RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA- Finalidad El presente recurso se trata de un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva, comoquiera que el momento en el que al Consejo de Estado le corresponde emitir un pronunciamiento, es posterior al proferimiento de la sentencia ejecutoriada, acorde con el artículo 261 del CPACA.

En ese orden de ideas, con este busca enmendarse la posición que se fijó en un fallo que ha adquirido firmeza y que ha sido dictado en única o segunda instancia por un tribunal administrativo, a efectos de que se acompase con lo que, sobre la materia de que se trate, haya determinado el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una sentencia de unificación, lo que denota la importancia que el legislador quiso imprimirle al precedente vertical por medio de esta figura.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 261 RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – Características. i) El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede únicamente contra los fallos dictados por los tribunales administrativos en el curso de la segunda o única instancia; (ii) en los casos en los que se presenten disparidades en las interpretaciones y decisiones de las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, ante la necesidad de expedir una sentencia de unificación, el mecanismo procedente es el dispuesto en el artículo 271 del CPACA, el cual permite sentar o variar un precedente dispuesto en una sentencia de unificación; y por último, (iii) es posible acudir a la acción de tutela, en el evento en que la corporación se aparte del precedente jurisprudencial, en contraposición al principio de coherencia interna y, en consecuencia, vulnere el derecho fundamental al debido proceso RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA- Rechazo / PRESCRIPCIÓN DE LOS DERECHOS DERIVADOS DEL CONTRATO REALIDAD – La sentencia de unificación invocada no contempló como operaba frente a la interrupción de los contratos de prestación de servicio El Despacho estima que la unificación del 19 de febrero de 2009 fijó una nueva postura en el sentido de considerar que cuando se reclamaban los derechos laborales a raíz de contratos de prestación de servicios, la sentencia ya no era declarativa sino constitutiva, más no analizó si dicha posición también aplicaba en el escenario cuando entre la finalización del vínculo contractual y la reclamación administrativa transcurrían más de tres años y muchos menos se refirió a cómo aplicaba la nueva regla cuando se daban interrupciones entre los contratos de prestación de servicios.Repárese el escenario del caso que originó la unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado en ningún momento permitía emitir desarrollo al respecto, por cuanto los supuestos fácticos se relacionaban con una petición que se presentó dentro de los tres años siguientes a la culminación del contrato de prestación de servicios y la interrupción de un contrato por un mes, pero que se encontraba en el rango de aquel período.En conclusión: La decisión del 19 de febrero de 2009 al unificar sobre la sentencia constitutiva en el contrato realidad, no se pronunció frente a cómo operaba dicha posición cuando de por medio existían interrupciones entre los contratos de prestación de prestación de servicios.(…9 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí aplicó la posición de la sentencia constitutiva que se unificó a partir de la decisión de unificación del 19 de febrero de 2009.

Otra situación es que a raíz de que en esta en ningún momento se analizó lo relacionado con las interrupciones de los contratos de prestación de servicios, se ayudó de los pronunciamientos de tutela del 6 de septiembre y 16 de diciembre de 2013, al considerar que clarificaban y adicionaban la jurisprudencia laboral. Por consiguiente, se rechazará el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante, teniendo en cuenta que la providencia de unificación del 19 de febrero de 2009 en ningún momento fue desconocida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al emitir el fallo del 17 de julio de 2015.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., diez (10) de junio de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-33-35-030-2013-00090-01(0094-16) Actor: JORGE ALEXANDER GÓMEZ RIVERA Demandado: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS |Referencia: |RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE | | |JURISPRUDENCIA | |Radicación: |11001-33-35-030-2013-00090-01 (0094-2016) | |Demandante: |JORGE ALEXANDER GÓMEZ RIVERA | |Demandado: |UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS | | | | | | | Temas: Providencia de unificación del 19 de febrero de 2009.

Sentencia constitutiva en las realidades contractuales disimuladas por las entidades públicas bajo la figura de los contratos de prestación de servicios. Transcurso de los tres años entre la finalización del vínculo contractual y la reclamación administrativa. Interrupciones entre los contratos de prestación de servicios. Se rechaza recurso extraordinario.

AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2021 ASUNTO El Despacho decide el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 17 de julio de 2015.

ANTECEDENTES El 16 de diciembre de 2014, el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. profirió en primera instancia el pronunciamiento que declaró de oficio la excepción de prescripción del derecho con anterioridad al 20 de diciembre de 2008[1] y declaró la existencia de una relación laboral entre la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y el señor Jorge Alexander Gómez Rivera, en cumplimiento de los contratos 568, 807 de 2009 y 308 de 2010.

El 17 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la anterior decisión, cuyo fallo se notificó por correo electrónico el 14 de agosto de 2015. En dicha providencia el Tribunal consideró que, si bien la jurisprudencia señala que en aquellas controversias que buscan declarar la existencia de una relación laboral y el consecuente restablecimiento del derecho, el término prescriptivo de los 3 años debía contarse a partir de la decisión judicial que así lo reconoce, también lo es que en recientes pronunciamientos del Consejo de Estado se estudió el tema prescriptivo en relación con el plazo razonable para que los demandantes reclamen la existencia del vínculo laboral y el correspondiente pago de las acreencias laborales y aclaró que el término oportuno es el de los 3 años siguientes a la causación de los derechos laborales, en atención a lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.

