08001-23-33-000-2012-00385-01 — Consejo de Estado

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA –Determinación De acuerdo con la regla fijada por la sección segunda, el IBL de la pensión, para quienes están en transición, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.

Sin embargo, estas personas se pensionarán con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en el Decreto 929 del 1976, siempre que cumplan con los requisitos para la aplicación de dicho régimen.(…) el derecho al demandante a conservar los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, previstos en el régimen anterior que, en su caso, es el régimen especial del artículo 7.º del Decreto 929 de 1976, toda vez que prestó sus servicios en la Contraloría General de la República por más de 20 años, desde el 16 de octubre de 1979 hasta el 12 de abril de 2010 (fol. 246).(iii).

Sin embargo, en lo atinente a la liquidación de su pensión, el ingreso base de liquidación – IBL, debía ajustarse a las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020 citada, la cual resulta aplicable al presente asunto, por ser precedente obligatorio y porque en el sub examine no se ha configurado cosa juzgada.

Bajo tal entendimiento, el IBL corresponde al 75% del salario promedio devengado durante los últimos 10 años, según el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, en consideración a que para su entrada en vigor, al demandante le hacían falta más de 10 años para consolidar su estatus pensional, en el entendido que cumplió la edad (55 años) el 6 de junio de 2008 y el tiempo (20 años) el 16 de octubre de 1999.(iv).

Asimismo, los factores salariales a incluir en la liquidación de la pensión son únicamente los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones, que para el presente caso serían: la asignación básica y bonificación por servicios prestados. (v). No obstante, se advierte que la entidad accionada, a través de la Resolución Número UGM 049346 del 8 de junio de 2012, modificó la Resolución No. PAP 006275 del 12 de julio de 2010, y reliquidó la pensión de vejez del demandante, con el 75% del promedio de lo devengado en el último semestre de servicios, e incluyó como factores computables los siguientes: asignación básica, bonificación por servicios, quinquenio y primas de navidad, servicios y vacaciones(…)Sin embargo, la Sala no modificará el acto de reconocimiento pensional del demandante para no desmejorar la pensión de vejez que le fue reconocida, toda vez que no puede hacerse más gravosa la situación pensional de quien se entiende acudió a esta jurisdicción con la intención de que le fuere elevado el quantum pensional en beneficio a sus intereses.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020,rad 05001-23-33-00-2012- 00572-011882-14CE-SUJ-SII-020-20,C.P.Sanda Liseth Ibarra Vélez FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 929 DE 1976 / DECRETO 1158 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., ocho (8) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 08001-23-33-000-2012-00385-01(4217-14) Actor: DOMINGO HERAZO PÉREZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Tema: Reliquidación pensional - Contraloría General de la República.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011. ASUNTO Conoce la Sala de Subsección del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El señor DOMINGO HERAZO PÉREZ, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, demandó a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, en procura de obtener el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1.

Pretensiones[1] (i). La nulidad parcial de la Resolución No. PAP 006276 del 12 de julio de 2010, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE en Liquidación, le reconoció la pensión sin tener en cuenta el promedio de los factores de salario devengados en los últimos seis meses de servicio. (ii). La nulidad parcial de la Resolución No. UGM 049346 del 8 de junio de 2012, por medio de la cual CAJANAL EICE en Liquidación, ordenó la reliquidación de su pensión de vejez sin considerar en debida forma los factores salariales que percibió en el último semestre de servicios.

(iii). A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a lo siguiente: a) Reliquidar y pagar la pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó en el último semestre de servicios, tales como la asignación básica, bonificación por servicio, bonificación especial, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y demás emolumentos, por la totalidad del valor certificado para cada uno de ellos y luego dividirlo en sextas partes para sacar el promedio mensual correspondiente. b) De acuerdo con lo anterior, pagar la pensión en una cuantía no inferior a $5.801.828.61, efectiva a partir del 13 de abril de 2010, con los respectivos reajustes dispuestos en la Ley 100 de 1993, sobre dicho valor. c) Liquidar y pagar las diferencias entre lo que se ha venido cancelando por concepto de los actos administrativos demandados y lo que se determine pagar en la sentencia que acceda a las pretensiones, efectivas a partir del 13 de abril de 2010, calculadas sobre la base de una cuantía inicial de $5.801.828.61. d) Realizar los ajustes de valor conforme al Índice de Precios al Consumidor – IPC. 2.

