GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN INCIDENTE DE DESACATO - Confirma sanción / INCUMPLIMIENTO DE LA ORDEN IMPARTIDA EN FALLO DE TUTELA / INFORMACIÓN DE FECHA CIERTA DE PAGO DE INDEMNIZACIÓN En el asunto bajo examen, la orden judicial que se afirma incumplida está contenida en el numeral segundo del resuelve de la sentencia proferida el 8 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (…) [P]ara la Sala en el presente caso se cumple el elemento subjetivo de la responsabilidad por el desacato frente a una orden judicial, en razón a que el señor [E.A.F.], Director de la Dirección de Reparación de la Unidad para las Víctimas, fue debidamente notificado y vinculado a la actuación, y tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción; sin embargo, en el informe rendido dentro del trámite incidental no dio explicación alguna, ni allegó prueba que lograra acreditar el cumplimiento de la orden judicial, ni cualquier otra conducta tendiente a cumplir la orden o explicar a las actoras porque no lo podían hacer, dado que se limitó a referir al acto administrativo mediante el cual se reconoció la indemnización administrativa.
En el cual, si bien es cierto se aclara que para el pago de la indemnización se aplicará el método técnico de priorización, no se establece una fecha probable en que sería cumplida esta obligación, quedando así la misma como una mera expectativa de personas que han sido reconocidas como víctimas. (…) En consecuencia, la Sala confirmará la providencia consultada del 21 de abril de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle Cauca, teniendo en cuenta que se configuran los elementos objetivo y subjetivo para la imposición de la sanción por desacato.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-33-000-2021-00307-01(AC)A Actor: MARLENY MARÍN RODRÍGUEZ, XIOMARA GRAJALES MARÍN y TATIANA GRAJALES MARÍN Demandado: UNIDAD PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL Y REPARACIÓN DE VÍCTIMAS La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente a la providencia proferida el 21 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se sancionó al señor Enrique Ardila Franco en su calidad de “Director Técnico de Reparaciones” y a la señora Alexandra María Borja Pinzón, en su calidad de “Subdirectora de Reparación Individual” de la Unidad para la Atención Integral y Reparación de Víctimas, con multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Las señoras Marleny Marín Rodríguez, Tatiana Grajales Marín y Xiomara Grajales Marín instauraron acción de tutela tendiente a la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana y al mínimo vital en contra de la Unidad para la Atención Integral y Reparación de Víctimas. 1.2. De la situación fáctica que refiere el fallo de tutela se destaca lo siguiente: Que las accionantes son víctimas del conflicto armado y que, mediante la Resolución N°4372 del 7 de septiembre de 2015, la autoridad accionada incluyó a la señora Marleny Marín Rodríguez y a su grupo familiar, en el Registro Único de Desplazados por el homicidio de su esposo ocurrido el 31 de agosto de 2010.
Así mismo, que, por medio de la Resolución No. 04102919- 649260 del 18 de mayo de 2020, le reconocieron la medida de la indemnización administrativa; sin embargo, le informaron que no acreditó los criterios de priorización establecidos en el artículo 4 de la Resolución No. 1949 de 2019, situación que, a su juicio, vulnera sus derechos fundamentales.
Por último, que la autoridad accionada no ha dado fecha de pago de la indemnización y que se limita a señalar que tienen el derecho a la indemnización, pero no realizan el pago. 1.3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 8 de marzo de 2021, amparó los derechos fundamentales al mínimo vital y petición, para lo cual dispuso: “[…]
PRIMERO. -TUTELAR los derechos fundamentales al mínimo vital y petición de las señoras MARLENY MARIN RODRIGUEZ, TATIANA GRAJALES MARIN Y XIOMARA GRAJALES MARIN por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. – ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación de Victimas que en el término de ocho (8) días siguientes a la notificación de la presente providencia, se informe a las actoras, la fecha cierta en la cual se hará efectivo el pago de la indemnización administrativa, es decir, dentro de un término razonable y oportuno. […]” (Negrillas en la providencia). 1.4.
El 9 de marzo de 2021, la autoridad judicial accionada envió escrito de impugnación contra el anterior fallo de tutela al correo electrónico sgtadmincli@notificaciones.gov.co[1]. 1.5. Las señoras Marleny Marín Rodríguez, Tatiana Grajales Marín y Xiomara Grajales Marín promovieron incidente de desacato por el presunto incumplimiento de la orden impartida en la referida sentencia de tutela, en el cual manifestaron: “Que, al haber transcurrido veintiocho (28) días calendario dieciséis (16) días hábiles, y no existir cumplimiento a lo Ordenado por ese respetado Despacho, es que respetuosamente solicito: 1°.
Que sea oficiado el Doctor ENRIQUE ARDILA FRANCO Director Técnico de Reparaciones Administrativas de la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS – UARIV, de conformidad con los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991. 2°. Que se ordene RESOLUCIÓN de ORDEN de PAGO y Fecha cierta de pago de la INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA por el HOMICIDIO de mi esposo y padre FREDY GRAJALES ESPINOSA quien se identificaba en vida con cédula de ciudadanía No 94.191.641, de conformidad con el FALLO, dictado por ese Respetado Despacho el día ocho (8) de marzo de dos mil veintiuno (2021), al cual no han dado cumplimiento […]“.
