17001-23-33-000-2016-00198-01 — Consejo de Estado

INTERESES MORATORIOS POR PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO EN EL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS – Improcedencia / FALLO EXTRAPETITA / PRINCIPIO DE NON REFORMATIO IN PEJUS Teniendo en cuenta que en el sub lite el pago de la nivelación salarial se efectuó el 15 de mayo de 2013, según se indicó en la certificación emitida por la gobernación de Caldas, y que la Resolución 2010-6 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 22 de marzo de 2013, se evidencia que transcurrieron menos de dos meses, de modo que es improcedente la condena por el pago de intereses moratorios, en tanto se considera un plazo prudencial, sin que se haya incurrido en una dilación injustificada, dada la magnitud de los trámites económicos y administrativos para terminar el proceso de homologación y nivelación salarial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados.

Ahora bien, en cuanto a la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas de reconocer extra petita una suma por concepto de indexación a favor del demandante, la Sala considera que esta desconoce el principio de congruencia; en primer lugar, porque dicha pretensión no fue alegada en la reclamación administrativa y en la demanda y, en segundo lugar, porque la parte demandada no pudo ejercer sobre ella su derecho de contradicción y defensa.

No obstante lo anterior, la Sala encuentra que en virtud del principio de non reformatio in pejus, no es posible revocar la decisión extra petita del a quo, en cuanto esta determinación desmejoraría la situación de la parte demandante como apelante única FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 356 / LEY 60 DE 1993 / LEY 115 DE 1994 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2001-ARTÍCULO 2 / LEY 715 DE 2001 / DIRECTIVA 10 DE 2005 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00198-01(1998-19) Actor: ANTONIO DE JESÚS REINOSO HENAO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - DEPARTAMENTO DE CALDAS - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Ley 1437 de 2011 Tema: Intereses moratorios sobre pago de nivelación salarial La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones El señor Antonio de Jesús Reinoso Henao, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 8211-6 del 8 de septiembre de 2015, en el que la Secretaría de Educación de Caldas negó el pago de los intereses moratorios presuntamente causados por el retardo en la cancelación de la homologación y nivelación salarial.

A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento de intereses moratorios desde los treinta días posteriores a su causación (11 de febrero de 1997), hasta el día del pago efectivo, el 15 de mayo de 2013, como consecuencia del retardo en el pago de la homologación y nivelación salarial, en calidad de empleado administrativo de la Secretaría de Educación de Caldas.

También requirió que el fallo se cumpla en los términos de los artículos 192 del CPACA y que se condene en costas a la entidad demandada. Los hechos en que la parte actora fundamenta las pretensiones son los siguientes: El señor Antonio de Jesús Reinoso Henao prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, como personal administrativo.

Afirmó que, en cumplimiento de la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo; por lo tanto, este último, a través del Decreto 0021 de 1997, transfirió el personal administrativo que estaba vinculado con la Nación a la planta territorial, sin tener en cuenta que en la mayoría de los casos el personal de carácter departamental o municipal contaba con un nivel salarial superior al del personal administrativo del orden nacional.

Manifestó que, el Consejo de Estado, en concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, dispuso que los entes territoriales dentro del proceso de descentralización del servicio educativo debían, prevía homologación, realizar la correspondiente nivelación salarial. Sostuvo que, por medio del Decreto 0399 de 20 de abril de 2007, la mencionada Secretaría de Educación homólogo y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento de Caldas, el cual fue modificado por el Decreto 337 de diciembre de 2010.

Relató que, mediante la Resolución 2010-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4277-6 del 26 de junio de 2013, el Ministerio de Educación a través de la Secretaría de Educación de Caldas, reconoció y ordenó el pago del valor retroactivo causado por la homologación y nivelación salarial, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009.

Señaló que, de conformidad con el certificado expedido por la Secretaría de Educación, se reconocieron los valores adeudados por la homologación de los años 1997 a 2009, pero el pago solo se realizó hasta el mes de mayo de 2013, por ello, se causó la obligación de cancelar los intereses moratorios. Aclaró que el retroactivo reconocido fue por la suma de $63.473.410, de los que $38.294.537 corresponden al valor neto sin indexación, último valor sobre el que deben calcularse los intereses moratorios. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350. Del Código Civil, los artículos 1608 (numerales 1 y 2), 1617 y 1649. Del Código Contencioso Administrativo, el artículo 177. Del Convenio 95 de 1949 de la OIT sobre la protección del salario, el artículo 12. La parte actora adujo que la entidad negó el pago de los intereses moratorios por tratarse de un proceso administrativo que no le es imputable, criterio que a su juicio es errado, toda vez que mal puede alegar a favor su propia culpa, pues el pago de la obligación era posible de preveer de acuerdo con la Ley 60 de 1993.