Fundamentos fácticos[2] El señor DOMINGO HERAZO PÉREZ fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos (i). Laboró al servicio del Estado por más de 20 años y su último empleador fue la Contraloría General de la República. (ii). Cumplió el estatus jurídico de pensionado el 6 de junio de 2008 y se retiró de forma definitiva del servicio a partir del 13 de abril de 2010.

(iii). Para el 1 de abril de 1994, contaba con más de 40 años de edad, encontrándose amparado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. (iv). Mediante Resolución No. PAP 006276 del 12 de julio de 2010, CAJANAL EICE en Liquidación, le reconoció la pensión de jubilación en cuantía de $1.537.263.44, efectiva a partir del 1 de julio de 2009 y condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.

(v). El 14 de enero de 2011, solicitó la reliquidación de la prestación social, conforme al régimen especial de la Contraloría General de la República dispuesto en el Decreto 929 de 1976, esto es, con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el último semestre de servicio a la Entidad. (vi). La entidad demandada a través de Resolución No. UGM 049346 del 8 de junio de 2012, reliquidó la pensión en cuantía de $3.542.878, efectiva a partir del 13 de abril de 2010, sin embargo, no tuvo en cuenta la totalidad del valor certificado para cada uno de los factores salariales percibidos en el último semestre. 3.

Normas violadas y concepto de violación[3] En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: De orden constitucional: artículos 2, 13, 25 y 58. De orden legal: artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo; artículo 7 del Decreto 929 de 1976; artículo 40 del Decreto 720 de 1978; artículos 11, 36 y 289 de la Ley 100 de 1993 y las Leyes 57 de 153 de 1887.

Al desarrollar el concepto de violación el demandante adujo que se debe declarar la nulidad pretendida porque los actos administrativos demandados incurrieron en una violación de la Constitución y la ley por cuanto desconocieron que al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y toda vez que laboró por más de 20 años en la Contraloría General de la República, le es aplicable el Decreto 929 de 1976, es decir, que su pensión se liquide con el 75% de los devengado en el último semestre de servicios al Estado, inmediatamente anterior al retiro definitivo.

Así las cosas, aseguró que, en cuanto a los factores de salario, según las sentencias del 30 de abril de 1997[4] y del 17 de julio de 2003[5] proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, entre otras, estos se deben estimar por el 100% certificado en dicho periodo de tiempo. En conclusión, afirmó que por ser beneficiario de la transición consagrada en el Sistema de Seguridad Social Integral le asiste el derecho a la aplicación del régimen pensional dispuesto en los Decretos 926 de 1976 y 720 de 1978, para los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República, es decir, a que se liquide la prestación social teniendo en cuenta todos los factores de salario que percibió en los últimos seis meses de servicio, cuyo valor debe ser tomado de forma completa y no fraccionada como lo disponen estas normas.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP[6] a través de apoderada se opuso a las pretensiones de demanda pues manifestó que no le asiste legitimación en la causa por pasiva puesto que la pensión respecto de la que se realiza el reclamo, aún está a cargo de CAJANAL EICE en Liquidación. Lo expuesto, en el entendido que la reclamación presentada por el demandante fue radicada el 12 de julio de 2010 y no como lo sostuvo en la demanda, el 14 de enero de 2011, de tal manera que CAJANAL EICE en Liquidación ya venía gestionando su reclamación antes del 8 de noviembre de 2011, fecha a partir de la cual la UGPP asumió la competencia sobre esta prestación conforme lo dispuesto en el Decreto 4269 de 2001.

En los términos anteriores, presentó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, requirió su desvinculación del proceso. 2.2. La Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE en Liquidación[7] por medio de apoderado pidió que se negaran las pretensiones del medio de control pues señaló que los actos administrativos reprochados fueron expedidos conforme a la Constitución y las leyes vigentes y aplicables al caso.