(Subrayas y negrillas originales) 1.6. El despacho sustanciador del Tribunal, por auto del 6 de abril de 2021, requirió al “[…] Dr. ENRIQUE ARDILA FRANCO DIRECTOR TECNICO DE REPARACIONES y a la dra. ALEXANDRA MARÍA BORJA PINZÓN, SUBDIRECTORA DE REPARACIÓN INDIVIDUAL DE LA UNIDAD PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL Y REPARACIÓN DE VICTIMAS o quien haga sus veces […]”, para que informen sobre el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de tutela del 8 de marzo de 2021. 1.7.
La citada providencia fue notificada a través de mensaje de datos, dirigido a la UARIV al siguiente correo electrónico: notificaciones.juridicauariv@unidadvictimas.gov.co 1.8. El Representante Judicial de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas presentó escrito en el que solicita se abstenga de iniciar incidente de desacato y se declare el cumplimiento de la orden emitida, toda vez que “[…] el presupuesto contenido en la orden, a saber, fue debidamente informada y sustentada en la Resolución Nº. 04102019-649260 - del 18 de mayo de 2020, con sustento en las prerrogativas de la Resolución 01049 de 2019, más concretamente a la aplicación del método técnico de priorización, toda vez que el accionante no acredita debidamente algún criterio de priorización para acceder de manera priorizada al pago de la indemnización administrativa. [ ]” Afirma que a la parte actora se le brindó una respuesta de fondo por medio de la Resolución Nº. 04102019-649260 del 18 de mayo de 2020[2], a través de la que se le otorgó la medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante de homicidio, decisión que quedó en firme al no interponerse recursos.
Agrega que el núcleo familiar de la accionante está compuesto por 3 personas, de las cuales ninguna cuenta con uno de los criterios de priorización previstos en la norma[3], por lo que ingresaron al procedimiento por la Ruta General, lo que implica que el otorgamiento o pago de la indemnización está sujeto al resultado del Método Técnico de Priorización, en razón a lo dispuesto en el artículo 14 de la Resolución 1049 de 2019.
Aduce que en el anterior método los plazos de ejecución son anuales, es decir, que para cada vigencia fiscal (año a año) la Unidad para las Víctimas analizará una serie de variantes de las personas que no cuentan con ninguno de los criterios de priorización, para determinar quiénes pueden ir accediendo al presupuesto restante luego de las personas en situaciones de vulnerabilidad.
En este caso, el método técnico se aplicará el día 30 de julio de 2021, junto con todas las personas reconocidas con anterioridad al 31 de diciembre de 2020 y que no tuvieran ninguna situación excepcional conforme al artículo 4 de la Resolución 01049 de 2019. De acuerdo con los resultados de este método, las accionantes sabrán si pueden ser priorizadas en esta vigencia fiscal o deberán esperar a la ejecución de un nuevo método técnico en el año 2022.
De esta manera, se informará debidamente el resultado de la aplicación de dicho método luego de su ejecución, de forma tal que las víctimas sabrán, año a año, si accederán o no a la indemnización administrativa, en condiciones de equidad con las demás víctimas del conflicto armado. Aduce que, por las razones anteriores, no se puede fijar una fecha cierta de entrega de la medida indemnizatoria, hasta tanto se aplique el método técnico de priorización en el caso particular de la accionante, el cual tendrá aplicación para estas víctimas dentro de la vigencia establecida para el año 2021.
De otro lado, señala que el Consejo de Estado[4] ha reconocido en el trámite del incidente de desacato la importancia de la valoración del elemento subjetivo de la responsabilidad por la demostración de acciones positivas en la aplicación del trámite de pago de la indemnización administrativa que, por su naturaleza, resulta complejo. Resalta que los jueces de tutela tienen la obligación constitucional de aplicar el Auto 206 de 2017 y la Resolución 1049 de 2019, en la medida que es la norma legal que regula el procedimiento que legítimamente se adoptó, para garantizar el pago de la indemnización administrativa.
De igual forma, asegura que en el presente caso se presentó la carencia de objeto por hecho superado en tanto que el derecho de petición invocado por la parte actora fue atendido de manera clara y de fondo por la Unidad, incluso antes de la presentación de la tutela. Como soporte de la contestación allegó: i) copia de Resolución Nº. 04102019-649260 del 18 de mayo de 2020; ii) copia de las comunicaciones con Radicado No. 202072017008711 de 24 de julio de 2020 y 20217204603441 de 25 de febrero de 2021.
Por último, afirma que dicha autoridad accionada se encuentra a la espera de que el juez se pronuncie sobre la impugnación que se presentó en contra del fallo de tutela de primera instancia. 1.9. Por auto del 14 de abril de 2021, el Despacho Sustanciador del Tribunal dio apertura al incidente de desacato, al estimar que la entidad accionada se pronunció en similares términos de la contestación de la acción de tutela, argumentos que ya habían sido estudiados en la sentencia del 8 de marzo de 2021.
