubre de 2017, confirmando lo resuelto en la citada resolución 63413.
Refirió que inconforme con la anterior decisión, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue identificado con el número único de radicación 20001-33-33-007-2018-00182-01 y le correspondió por reparto al JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR[3] que, mediante sentencia de 25 de febrero de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, en tanto declaró la nulidad de las resoluciones 63413 de 22 de noviembre de 2016 y 56248 de 30 de octubre de 2017, expedidas por la Superintendencia de Puertos y Transporte, mediante las cuales se le había impuesto una sanción. Afirmó que la parte demandada interpuso recurso de apelación que fue desatado por el Tribunal mediante sentencia de 28 de mayo de 2020, a través de la cual revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso al proferir la sentencia de 28 de mayo de 2020, pues se basó en normas que habían sido previamente declaradas nulas, por lo cual incurrió en defecto material o sustantivo al haber aplicado una norma que ya había perdido fuerza ejecutoria.
Sostuvo que al proferir la mencionada sentencia, el Tribunal accionado desconoció que la norma en la cual se basó la decisión de sancionarla, esto es, la Resolución 10800 de 2003, proferida por el Ministerio de Transporte, fue declarada nula parcialmente mediante sentencia de 19 de mayo de 2016, dictada por el Consejo de Estado, lo cual fue reiterado en un concepto de 5 de marzo de 2019, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
I.4. Pretensiones La actora solicitó en el escrito de tutela el amparo de sus derechos fundamentales invocados ut supra y, además: “[…] Con fundamento en los hechos y fundamentos de derecho y jurisprudenciales aquí narrados, le solicito a esa alta magistratura se me proteja el derecho fundamental al debido proceso a mi representada SOCIEDAD TRANSPORTADORA DE CAFÉ-SOTRANSCAFÉ LTDA y se ordene en un término prudencial al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, que decrete la nulidad de la sentencia de segunda instancia de fecha 28 de mayo de 2020 en donde se ordenó revocar la providencia de primera instancia de fecha 25 de febrero de 2019, proferida por el JUZGADO SEPTIMO ADMINISTRATIVO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, dejando incólume la sentencia de primera instancia antes mencionada, por los razonamientos de orden legal, jurídicos y probatorios aquí esgrimidos […]”.
I.5. Defensa I.5.1.- El Tribunal solicitó denegar las pretensiones de la presente acción de tutela, por considerar que la providencia censurada se profirió conforme a derecho, con estricta aplicación de la normatividad y la jurisprudencia aplicables al caso, con un estricto análisis probatorio y jurídico, de lo cual se concluyó que los actos aportados por la actora no desvirtuaron la legalidad de las resoluciones acusadas, por lo que no era de recibo señalar que se transgredió derecho fundamental alguno. I.6.
Intervinientes I.6.1.- La Superintendencia de Puertos y Transporte solicitó declarar la improcedencia de la presente acción de tutela o, en su defecto, que se denieguen las pretensiones, bajo el entendido de que el mecanismo de amparo es de carácter subsidiario y su procedencia se limita únicamente a los casos en que no existe otro mecanismo procesal que permita evitar la transgresión de derechos fundamentales.
Refirió que la presente solicitud de amparo no cumple con el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad, debido a que respecto de la sentencia del Tribunal la sociedad actora podía ejercer el recurso extraordinario de revisión, establecido en la Ley 1437 de 2011. Alegó que la decisión cuestionada se basó en el material probatorio aportado, por lo que no se desconoció la Constitución o la Ley.
II.
FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 18 de noviembre de 2020, la Sección Segunda denegó la solicitud de amparo al considerar que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica efectuó un análisis probatorio coherente y válido de las pruebas allegadas al proceso ordinario e interpretó de forma razonable la normativa y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto que a pesar de no resultar satisfactorio en su integridad a la parte demandante, hoy tutelante, no se puede colegir que su actuación fue contraria a derecho.