Afirmó que se pretende el reconocimiento de intereses moratorios porque la nivelación salarial fue cancelada varios años después de haberse causado. 2. Contestación de la demanda 2.1. La Nación- Ministerio de Educación Nacional se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al alegar que carece de legitimación en la causa por pasiva para actuar en el presente proceso, pues fue el departamento de Caldas quien expidió los actos demandados[1].

Manifestó que la entidad estableció las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, estableciendo los criterios y pasos a tener en cuenta en tales procesos, no obstante, debido a la descentralización de la educación, la responsabilidad del procedimiento radica en la entidad territorial a la cual está vinculado el empleado que reclama su derecho.

Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de integración del litis consorcio necesario, prescripción e inepta demanda. 2.2. El departamento de Caldas – Secretaría de Educación se opuso a las pretensiones de la demanda[2]. Sostuvo que, acorde con las políticas del Ministerio de Educación Nacional para adelantar el proceso de homologación y nivelación de los cargos administrativos de la Secretaría de Educación, se realizaron los estudios técnicos requeridos y se realizó un pago indexado a la demandante, que no le da derecho a reclamar sanción moratoria, pues con ello se incurriría en doble sanción. Alegó las excepciones que denominó: falta de legitimación en la causa por pasiva, buena fe, inexistencia de la obligación con fundamento en la ley, inaplicabilidad de los intereses moratorios y prescripción. 3.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, en la sentencia del 30 de noviembre de 2018, declaró probada las excepciones de buena fe, inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios formuladas por el departamento de Caldas; sin embargo, por razones de equidad y justicia ordenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional reconocer la indexación entre el 1 de enero del 2013 y el 6 de junio del mismo año, sobre el valor reconocido por concepto de retroactivo de homologación y nivelación salarial[3].

Señaló que, con base en el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2015, el llamado a responder y pagar los intereses de mora sobre la liquidación del retroactivo de nivelación salarial es la Nación, representada por el Ministerio de Educación Nacional.

Consideró que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dada la incompatibilidad de estos con la indexación ya realizada. Agregó que, si bien, la parte actora no solicitó la indexación de los valores pagados por concepto de nivelación y homologación salarial, las sumas de dinero reconocidas se cancelaron en una fecha posterior a su reconocimiento; razón por la cual, en uso de su facultad extra petita y por razones de equidad y justicia, ordenó la respectiva actualización. 4.

El recurso de apelación 4.1. La parte demandante solicitó que se revoque la sentencia apelada, para que, en consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda[4]. Resaltó que las entidades demandadas tenían la obligación legal de realizar las gestiones administrativas y presupuestales oportunamente, para garantizar el derecho a la igualdad de los empleados del orden nacional, con el objeto que disfrutaran el mismo salario del personal perteneciente al nivel territorial, al que fueron trasladados.

Destacó que el Ministerio de Educación reguló el procedimiento para realizar la homologación y nivelación de salarios, por lo tanto, existió un proceso tardío de homologación imputable a la administración que condujo a que se causaran intereses moratorios. Manifestó que en el presente caso lo procedente era cancelar los intereses de mora sobre los valores adeudados por la nivelación salarial, porque la indexación prevista en el artículo 178 del CCA se predica frente a condenas dictadas a través de sentencias.

Por tanto, aclaró que en este caso la pretensión se deriva de un derecho reconocido en sede administrativa. Sostuvo sobre la incompatibilidad entre la indexación y los intereses de mora que la naturaleza de las dos figuras es diferente, toda vez que la mora es la sanción por no cancelar oportunamente una obligación, y la indexación se refiere a la actualización de la deuda por la pérdida del valor adquisitivo de la moneda con el paso del tiempo.

Aclaró que no solo se debe reconocer la indexación de los valores adeudados, sino que deben pagarse también los correspondientes intereses de mora, pues de ninguna manera estos se excluyen cuando existe retardo en los pagos debidos; sin embargo, concluyó que si el fallador considera que son incompatibles, en virtud del principio de favorabilidad, debe reconocer los intereses de mora que han sido solicitados en la demanda, que abarcan el componente inflacionario e indemnizatorio. 5.