Específicamente, dispuso lo siguiente: “PRIMERO: ORDENAR la apertura del incidente de desacato formulado por la parte actora, en contra del Dr. ENRIQUE ARDILA FRANCO DIRECTOR TECNICO DE REPARACIONES y a la dra ALEXANDRA MARÍA BORJA PINZÓN, SUBDIRECTORA DE REPARACIÓN INDIVIDUAL DE LA UNIDAD PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL Y REPARACIÓN DE VICTIMAS, por el incumplimiento de la orden constitucional contenida en la sentencia del 8 de marzo de 2021 proferida por esta Corporación en la que ordenó a la Unidad para la Atención y Reparación de Victimas que en el término de ocho (8) días siguientes a la notificación de la presente providencia, se informe a las actoras, la fecha cierta en la cual se hará efectivo el pago de la indemnización administrativa, es decir, dentro de un término razonable y oportuno.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión al Dr. ENRIQUE ARDILA FRANCO DIRECTOR TECNICO DE REPARACIONES y a la dra ALEXANDRA MARÍA BORJA PINZÓN, SUBDIRECTORA DE REPARACIÓN al correo notificaciones.juridicauariv@unidadvictimas.gov.co. A la parte incidentante deberá notificarse al correo electrónico xiomaragrajales299@gmail.com.
TERCERO. CORRER traslado de la apertura del incidente de desacato por el término de tres (3) días hábiles al Dr. ENRIQUE ARDILA FRANCO DIRECTOR TECNICO DE REPARACIONES y a la dra ALEXANDRA MARÍA BORJA PINZÓN, SUBDIRECTORA DE REPARACIÓN INDIVIDUAL DE LA UNIDAD PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL Y REPARACIÓN DE VICTIMAS para que se pronuncien frente al mismo y aporte las pruebas que pretenda hacer valer.
CUARTO: Ordenar de forma INMEDIATA a la Secretaría del Tribunal constate y certifique lo señalado por la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL Y REPARACIÓN DE VICTIMAS relacionada con la posible impugnación de la sentencia de tutela del 8 de marzo de 2021 proferida por esta Corporación dentro del proceso 76-001-23-33-000-2021-00307-00, a efecto de tomar las decisiones correspondientes […]” 1.10.
El referido proveído fue notificado a la UARIV a través de mensaje de datos dirigido al siguiente correo electrónico: notificaciones.juridicauariv@unidadvictimas.gov.co 1.11. En la providencia consultada se indicó que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas contestó el incidente de desacato “haciendo referencia a la impugnación que alega haber presentado el 9 de marzo de 2021, señalando que la misma fue enviada al correo electrónico sgtadmincli@cendoj.ramajudicial.gov.co y adjuntó pantallazo de este”.[5] II.
LA PROVIDENCIA CONSULTADA 2.1. Mediante proveído del 21 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, resolvió el incidente de desacato en los siguientes términos: “PRIMERO: SANCIONAR POR DESACATO a ENRIQUE ARDILA FRANCO en su calidad de director técnico de reparaciones y ALEXANDRA MARÍA BORJA PINZÓN, subdirectora de reparación individual de la unidad para la atención integral y reparación de víctimas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Imponer multa a ENRIQUE ARDILA FRANCO. director técnico de reparaciones y ALEXANDRA MARÍA BORJA PINZÓN, subdirectora de reparación individual de la unidad para la atención integral y reparación de víctimas, equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente a la fecha de la sanción de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la cual deberá ser cancelada por los sancionados, dentro de los 10 días a la ejecutoria de la presente providencia, una vez sea notificado en debida y legal forma, mediante consignación que se haga a nombre del Tesoro Nacional Cta Nacional No 3-082-00-00640 -8, en cualquiera de las oficinas del Banco Agrario de Colombia.
Además, se conmina a dicho funcionario, al cumplimiento del fallo, dentro de los cinco (05) días siguientes a la notificación y firmeza de la presente providencia, so pena de imponérseles sanción de arresto de un (1) día, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. […]” Para resolver, el Tribunal indicó que, a pesar de que la orden de tutela consistía en que la autoridad accionada, en el término de 8 días siguientes a la notificación de dicha providencia, informará a las actoras, la fecha cierta en la cual se hará efectivo el pago de la indemnización administrativa, lo cierto es que la entidad ha sido omisiva en el cumplimiento de dicha orden, ya que centró su respuesta en aspectos diferentes relacionados con la fecha en que posiblemente se le aplicará la priorización del pago, por lo que se cumple tanto el elemento objetivo como el subjetivo en el incumplimiento del fallo de tutela, siendo procedente sancionar por desacato.
De igual forma, en esta providencia se indicó que la sentencia de tutela de 8 de marzo de 2021 no fue debidamente impugnada, en razón a que, una vez requerida la Secretaría del Tribunal para que constatara si se había radicado impugnación por parte de la autoridad accionada en contra del fallo de tutela, dicha dependencia informó que, verificado el buzón del correo electrónico, no encontró escrito de impugnación. Agregó que, si bien se advierte que la citada impugnación se envió al correo electrónico sgtadmincli@cendoj.ramajudicial.gov.co., al notificar la sentencia de tutela se indicó que “las respuestas y solicitudes pueden ser enviadas a través del siguiente correo electrónico: rpmemorialestadmvcauca@cendoj.ramajudicial.gov.co” por lo que no existen razones para el incumplimiento de la orden de tutela. 2.2.