Adujo que el argumento que sustenta el defecto sustantivo alegado en sede de tutela no fue expuesto en las instancias del proceso, por lo cual no podía ser de recibo que se utilizara la acción de tutela para debatir un tema que no fue propuesto dentro del proceso ordinario, pues el juez de la causa únicamente tenía la competencia para pronunciarse sobre lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, atendiendo a lo establecido en los artículos 280 y siguientes del Código General del Proceso.
Sostuvo que la sociedad actora señaló que la Resolución 10800 de 2003, proferida por el Ministerio de Transporte, es decir, el acto administrativo controvertido, fue declarado nulo parcialmente mediante sentencia de 19 de mayo de 2016, proferida por el Consejo de Estado; sin embargo, dicho argumento no fue expuesto en sede ordinaria, pese a que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 20 de abril de 2018, esto es, con posterioridad a la declaratoria de nulidad.
Afirmó que el Tribunal accionado, en virtud del principio de congruencia de las sentencias, no podía pronunciarse sobre hechos o pretensiones que no fueron alegadas en las oportunidades procesales pertinentes. Refirió que mediante este trámite constitucional la actora pretende alegar temas que no fueron debatidos cuando tuvo la oportunidad procesal para ello, esto es, en la demanda ordinaria, máxime aun cuando la acción de tutela es un mecanismo subsidiario con el cual la actora pretende reabrir el debate jurídico y probatorio del proceso ordinario, constituir una instancia adicional y así subsanar las omisiones del proceso ordinario.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La sociedad actora impugnó la sentencia de primera instancia en la cual solicitó revocar la decisión y, en su lugar, acceder a sus pretensiones. Alegó que el juez constitucional tiene la obligación de guardar la integridad y supremacía de la Constitución y la facultad de fallar extra y ultra petita en materia de tutela para hacer prevalecer el derecho sustancial, conforme al artículo 3° del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[4], y debió aplicar el principio de retroactividad, por ser más favorable a la parte tutelante, ya que resultaba improcedente mantener en firme una sentencia sustentada en normas que con anterioridad fueron anuladas por el Consejo de Estado.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Análisis del caso concreto En el presente caso, la sociedad actora instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, el cual, a su juicio, le fue vulnerado por el Tribunal al proferir la sentencia de 28 de mayo de 2020, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 20001-33-33-007-2018-00182-00-01, promovido por la sociedad actora contra la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE.
Aseguró que la providencia mencionada en precedencia vulneró su derecho al debido proceso, pues incurrió en defecto sustantivo, toda vez que desconoció que la norma controvertida había sido previamente declarada nula por el Consejo de Estado y, por ende, había perdido su fuerza ejecutoria. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la Sección Segunda que, mediante sentencia de 18 de noviembre de 2020, denegó el amparo solicitado, pues consideró, de un lado, que la autoridad accionada basó su decisión en un análisis coherente y válido de las pruebas allegadas al proceso ordinario y, de otro lado, que el defecto sustantivo alegado en sede constitucional no fue expuesto dentro del proceso ordinario.
La actora impugnó la decisión de primera instancia al considerar que el juez constitucional tiene la facultad de fallar extra y ultra petita en materia de tutela para hacer prevalecer el derecho sustancial, por lo cual debió aplicar el principio de retroactividad, por resultar favorable a la parte tutelante. Precisado lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Sala, de conformidad con lo expuesto en el escrito de impugnación, consiste en: i) establecer si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, ii) determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de 18 de noviembre de 2020, dictada por la Sección Segunda, que denegó la acción de tutela.
En ese orden de ideas, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente, si se cumplió con el requisito establecido en el literal e de la Sentencia C-590, esto es que “el actor identifique de manera razonable los hechos que generan la violación y que, en caso de haber sido posible, esta circunstancia haya sido alegada al interior del proceso.”[5] Al referirse al mencionado requisito de procedibilidad, la Corte Constitucional en la citada sentencia C-590 de 2005[6], sostuvo lo siguiente: “[…] La exigencia de identificar de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y haber alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que ello hubiere sido posible, como requisito de procedibilidad de la demanda de tutela contra providencias judiciales, es comprensible en la medida en que “es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”[7].