Alegatos de conclusión La parte actora reiteró lo expuesto en el recurso de apelación[5]. La parte demandada guardó silencio. 6. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no se pronunció. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda pero que de forma extra petita reconoció la indexación de unas sumas de dinero a favor de la parte demandante. Para el efecto, se determinará si la parte demandante tiene derecho al pago de intereses moratorios sobre el valor que le canceló la Secretaría de Educación de Caldas por la homologación y nivelación salarial del cargo en calidad de personal administrativo, realizado en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo.

Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 2.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo; 2.2. Pruebas relevantes recaudadas; y 2.3. Solución al caso concreto. 2.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 7 de diciembre de 2004[6] expuso el proceso de descentralización del sector educativo, dispuesto en las Leyes 60 de 1993[7] y 715 de 2001[8], en virtud del cual las entidades territoriales (departamentos y municipios) debieron recibir el personal administrativo vinculado previamente con la Nación, mediante un proceso de homologación de los cargos, funciones y salarios, que sirvió de base para su incorporación a las plantas territoriales de personal.

En el marco de dicha explicación, la Sala de Consulta expuso que la Ley 43 de 1975[9] nacionalizó la educación primaria que antes era prestada por los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias, resaltando que en consecuencia los gastos de la prestación servicio educativo serían a cargo de la Nación. Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993, con fundamento en los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política que implementó la descentralización del servicio educativo, y por ende, se desmontó la nacionalización prevista en la Ley 43 de 1975, ordenándose que la Nación entregaría a los departamentos y municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos.

En el numeral 5 del artículo 3º ídem se dispuso que correspondería a los departamentos administrar los recursos cedidos por la Nación para la prestación del servicio de educación, y en su inciso 5º que, en virtud de la incorporación, las plantas de personal serían departamentales, administradas en los términos del artículo 6º, según el cual sus escalas salariales serían las de orden departamental, distrital o municipal: “ARTICULO 6o.

Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.

Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente ley.

El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deberán trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.

Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. Las funciones de dirección del sistema de salud, se realizará a través de las direcciones locales, distritales y seccionales según las competencias definidas en la presente ley. Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, en concordancia con el parágrafo 1o del artículo 19 de la ley 10 de 1990, y se les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley.

(…)”. El personal administrativo del sector educativo que laboraba para la Nación también debió entregarse a los entes territoriales, mediante un proceso de incorporación que para materializarse exigía “de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial.

Cabe recordar que según el decreto 2400 de 1968 - art. 48 - [10], la incorporación operaba por reorganización de dependencias o el traslado de funciones de una entidad a otra o por la supresión de cargos de carrera y, conforme a la ley 443 de 1998[11], también por la supresión del empleo de carrera o por fusión o supresión de entidades o traslado de una entidad a otra o modificación de planta” [12].

Cabe destacar que la homologación e incorporación de los cargos de quienes venían del nivel nacional, requirió de la nivelación de salarios cuando no existían cargos iguales, y el reajuste de la estructura de las entidades territoriales para prestar el servicio educativo, para lo cual tuvieron que tener en cuenta la clasificación, funciones, grado de responsabilidad y requisitos para el ejercicio de los empleos, para así fijar la remuneración. A su turno, la Ley 715 de 2001 estableció que los departamentos certificarían a los municipios para que bajo el cumplimiento de ciertos requisitos también administraran recursos del Sistema General de Participaciones, con la obligación de recibir el personal de los departamentos y, reguló la incorporación a las plantas de personal así: “Artículo 34.

Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan”.

Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.

Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.

(…)”. 2.2. Pruebas relevantes aportadas al proceso - Copia de la Resolución 2010-6 del 22 de marzo de 2013, expedida por la Secretaría de Educación del departamento del Caldas, en la que se reconoció y ordenó el pago a favor del señor Antonio de Jesús Reinosa Henao la suma indexada de $65.145.752 y un valor neto de $61.678.031, por concepto de retroactivo dentro del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial, por el periodo comprendido del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009[13]. - Copia de la Resolución 4277-6 del 26 de junio de 2013, a través de la cual la Secretaría de Educación del Departamento del Caldas aclaró la Resolución 2010-6 del 22 de marzo de 2013, en el sentido de ajustar la liquidación de la indexación, dado que “el Ministerio de Educación determinó que el índice inicial con el cual se calcularía el pago de la homologación salarial sería el mes de enero de 1997”, en lugar de febrero.