La anterior decisión fue notificada a la UARIV a través de mensaje de datos, remitido a la dirección electrónica notificaciones.juridicauariv@unidadvictimas.gov.co. 2.3. El 21 de abril de 2021 la autoridad accionada presento informe en grado jurisdiccional de consulta en el que solicita se revoque la sanción impuesta al señor Enrique Ardila Franco y a la señora Alexandra María Borja en sus calidades de Director y Subdirectora de Reparaciones de la Unidad para las Víctimas, respectivamente, consistente en multa de 1 salario mínimo mensual legal vigente, en razón a que, a su juicio, es imposible dar una fecha cierta y/o pagar la indemnización administrativa, toda vez que la entidad debe ser respetuosa del procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019, así como del debido proceso administrativo.
De igual forma, reitera los argumentos planteados en el escrito presentado previo a abrir el incidente de desacato, en el sentido de indicar que, mediante Resolución 04102019-649260 del 18 de mayo de 2020, se reconoció a las accionantes el derecho a la medida de indemnización administrativa, y que, en atención a que no acreditaron una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, en dicho acto se dispuso aplicar el Método Técnico de Priorización previsto en la Resolución 1049 de 2019.
De otro lado, afirma que la Dirección Técnica de Reparación de la Unidad para las Víctimas, de acuerdo a la Resolución de nombramiento 01332 de 1 de abril de 2019, está a cargo del doctor Enrique Ardila Franco; funcionario encargado de la expedición de las respuestas requeridas y el cumplimiento de órdenes judiciales en la materia. Agrega que, por lo anterior, la doctora Alexandra María Borja, en calidad de subdirectora de Reparaciones de la Unidad para las Víctimas, no está llamada a pronunciarse sobre lo pretendido al interior de la acción constitucional y, por tanto, se solicita su desvinculación. 2.4.
Mediante correo electrónico de 19 de mayo de 2021 la entidad accionada solicitó se le remita la notificación del fallo de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Previo a decidir el grado jurisdiccional de consulta, la Sala debe poner de presente que, frente a la solicitud de la entidad accionada de que se decida la impugnación en contra el fallo de tutela de primera instancia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ya se pronunció indicando que la sentencia de tutela no fue debidamente impugnada, en razón a que el escrito de impugnación no se presentó a través de los canales habilitados para tal fin, conforme se desprende de constancia secretarial del 15 de abril que da cuenta de lo anterior[6].
Aclarado lo anterior, es preciso señalar que al tenor de lo dispuesto por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, quien incumpla una orden de tutela de un juez incurrirá en desacato sancionable con arresto de hasta seis (6) meses y multa de hasta veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes y la sanción será impuesta previo trámite incidental, luego de consultada con el superior para que decida si debe o no revocarse.
En ese orden, para resolver la cuestión puesta a consideración de la Sala se analizará: (i) el objeto del grado jurisdiccional de consulta, (ii) los elementos objetivo y subjetivo de la responsabilidad por el desacato frente a una orden judicial, y (iii) el caso concreto. 3.1. El objeto del grado jurisdiccional de consulta Frente al propósito del grado jurisdiccional de consulta, la Sección se ha pronunciado en el siguiente sentido[7]: “[…] La Corte Constitucional en la sentencia T-533 de 1992, sostuvo que la finalidad del grado jurisdiccional de consulta en las acciones constitucionales, es: (…) Proteger los derechos del incidentado, toda vez que éste se encuentra en una situación de indefensión. Lo anterior, por cuanto se trata de un sujeto a quien se le ha impuesto una sanción de multa o privación de la libertad por el incumpliendo de la orden de tutela, en este contexto, se encuentra que la consulta al proceder sin necesidad de solicitud de las partes comprometidas en el trámite, debe ser considerada como un mecanismo automático que conduce al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a una de las partes dentro del mencionado procedimiento.
De tal manera que, su estudio debe limitarse a la primera providencia (…). Así las cosas, en el grado de consulta lo que se persigue, además de establecer si se ha dado cumplimiento a la orden de tutela, es verificar si la sanción impuesta por el juez del desacato resulta proporcionada y adecuada, pues se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar, así sea de manera tardía, la orden del juez constitucional.
(…) En ese orden de ideas, para el juez del grado jurisdiccional de consulta, al igual que para el del desacato, resulta indispensable analizar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo de la sanción impuesta por el a quo; cobrando relevancia en tal estudio, que el propósito de la sanción es conminatorio para lograr el cumplimiento del fallo de tutela para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales amparados […]”.
De lo anterior se desprende que el grado jurisdiccional de consulta tiene por finalidad: (i) verificar el acatamiento de la orden de tutela, (ii) determinar si la sanción impuesta es adecuada y proporcionada, y (iii) garantizar el debido proceso del incidentado; por tal razón, resulta indispensable corroborar si están acreditados los elementos objetivo y subjetivo en la sanción impuesta por el a quo. 3.2.