De acuerdo con ello y al advertir que el señor Jorge Alexander Gómez Rivera prestó sus servicios de forma interrumpida en la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, comoquiera que entre la suscripción de una y otra orden de prestación de servicios transcurrió en promedio de 1 a 2 meses, consideró que el término de prescripción extintiva debía contabilizarse de forma independiente respecto de cada uno de los contratos y a partir de la fecha en que terminó su ejecución. Luego de lo cual, concluyó que fue acertado que se encontraba configurada la prescripción extintiva, pero en forma distinta a la declarada por el a quo.

El 26 de agosto de 2015, la parte demandante interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. El 25 de septiembre de la mencionada anualidad, el tribunal concedió el mismo y corrió traslado por 20 días al recurrente para que lo sustentara. El día 26 de octubre de aquel año, el demandante radicó memorial donde presentó la sustentación del recurso extraordinario, en el cual argumentó, en esencia, lo siguiente: 1.

Laboró en la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, desde el 13 de septiembre de 2001 hasta el 20 de diciembre de 2011[2], lapso en el cual prestó sus servicios asistenciales en lo relacionado con la atención al público, préstamos y circulación de libros y publicaciones del CEDOFA y en un horario comprendido «por turnos de lunes a viernes de 7:00 am a 2:00 pm y de 2:00 pm a 8:00 pm y sábados de 8:00 am a 12:00 pm y de 12:00 pm a 4:00 pm». 2.

Señaló que en toda la relación laboral realizó su trabajo de manera personal, obedeciendo las instrucciones y cumpliendo el horario señalado por su superior. No obstante, sin mediar acto administrativo la entidad demandada dio por terminado el contrato, sin liquidarle las horas extras y las prestaciones sociales correspondientes. Agregó que durante el tiempo en que prestó sus servicios no fue afiliado al sistema de seguridad social en salud y riesgos profesionales, como tampoco se consignó el valor correspondiente por cesantías causadas en los períodos 2001 al 2010. 3.

Argumentó que existe jurisprudencia reiterada en punto al tema de la prescripción del derecho a reclamar en aquellos eventos en que en la sentencia declarativa emitida por los jueces y tribunales administrativos se reconoce el fenómeno del contrato realidad, es decir, la unificación para el caso de la labor de los docentes y trabajadores de entidades educativas que laboran en los mismos periodos en que los estudiantes van a clase y que tienen derecho al reconocimiento de todos sus emolumentos a partir del fallo que declara la existencia de un verdadero contrato entre la entidad estatal y el empleado contratado a través de un simulado contrato de prestación de servicios. 4.

Consideró que el tribunal ha desconocido los diferentes pronunciamientos en punto de la prescripción del derecho, comoquiera que es claro que el Alto Tribunal en reiteradas oportunidades ha manifestado que el derecho no prescribe, sino a partir de que se reconoce el contrato realidad, es decir, desde la sentencia. Antes no es posible, dado que no existía ninguna declaración de la existencia del contrato laboral como tal.

Para el recurrente, la unificación jurisprudencial presuntamente contrariada es la proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda el 19 de febrero de 2009, con número de radicación 73001-23-31-000-20000-03449-01 (3074-2005), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Por auto del 15 de diciembre de 2015, el tribunal envió el expediente al Consejo de Estado.

Luego de ser repartido el asunto en la Sección Segunda, mediante providencia del 6 de noviembre de 2020 y una vez verificados los requisitos del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se admitió el mismo[3] y se dispuso a correr traslado a la entidad demandada y al Ministerio Público por el término común de 15 días, derecho del cual hicieron uso en los siguientes términos: Universidad Distrital Francisco José de Caldas Refirió que se oponía a la solicitud de la parte demandante en la que se “impugna la sentencia de segundo grado”, por cuanto resulta contrario a la realidad afirmar que se desconoció por completo la providencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez, radicado: 730012331000200003449-01, ya que si bien es cierto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no hizo un análisis específico y particular de la decisión mencionada, sí se refirió ampliamente a la regla de derecho en ella contenida y señaló no uno (1) sino cuatro (4) pronunciamientos posteriores en igual sentido, siendo uno de ellos de la misma consejera ponente; para reglón seguido mencionar que el mismo Consejo de Estado al conocer de dos (2) acciones de tutelas recientes (para la fecha del fallo) había decidido modificar su postura.

Reiteró que para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca constituía precedente jurisprudencial el contenido de las dos acciones de tutela que transcribe: 1100103-15000-2013-01662-00 del 06 de septiembre de 2013 consejero ponente Alfonso Vargas Rincón Sección Segunda y 11001-03-15-000- 2013-01015-01 consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Sección Cuarta, pues el fallador consideró que estas decisiones se asimilaban más al caso en estudio, resultaban ser posteriores en el tiempo (en vigencia de la Ley 1437 de 2011) y habían sido ratificadas por dos secciones diferentes.

Indicó que la figura de la prescripción trienal permite dar seguridad jurídica al consolidar una situación o derecho que, por razones imputables a la persona interesada, para el caso el trabajador o contratista, no fue reclamada en tiempo y que en la situación particular del señor Gómez Rivera, se advierte que no tuvo una sola relación contractual como se afirma (por OPS o por un contrato realidad), contrario a ello, tuvo una serie de contratos con cortes definidos e identificados, por lo que cada vínculo debe analizarse de manera independiente, tal y como lo realizó el fallador de segunda instancia. El Ministerio Público no se pronunció en esta etapa.