En ese orden de ideas, precisó que el señor Domingo Herazo Pérez adquirió el estatus de pensionado el 6 de junio de 2008 y por ser beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y prestar sus servicios por más de 20 años a la Contraloría General de la República se tuvo en cuenta el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, según da cuenta la Resolución UGM del 8 de junio de 2012.

Asimismo, indicó que el artículo 40 del Decreto 720 de 1978, estableció los factores de salario para los servidores de la Contraloría General de la República, de tal manera que se incluyeron en la liquidación según los devengados por el demandante para el último semestre. Ahora bien, en cuanto al monto de los factores salariales, advirtió que la prima de vacaciones fue incluida por un valor de $2.166.695, el cual resulta de dividir en dos el valor certificado como percibido, con motivo a que esta prestación se causa en forma anual, por consiguiente, no se puede tener en cuenta en un 100%.

Lo mismo sucedió con el cálculo de la prima de navidad, la cual se incluyó pese a que no es factor salarial y en cuanto a las bonificaciones, estas se tuvieron en cuenta según la cuantía demostrada en el expediente administrativo. Por otra parte, requirió que no se considerara la certificación de salarios aportada con la demanda, que fundamenta la solicitud de reliquidación, toda vez que no especifica la fecha en la cual fueron causados los valores ahí consignados y tampoco se encuentra suscrita por el representante legal de la entidad empleadora o quien este facultado para ello.

De igual manera, pidió que, en el evento de acceder a las pretensiones, se ordenen los descuentos de los dineros sobre los factores salariales que no fueron objeto de aportes por el empleador y además que no se condenara al pago de intereses moratorios e indexación por cuanto ha cumplido con las obligaciones legales a su cargo. Formuló las excepciones de (i) caducidad porque transcurrieron más de cuatro meses desde la notificación de la Resolución demandada, hasta la presentación del medio de control, (ii) inexistencia de las obligaciones reclamadas a cargo de CAJANAL por cuanto los actos administrativos demandados se encuentran conforme a la ley, (iii) cobro de lo no debido toda vez que se han pagado los dineros a favor del pensionado, debidamente, (iv) compensación, en el sentido que se deben tener en cuenta todos los concepto recibidos por el demandante a fin de reconocerlos en la sentencia, (v) excepción de buena fe toda vez que la Entidad ha actuado según ese principio constitucional, (vii) genérica o innominada, referida a que se declare de oficio cualquiera que resulte probada en el proceso y (viii) prescripción, respecto de las mesadas causadas tres años antes de la reclamación administrativa según lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.

3. AUDIENCIA INICIAL El 11 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo del Atlántico celebró audiencia inicial[8] en la que resolvió (i) declarar saneado el proceso (ii) advertir que no se configuró la excepción de caducidad propuesta por CAJANAL como quiera que el asunto versa sobre prestaciones periódicas, (iii) declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la UGPP por cuanto el Decreto 2040 del 10 de junio de 2011 dispone que esa Unidad se encargará, incluso, de los procesos correspondientes a CAJANAL que se encuentren en trámite al cierre de su liquidación, (iv) resolver que las excepciones de fondo se analizarían en la sentencia y (v) fijar el litigio en los siguientes términos: «[…] Establecer si el actor tiene derecho a que se le reliquide la pensión de vejez reconocida, calculando su monto con todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, y si le asiste ese derecho, verificar si por el trascurso del tiempo el derecho se encuentra total o parcialmente prescrito, en tanto y si ello fuere del caso, en las correspondientes diferencias que pudieran existir entre las mesadas pensionales liquidadas en el acto demandado y las que habrían de reconocerse en caso de despachar favorablemente las pretensiones de la demanda».[9] De igual forma decidió (vi) tener como pruebas las aportadas con la demanda y la contestación y (vii) decretar pruebas.

4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 22 de abril de 2014, el Tribunal Administrativo del Atlántico[10] profirió sentencia de primera instancia mediante la cual (i) declaró no probadas las excepciones propuestas que no fueron objeto de pronunciamiento en audiencia inicial, (ii) negó las suplicas de la demanda y (iii) se abstuvo de condenar en costas.