Los elementos objetivo y subjetivo de la responsabilidad por el desacato frente a una orden judicial El elemento objetivo se refiere al incumplimiento del fallo de tutela; para su análisis se debe establecer cuál fue la orden proferida, su alcance, quien o quienes debían atenderla y dentro de qué término, en aras de verificar si su destinatario o destinatarios la acataron de forma oportuna y completa.
Al respecto la Sección se ha pronunciado así[8]: “[…] III.3. ELEMENTO OBJETIVO DE RESPONSABILIDAD. Para determinar si la imposición de la sanción por desacato se ajusta a la ley, en ejercicio de la potestad disciplinaria del juez de conocimiento, se debe encontrar acreditado el elemento objetivo, referente al incumplimiento del fallo, esto es, que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona encargada de ejecutarla al interior de la entidad responsable.
(…) En ese orden de ideas, para declarar en desacato (elemento objetivo), debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa. En resumen, el juez que decide la consulta debe, en primer lugar, comprobar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial, para adoptar medidas necesarias que aseguren el acatamiento de lo decidido, protegiendo el debido procese del sancionado. […].” Por su parte, el elemento subjetivo tiene que ver con la conducta asumida por el obligado frente al incumplimiento de la orden[9] y se ha concluido que para verificar si éste se configuró es indispensable que el responsable esté debidamente individualizado con nombres y apellidos para garantizarle el debido proceso, atendiendo a que la sanción por desacatar una orden judicial se encuentra dentro del régimen sancionatorio y es personal, no institucional, dado que en dicho trámite no se busca sancionar un cargo sino a la persona que lo ostenta.
Sobre este elemento, en la misma providencia ya citada se estableció: “[…] III.4. ELEMENTO SUBJETIVO DE RESPONSABILIDAD. La Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto de la responsabilidad subjetiva en sede de desacato, ha señalado lo siguiente: Igualmente, ha destacado esta Sala de Subsección en pronunciamientos anteriores[10], que el ámbito de acción del juez en el trámite incidental es definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, que le obliga a verificar: “(1) a quién estaba dirigida la orden;
(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”[11], y en caso de existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada[12].
En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden (…), es necesario que esté debidamente individualizado (nombres y apellidos) para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta.
Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario[13](…)”. En ese sentido, debe reiterarse que, en razón a que la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es personal y no institucional; lo que se colige de que la multa pueda ser conmutable en arresto, por tanto, éste procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada. […]” 3.3.
Análisis del caso concreto 3.3.1. En el asunto bajo examen, la orden judicial que se afirma incumplida está contenida en el numeral segundo del resuelve de la sentencia proferida el 8 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que dispuso: “[…]
SEGUNDO. – ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación de Victimas que en el término de ocho (8) días siguientes a la notificación de la presente providencia, se informe a las actoras, la fecha cierta en la cual se hará efectivo el pago de la indemnización administrativa, es decir, dentro de un término razonable y oportuno. […]” (Negrillas en la providencia).
La anterior orden, de acuerdo con la estructura de la entidad accionada, debía ser atendida por el director de la Dirección de Reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas[14], cargo que, según la consulta efectuada en la página web de la entidad accionada, es ejercido por el señor Enrique Ardila Franco, información que se corrobora con lo indicado en el informe presentado por la accionada, según el cual la Dirección Técnica de Reparación de la Unidad para las Víctimas ha sido asumida por dicho funcionario desde el mes de abril de 2019.
En ese sentido, en torno a la individualización del funcionario adscrito a la entidad accionada que tenía a su cargo el cumplimiento de la orden de tutela, se encuentra demostrado, con fundamento en material probatorio obrante en este incidente, que el señor Enrique Ardila Franco, director de la Dirección de Reparación de la Unidad para las Víctimas, fue debidamente notificado y vinculado a la actuación, y tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción. No ocurre lo mismo, respecto de la vinculación de la señora Alexandra María Borja Pinzón, subdirectora de Reparación Individual de la Unidad para la Atención Integral y Reparación de Víctimas, quien, de acuerdo a las funciones propias de su cargo[15], no está llamada a responder por el cumplimiento de la orden de tutela, por lo que se desvinculará de la presente actuación. 3.3.2.
En cuanto a la orden que debía ser acatada se indica que corresponde a que, en el término de 8 días siguientes a la notificación de la sentencia de tutela, se informe a las actoras, la fecha cierta en la cual se hará efectivo el pago de la indemnización administrativa. Por su parte, la autoridad accionada indica que no se puede cumplir la orden impuesta en el fallo de tutela, en razón a que no es posible dar una fecha cierta de cuándo se va a efectuar el pago de la indemnización administrativa, toda vez que la entidad tiene que adelantar el procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019. 3.3.3.
Para decidir lo pertinente, es preciso señalar que, mediante la Resolución 1049 de 15 de marzo de 2019[16], expedida por el director general de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, se estableció un procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa a las víctimas, en el que se tuvo en cuenta los principios de igualdad, gradualidad y progresividad, teniendo en cuenta el gran número de afectados por la violencia y las limitaciones presupuestales.