CONSIDERACIONES Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de conformidad con el artículo 259 del CPACA. Problema jurídico. El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿La providencia del 19 de febrero de 2009 al unificar sobre la sentencia constitutiva en el contrato realidad, también se pronunció frente a cómo operaba dicha posición cuando de por medio se daban interrupciones entre los contratos de prestación de servicios? 2.

¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca al emitir el fallo del 17 de julio de 2015 aplicó la posición del pronunciamiento de unificación del 19 de febrero de 2009 dictada en el proceso con radicado 73001-23- 31-000-20000-03449-01 (3074-2005), en relación con la sentencia constitutiva? Generalidades sobre el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene el deber de proferir las sentencias de unificación[4], con el objeto de orientar las decisiones de los juzgados y tribunales administrativos, en la manera como deben interpretar y aplicar las normas y la jurisprudencia frente a un caso con supuestos fácticos y jurídicos similares.

Lo anterior, con el propósito de garantizar la confianza legítima de la sociedad civil en la administración de justicia[5], la seguridad jurídica[6] y la economía procesal[7]. Así pues, y en aras de lograr la armonía en las decisiones al interior de la jurisdicción, se consagró el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual tiene como fines asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme, así como reparar los derechos de las partes y terceros que resulten afectados con la providencia que eventualmente desconozca determinada sentencia de unificación, si a ello hubiere lugar.

En ese sentido, cabe precisar que, el legislador previó el recurso extraordinario en mención, con el objeto de proteger el precedente vertical, respecto del cual habilitó un espacio de control frente a lo resuelto por los jueces o tribunales inferiores y, en atención al artículo 237 de la Constitución Política, le otorgó al Consejo de Estado la calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a fin de garantizar la referida labor de unificación dentro de una estructura jerarquizada.

Como puede observarse, y en efecto así lo ha sostenido la Sección Segunda en otras providencias[8], el presente recurso se trata de un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva, comoquiera que el momento en el que al Consejo de Estado le corresponde emitir un pronunciamiento, es posterior al proferimiento de la sentencia ejecutoriada, acorde con el artículo 261 del CPACA.

En ese orden de ideas, con este busca enmendarse la posición que se fijó en un fallo que ha adquirido firmeza y que ha sido dictado en única o segunda instancia por un tribunal administrativo, a efectos de que se acompase con lo que, sobre la materia de que se trate, haya determinado el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una sentencia de unificación, lo que denota la importancia que el legislador quiso imprimirle al precedente vertical por medio de esta figura.

Sobre los recursos extraordinarios de carácter correctivo y el mecanismo eventual de revisión, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación, en auto del 7 de abril de 2016, señaló las siguientes características[9]: «[…] A) Sólo están legitimados los sujetos procesales para interponerlos o solicitar la revisión eventual[10]. En ningún caso puede ser de oficio.

B) La petición debe hacerse dentro de los términos previstos en la ley. C) Debe cumplirse con los requisitos formales regulados para cada uno de ellos para lo cual debe invocar una o varias de las causales previstas en el CPACA. D) Son garantías procesales a favor de las partes vencidas en sentencia de única o segunda instancia, dictada por el funcionario o el órgano judicial competente.

F) Solo proceden después de dictada la sentencia que pone fin al proceso en única o segunda instancia. G) Cumplidos los requisitos no es optativo avocar su conocimiento, sino que es un imperativo legal (salvo en lo que tiene que ver con el mecanismo de revisión eventual que por su naturaleza es optativo de esta Corporación) […]» Ahora, el hecho de que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sea de tipo correctivo tiene importantes consecuencias prácticas.

En efecto, la naturaleza extraordinaria del recurso hace que, como se dijo, este sólo proceda respecto de sentencias que han puesto fin a un proceso en única o segunda instancia y ello, a su vez, significa que su trámite debe entenderse como una nueva actuación que, en tal virtud, ha de estar reglada por la ley vigente al tiempo de su iniciación. Sobre esta base, es preciso entender que los recursos extraordinarios no conforman una unidad con el proceso judicial primigenio y, por consiguiente, los de revisión y unificación jurisprudencial contenidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sí son procedentes respecto de aquellos procesos judiciales que se iniciaron, tramitaron y terminaron bajo el imperio de leyes anteriores a la vigencia de aquel.

Este asunto fue abordado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación mediante auto del 16 de febrero de 2016[11], cuyas consideraciones sobre la materia, a pesar de hacer parte del obiter dicta de tal providencia, son recogidas en esta oportunidad debido a su relevancia: «Valga aclarar -para finalizar- que lo que aquí se decide no puede dar lugar a confusión respecto del trámite de los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia contenidos en la Ley 1437 de 2011, en la medida en que al trámite de tales recursos le resultan aplicables las normas del C.P.A.C.A. En efecto, resultan aplicables las disposiciones de la referida Ley a los trámites que versen sobre el recurso extraordinario de revisión y el de unificación de jurisprudencia, sin importar si los procesos primigenios -o de los que se deriva la posibilidad de recurrir- hayan sido tramitados, decididos y cobrado ejecutoria sus sentencias bajo el imperio de leyes anteriores a la vigencia del C.P.A.C.A (2 de julio de 2012), pues, dada la naturaleza extraordinaria de su proposición, deben ser considerados como una nueva actuación reglada por la Ley vigente al tiempo de su iniciación, a lo cual se suma que ese tipo de recursos no hace parte del proceso ordinario contencioso administrativo original […]»[12] De otro lado, es preciso señalar que ese carácter correctivo se proyecta particularmente respecto de un tipo de fallos judiciales ya que el artículo 258 del CPACA dispuso «[…] Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado […]».

