PENSIÓN GRACIA – Requisitos / DOCENTES REMUNERADOS CON RECURSOS DEL SITUADO FISCAL O LEY GENERAL DE PARTICIPACIÓN / PENSIÓN GRACIA – Computo del tiempo del servicio prestado por contrato de prestación de servicios / CONTRATO REALIDAD Frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.(…) en cuanto a lo expuesto por la UGPP en el recurso de apelación, referente a que no son válidos los tiempos servidos por el accionante durante los años 1983 a 1993 (contratos de prestación de servicios),para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto según lo afirma, se trata de tiempos en los que estuvo vinculado al municipio de Potosí y a través de órdenes de prestación de servicios, la Sala precisa que tal argumento carece de fundamento, pues conforme lo ha definido esta Corporación, es viable que el tiempo de actividad docente, a través de contratos de prestación de servicios, sea incluido en el cómputo del reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que durante el lapso laborado mediante dicha modalidad se entienden configurados los elementos de la relación laboral que son inherentes a la labor de los maestro FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 2013 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 52001-23-33-000-2016-00499-01(2298-19) Actor: CLELIO RAFAEL BOLAÑOS BENAVIDES Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Medio de Control: Pensión Gracia - Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 07 de noviembre de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño, accedió a las pretensiones de la demanda promovida por el señor Clelio Rafael Bolaños Benavides contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda Clelio Rafael Bolaños Benavides, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de las resoluciones 009840 del 3 de marzo de 2016 y RDP 021065 del 31 de mayo de 2016, a través de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación al demandante.
A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle y pagarle una pensión gracia de jubilación, de acuerdo a lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, con las respectivas mesadas atrasadas a que tiene derecho, a partir del 27 de agosto de 2005, fecha en que adquirió el estatus de pensionado y hasta cuando se haga efectivo el pago y sea incluido en nómina de pensionados.
Así mismo, solicitó condenar a la UGPP al reconocimiento de los intereses moratorios sobre las sumas que resulten adeudadas si a ello hubiere lugar y al pago de las agencias en derecho y costas procesales. 1. Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 2 y 3), en síntesis, son los siguientes: Manifestó que el señor Clelio Rafael Bolaños Benavides, nació el 27 de agosto de 1955 y se desempeñó como docente territorial y/o nacionalizado durante más de 20 años, con lo cual cumple con los requisitos de tiempo de servicio continuos o discontinuos como docente y los 50 años de edad el 27 de agosto de 2005.
Que fue nombrado como docente municipal por medio del Decreto 31 de 18 de noviembre de 1980, a partir del 18 de noviembre de 1980 hasta el 30 de diciembre de 1982; por medio de contratos de prestación de servicios desde el 1 de enero de 1983 hasta el 31 de diciembre de 1991; y en propiedad como docente nacionalizado, por medio del Decreto No 006 del 7 de enero de 1994, a partir del 1 de enero de 1994 hasta la presentación de la demanda.
Que radica petición para solicitar el reconocimiento de la prestación el día 30 de diciembre de 2015, la cual fue resuelta a través de la Resolución No. 009840 del 3 de marzo de 2016, negando lo pretendido porque no tiene en cuenta el tiempo que se laboró por órdenes de prestación de servicios ni el primer nombramiento como docente territorial; sin embargo si tiene en cuenta el tiempo laborado a partir de 1994.
Inconforme con esta decisión de la administración, interpone recurso de apelación el cual es resuelto por medio de la Resolución RDP 021065 del 31 de mayo de 2016, que confirma en todas sus partes la resolución anterior. 2. Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: El preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 25, 29, 48, 53, 90, 121 y 209 de la Constitución Nacional;
Art. 4º de la Ley 4ª de 1996; Arts. 1 al 4 de la Ley 114 de 1913; Art. 6º de la Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933; Arts. 1 y 2 de la Ley 4ª de 1976; Art. 3º del Decreto 081 de 1976; Art. 3º del Decreto 2277 de 1979; Art. 1º, parágrafo 1º de la Ley 33 de 1985; Art. 15 de la Ley 91 de 1989. Como concepto de violación expone que los actos administrativos demandados incurren la infracción de las normas constitucionales y legales en que deben fundarse, pues a pesar de que el demandante cumple con todos los requisitos que la ley le exige para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, la entidad lo desconoce y caprichosamente niega el derecho, lo que va en contravía de las normas y el precedente jurisprudencial que rige la pensión gracia. 2.