Como fundamento de la decisión, en primer lugar, precisó que en el presente asunto no existe controversia en relación con que los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República que se encuentran amparados por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, les es aplicable un régimen especial de pensional como se advierte en los actos administrativos demandados donde CAJANAL reconoció que el demandante tenía el beneficio de pensionarse con fundamento en normas anteriores a la precitada Ley 100 de 1993.

En ese orden de ideas, expuso el marco normativo y jurisprudencial aplicable en el que explicó que quienes cumplen con todas las exigencias de dicho régimen de transición, en materia pensional se les seguirá aplicando lo relacionado con la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión del régimen anterior. En ese sentido, en cuanto al monto, indicó que según la sentencia del 21 de septiembre de 2000 y del 10 de febrero de 2011 proferidas por el Consejo de Estado en los expedientes 470-99 y 0578-10, respectivamente, se respetará, para el sub-examine, lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, que en su artículo 7 determinó que la pensión sería equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.

Sobre los factores salariales, resaltó que la posición reiterada del Alto Tribunal Contencioso Administrativo es que deben considerarse todos aquellos que se percibieran en el último semestre de servicios, incluso que, en el evento de que no se hiciere el descuento respectivo sobre alguno o algunos, debería realizarse previamente la deducción al momento del reconocimiento y liquidación. Bajo ese contexto jurídico, afirmó que está probado en el proceso que CAJANAL EICE en Liquidación mediante Resolución No. PAP 006276 del 12 de julio de 2010, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a favor del demandante y luego, a través de Resolución No. UGM 049346 del 8 de junio de 2012, la reliquidó sobre el 75% del promedio de salarios que devengó durante el último semestre, entre el 13 de octubre de 2009 y el 12 de abril 2010», teniendo en cuenta la asignación básica, bonificación por servicios prestados, la prima de navidad, el quinquenio y las primas de servicio y vacaciones, para un monto de $3.542.878.

De acuerdo con lo anterior, concluyó que CAJANAL EICE en Liquidación actuó con total apego a lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976 incluyendo todos los factores percibidos por el señor DOMINGO HERAZO PÉREZ, proporcionándolo a lo devengado en los últimos seis meses de servicio, en consecuencia, negó las pretensiones del medio de control porque no evidenció la existencia de causal alguna de nulidad en los actos administrativos demandados y con ello declaró no probadas las excepciones de fondo propuestas por la entidad demandada.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante.

En desarrollo de lo expuesto, resaltó que su inconformidad se centra en que la entidad no tuvo en cuenta el valor correcto de los factores salariales que incluyó en contraposición a lo determinado por las normas, como el Decreto 929 de 1976, la jurisprudencia aplicable[12] y al principio de favorabilidad constitucional.

6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1. La parte demandante[13] reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación relacionados con la forma de liquidar los factores salariales que se incluyeron para calcular el monto de su pensión y alegó que, para el caso, no es aplicable la sentencia SU-230 de 2015 expedida por la Corte Constitucional pues la actuación administrativa y judicial inició con anterioridad a esta de tal manera que acogerla desconocería el artículo 45 de la Ley Estatuaria de Administración de Justicia según el cual las sentencias de esa Corporación tienen efectos hacia futuro. 6.2.

La parte demandada[14] requirió que se confirmara el fallo apelado por cuanto, de acuerdo con la posición unificada de la Corte Constitucional en sentencia SU-230 de 2015, el demandante no tiene derecho ni siquiera a la inclusión del quinquenio, prima de servicios, de vacaciones y de navidad para el cálculo del IBL, mucho menos a que se incluyan en un 100% como lo pretende con el recurso interpuesto.

7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Segunda Delegada ante esta Corporación[15] presentó concepto en el que solicitó que se modificara la sentencia de primera instancia en el sentido de ordenar la inclusión del valor total de la prima de navidad, de vacaciones y el quinquenio en ½(sic) parte de la remuneración del demandante para el año 2009 de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 7 de diciembre de 2016 que así lo dispuso.

Por lo demás, pidió que se confirmara el fallo recurrido. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto y según lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.