Por lo tanto, se reconoció la suma indexada de $63.473.408 y un valor neto de $61.599.859[14]. - Copia de la reclamación administrativa presentada por el apoderado del accionante ante la Secretaría de Educación de Caldas para obtener el pago de intereses moratorios, causados sobre las sumas previamente canceladas por concepto de homologación y nivelación salarial[15]. - Copia del acto demandado, Resolución 8211-6 del 8 de septiembre de 2015, por medio del cual la Secretaría de Educación del Departamento del Caldas negó el pago de los intereses moratorios reclamados por la parte demandante[16]. - Copia de la certificación suscrita por la secretaria de Educación de Caldas expedida el 25 de febrero de 2016, donde se indicó que al señor Antonio de Jesús Reinosa Henao “mediante resolución número: 2010-6 del 22 de marzo de 2013 y resolución aclaratoria número 4277 del 26 de junio de 2013 le fueron reconocidos y pagados por concepto de retroactivo de homologación y nivelación salarial, como personal administrativo de los establecimientos educativos pagados con recursos del Sistema General de Participaciones del sector educativo adscrito a la planta de personal del departamento de Caldas a partir del año 11/02/1997, los siguientes ingresos que a continuación se detallan: |AÑO |DEVENGADOS |INDEXACIÓN |TOTAL | |1997 |$2.760.212 |$5.573.527 |$8.333.739 | |1998 |$5.016.657 |$5.663.918 |$10.680.575 | |1999 |$6.882.414 |$6.387.872 |$13.270.286 | |2000 |$7.879.536 |$6.085.799 |$13.965.335 | |2001 |$8.311.531 |$5.383.854 |$13.695.386 | |2002 |$5.748.606 |$3.384.516 |$9.133.122 | |2003 |$0 |$0 |$0 | |2004 |$0 |$0 |$0 | |2005 |$0 |$0 |$0 | |2006 |$0 |$0 |$0 | |2007 |$0 |$0 |$0 | |2008 |$0 |$0 |$0 | |2009 |$0 |$0 |$0 | |TOTAL |$36.598.957 |$32.479.486 |$69.078.443 | Los anteriores dineros fueron cancelados en mayo 15 de 2013”[17]. 2.3.

Solución al caso concreto El accionante solicita la nulidad del acto administrativo que le negó el pago de los intereses moratorios presuntamente originados sobre las sumas que le canceló la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas por concepto de nivelación y homologación salarial, como empleado administrativo a la planta de personal de dicho Departamento.

El Tribunal Administrativo de Caldas declaró probada la inexistencia de la obligación con fundamento en la ley y la inaplicabilidad de los intereses moratorios al considerar que es improcedente su cancelación por ser incompatibles con la indexación de las sumas que le fueron pagadas al actor; sin embargo, en uso de sus facultades extra petita ordenó a La Nación – Ministerio de Educación Nacional reconocer a favor del demandante la indexación del valor neto cancelado a título de retroactivo, desde el 1 de enero de 2013 hasta el 6 de junio del mismo año. Inconforme con esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, alegando que no existe incompatibilidad alguna entre los intereses en mora y la indexación y, que en caso de considerarse incompatibles, deben reconocerse los intereses moratorios en virtud del principio de favorabilidad.

En primer lugar, la Sala advierte que en el proceso no se discute que el demandante, en virtud del proceso de descentralización de la educación, fue incorporado como empleado de la planta administrativa de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones, y que mediante la Resolución 2010-6 del 22 de marzo 2013, aclarada por la Resolución 4277 del 26 de junio de 2013, le fueron reconocidas y pagadas unas sumas de dinero por concepto de retroactivo del proceso nivelación y homologación, que se causaron de los años 1997 a 2009, que fueron debidamente indexadas.

Sin embargo, lo reclamado por la parte actora es el pago de los intereses moratorios que, en su criterio, se causaron porque la administración no asumió el pago de sus obligaciones salariales de manera inmediata, sino que lo hizo varios años después. Sobre el particular, se reitera que la Ley 60 de 1993 descentralizó el servicio educativo que estaba a cargo de la Nación, por ello, los empleados administrativos de sus plantas de personal se incorporaron a las entidades territoriales, ya que éstas, en adelante, prestarían dicho servicio administrando los recursos cedidos por la Nación. La incorporación fue regulada por los artículos 34 y 38 de Ley 715 de 2001.