Contestación de la demanda El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó se absuelva a la entidad de todo cargo y se condene en costas al demandante (ff. 131 a 136): Manifiesta que el demandante no acredita adecuadamente que su vinculación como docente territorial se realizó antes del 31 de octubre de 1980, pues no aporta los documentos idóneos que demuestren este hecho, así como tampoco se registra en el FOMAG tiempos con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, por tal razón la entidad considera que no se cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia de jubilación. En cuanto a la vinculación, por medio de contratos de prestación de servicios entre el 15 de enero de 1983 y el 31 de diciembre de 1993, no puede tenerse en cuenta, debido a que esta relación no fue directa con la entidad y no se tiene conocimiento de su régimen prestacional.
Además, explica que el contrato realidad debe reconocerse por medio de una sentencia judicial previa a este proceso, de lo contrario es imposible contabilizar este tiempo para acceder a la pensión gracia. Adicionalmente, expresa que hay una gran duda sobre el origen de los fondos de donde se le pagaron los salarios al actor a partir de su nombramiento, es decir, si los recurso provienen del sistema general de participaciones, pues aunque sea un docente del orden territorial o nacionalizado no se puede contrariar lo dispuesto en la Ley 114 de 1913, y percibir doble recompensa del tesoro nacional. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Nariño, a través de sentencia proferida el 07 de noviembre de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, condenó a la entidad al reconocimiento de la pensión gracia de jubilación liquidada sobre el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior a adquirir el estatus pensional, esto es del 20 de octubre de 2010 hasta el 20 de octubre de 2011, declaró la prescripción de las mesadas no pagadas antes del 30 de diciembre de 2012 y condenó en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.
Luego de realizar el estudio del marco normativo que orienta la pensión gracia, encontró que en las pruebas documentales aportadas al proceso se logra acreditar tiempo de servicio superior a 20 años, que inicia a contabilizar desde el 18 de noviembre de 1980 hasta el 30 de diciembre de 1982 y que finaliza del 01 de febrero de 1992 hasta el 13 de mayo de 2016, todos como docente territorial o nacionalizado, con lo cual cumple con las reglas consolidadas por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado.
En lo que hace referencia al origen de los recurso con los que se realizó el pago de los salarios del demandante, indica la primera instancia que ellos provienen de la entidad territorial, según se soporta por medio de los documentos que obran a folios 165 a 169, pero aunque no fuera así lo que realmente se debe tener en cuenta según lo asentó la unificación del Consejo de Estado es el tipo de nombramiento del docente y que se logre acreditar, bien por medio del acto de nombramiento o bien a través de certificación expedida por el ente nominador del docente, su categoría de territorial o nacionalizado.
Por lo tanto, considera que el señor Clelio Rafael Bolaños Benavides cumple con la totalidad de requisitos que la ley prevé para acceder a la pensión gracia, pero consolidado el derecho a partir del 20 de octubre de 2011, declarando la prescripción de las mesadas que se causaron con anterioridad al 30 de diciembre de 2012, toda vez que la petición se radicó hasta el 30 de diciembre de 2015.
Finalmente, determinó que debía condenar a la entidad demandada en constas y agencias en derecho y así lo dejó manifiesto en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia. 4. Recurso de apelación El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP formuló recurso de apelación en contra de la sentencia del 07 de noviembre de 2018, solicitando se revoque en su totalidad la decisión y se proceda a negar las pretensiones de la demanda, con las siguientes consideraciones (ff. 225 a 227 del expediente): Insiste en que hay una inconsistencia en las pruebas de los tiempos que pretende acreditar antes de 1981, lo que impide tenerlos en cuenta, además de ello, en el FOMAG dichos tiempos de servicios no se encuentran registrados.
Por otra parte, manifiesta que su vinculación por medio de contratos de prestación de servicios no puede tenerse en cuenta de una parte, porque no hubo relación laboral directa con el ente territorial y de otra, puesto que no aparece prueba documental que lo soporte. Además, no hay sentencia judicial que soporte el contrato realidad entre el docente y el municipio.