No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin restricciones. Por tanto, como quiera que en el presente asunto apeló solo la parte demandante, la Sala de Subsección podrá conocer solo lo relacionado con dicho recurso en lo concerniente a la inclusión de los factores salariales devengados en el último semestre, con sujeción a lo dispuesto por el Decreto 929 de 1976. 2.

Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar ¿si el señor DOMINGO HERAZO PÉREZ, por ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, en aplicación del régimen especial previsto en el Decreto 929 de 1976? Para resolver, se desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso y (ii) caso concreto. 3.

Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Postura unificada en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 929 de 1976 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. El Decreto 929 de 1976, en su artículo 7.º, consagró un régimen especial de pensiones para los servidores de la Contraloría General de la República, así: «ARTÍCULO 7.

Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre».

Ahora bien, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020[16], fijó la siguiente regla en relación con el IBL de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, a quienes se les aplica el régimen especial de pensiones de la Contraloría General de la República: «El Ingreso Base de Liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994».

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «53. De acuerdo con la regla y subreglas contenidas en el precedente de Sala Plena[17], el ingreso base de liquidación para las pensiones de quienes están en transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.

Estas personas se pensionan con los requisitos de la norma anterior en cuanto a edad, tiempo de servicio y tasa de retorno. 54. Lo expresado resulta importante para esta providencia, pues si bien aquel precedente atañe al régimen general anterior contenido en la Ley 33 de 1985, constituye un referente jurisprudencial pertinente, y por ende, plausible su aplicación para quienes siendo beneficiarios de la transición, definieron su derecho conforme a una norma especial; pues, el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 no estableció tratos diferenciales para los distintos servidores públicos, y muestra de ello es que ingresaron a él solo en consideración al sector a donde estaban vinculados[18], sin atender las instituciones empleadoras ni las entidades previsionales que los amparaban. 55.

En apoyo de tal conclusión, la Sala encuentra que la Corte Constitucional a través de la sentencia SU-395 de 2017, al resolver acciones de tutelas contra fallos que ordenaron reliquidación de pensiones especiales, entre otras del Decreto 929 de 1976 (Contraloría General de la República), y con sustento en la tesis plasmada en el fallo C-258 de 2013[19], indicó: En primer lugar, tal como se advertía en el capítulo anterior sobre el alcance del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E.- acertadamente se rigió para el reconocimiento y pago de las pensiones de las demandantes en los casos bajo estudio, por la citada Ley y su régimen de transición, que mantuvo (i) el tiempo de servicios, (ii) la edad y (iii) el monto de la pensión del régimen anterior; por ello, aplicó el Decreto 929 de 1976 en esos aspectos, pero no para los factores salariales, porque le correspondía lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y sus Decretos reglamentarios, señalados específicamente en el Decreto 1158 de 1994.

Sin embargo, en las sentencias objeto de acción de tutela se interpretó que los factores salariales deben ser los consagrados en el régimen anterior, en cuanto que las demandantes son beneficiarias del régimen de transición. Es decir, se concluyó, sin más, que el monto de la pensión al que se refiere el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no significa únicamente la tasa de reemplazo, sino que también incluye el ingreso base de liquidación en sí mismo considerado y los factores salariales -y demás elementos constitutivos de la liquidación pensional-.

De esta suerte, concluyeron que a las demandantes se les debía reconocer una pensión equivalente (i) al 75% (tasa de reemplazo establecida en el art. 7 del Decreto 929 de 1976) (ii) del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios (IBL señalado en ese mismo precepto), (iii) incluyendo los factores salariales enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por así autorizarlo el artículo 17 del Decreto 929 de 1976, que hizo extensivas las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y las normas que lo modifican y adicionan a los empleados de la Contraloría General de la República, en cuanto no se opongan a dicho decreto ni a su finalidad.

Igualmente, se dio aplicación al caso del artículo 40 del Decreto 720 de 1978, que establece factores adicionales de salario, ordenamiento este último destinado a los servidores del ente fiscal. Frente a esta conclusión, se advierte, al rompe, un defecto sustantivo por interpretación contraria a lo expresamente establecido por el legislador en los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como por desconocimiento de las sentencias de constitucionalidad con efecto erga omnes C-168 de 1995 y C-258 de 2013. 56.