Esta norma resulta de especial trascendencia en la medida en que consagra la única causal de procedencia del recurso en mención. Repárese que al estudiar los antecedentes del trámite legislativo que condujo a la expedición de la Ley 1437 de 2011, se observa que en un principio se pensaron múltiples causales de procedencia para este recurso[13], tales como la violación de normas sustanciales por vía directa e indirecta; contener la sentencia declaraciones contradictorias en la parte resolutiva o disposiciones violatorias del derecho al debido proceso; desconocer los derechos fundamentales consagrados en el Título I, Capítulo II de la Constitución Política; la incoherencia de la providencia judicial con los hechos o pretensiones de la demanda o con las excepciones propuestas o que ha debido reconocer de oficio la decisión judicial y; finalmente, haberse proferido el fallo por un magistrado en causal de impedimento cuando ello afecte la mayoría del quórum.

No obstante, en la ponencia para segundo debate el legislador decidió suprimir las causales 2 a 6 inicialmente consagradas en el artículo 258 del proyecto de ley[14], lo que restringió la procedencia de este recurso exclusivamente respecto de aquellas decisiones judiciales que contrarían una sentencia de unificación del Consejo de Estado.

De esta forma, la anterior se convirtió en la única causal objetiva de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, lo que resulta acertado si se tiene en cuenta que el objetivo de este mecanismo procesal no es otro que lograr la coherencia interna en el ejercicio de aplicación e interpretación del derecho que les corresponde a los funcionarios judiciales de inferior jerarquía, como una manifestación del llamado precedente vertical, a través del acatamiento de las sentencias en las que el órgano de cierre de esta jurisdicción sienta reglas que deben ser aplicadas uniforme y reiteradamente.

De otra parte, es pertinente indicar que tal como se determinó en el artículo 257 del CPACA, uno de los principales presupuestos exigidos para la procedencia de este medio de impugnación es que debe interponerse frente a los fallos de única y segunda instancia proferidos por los tribunales administrativos. Normativa de la cual se advierte la exclusión del ejercicio de dicho mecanismo, respecto a las decisiones que en las mismas instancias profieran las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado.

La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 2016, al resolver la demanda pública de inconstitucionalidad, a través de la cual se demandó el mencionado artículo, declaró exequible la expresión «por los tribunales administrativos». Señaló, entre otras cosas, que la restricción de la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en lo que atañe a su procedencia, obedece a la potestad de configuración normativa del legislador, cuyo objetivo es diseñar las reglas de trámite que mejor se adapten a las particularidades de cada proceso, las cuales deben responder a los criterios de conveniencia y oportunidad, a fin de lograr la realización de los objetivos que con ellos se persiguen.

En ese sentido, precisó que, en efecto, la limitación impuesta en la norma responde a la finalidad del recurso aludido, la cual se concreta en la protección del precedente vertical, entendido como el respeto a la estructura jerarquizada de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Aunado a ello, el Tribunal Constitucional aclaró que, en el evento en que existan interpretaciones disímiles en las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, el mecanismo procedente es el previsto en el artículo 271 del CPACA, el cual permite definir o sentar nuevos precedentes, así como unificar las discrepancias que se presentan al interior de la corporación. Finalmente, expresó que en casos extraordinarios en los que el Consejo de Estado se aparte del precedente dispuesto en la respectiva sentencia de unificación, el afectado quedará facultado para interponer acción de tutela.

De lo anterior, es necesario destacar que, (i) el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede únicamente contra los fallos dictados por los tribunales administrativos en el curso de la segunda o única instancia; (ii) en los casos en los que se presenten disparidades en las interpretaciones y decisiones de las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, ante la necesidad de expedir una sentencia de unificación, el mecanismo procedente es el dispuesto en el artículo 271 del CPACA, el cual permite sentar o variar un precedente dispuesto en una sentencia de unificación; y por último, (iii) es posible acudir a la acción de tutela, en el evento en que la corporación se aparte del precedente jurisprudencial, en contraposición al principio de coherencia interna y, en consecuencia, vulnere el derecho fundamental al debido proceso.

Análisis del Despacho. Primer problema jurídico. 1. ¿La providencia del 19 de febrero de 2009 al unificar sobre la sentencia constitutiva en el contrato realidad, también se pronunció frente a cómo operaba dicha posición cuando de por medio se daban interrupciones entre los contratos de prestación de servicios? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: La providencia del 19 de febrero de 2009 al unificar sobre la sentencia constitutiva en el contrato realidad, no se pronunció frente a cómo operaba dicha posición cuando de por medio se daban interrupciones entre los contratos de prestación de servicios.