La demanda de tutela, al referirse a este requisito, se limita a afirmar que se ha precisado e identificado los hechos que vulneran el derecho fundamental[8], pero guarda silencio en cuanto a la circunstancia de haber alegado en el proceso lo que ahora se cuestiona y sobre la existencia o no de la posibilidad de haberlo hecho. “ Por lo tanto, es menester verificar tres aspectos relevantes respecto de cada uno de los defectos planteados, a saber: (a) si se identificó de manera razonable los hechos que generan la vulneración, (b) si se alegó esta circunstancia en el proceso seguido por la jurisdicción ordinaria y (c) si hubo o no la posibilidad de alegarla […]”[9] (Destacado fuera de texto).
Caso concreto En el presente caso y como ya se dijo antes, la actora sostuvo que al proferir la sentencia acusada el Tribunal incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo al basar su decisión en normas que habían sido previamente declaradas nulas por el Consejo de Estado y, en consecuencia, habían perdido su fuerza ejecutoria. Conforme con lo anterior y para resolver el problema jurídico, es necesario traer a colación la providencia cuestionada con el fin de verificar los argumentos esgrimidos, así como los fundamentos de la decisión. La providencia cuestionada se translitera a continuación: “[…] 2.4.1 SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO EN EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE De acuerdo al artículo 41 del Decreto 101 del 2000 le corresponde a la Superintendencia de Puertos y Transporte las funciones de inspección, control y vigilancia del servicio público de transporte, para hacer efectivo este mandato y hacerlo compatible con las disposiciones constitucionales, el legislador promulgó la Ley 336 de 1996 o Estatuto General de Transporte, con el objetivo de unificar los principios y los criterios que servirán de fundamento para la regulación y reglamentación del Transporte Público Aéreo, Marítimo, Fluvial, Férreo, Masivo y Terrestre y su operación en el Territorio Nacional.
De manera análoga, el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria, expidió el Decreto 3366 de 2003 por medio del cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos. Este Decreto materializa la potestad con la que cuenta el Estado para imponer sanciones administrativas a los presuntos infractores de normas de tránsito.
Por ende, es deber de la administración ceñir su comportamiento conforme a los principios de legalidad y tipicidad. “Al igual que las normas en materia penal, las disposiciones administrativas que establecen conductas sancionables, deben satisfacer el principio de legalidad y, en consecuencia, el principio de tipicidad que le es inmanente.
Esto es, que la norma administrativa sancionatoria debe prescribir la conducta objeto de sanción con la previsión de todos sus elementos estructurales. El principio de legalidad alude a que una norma con fuerza material de ley establezca la descripción de las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas.
En materia sancionatoria, este principio también se materializa en la tipicidad, pero con una aplicación distinta a la que opera en materia penal, por no versar sobre conductas que impliquen una incursión tan significativa en el núcleo duro de los derechos fundamentales. Es decir, que sus implicaciones más gravosas no se extienden a la restricción de derechos como la libertad.” Siguiendo esta línea de ideas, se puede colegir que la actuación administrativa adelantada por la Superintendencia de Puertos y Transporte comprende las siguientes etapas: a) Orden de comparendo emitido por la autoridad competente de tránsito y transporte, esto es, la policía de carreteras y agentes y de tránsito; b) Apertura de la investigación o formulación de cargo; c) Traslado de la formulación de cargos; d) Decisión administrativa que decide el fondo del asunto; e) Recursos en sede administrativa; f) Cobro coactivo.
Aunado a lo anterior, es preciso mencionar que el artículo 47 de la Ley 1437 de 2011 establece una remisión normativa en los vacíos que dejen las normas especiales que regulan el procedimiento administrativo sancionatorio. “ARTÍCULO
47. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta parte primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto en dichas leyes,” […] En el sub lite se cuestiona la legalidad de los actos administrativos que decidieron multar a la Sociedad Transportadora de Café por cuanto, a juicio del juzgador de primer grado, estas resoluciones vulneraron el derecho al debido proceso al omitir la práctica de pruebas solicitadas en sede administrativa (…) Así pues, en el pliego de cargos formulados por la parte demandante se solicitó el decreto de las siguientes pruebas: i) inspección ocular sobre los archivos de la sociedad RAPIDO HUMEDEA; ii) inspección ocular sobre los archivos de la empresa SOTRANSCAFE Ltda; iii) oficiar al Ministerio de Transporte con el objetivo de verificar si la carga registrada aparece despachada por SOTRANSCAFE; iv) pedir la comparecencia del conductor Gildardo Acosta Bracho para que rinda declaración jurada sobre el cargamento en cuestión. […] De lo reproducido con anterioridad, es posible colegir que la sustentación del rechazo a las solicitudes probatorias estuvo acorde a la legalidad, ya que se detallaron las razones del por qué no eran conducentes, pertinentes ni útiles.