Con fundamento en lo disertado, para la Sala es inequívoco que la aplicación del régimen de transición, aún respecto de beneficiarios de normas pensionales especiales, solo ampara los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno, pues la liquidación del derecho, en lo que corresponda atenderá las variables de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.» Además, en esta providencia, la Sección Segunda también se ocupó de analizar el tema de los aportes pensionales y el principio de sostenibilidad fiscal, frente a lo cual concluyó: «84.

De esta manera, los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral tienen el carácter de parafiscales y son obligatorios, tanto para el empleador como para el empleado, sin que su pago quede al arbitrio de quienes están en la obligación de efectuarlos, ni llegar a ser objeto de negociación, acuerdo o conciliación. Una vez decretados por la ley, estos aportes deben ser realizados en la forma y tiempo establecidos. 85.

Alrededor de la regulación de los aportes, tenemos que unos son los que el empleador y empleado debieron haber efectuado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otros, a partir de ésta. Precisión que resulta de la mayor relevancia, ya que de ello dependerá la proporción que debió aplicarse en su momento sobre el ingreso base de cotización. […] 91.

Lo anterior resulta importante, porque en función de los principios de sostenibilidad financiera y de solidaridad, inherentes al sistema pensional, la cotización pensional antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, constituye parte del soporte fiscal que sustenta las pensiones reconocidas, lo cual se reguló en la forma que quedó indicada, o en casos especiales, a partir de normas concretas que así lo dispusieron. […] 106.

En el contexto anterior, la Sala, luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.

En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada. (Negrilla y subrayado de la Sala) Así entonces, de acuerdo con la regla fijada por la sección segunda, el IBL de la pensión, para quienes están en transición, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.

Sin embargo, estas personas se pensionarán con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en el Decreto 929 del 1976, siempre que cumplan con los requisitos para la aplicación de dicho régimen. Por último, es de resaltar que la referida sentencia de unificación constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, además, en ella se precisó que las reglas que allí se fijaron se aplicarían con efectos retrospectivos «(i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables». 4.

Análisis del caso concreto La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia con el fin de que se revoque y en su lugar se ordene la reliquidación de su pensión con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios. En la sentencia apelada, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones al analizar que el acto de reliquidación de la prestación social proferido por CAJANAL se ajustó al Decreto 979 de 1976.

Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio allegado al proceso, cuya autenticidad no fue controvertida por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos relevantes: 4.1. Hechos probados. a). Edad del demandante. El señor DOMINGO HERAZO PÉREZ nació el 6 de junio de 1953 (fol. 116), cumpliendo la edad de 55 años el 6 de junio de 2008.

Para el 1 de abril de 1994, contaba con 41 años de edad. b). Tiempo de servicios laborados y conceptos devengados. De acuerdo con el certificado laboral expedido por el Director de Gestión de Talento Humano de la Contraloría General de la República en folio 246 del expediente, el señor DOMINGO HERAZO PÉREZ laboró como profesional universitario grado 01 en el Grupo de Vigilancia Fiscal en la Gerencia Atlántico, entre el 16 de octubre de 1979 y el 12 de abril de 2010, y durante el último año de servicios devengó la asignación básica, la bonificación por servicios, quinquenio, primas de servicios, navidad, vacaciones, indemnización por vacaciones y bonificación por recreación. c).

Acto administrativo de reconocimiento pensional. Mediante Resolución No. PAP 006275 del 12 de julio de 2010, CAJANAL EICE en Liquidación, le reconoció la pensión de vejez al señor DOMINGO HERAZO PÉREZ, por ser beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con la edad, tiempo y monto dispuestos en el Decreto 929 de 1976.