A continuación, se estudiarán los hechos, las pretensiones, el fallo del tribunal de primera instancia, el recurso de apelación, el problema jurídico planteado en la segunda instancia, la decisión y el punto objeto de unificación en el mencionado pronunciamiento. Veamos: La parte demandante, dentro del expediente relacionado con la sentencia del 19 de febrero de 2009, solicitó la nulidad del Oficio 73.300 núm. 862 del 18 de septiembre de 2000, proferido por el director jurídico de la Seccional Tolima del Seguro Social, que negó el reconocimiento y pago de las acreencias laborales generadas a raíz de los contratos de prestación de servicios suscritos con la Seccional de Ibagué del Seguro Social, para desempeñar el cargo de técnico servicios administrativos I, durante los siguientes períodos: • Del 12 de junio al 11 de diciembre de 1995. • Del 12 de diciembre de 1995 al 11 de febrero de 1996. • Del 12 de febrero al 11 de abril de 1996. • Del 12 de abril al 11 de mayo de 1996. • Del 13 de mayo al 12 de julio de 1996. • Del 15 de julio al 14 de septiembre de 1996. • Del 16 de septiembre al 15 de noviembre de 1996. • Del 18 de noviembre de 1996 al 28 de febrero de 1997. • Del 7 de marzo al 6 de septiembre de 1997. • Del 8 de septiembre de 1997 al 31 de marzo de 1998. • Del 1.º de abril al 30 de junio de 1998. • Del 1.º de julio al 11 de noviembre de 1998. • Del 1.º de diciembre de 1998 al 31 de marzo de 1999. • Del 5 de abril al 30 de junio de 1999. • Del 1.º de julio al 30 de septiembre de 1999. • Del 1.º de noviembre de 1999 al 31 de enero de 2000. • Del 1.º de febrero al 31 de mayo de 2000.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas entre el 12 de junio de 1995 hasta el 31 de mayo de 2000, con la inclusión de primas, vacaciones, cesantías, intereses sobre las cesantías, aportes a salud, pensión, ARP, caja de compensación familiar; sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías y la indexación de las sumas dinerarias, en aplicación de los artículos 176 y 177 del C.C.A. El Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades no se presentó en el sub-lite, pues las labores desempeñadas se cumplieron en coordinación sin que se demostraran los elementos propios de la relación laboral.

La señora Ana Reinalda Triana Viuchi interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído. Indicó que tuvo que cumplir un horario laboral, prestó personalmente el servicio y su trabajo se prolongó durante varios años. Agregó que como pagadora tesorera cumplía una labor totalmente subordinada y dependiente, sin que gozara de un nivel amplio de autonomía, con lo que demostraba su evidente labor de manejo y confianza.

La Sección Segunda, a efectos de resolver la segunda instancia, planteó como problema jurídico si la parte demandante tenía derecho a que el Instituto de Seguros Sociales le pagara las prestaciones que le adeudaba como consecuencia del contrato realidad, suscrito para el desempeño del cargo de técnico servicios administrativos I, ejercido sin solución de continuidad a partir del 12 de junio de 1995 hasta el 31 de mayo de 2000, con la inclusión de primas, vacaciones, cesantías, intereses sobre las cesantías, aportes a salud, pensión, ARP, caja de compensación, reajuste anual y sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, o si por el contrario se celebraron contratos de prestación de servicios sin que tenga derecho a prestación laboral alguna.

Al respecto, la Sección Segunda indicó que las pruebas obrantes demostraban que su labor no era independiente y autónoma, sino gobernada por el superior jerárquico y demás funcionarios directivos pertenecientes a la entidad demandada, consolidándose no una relación de coordinación sino de subordinación, prestada personalmente, cumpliendo una jornada laboral y percibiendo a cambio de sus servicios una remuneración. Y al estudiar la prescripción refirió que, en anteriores oportunidades, había declarado la prescripción trienal de los derechos que surgen del contrato realidad, aceptando que dicho fenómeno se interrumpe desde la fecha de presentación de la solicitud ante la entidad demandada.

Señaló que sin embargo se replanteaba este criterio por cuanto en situaciones como la allí estudiada en las cuales no hay fecha a partir de la cual pueda predicarse la exigibilidad del derecho, no era procedente sancionar al beneficiario con la prescripción o extinción del derecho que reclama. Aseveró que en estos asuntos en los cuales se reclaman derechos laborales no obstante mediar un contrato de prestación de servicios, no hay un referente para afirmar la exigibilidad de salarios o prestaciones distintos al valor pactado en el contrato.

Agregó que es a partir del pronunciamiento judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, porque conforme a la doctrina esta es de las denominadas sentencias constitutivas, ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de su ejecutoria.

Concluyó que bajo el entendido de que el término trienal de prescripción se cuenta a partir del momento en que la obligación se hizo exigible en la sentencia ejecutoriada, es justamente a partir de este momento que se contarían los tres (3) años de prescripción de los derechos de la relación laboral hacia el futuro, situación que operaría en caso de que continuara la relación laboral, empero como en aquel asunto se contrajo al reconocimiento de una situación anterior, no existía prescripción pues la obligación, como se dijo, surgía con la decisión, tesis que en aquella oportunidad acogía en su integridad.