Reitera, que la vinculación que se realizó con posterioridad a 1 de enero de 1994 es de carácter nacional, motivo por el que no pueden ser tenidos en cuenta de conformidad con el Art. 15 de la Ley 91 del 1989. Aduce, que no hay claridad sobre el origen de los recursos con los que se realiza el pago de los salarios del demandante, reitera que por lo menos en una parte provienen de sistema general de participaciones, por lo tanto son girados por la Nación, en consecuencia vulnera lo estatuido en el Num. 3 de la Ley 114 de 1913, pues el demandante estaría percibiendo doble recompensa del tesoro público.
Finaliza solicitando que, en el evento en que se confirme la sentencia de primera instancia, que se revoque la condena en costas y agencias en derecho. 5. Alegatos de conclusión Por medio de providencia de fecha 22 de noviembre de 2019, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, no obstante, la parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.
La entidad demandada presentó sus alegatos ratificando lo afirmado en la contestación de la demanda y el recurso de apelación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver, de acuerdo con lo planteado en el recurso de apelación, consiste en determinar si el señor Clelio Rafael Bolaños Benavides logró acreditar el tiempo de servicios como docente territorial con anterioridad a 1981 y, además, si completó los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, con la inclusión de los tiempos que estuvo vinculado por contratos de prestación de servicios, para efectos de acceder a la pensión gracia de conformidad con lo preceptuado en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989. 2.3.
Análisis de la Sala La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribía que para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
Luego, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6[3], a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933[4], el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se extendió a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se podía completar, con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel.
Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; en ella se estableció que “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”[5].
Finalmente, el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)”. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado[6], pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: “(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].” De lo anterior se concluye que la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien es la que realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella.
Ahora bien, en lo referente a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 respecto a la descentralización administrativa en el sector de la educación, dispuso que: “Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
(…) Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (…) Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia. (…).” Así mismo, la Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Según esta ley[7], se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Por su parte, el Decreto 196 de 1995, en su artículo 2 definió: “Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes Nacionales y Nacionalizados: Son aquéllos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.
Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquéllos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos del presupuesto del establecimiento.
Prestaciones sociales causadas y no causadas: Las prestaciones causadas son aquéllas para las cuales se han cumplido los requisitos que permiten su exigibilidad, y las prestaciones sociales no causadas son aquéllas en las que tales requisitos no se han cumplido, pero hay lugar a esperar su exigibilidad futura, cuando reúnan los requisitos legales.” De la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[8], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.
En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[9], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[10]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[11]”. 2.4. Hechos probados De las pruebas allegadas al expediente, se constató que: - El señor Clelio Rafael Bolaños Benavides nació el 27 de agosto de 1955, según lo ratifica el registro civil de nacimiento que obra a folio 41 del expediente. - Según certificado[12] expedido por la alcaldía de Potosí (Nariño), el señor Clelio Bolaños prestó sus servicios como docente municipal durante los siguientes periodos: Del 18 de noviembre de 1980 hasta diciembre de 1982 Del 15 de enero de 1983 hasta 31 de diciembre de 1993, por medio de contratos de prestación de servicios. - El señor Clelio Bolaños fue nombrado por medio del Decreto 31 del 18 de noviembre de 1980[13], en el cargo de profesor municipal de la escuela rural mixta de Mueses. - Del folio 189 al 210, reposan contratos de prestación de servicios realizados entre el municipio de Potosí y el señor Clelio Bolaños, para desarrollar la actividad de docente en diferentes escuelas de orden municipal, con recursos que provienen del ente territorial. - Por medio del Decreto No. 007 del 6 de febrero de 1992[14], el señor Clelio Rafael Bolaños Benavides fue nombrado en reemplazo del señor Servio Velasco mientras este último estuvo de licencia ordinaria, en el cargo de Directivo Docente, con tipo de vinculación nacionalizado. - Que el señor Clelio Rafael Bolaños fue inscrito en el escalafón docente, grado 1, por medio de la Resolución No. 2008 del 24 de septiembre de 1984[15]. - Que el señor Clelio Rafael Bolaños se posesionó con fecha del 16 de enero de 1994, en el cargo de docente de primaria nacionalizado, de la Escuela Rural Mixta Yamuesquer, con efectos ficales a partir del 1º de enero de 1994[16]. - El señor Clelio Rafael Bolaños fue nombrado en propiedad como docente de primaria en la escuela nacionalizada rural mixta Yamuesquer, por medio del Decreto No. 006 del 7 de enero de 1994[17]. - El señor Clelio Bolaños fue designado en el cargo de Director de la Escuela Rural Mixta Yamuesquer por medio de la Resolución No. 002 A, del 2 de enero de 1995[18]. 2.5.