En lo relacionado con la liquidación del IBL tuvo en cuenta los dispuesto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 en un monto mensual de $1.537.263.44 a partir del 1 de julio de 2009, condicionado al retiro del servicio (fols.3 a 9). d). Solicitud de reliquidación pensional. El 14 de enero de 2011, el señor DOMINGO HERAZO PÉREZ presentó solicitud ante CAJANAL para que reliquidara su pensión teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual de lo que devengó en el último semestre laborado de acuerdo con el Decreto 929 de 1976, en concordancia con el Decreto 1045 de 1978 y el Decreto 720 de 1978, incluyendo todos los factores salariales devengados y certificados en el periodo comprendido entre el 13 de octubre de 2009 y el 12 de abril de 2010, así (fs. 16 a 18): «Sueldos $15.508.988.00 Bonificación Especial (Quinquenio) 16.565.154.00 Bonificación por servicios 867.019.00 Prima de servicios 3.089.866.00 Prima de vacaciones 5.398.682.00 Prima de navidad 4.984.920.00 Indemnización por vacaciones 7.587.336.00 Total semestral de factores salariales devengados $54.001.965.00 Promedio mensual de factores salariales devengados $9.000.327.00 X75 Calor inicial de la pensión $6.750.245.63» e).

Acto administrativo que reliquidó la pensión de vejez. De acuerdo con la solicitud presentada, a través de Resolución Número UGM 049346 del 8 de junio de 2012, CAJANAL EICE en Liquidación reliquidó el IBL de la prestación social reconocida al demandante según lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, aplicando un 75% sobre el promedio de salarios devengados durante el último semestre, entre el 13 de octubre de 2009 y el 12 de abril de 2010, incluyendo como factores salariales la asignación básica, la bonificación por servicios, el quinquenio y las primas de navidad, servicios y vacaciones, para un monto total de $3.542.878 efectiva a partir del 13 de abril de 2010, así (fs. 10 a 15): |AÑO |FACTOR |VALOR |VALOR IBL |VALOR IBL | | | |ACUMULADO | |ACTUALIZADO | |2009 |Asignación |6.440.712.00 |6.440.712.00 |6.440.712.00 | | |básica mes | | | | |2009 |Bonificación |867.019.00 |867.019.00 |867.019.00 | | |servicios | | | | | |prestados | | | | |2009 |Prima de |3.949.597.00 |3.949.597.00 |3.949.597.00 | | |navidad | | | | |2009 |Quinquenio |2.760.859.00 |2.760.859.00 |2.760.859.00 | |2010 |Asignación |9.068.276.00 |9.068.276.00 |9.068.276.00 | | |básica mes | | | | |2010 |Prima de |3.089.866.00 |3.089.866.00 |3.089.866.00 | | |servicios | | | | |2010 |Prima de |2.166.695.00 |2.166.695.00 |2.166.695.00 | | |vacaciones | | | | 4.2.

Análisis sustancial De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial expuesto y del análisis del acervo probatorio, se considera lo siguiente: (i). En el caso concreto no existe discusión alguna respecto a que el demandado es beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[20], puesto que a la entrada en vigencia de dicha norma para los empleados del orden nacional (1.° de abril de 1994) contaba con más de 40 años de edad[21], asunto que no fue controvertido dentro del presente proceso.

(ii). Lo anterior le otorga el derecho al demandante a conservar los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, previstos en el régimen anterior que, en su caso, es el régimen especial del artículo 7.º del Decreto 929 de 1976, toda vez que prestó sus servicios en la Contraloría General de la República por más de 20 años, desde el 16 de octubre de 1979 hasta el 12 de abril de 2010 (fol. 246).

(iii). Sin embargo, en lo atinente a la liquidación de su pensión, el ingreso base de liquidación – IBL, debía ajustarse a las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020 citada, la cual resulta aplicable al presente asunto, por ser precedente obligatorio y porque en el sub examine no se ha configurado cosa juzgada[22].

Bajo tal entendimiento, el IBL corresponde al 75% del salario promedio devengado durante los últimos 10 años, según el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, en consideración a que para su entrada en vigor, al demandante le hacían falta más de 10 años para consolidar su estatus pensional[23], en el entendido que cumplió la edad (55 años) el 6 de junio de 2008 y el tiempo (20 años) el 16 de octubre de 1999.