Así pues, en lo alusivo a la petición de la práctica de la inspección ocular, la demandada manifestó que era impertinente, dado que la “empresa cuenta con otros medios documentales para demostrar que no tuvo vínculo alguno con el transporte de mercancías realizado ese día, o demostrar de manera idónea los despachos que si se realizaron ese día”.
En referencia a las pruebas testimoniales, arguyó que era innecesaria debido a que existía un documento público de por medio que traía mayor convencimiento a la entidad administrativa; además, indicó que las declaraciones del conductor o del inspector de tránsito no iban a dar claridad sobre lo ocurrido el día de los hechos por la lejanía del tiempo.
Conforme a lo señalado, esta Corporación Judicial considera que hubo una fundamentación minuciosa en la respuesta a los recursos de reposición y apelación interpuestos en sede administrativa, por lo tanto, se cumplió con los parámetros jurisprudenciales relativos a la motivación en el acto que rechaza las solicitudes probatorias. Además, se vislumbra una falta de argumentación del censor al momento de revelar las razones que sustentan la pertinencia, conducencia y utilidad de los medios de prueba que solicitó, ya que su reproche solamente se circunscribe a afirmaciones gratuitas.
Esta apreciación es relevante para el sub judice dado que el Consejo de Estado ha manifestado el deber del demandante de escudriñar tales argumentos. “Adicionalmente el actor no señaló el por qué considera que la autoridad administrativa erró al no decretarla, por lo que no es de recibo la simple afirmación del recurrente en cuanto a la vulneración del derecho al debido proceso.” De igual forma, el Alto Tribunal ha manifestado que la falta de práctica de las pruebas solicitadas en sede administrativa no conlleva per se a la violación del debido proceso, dado que aún en dicho evento, el demandante puede solicitar nuevamente las pruebas que estime convenientes para demostrar los hechos de la demanda, así como aportar al proceso judicial aquellas que desvirtúen la legalidad de los actos.
Ahora bien, en este punto de análisis, es oportuno señalar que los únicos medios de convencimiento que incorporó el accionante en sede judicial fueron las Resoluciones 9573 del 1° de marzo de 218 y 9203 del 20 de febrero de 2018, emitidas por la Superintendencia de Puertos y Transportes, a través de las cuales se exoneró a la empresa SOTRANSCAFE Ltda de los cargos impuestos en otras actuaciones administrativas diferentes a la discutida en este litigio.
Sin embargo, estos actos administrativos no permiten desvirtuar la legalidad de las resoluciones acusadas, debido a que la responsabilidad administrativa es personal, y por consiguiente, las razones que conllevaron a absolver a la sociedad demandante en otra actuación estatal, no pueden ser extrapolables al caso concreto si no guardan relación directa con el (sic) hechos objeto de controversia […]”.
De la lectura de la sentencia objeto de tutela, la Sala observa que la autoridad judicial accionada, al conocer del proceso en segunda instancia, circunscribió el estudio a los argumentos que habían sido planteados ante esa instancia, frente a los cuales la Sala advierte que la actora no expusode manera alguna los reproches que pretende le sean resueltos a través de la presente acción de tutela.