Caso concreto La entidad demandada en el escrito de apelación argumenta que el actor no reunía los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, porque: i) no se encontraba vinculado al servicio público docente para el 31 de diciembre de 1980; ii) durante varios periodos laborales ejecutó la actividad educativa mediante diversos contratos de prestación de servicios y; iii) no acreditó el origen de los recursos con los que se pagaron sus salarios y prestaciones mientras estuvo vinculado en propiedad con la Escuela Rural Mixta Yamuesquer, quien pertenecía al Municipio de Potosí (Nariño), toda vez que tuvo una designación del orden nacional.
Frente al primer aspecto, es importante señalar que en el expediente está demostrado que mediante Resolución No. 31 del 18 de noviembre de 1980[19], el señor Clelio Rafael Bolaños Benavides, fue nombrado en el cargo de profesor en la Escuela Rural Mixta de Mueses, tomando posesión el mismo día de su nombramiento[20], por lo que resulta evidente que el actor fue vinculado al servicio público docente con anterioridad al 1° de enero de 1981.
Así mismo, cabe señalar que si bien en el expediente obra certificado de Información Laboral Formato Único expedido el 16 de agosto de 2005[21] por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que sólo aparece que el señor Clelio Bolaños prestó sus servicios al municipio de Potosí en el sector de la educación pública como docente nombrado en la Escuela Rural Mixta Yamuesquer, lo cierto es que en el expediente obra certificación[22] emitida por la Secretaría de Gobierno del municipio de Potosí en la que advierte que el actor se vinculó al servicio inicialmente mediante Decreto N° 031 del 18 de noviembre de 1980 hasta el mes de diciembre de 1982 y posteriormente sirvió por medio de sucesivos contratos de prestación de servicios como docente en diferentes escuelas municipales desde el 15 de enero de 1983 hasta el 31 de diciembre de 1993, tal como consta en los contratos que obran a folios 184 a 210.
Ahora, es necesario precisar que el literal a) del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, prevé que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. La expresión “(…) docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 (…)”, contenida en la referida norma no impone que en dicha fecha el maestro se encuentre vinculado laboralmente, sino que hace referencia al hecho de haber tenido un vínculo o que su relación laboral se haya extendido hasta entones, pues no se puede desconocer el derecho que les asiste a aquellos educadores territoriales o nacionalizados que hubiesen ejercido la docencia con anterioridad al 1° de enero de 1981 de acceder a la pensión gracia. En consecuencia, si a 31 de diciembre de 1980 la persona no se encontraba vinculada como docente oficial, pero tuvo experiencia anterior, tiene derecho a gozar de la prestación social, completando el tiempo requerido con la experiencia adquirida posteriormente al año de 1981.
En efecto, el artículo 6° de la Ley 116 de 1928[23] precisó que para el cómputo de los años de servicio se pueden sumar los prestados en diversas épocas. Está probado en el sub lite que el señor Clelio Rafael Bolaños fue nombrado como docente municipal por el período de 18 de noviembre hasta diciembre de 1980 en la Escuela Rural Mixta de Mueces del municipio de Potosí, Nariño. Al respecto, la Sala señala que dicha designación temporal se erige en una forma de vinculación laboral para tener satisfecho la exigencia que prevé el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, reiterándose que el legislador no precisó el término que debía trabajar el docente antes del 31 de diciembre de 1980, de ahí que resulte hábil los 2 meses que prestó el demandante para computar el tiempo necesario que exige el artículo 1 de la Ley 114 de 1913.
Por consiguiente, al estar acreditado que el demandante laboró antes del 31 de diciembre de 1980, esos meses le permiten tener por cumplido los requisitos legales para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, en cuanto a lo expuesto por la UGPP en el recurso de apelación, referente a que no son válidos los tiempos servidos por el accionante durante los años 1983 a 1993 (contratos de prestación de servicios), para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto según lo afirma, se trata de tiempos en los que estuvo vinculado al municipio de Potosí y a través de órdenes de prestación de servicios, la Sala precisa que tal argumento carece de fundamento, pues conforme lo ha definido esta Corporación, es viable que el tiempo de actividad docente, a través de contratos de prestación de servicios, sea incluido en el cómputo del reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que durante el lapso laborado mediante dicha modalidad se entienden configurados los elementos de la relación laboral que son inherentes a la labor de los maestros[24].