Específicamente, en el citado procedimiento se prevé unas fases para acceder a la indemnización, a saber: “ARTÍCULO 6o. FASES DEL PROCEDIMIENTO PARA ACCESO A LA INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA. El procedimiento para el acceso de la indemnización administrativa se aplicará para todas las solicitudes que se eleven con posterioridad a la entrada en vigencia del presente acto administrativo y se desarrollará en cuatro fases, así: a) Fase de solicitud de indemnización administrativa; b) Fase de análisis de la solicitud; c) Fase de respuesta de fondo a la solicitud; d) Fase de entrega de la medida de indemnización. […]” En este mismo acto se estableció que las solicitudes de indemnización se clasificarían en prioritarias, para aquellos casos en los que la víctima está en condiciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad; y generales, para los demás eventos en los que no se acrediten dichas condiciones.
Específicamente, se indicó: “ARTÍCULO 9o. CLASIFICACIÓN DE LAS SOLICITUDES DE INDEMNIZACIÓN. Una vez diligenciado el formulario de solicitud y entregado el radicado de cierre a la víctima, la Unidad para las Víctimas clasificará las solicitudes en: a) Solicitudes prioritarias: Corresponde a las solicitudes en las que se acredite cualquiera de las situaciones previstas en el artículo 4° del presente acto administrativo; b) Solicitudes generales: Corresponde a las solicitudes que no acrediten alguna situación de extrema urgencia y vulnerabilidad. […]” Por su parte, el artículo 4° ibídem, para efectos de la indemnización administrativa, previó en qué casos la víctima está en una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, así: “ARTÍCULO 4o.
SITUACIONES DE URGENCIA MANIFIESTA O EXTREMA VULNERABILIDAD. Para los efectos del presente acto administrativo se entenderá que una víctima, individualmente considerada, se encuentra en urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad cuando se acredite: A. Edad. Tener una edad igual o superior a los setenta y cuatro (74) años. El presente criterio podrá ajustarse gradual y progresivamente por la Unidad para las Víctimas, de acuerdo al avance en el pago de la indemnización administrativa a este grupo poblacional.
B. Enfermedad. Tener enfermedad(es) huérfanas, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social. C. Discapacidad. Tener discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes y conducentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud. […]” Agotadas las etapas de solicitud y análisis de la medida de indemnización administrativa, se debe continuar con la fase de respuesta de fondo, que consiste en determinar si procede o no el reconocimiento a la indemnización. Ahora bien, en aquellos casos en los que proceda el reconocimiento de la indemnización, se debe continuar con la fase de entrega, la cual dependerá de si se acreditó que la víctima se encuentra en condiciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, evento en el que se priorizará la entrega de la indemnización atendiendo la disponibilidad presupuestal o, por el contrario, si no se logró demostrar dicha condición, el orden de priorización se definirá a través de la aplicación del método técnico de priorización. En efecto, el artículo 14 ibídem, reza lo siguiente: “ARTÍCULO
14. FASE DE ENTREGA DE LA INDEMNIZACIÓN. En el caso que proceda el reconocimiento de la indemnización y la víctima haya acreditado alguna de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad referidas en el artículo 4o del presente acto administrativo, se priorizará la entrega de la medida de indemnización, atendiendo a la disponibilidad presupuestal de la Unidad para las Víctimas.
En caso que los reconocimientos de indemnización en estas situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad superen el presupuesto asignado a la Unidad para las Víctimas en la respectiva vigencia, el pago de la medida se hará efectivo en la siguiente vigencia presupuestal. En el tránsito entre vigencias presupuestales no se modificará el orden o la colocación de las víctimas priorizadas en las listas ordinales que, se posicionarán en la medida que obtengan firmeza los actos administrativos que reconocen la medida de indemnización y ordenan su pago.
En los demás casos donde haya procedido el reconocimiento de la indemnización, el orden de priorización para la entrega de la medida de indemnización se definirá a través de la aplicación del método técnico de priorización. La entrega de la indemnización se realizará siempre y cuando haya disponibilidad presupuestal, luego de entregar la medida en los términos del inciso primero del presente artículo.
En todos los casos que proceda la entrega de la indemnización, la Unidad para las Víctimas comunicará a la víctima solicitante acerca del periodo de que dispone para hacer efectivo el pago de la medida de indemnización. […]” (Subrayas y negrita fuera del texto original) El método técnico de priorización se adoptó a través del anexo técnico que hace parte integral de la Resolución 1049 de 2019, y tiene por objeto generar unas listas ordinales que indicarán la priorización para el desembolso de la medida de indemnización administrativa, el cual se aplicará anualmente para la asignación de los turnos de pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal, de conformidad con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector.
De igual forma, en el citado anexo se establece que el método de priorización corresponde al proceso técnico, en el que se analizan objetivamente diversas características de las víctimas por medio de variables demográficas, socioeconómicas, de caracterización del hecho victimizante y sobre el avance en la ruta de reparación, con el propósito de generar un orden para otorgar la entrega de la indemnización administrativa de acuerdo a la disponibilidad presupuestal anual; y su resultado corresponderá a la suma de todas las variables.