Ahora bien, aunque en sede de tutela la actora afirma que existe una sentencia mediante la cual se anularon parcialmente los actos administrativos cuestionados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, una vez analizada la sentencia objeto de tutela se advierte que dichos argumentos no fueron planteados en sede ordinaria, existiendo en la misma una orfandad probatoria, en tanto que conforme con la providencia transliterada los únicos medios de prueba que allegó la aquí tutelante fueron las resoluciones 9573 de 1o. de marzo y 9203 de 20 de febrero de 2018, emitidas por la Superintendencia de Puertos y Transportes, a través de las cuales se le exoneró de los cargos impuestos en otras actuaciones administrativas diferentes a la discutida en este litigio.
No obstante lo anterior, le asistió razón a la Sección Segunda al afirmar que lo realmente pretendido por la sociedad actora con la presente acción constitucional era reabrir un debate judicial que ya se encuentra debidamente clausurado, toda vez que la sentencia que la actora aduce como desconocida, mediante la cual se anularon parcialmente los actos controvertidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue proferida en el año 2016 y la demanda que dio origen a la providencia objeto de tutela fue radicada dos años después, esto es, en el año 2018, por lo cual a la actora le correspondía la carga procesal de alegar dicha situación a instancias del proceso ordinario, mas no en sede constitucional.
Para la Sala es evidente que la accionante contó con la posibilidad de ventilar este argumento dentro del trámite del proceso ordinario o por lo menos advertir la existencia del fallo que ahora alega desconocido; sin embargo, omitió hacerlo sin justificación alguna, máxime si existió una deficiencia probatoria de su parte, pues las únicas pruebas allegadas por ella misma no daban cuenta de los hechos que pretende ventilar en sede constitucional.
En consonancia con lo anterior, la Sala resalta que si bien en la tutela se alegó como causal de procedencia el defecto sustantivo, lo cierto es que el argumento planteado en sede constitucional difiere respecto de los expuestos en sede ordinaria. De ahí que no pueda ser estudiado, pues no fue objeto de controversia ni puesto a consideración de la parte demandada, es decir, se trata de hechos nuevos, lo que impide cualquier pronunciamiento por parte del juez natural pues, de lo contrario, comportaría la violación del derecho de defensa y contradicción de las partes e intervinientes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en comento.
Ahora bien, es menester precisar que la actora señaló en la impugnación que el juez constitucional debió aplicar en su favor el principio de retroactividad, toda vez que le asiste la obligación de guardar la integridad y supremacía de la Constitución, amén de que tiene la facultad de fallar extra y ultra petita para hacer prevalecer el derecho sustancial.
Frente al particular, la Sala resalta que la Corte Constitucional ha reiterado la posibilidad que tienen los jueces de tutela de fallar un asunto de manera diferente a lo pedido. Por ejemplo, en la sentencia SU-195 de 2012[10], la Sala Plena de esa Corporación indicó: “[…] En cuanto a la posibilidad de que los fallos puedan ser extra y ultra petita en materia de tutela, esta Corte de manera pacífica ha señalado que el juez de tutela puede al momento de resolver el caso concreto conceder el amparo incluso a partir de situaciones o derechos no alegados, atendiendo la informalidad que reviste el amparo y además quien determina los derechos fundamentales violados.
Así, desde los primeros pronunciamientos se ha sentado esta posición, toda vez que conforme a la condición sui generis de esta acción, la labor de la autoridad judicial no puede limitarse exclusivamente a las pretensiones invocadas por la parte actora, sino que debe estar encaminada a garantizar el amparo efectivo de los derechos fundamentales […]” (Subraya fuera de texto).
Si bien es cierto que el juez de tutela está facultado para emitir fallos extra y ultra petita, cuando de la situación fáctica de la demanda puede evidenciar la vulneración de un derecho fundamental, aun cuando su protección no haya sido solicitada por el peticionario, no lo es menos que ello resulta procedente siempre y cuando dichos argumentos hayan sido objeto de debate al interior del proceso ordinario, lo cual no ocurre en el presente caso, pues, como quedó visto, la sociedad actora no puso de presente la posible violación de su derecho al debido proceso con ocasión de la anulación parcial y previa de los actos administrativos demandados.