Después del repaso de los anteriores puntos que son relevantes para el presente trámite, el Despacho advierte que en la providencia de unificación invocada efectivamente se replanteó la posición que declaraba la prescripción trienal de los derechos que surgían del contrato realidad, para en su lugar considerar que es a partir del fallo judicial que desestimaba los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios, que se hacía exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, porque conforme a la doctrina esta es de las denominadas sentencias constitutivas.

No obstante, es necesario tener presente los siguientes elementos: i) Los supuestos fácticos estudiados por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado se encontraban relacionados con asuntos que entre la fecha del último contrato de prestación de servicios (31 de mayo de 2000) y la expedición del Oficio 73.300 núm. 862 de 18 de septiembre de 2000 no transcurrieron más de tres (03) años.

Es de resaltar que la fecha de la petición que originó la expedición del mencionado oficio no se encuentra señalada en la decisión pluricitada. ii) Si bien hay una interrupción de un mes entre los contratos del 1.º de julio al 30 de septiembre de 1999 y el del 1.º de noviembre de 1999 al 31 de enero de 2000, también lo es que entre la anualidad de 1999 (los dos contratos corresponden al mismo año) y el acto administrativo demandado tampoco transcurrieron más de tres (03) años.

Dato este de gran trascendencia para que lo que se analizará más adelante. Así las cosas, el Despacho estima que la unificación del 19 de febrero de 2009 fijó una nueva postura en el sentido de considerar que cuando se reclamaban los derechos laborales a raíz de contratos de prestación de servicios, la sentencia ya no era declarativa sino constitutiva, más no analizó si dicha posición también aplicaba en el escenario cuando entre la finalización del vínculo contractual y la reclamación administrativa transcurrían más de tres años y muchos menos se refirió a cómo aplicaba la nueva regla cuando se daban interrupciones entre los contratos de prestación de servicios.

Repárese que el escenario del caso que originó la unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado en ningún momento permitía emitir desarrollo al respecto, por cuanto los supuestos fácticos se relacionaban con una petición que se presentó dentro de los tres años siguientes a la culminación del contrato de prestación de servicios y la interrupción de un contrato por un mes, pero que se encontraba en el rango de aquel período.

En conclusión: La decisión del 19 de febrero de 2009 al unificar sobre la sentencia constitutiva en el contrato realidad, no se pronunció frente a cómo operaba dicha posición cuando de por medio existían interrupciones entre los contratos de prestación de prestación de servicios. Segundo problema jurídico. 2. ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca al emitir el fallo del 17 de julio de 2015 aplicó la providencia de unificación del 19 de febrero de 2009 dictada en el proceso con radicado 73001-23-31-000- 20000-03449-01 (3074-2005), en relación con la sentencia constitutiva? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca al emitir el fallo del 17 de julio de 2015 sí aplicó la providencia de unificación del 19 de febrero de 2009 dictada en el proceso con radicado 73001-23-31-000-20000-03449-01 (3074-2005), en relación con la sentencia constitutiva.

Lo anterior con base en los siguientes argumentos: En primer lugar, es necesario precisar que el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. al emitir el pronunciamiento de primera instancia el 16 de diciembre de 2014, en lo atinente a la prescripción del derecho para reclamar, indicó que como la vinculación del demandante no fue de manera continua o permanente entre el 13 de septiembre de 2001 y el 16 de diciembre de 2010, sino que fue interrumpida a mitad y fin de cada año por períodos de más de un mes aproximadamente, y como efectuó la reclamación el 25 de junio de 2012, examinaría si se hallaba prescrita en alguna época el derecho a reclamar la existencia del contrato realidad, de conformidad con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.

Concluyó que la reclamación de la declaratoria de la existencia del contrato realidad no era posible realizarla en cualquier tiempo, sino que debía realizarse dentro de los tres años siguientes al retiro y el demandante prestó sus servicios a la universidad citada hasta el 16 de diciembre de 2010 y solamente presentó la petición el 25 de junio de 2012, por lo que los contratos a los que se les aplicaría el fenómeno de la prescripción eran los que se habían celebrado con anterioridad al que se hallaba vigente al 25 de junio de 2009, es decir, del contrato 825 del 13 de agosto de 2008 hacia atrás, esto es, que sólo se pronunciaría de fondo sobre el período laborado entre el 19 de marzo de 2009 y el 16 de diciembre de 2010.

La parte demandante apeló en el sentido que el Consejo de Estado ha reiterado que a partir de la sentencia se cuenta el término trienal, que es cuando se reconoce la relación laboral existente y que desde su ejecutoria se computaba el término de prescripción, por lo que debía reconocérsele el derecho a reclamar la existencia de la relación laboral desde el 13 de septiembre de 2001.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C al resolver la anterior inconformidad mediante pronunciamiento del 17 de julio de 2015, afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado había señalado inicialmente que en aquellas controversias en las que buscaba declararse la existencia de un contrato realidad y el consecuente restablecimiento del derecho, el término de prescripción contemplado en el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, para los derechos que surgen de la declaratoria de la existencia del contrato realidad, debía contarse a partir de la decisión judicial que así lo reconoce, toda vez que sólo a partir de este momento se hacían exigibles tales derechos.

Agregó que no obstante los fallos de tutela del 6 de septiembre de 2013[15] y 16 de diciembre de 2013[16] clarificaban y adicionaban la jurisprudencia laboral en los casos de reclamaciones de existencia de una relación laboral encubierta en los contratos de prestación de servicios, la cual debía reclamarse dentro del término de prescripción de los derechos laborales, o sea dentro de los tres años siguientes a la causación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto reglamentario 1848 de 1969.