(iv). Asimismo, los factores salariales a incluir en la liquidación de la pensión son únicamente los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones, que para el presente caso serían: la asignación básica y bonificación por servicios prestados. (v). No obstante, se advierte que la entidad accionada, a través de la Resolución Número UGM 049346 del 8 de junio de 2012, modificó la Resolución No. PAP 006275 del 12 de julio de 2010, y reliquidó la pensión de vejez del demandante, con el 75% del promedio de lo devengado en el último semestre de servicios, e incluyó como factores computables los siguientes: asignación básica, bonificación por servicios, quinquenio y primas de navidad, servicios y vacaciones (vi).

En este orden de ideas, se muestra evidente para la Sala que la pensión actualmente reconocida al demandante le resulta más favorable que la que le hubiera correspondido al aplicar las reglas de la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, pues la entidad accionada tuvo en cuenta un periodo de liquidación inferior (el último semestre) y factores adicionales a los previstos en el Decreto 1158 de 1994, como el quinquenio y las primas de navidad, servicios y vacaciones.

(vii). Por lo expuesto, el demandante no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de todos factores devengados en el último semestre de servicios, ni a que se le tenga en cuenta el valor total certificado para cada uno de los factores salariales como lo solicitó en la demanda, pues de acuerdo con las nuevas reglas de unificación, el periodo computable corresponde a los 10 últimos años de servicios y los factores salariales con vocación de integrar el IBL pensional son únicamente los enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en virtud de la transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

(viii). Sin embargo, la Sala no modificará el acto de reconocimiento pensional del demandante para no desmejorar la pensión de vejez que le fue reconocida, toda vez que no puede hacerse más gravosa la situación pensional de quien se entiende acudió a esta jurisdicción con la intención de que le fuere elevado el quantum pensional en beneficio a sus intereses.

Por consiguiente, se dejará incólume la decisión contenida en la Resolución Número UGM 049346 del 8 de junio de 2012 y, en consecuencia, la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones del medio de control será confirmada, pero por las razones expuestas en este fallo. 5. Condena en costas El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Atendiendo esa orientación, en el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas en esta instancia, toda vez que de conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, no resultó probada su causación, además, si bien no prosperó el recurso de apelación, ello se debió al cambio jurisprudencial ocurrido durante el curso del proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 22 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor DOMINGO HERAZO PÉREZ contra LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen y efectúese las anotaciones en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Folios 21 a 22 del expediente. [2] Folio 19 del expediente. [3] Folios 26 a 30 del expediente. [4] Expediente 14480. [5] Expediente 3538-2002. [6] Folios 49 a 51 del expediente. [7] Folios 136 a 150 del expediente. [8] Folios 231 a 241 del expediente. [9] Folio 239 del expediente. [10] Folios 288 a 300 del expediente [11] Folios 301 a 305 del expediente. [12] Reiteró las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferidas el 30 de abril de 1997 en el expediente 14480 y el 17 de julio de 2003 en el expediente 3538-2002, entre otras. [13] Folios 364 a 369 del expediente. [14] Folios 370 a 373 del expediente. [15] Folios 374 a 383 del expediente. [16] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ-S2- 020-20 del 11 de junio de 2020, radicación 05001-23-33-00-2012-00572-01 (1882-2014). [17] Refiriéndose a la sentencia del 28 de agosto de 2018 emitida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, radicado 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. [18] Conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993 y 2.º del Decreto Reglamentario 691 de 1994, para los servidores del orden nacional, empezó a regir el 1.º de abril de 1994, mientras que, para los territoriales, el 30 de junio de 1995. [19] Declaró inexequibles apartes del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992. [20] «[…]La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]». [21] El señor DOMINGO HERAZO PÉREZ nació el 6 de junio de 1953 (fol. 116). [22] Según lo expuesto expresamente en sus párrafos 110 y 111, los cuales señalan: «110. La sección segunda, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, efecto que se le dará a esta sentencia, disponiendo que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la inaplicación de esta sentencia.» [23] El demandante adquirió el estatus de pensionada el 6 de junio de 2008, fecha en la que acreditó los 55 años de edad, momento para el cual ya contaba con el tiempo exigido para acceder al beneficio pensional, de acuerdo con el Decreto 929 de 1976.