Por último, respecto de la aplicación del método se reitera que se realizara de manera anual y que cubrirá a las víctimas que, al finalizar la vigencia inmediatamente anterior, tengan decisión favorable de reconocimiento de indemnización. Así mismo, señala que aquellas víctimas a quienes no se les asigne turno para el desembolso de la indemnización en la respectiva vigencia, se procederá a aplicarles el método cada año hasta que, de acuerdo con el resultado, sea priorizado para llevar a cabo el desembolso.
Específicamente, sobre este aspecto en el capítulo IV del anexo técnico se lee: “[…] La aplicación del Método se realizará anualmente, respecto de la totalidad de víctimas que al finalizar el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior cuenten con decisión de reconocimiento de indemnización administrativa a su favor. Aquellas víctimas a quienes no se les asigne turno para el desembolso de la medida de indemnización en la respectiva vigencia, la Unidad para las Víctimas procederá a aplicarles el Método cada año hasta que de acuerdo con el resultado, sea priorizado para el desembolso de la indemnización administrativa.
En ningún caso, el puntaje obtenido en una vigencia será acumulado para el siguiente año. Las víctimas que según la aplicación del Método obtengan el puntaje que les otorgue turno de entrega de la indemnización administrativa en la correspondiente vigencia, serán citadas de manera gradual en el transcurso del año para la entrega de la indemnización administrativa.
La Unidad para las Víctimas pondrá a disposición de las víctimas la información, que les permita conocer sobre la priorización o no del desembolso de la indemnización administrativa, durante cada vigencia. […]” 3.3.4. En el caso particular, mediante Resolución Nº 04102019-649260 del 18 de mayo de 2020, el director técnico de Reparación de la Unidad para las Víctimas reconoció a las accionantes el derecho a la medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante de homicidio del señor Fredy Grajales Espinosa.
En este mismo acto, se indicó que, con el fin de determinar el orden de asignación de turno para el desembolso de la medida de indemnización administrativa, de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal, se aplicaría el Método Técnico de Priorización. Ahora bien, la sentencia de tutela proferida el 8 de marzo de 2021 dispuso “[…] ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación de Victimas que en el término de ocho (8) días siguientes a la notificación de la presente providencia, se informe a las actoras, la fecha cierta en la cual se hará efectivo el pago de la indemnización administrativa, es decir, dentro de un término razonable y oportuno. […]”.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la providencia consultada, sancionó por desacato al señor Enrique Ardila Franco y la señora Alexandra María Borja Pinzón, en sus calidades de director técnico de Reparación de Víctima y subdirectora de Reparación Individual de la Unidad para la Atención Integral, respectivamente; y les impuso multa de 1 SMLMV, al considerar que “[…] la entidad hasta el momento ha sido omisiva con relación al cumplimiento de la orden y centró su respuesta en aspectos diferentes, relacionados con la fecha en que posiblemente se le aplicará la priorización del pago, por ello, satisfaciendo tanto el elemento objetivo como el subjetivo, en el incumplimiento del fallo de tutela del 8 de marzo de 2021, emitida por esta Corporación […]”.
Pues bien, para la Sala en el presente caso se cumple el elemento subjetivo de la responsabilidad por el desacato frente a una orden judicial, en razón a que el señor Enrique Ardila Franco, Director de la Dirección de Reparación de la Unidad para las Víctimas, fue debidamente notificado y vinculado a la actuación, y tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción; sin embargo, en el informe rendido dentro del trámite incidental no dio explicación alguna, ni allegó prueba que lograra acreditar el cumplimiento de la orden judicial, ni cualquier otra conducta tendiente a cumplir la orden o explicar a las actoras porque no lo podían hacer, dado que se limitó a referir al acto administrativo mediante el cual se reconoció la indemnización administrativa.
En el cual, si bien es cierto se aclara que para el pago de la indemnización se aplicará el método técnico de priorización, no se establece una fecha probable en que sería cumplida esta obligación, quedando así la misma como una mera expectativa de personas que han sido reconocidas como víctimas. En efecto, en los informes y escritos aportados dentro del incidente de tutela únicamente se advierte que la autoridad accionada reitera lo manifestado en el trámite que amparó los derechos de las accionantes, y allega como prueba de sus afirmaciones los mismos documentos que fueron valorados por el juez constitucional en su momento.
En ese orden de ideas, posterior a que se profirió el fallo de tutela, no se observa ninguna actuación por parte del obligado tendiente a cumplir la orden judicial, o como mínimo a explicar a las accionantes las actuaciones que ha efectuado encaminadas a lograr dicho cumplimiento. Para esta Sala, el funcionario encargado de acatar la orden de tutela no podía limitarse a esperar a que iniciara el trámite incidental para explicar a la autoridad judicial en qué consiste el método técnico de priorización, sino que, como mínimo, debió explicar a las accionadas, posterior a la orden impartida por el juez de tutela y con base en los criterios técnicos objetivos definidos en dicho procedimiento, una fecha aproximada o probable, teniendo en cuenta los recursos de la entidad para el pago, las proyecciones futuras y el orden de ley, o cualquier otro mecanismo que los expertos en el tema definan, en la cual las solicitantes puedan esperar un desembolso, para lo cual, la Resolución Nro 01049 ofrece las herramientas que podían y debían ser utilizadas para dar cumplimiento a la orden impartida.