Y que en el caso de autos se encontraba demostrado que el señor Alexander Gómez Rivera prestó sus servicios en la Biblioteca de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas de forma interrumpida, toda vez que entre la suscripción de una y otra orden de prestación de servicios, transcurrieron en promedio de 1 a 2 meses, es decir, que durante esos periodos el demandante quedaba desvinculado del ente universitario por terminación del contrato, por lo que esta circunstancia particular hacía que el término de prescripción extintiva debía analizarse de manera independiente respecto de cada uno de los contratos de prestación de servicios que se allegaban como fundamento fáctico de la relación laboral invocada.

Ultimó que se encontraba configurada la prescripción extintiva, pero no como lo declaró el Juzgado en la sentencia impugnada, comoquiera que prescribió la oportunidad para reclamar la existencia de la relación laboral con ocasión de la OPS núm. 825 del 13 de agosto de 2008, por lo que las reclamaciones presentadas en tiempo recaían solamente sobre las órdenes de prestación de servicios números 568 del 19 de marzo de 2009[17], 807 del 2 de agosto de 2009[18] y 308 del 20 de enero de 2010[19] y que respecto de ellas se efectuaría el análisis sobre la existencia o no del vínculo laboral que invocaba el demandante.

Bajo este contexto, el Despacho infiere que tanto el Juzgado como el Tribunal utilizaron distintos caminos para contabilizar la prescripción extintiva en relación con algunos contratos a raíz de las interrupciones, pues mientras el primero partió de la petición elevada el 25 de junio de 2012 y tres años hacia atrás, para aplicarle la prescripción a los que se habían celebrado con anterioridad al que se hallaba vigente al 25 de junio de 2009, el segundo efectuó el cómputo de cada uno de los contratos, al contabilizar si se cumplían los tres años entre la terminación de los contratos de prestación de servicios y la fecha de la reclamación administrativa de los derechos laborales.

Lo anterior, permite afirmar que la discusión que se presentó en el asunto de la referencia, en lo atinente a la prescripción del derecho, consistía en la forma en que se computaban los tres años de extinción del derecho, dado que la vinculación del demandante no fue de manera continua o permanente entre el 13 de septiembre de 2001 y el 16 de diciembre de 2010 o que entre la ejecución de los contratos de prestación de servicios transcurrieron en promedio de 1 a 2 meses, tal y como lo indicaron la primera y segunda instancia, respectivamente.

Pues bien, esto generó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al no encontrar en la posición unificada de la sentencia constitutiva del derecho lo relacionado con prescripción cuando se trataba de la interrupción de los contratos de prestación de servicios, se remitiera al estudio en sede constitucional de los fallos del 6 de septiembre y 16 de diciembre de 2013, a tal punto que mencionó que estos clarificaban y adicionaban la jurisprudencia laboral en los casos de reclamaciones de existencia de una relación laboral encubierta en los contratos de prestación de servicios.

Repárese que en dichas decisiones de tutela se analizó si era o no aplicable la unificación del 19 de febrero de 2009, cuando transcurrieron más de tres años entre la terminación del contrato de prestación de servicios y la radicación de la solicitud en el que se peticionaba el reconocimiento de la relación laboral. Escenario frente al cual el juez constitucional resolvió negar el amparo de los derechos fundamentales ante la causal de procedibilidad por desconocimiento del precedente, comoquiera que las circunstancias fácticas llevadas al conocimiento de los tribunales accionados eran distintas a la del 2009, esto es, pasaron más de tres años.

Así las cosas, el Despacho encuentra que el estudio efectuado por parte del Tribunal se debió a que la providencia de unificación además de que no se desarrolló bajo un contexto en donde la parte demandante acudió a la administración pública después de transcurridos más de tres años a partir de la finalización del vínculo contractual, tampoco se refirió a la situación especialísima de lo acontecido cuando de por medio se encontraban interrupciones entre las vinculaciones de los contratos de prestación de servicios.

Recuérdese que, tal y como se indicó en el capítulo anterior, los supuestos fácticos de la unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado en ningún momento permitían emitir pronunciamientos respecto de aquellos puntos. En otros términos, la razón principal de la decisión cuestionada para decretar la prescripción de los derechos y no darle el alcance a todo lo reclamado de una sentencia constitutiva, radicó en que algunos de los contratos que el señor Gómez Rivera celebró con el ente universitario transcurrieron más de 1 o 2 meses entre ellos, interrupción que, precisamente, no había sido objeto de estudio por parte de la Sección Segunda en Pleno. Es así como a través de auto del 25 de abril de 2019 en el expediente radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-16), se resolvió seleccionar para unificar en asuntos relacionados con el contrato realidad, entre otros, el concerniente a: ¿Cuál es el término aplicable para determinar la solución de continuidad en aquellos contratos de prestación de servicios que se pactan en forma continua y por un tiempo determinado, pero que presentan interrupción en la celebración de uno y otro? y ¿qué normas fundamentan la aplicación de dicho término?.