Significa entonces que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general establecido en el literal “e” que exige la sentencia C- 590 del 2005, para la procedencia contra providencia judicial, debido a que los hechos que, a juicio de la actora, generaron la vulneración de los derechos aquí invocados no fueron alegados por la accionante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, habida cuenta que guardó silencio sobre la posible violación a su derecho al debido proceso, inconformidad que ahora pretende retrotraer a esta instancia constitucional, no siendo este el escenario idóneo para el efecto.
Por ello, la actora no puede pretender suplir su inactividad con esta acción constitucional, toda vez que debió ventilar oportunamente la anulación previa de los actos administrativos controvertidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, máxime aun cuando ello había ocurrido dos años antes de promover la demanda, siendo ese el escenario idóneo para discutir tales planteamientos.
Cabe advertir que la Sala en un asunto con similar situación fáctica a la presente, declaró la improcedencia de la acción de tutela al considerar que no se acreditó el cumplimiento del literal e) establecido en la citada sentencia C-590 de 2005[11], de la siguiente manera: “[…] Si bien es cierto en el escrito de la demanda de tutela los hechos que generarían el defecto sustantivo por i) desconocimiento del precedente judicial, ii) falta de aplicación de una norma jurídica relevante y iii) por violación directa de la Constitución, por no haberse aplicado la excepción de inconstitucionalidad están identificados de manera razonable al igual que los derechos fundamentales vulnerados[12], estos debieron ser alegados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
La Sala acoge el siguiente criterio jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional: “En efecto, como ya se señaló, la acción de tutela no es un medio alternativo, adicional o complementario con el que cuentan las personas, para mantener de forma indefinida e ilimitada en el tiempo, la resolución de una controversia jurídica.
Por ello, cuando quiera que las personas acudan al juez constitucional, han de demostrar que en el asunto bajo controversia, sus derechos fundamentales están siendo trasgredidos. Igualmente, deben acreditar que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa, o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad.
De esta manera, una carga exigible al interesado supone que -de haber sido posible- haya expuesto con claridad la presunta transgresión de sus derechos fundamentales ante el juez natural, en atención a que la subsidiariedad de la acción de tutela implica el respeto a la autonomía de las autoridades judiciales. “[13] Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declara improcedente la presente acción de tutela teniendo en cuenta que la accionante no acreditó el cumplimiento de una de las causales genéricas de procedibilidad contra providencias judiciales[14] […]” (Destacado fuera de texto).
La Sala resalta que le corresponde a las partes el cuidado y atención que deben procurar sobre los asuntos judiciales que les concierne, cuya omisión no se puede pretender subsanar por medio de la acción de tutela, de manera que resulta claro que el presente mecanismo subsidiario y residual no puede desplazar los medios ordinarios de defensa con que contaba la parte actora.
Por tal razón, la Sala modificará la sentencia de 18 de noviembre de 2020, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO, que denegó el amparo solicitado y, en su lugar, se declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por incumplimiento del requisito del literal “e” establecido en la sentencia C-590 de 2005, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia impugnada y, en su lugar: DECLARAR improcedente el amparo solicitado, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de junio de 2021. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Aclara voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante la Sección Segunda. [2] En adelante el Tribunal. [3] En adelante el Juzgado. [4] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. [5] Ver Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
Magistrado ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. [6] Ut supra página 7. [7] Así se precisa en el alcance de este requisito en la Sentencia C-590 de 2005 y se reitera, entre otras, en las Sentencias SU-917 de 2010 y SU-131 de 2013. [8] Supra I. 1.3. [9]Corte Constitucional, Sentencia SU-770/14.Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [10] Corte Constitucional, sentencia SU-195 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio;
SPV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), reiterando lo señalado en las sentencias T-310 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-450 de 1998 (MP Alfredo Beltrán Sierra), T-886 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero), T- 794 de 2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra), T-610 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), entre otras. [11] Ut supra página 7. [12] Folios 2 al 14 del cuaderno de tutela. [13] Corte Constitucional, Sentencia T-452/14.
Magistrado Ponente: Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [14] “(v) que el actor identifique de manera razonable los hechos que generan la violación y que, en caso de haber sido posible, esta circunstancia haya sido alegada al interior del proceso.”