No obstante, en este caso, el tiempo que el demandante fungió como profesor nombrado como empleado público legal y reglamentariamente, supera los 20 años de servicio, con lo cual adquiere su estatus de pensionado el 20 de octubre de 2011, tal como lo declaró la primera instancia en la sentencia recurrida. Por otro lado, la UGPP aduce que el actor omitió acreditar el origen de los recursos con los que se pagaron sus salarios y prestaciones mientras estuvo vinculado con el municipio de Potosí, toda vez que tuvo una designación del orden nacional.
Al respecto, la Sala debe señalar que contrario a lo manifestado por la entidad demandada, el material probatorio que obra en el expediente, permite observar que el señor Bolaños Benavides fue nombrado en una institución educativa nacionalizada, prestando sus servicios en la Escuela Rural Mixta Yamuesquer en Potosí, Nariño[25], con vinculación como nacionalizado en propiedad[26].
En efecto, en el expediente no obra documento o elemento alguno que permita inferir que el demandante tuvo una vinculación del orden nacional, en virtud de la cual haya recibido recursos de tesoro nacional, en contraprestación a los servicios docentes prestados, como lo afirma la parte demandada. En este orden de ideas, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, pues las pruebas referidas acreditan que el señor Clelio Rafael Bolaños Benavides cumplió con los requisitos exigidos por el legislador para tener derecho a la pensión gracia, a saber: laboró como docente en interinidad antes del 31 de diciembre de 1980, se desempeñó como profesor municipal y nacionalizado por más de 20 años, tiene una edad superior a 50 años y ejerció la labor de maestro con honradez y buena conducta, adquiriendo su estatus de pensionado el 20 de octubre de 2011.
Condena en costas En lo referente a la condena en costas en esta instancia, la Sala precisa que la Sección Segunda de esta Corporación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, ha determinado que el juez tiene la facultad de disponer sobre aquéllas, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal[27], es así, que en un pronunciamiento reciente se indicó que los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, son: “i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.”[28].
De conformidad con lo anterior, la Sala no condenará en costas a la parte vencida del proceso, por razón a que el recurso de apelación incoado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra el fallo del 07 de noviembre de 2018, se interpuso con el ánimo de proteger los intereses de la entidad y no generar mora en el proceso, además de no aparece probado en el sub examine las costas.
III. DECISIÓN En atención a las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda promovida por el señor Clelio Rafael Bolaños Benavides contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia proferida el 07 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las súplicas de la demanda promovida por el señor Clelio Rafael Bolaños Benavides contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- REVOCAR la condena en costas y agencias en derecho TERCERO.-.
Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ----------------------- [1] “ARTÍCULO 247. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS.
El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: (…) 4. Admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días.
Si el Magistrado Ponente considera innecesaria la celebración de audiencia ordenará, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes. Vencido el término que tienen las partes para alegar, se surtirá traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días, sin retiro del expediente.
(…).”. [2] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. [3] “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” [4] “(... ) Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. [5] Artículo 1 de la Ley 43 de 1975. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia n° S-699 de 26 de agosto de l997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [7] Artículo 1. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [9] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [10] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [12] Fls. 163 – 164. [13] Fl. 188. [14] Fl. 170. [15] Fl. 176. [16] Acta de posesión fl. 181 a 182. [17] Fl. 181. [18] Fl. 183. [19] Folio 28 [20] Folio 29 [21] Folio 26 [22] Folio 163 [23] Artículo 6°. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.
Para el computo de los años de servicio se sumaran los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. [24] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. César Palomino Cortés, sentencia del 19 de abril de 2018.
Radicación número: 19001-23-33-000-2015-00142-01(3023-16) Demandante: Augusto León Ruiz López, Demandada: UGPP. [25] Folio 181 [26] Folio 2121 y 122 Formato Único para la expedición de certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. [27] Ver las sentencias del 22 de febrero y 8 de marzo de 2018, Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B, Magistrados ponentes Sandra Lisset Ibarra Vélez y Carmelo Perdomo Cuéter, radicados 25000-23-42-000-2015-00790- 01(0525-17) y 18001-23-33-000-2013-00081-01 (3553-14). [28]Sentencia del 26 de octubre de 2017, Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B, Magistrado ponente César Palomino Cortés, radicación 52001-23-33-000-2014-00216-01(2215-15).