Al respecto, se consideró que comoquiera que en la actual jurisprudencia de la Sección Segunda se manejan varios criterios [«15 días hábiles»[20], «un día inclusive»[21], o más de un mes «sin tener en cuenta los 42 días de interrupción de la actividad contractual»[22]] para fijar el término que determina la existencia de solución de continuidad entre contratos de trabajo continuos o sucesivos, se advertía la necesidad de decantar su postura por una de las mencionadas interpretaciones y dejar sentada la que mejor convenga a los derechos e intereses de los administrados.

Esto permite señalar que, si este tema estuviera unificado desde el 19 de febrero de 2009, no hubiese sido necesario efectuar resolución en dicho sentido. En conclusión: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí aplicó la posición de la sentencia constitutiva que se unificó a partir de la decisión de unificación del 19 de febrero de 2009.

Otra situación es que a raíz de que en esta en ningún momento se analizó lo relacionado con las interrupciones de los contratos de prestación de servicios, se ayudó de los pronunciamientos de tutela del 6 de septiembre y 16 de diciembre de 2013, al considerar que clarificaban y adicionaban la jurisprudencia laboral. Por consiguiente, se rechazará el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante, teniendo en cuenta que la providencia de unificación del 19 de febrero de 2009 en ningún momento fue desconocida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al emitir el fallo del 17 de julio de 2015.

Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Jorge Alexander Gómez Rivera contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 17 de julio de 2015, conforme lo expuesto en la parte considerativa.

Segundo: Reconocer personería al abogado Jaime Andrés Malo Nieves, identificado con cédula de ciudadanía 73.209.578 de Cartagena y tarjeta profesional 228.940 del Consejo Superior de la Judicatura, para que represente a la parte demandada. Tercero: Ejecutoriada la presente decisión, por la Secretaría de la Sección Segunda realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente ----------------------- [1] En las consideraciones de la providencia del juzgado no se especificó la razón de ser de la mencionada fecha. [2] Fecha citada textualmente del escrito del recurso extraordinario de unificación. [3] Es de aclarar que el recurso extraordinario de unificación sólo se admitió en relación con el pronunciamiento de unificación del 19 de febrero de 2009, con número de radicación 73001-23-31-000-20000-03449-01 (3074- 2005), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. [4] Al tenor de lo dispuesto en el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, se entiende por sentencias de unificación jurisprudencial «[…] las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión. […]» [5] La igualdad de trato que las autoridades administrativas y judiciales, deben otorgar a las personas, supone una igualdad en la interpretación y aplicación de la ley cuando existen situaciones fácticas similares. [6] Éste es un principio de derecho que es universalmente conocido y que hace referencia a la certeza o grado de previsibilidad que tienen las personas que intervienen en un litigio, en relación con la manera en que un juez le atribuye una determinada consecuencia jurídica a una situación fáctica en particular, luego de referirse a la interpretación que hace de la ley aplicable al caso concreto. [7] En un contexto de alta congestión judicial, evitar la judicialización innecesaria de los casos similares, es una herramienta que garantiza la plena eficacia de este principio. [8] Auto del 7 de abril de 2016;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Segunda; expediente 3172-2015. [9] Ibidem. [10] El artículo 273 de la Ley 1437, indica que la revisión eventual procede a petición de parte o del Ministerio Público. [11] En esta providencia se estudió si resultaba procedente que el Consejo de Estado, por trascendencia económica, conociera en segunda instancia de una acción de grupo en virtud de lo dispuesto en el artículo 271 del CPACA. [12] Auto del 16 de febrero de 2016;

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 70001-33-31-007-2005-01762-01, exp. AG – 2005-01762. [13] En la ponencia inicial la denominación de este instrumento procesal era la de recurso extraordinario de anulación. Sin embargo, esta se modificó por la de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el debate en plenaria de la Cámara de Representantes. [14] Gaceta del Congreso 951 del 23 de noviembre de 2010, proyecto de Ley 315 de 2010 Cámara y 198 de 2009 Senado.

A este respecto, se señaló «[…] En cuanto al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se suprimen las causales 2 a 6 del artículo 258, para establecer como única causal que da lugar al mismo, precisamente, aquella relacionada con el objeto para el cual se instituye dicho recurso, esto es, cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, o sea, aquellas señaladas en el artículo 270 ibídem.

En consecuencia, en el artículo 262 se elimina el texto de los numerales 4 y 5, y se crea un nuevo numeral 4, por cuya inteligencia el recurso extraordinario que se interponga deberá indicar con precisión la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento […]». [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado núm. 11001- 03-15-000-2013-01662-00. [16] Consejo de Estado, Sección Cuarta, radicado núm. 11001-03-15-000-2013- 01015-01. [17] Tiempo de ejecución del 19 de marzo al 3 de agosto de 2009. [18] Tiempo de ejecución entre el 21 de agosto de 2009 y el 5 de enero de 2010. [19] Tiempo de ejecución desde el 20 de enero de 2010 (suspendido del 16 de junio al 25 de julio de 2010) hasta el 16 de diciembre de 2010. [20] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia de 26 de julio de 2018.

Radicado 68001-23-31-000-2010-00799-01. C.P. César Palomino Cortés. [21] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia de 18 de julio de 2018. Radicado 68001 23-33-000-2013-00689-01(3300-14) C.P. William Hernández Gómez. [22] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 13 mayo de 2015. Radicado 680012331000200900636 01.

C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.