Ahora bien, se tiene que el Departamento con la expedición del Decreto 0399 de 20 de abril de 2007 homologó y niveló los cargos administrativos de la planta de personal del Departamento de Caldas; sin embargo, solicitó al Ministerio de Educación Nacional un ajuste o modificación al estudio técnico del proceso, el cual fue aprobado el 1 de junio de 2009, a través de Oficio 2009EE29765.

Ello, demuestra que se surtieron diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida a la parte actora, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones. Siendo este es el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial del causante, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del personal administrativo del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.

Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017 se partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento del retroactivo de la nivelación salarial respecto del pago efectivo, indicando que “trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial”[18].

En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se indicó que no es procedente acceder al reconocimiento de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.

Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”[19].

Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento[20]. Así las cosas, teniendo en cuenta que en el sub lite el pago de la nivelación salarial se efectuó el 15 de mayo de 2013, según se indicó en la certificación emitida por la gobernación de Caldas[21], y que la Resolución 2010-6 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 22 de marzo de 2013, se evidencia que transcurrieron menos de dos meses, de modo que es improcedente la condena por el pago de intereses moratorios, en tanto se considera un plazo prudencial, sin que se haya incurrido en una dilación injustificada, dada la magnitud de los trámites económicos y administrativos para terminar el proceso de homologación y nivelación salarial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados.

No obstante lo anterior, la Sala encuentra que en virtud del principio de non reformatio in pejus[22], no es posible revocar la decisión extra petita del a quo, en cuanto esta determinación desmejoraría la situación de la parte demandante como apelante única[23]. Sobre la prohibición de la non reformatio in pejus la Sala Plena de lo Contencioso del Consejo de Estado, en sede del recurso extraordinario de revisión, a través de sentencia del 7 de octubre de 2014, consideró que el ejercicio de la impugnación para el apelante único, no le puede derivar efectos nocivos en lo atinente a las ventajas reconocidas por el juez de primera instancia, así: “Por otra parte, si bien es cierto la competencia funcional del superior se delimita por aquello que fue objeto del recurso de apelación, cuando se trate de un “apelante único”, de esto no se sigue que el juez pierda competencia para valorar los medios probatorios que le permitan estimar o denegar lo que es objeto del recurso.

La regla constitucional[24] que proscribe la reformatio in peius, contenida en el inciso segundo del Artículo 31 de la Constitución, impone al juez el deber de abstenerse de agravar la situación definida en la sentencia primera instancia, cuando se esté en presencia de "un único interés o múltiples intereses no confrontados"[25], esto es, de un “apelante único”.

Su finalidad, por tanto, es permitir el libre ejercicio de los recursos, sin que por el hecho de la impugnación se deriven efectos nocivos para el apelante único, respecto de las situaciones ventajosas reconocidas por el juez de primera instancia. (…)”.[26] En consecuencia de lo anterior, para la Sala se impone la decisión de confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

En relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Por ello, al observar que en el trámite del proceso no se causaron, esta Sala no condenará en costas.

III. DECISIÓN En atención a estas consideraciones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 30 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 102 a 118. [2] Folios 134 a 136. [3] Folios 204 a 212. [4] Folios 215 a 226. [5] Folios 259 a 277. [6] Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.

Entrega del mismo a las entidades territoriales. [7] "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" [8] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. [9] “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.” [10] Modificado y derogado en lo pertinente, art. 87 ley 443/98. [11] Derogada por la ley 909/04. [12] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.

Entrega del mismo a las entidades territoriales. [13] Folios 16 a 19. [14] Folios 20 a 22. [15] Folios 24 a 28. [16] Folios 12 a 15. [17] Folio 23. [18] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15). [19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). [20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23- 33-000-2014-00403-01 (4589-15). [21] Folio 23. [22] El Diccionario Panhispánico del Español Jurídico de la Real Academia Española, define el principio de non reformatio in peius como el ”principio de interdicción de reforma en perjuicio del recurrente.

Quien interpone un recurso no puede ser colocado en una posición más desfavorable que la que tendría en caso de no haberlo interpuesto”. [23] Ver en el mismo sentido la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2020, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, proceso con radicado 17001-23-33-000-2016-00599-01(4354- 18). [24] RAMÍREZ GRISALES, Richard Steve.

“Non reformatio in pejus” en las actuaciones administrativas. En: Letras Jurídicas, Vol. 11, N° 2. p. 133. [25] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-327 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Esta posición fue reiterada en las sentencias C-358 de 1997 (M.P Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-583 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). [26] Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, sentencia del 7 de octubre de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, proceso con radicado No. 11001-03-15-000-2010-01284-00.