Al respecto, el artículo 17 dispone que el método tiene como objetivo definir unas “listas ordinales” que indicarán la priorización para el desembolso, y, ya una vez adentrados en las variables a tener en cuenta, se tiene que son demográficas, de estabilización socioeconómica, características del hecho victimizante, ruta de reparación y las fuentes de información para la aplicación del método.
Es decir, la Unidad contaba con criterios objetivos que de alguna manera permitían dar cumplimiento a la orden impartida; sin embargo, lo que se advierte es que se limitaron en un primer momento a remitirse a lo dispuesto en el acto administrativo que reconoció la indemnización, y ya en el trámite del incidente de desacato a explicar el procedimiento, pero en ambos, sin dar una fecha, a lo sumo probable, de cuándo podría realizarse el desembolso y de esa forma cumplir la orden.
Ahora bien, de aceptarse el argumento de la Unidad en el sentido que a la fecha no es posible cumplir porque se debe respetar el procedimiento administrativo, el método técnico de priorización no constituye herramienta idónea para darle a los beneficiados con la indemnización una respuesta satisfactoria sobre su derecho, con el malestar que ello genera en quien, con la necesidad de ser atendido, simplemente recibe una respuesta tan incierta, que le convierte en una mera expectativa.
En consecuencia, la Sala confirmará la providencia consultada del 21 de abril de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle Cauca, teniendo en cuenta que se configuran los elementos objetivo y subjetivo para la imposición de la sanción por desacato. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO: DESVINCULAR a la señora Alexandra María Borja Pinzón, subdirectora de Reparación Individual de la Unidad para la Atención Integral y Reparación de Víctimas, por los motivos explicados en el presente proveído.
SEGUNDO: CONFIRMAR la providencia proferida el 21 abril de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle Cauca, en relación con el señor Enrique Ardila Franco, en su calidad de Director de la Dirección de Reparación de la Unidad para las Víctimas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al despacho de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] La Unidad para la Atención Integral y Reparación de Victimas señaló que el escrito de impugnación del fallo de tutela se remitió al correo electrónico sgtadmincli@cendoj.ramajudicial.gov.co; sin embargo, revisado el escrito de fecha 15 de abril de 2021 denominado “solicitud de pronunciamiento de impugnación” allegado por la entidad accionada se advierte que realmente la impugnación se remitió al correo electrónico sgtadmincli@notificaciones.gov.co, según el pantallazo que se adjuntó. [2] “Por medio de la cual se decide sobre el reconocimiento de la medida de indemnización administrativa a la que hacen referencia los artículos 132 de la Ley 1448 de 2011 y 2.2.7.3.1.y siguientes del Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015”. [3] Artículo 4 de la Resolución 01049 de 2019.
Los criterios de priorización son edad superior a 74 años, enfermedad catastrófica o de alto costo o una discapacidad certificada en términos de la Circular 009 de 2017 expedida por la Superintendencia de Salud. [4] Expediente 11001-03-15-000-2020-04776-00 [5] Revisados los documentos del incidente de desacato remitidos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se observa que el documento denominado “015 RESPUESTA_DESACATO.pdf” corresponde al proceso 76001233300020200145500, accionante Guillermina Perlaza y no al proceso de la referencia. [6] “CONSTANCIA SECRETARIAL: Atendiendo lo manifestado por el representante judicial de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en escrito de respuesta ala solicitud de desacato hecha por la parte accionante, se procedió nuevamente revisar el buzón del correo electrónico donde se recepcionan los escritos dirigidos a esta Corporación, de la siguiente manera: Se registró el número de radicado completo, el nombre de cada una de las accionantes, el nombre de la entidad accionada y por último el nombre del representante judicial del accionado, arrojando resultado negativo en la presentación de recurso de impugnación en contra del fallo.
Cali, 15 de abril de 2021”. [7] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 26 de marzo 2019. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación número: 25000-23-42-000-2018-01613- 02(AC). [8] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 3 de mayo de 2019.
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación número: 88001-23-33-000-2014-00040-02(AC)A. [9] Corte Constitucional Sentencia T- 393 de 2005. [10] Radicado No: 25000-23-25-000-2012-00748-01, Actor: Jairo Rubiano Ayure, Accionado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Magistrado Ponente Luís Rafael Vergara Quintero. [11] Corte Constitucional, sentencia T-631 de 2008. [12] Ibídem. [13] Radicado No: 11001-03-15-000-2014-03252-02, M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Actor: Carlos Soto Vásquez en representación de Andrés Felipe Soto Gordillo, Accionado: Saludcoop EPS. [14] Artículo 17 de la Resolución 00126 de 31 de enero de 2018, “Por medio de la cual se unifican, actualizan y derogan las delegaciones de la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas, y se dictan otras disposiciones”. [15] Ibídem, artículo 18. [16] “Por la cual se adopta el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, se crea el método técnico de priorización, se deroga las Resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018 y se dictan otras disposiciones”