TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / REPARACIÓN DIRECTA / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD POR DAÑO ESPECIAL EN CASOS DE ATENTADOS TERRORISTAS / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD [El problema jurídico] [s]e contrae a determinar si el Tribunal Administrativo del Huila quebrantó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la entidad accionante al proferir la providencia del 23 de octubre de 2020, proferida dentro del medio de control de reparación directa (…) que accedió a las pretensiones de la demanda.
(…) Respecto al presunto desconocimiento del precedente, por supuestamente haber ignorado el Tribunal Administrativo del Huila los criterios jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado en materia de aplicación del régimen de responsabilidad por daño especial en casos de atentados terroristas, en particular, la sentencia del 20 de junio de 2017 (…) la Sala precisa que fue con base en la sentencia alegada como desconocida y, en otras providencias proferidas por la Sección Tercera de esta corporación, que sustentó el título de imputación sobre el cual edificó la responsabilidad de la entidad accionante.
Así, dicha jurisprudencia ratifica la postura sostenida en la providencia aquí controvertida, y encontrada ajustada a derecho por esta Sala. Finalmente, conviene destacar que la interpretación jurídica y las consideraciones hechas por el juez natural deben ser respetadas por el juez de tutela, a quien no le es dable desconocer las decisiones por el adoptadas dentro del ámbito de sus competencias y acogiendo la línea jurisprudencial sobre la materia, salvo que resulte palmaria la vulneración de derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00673-00(AC) Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Y EL JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DE NEIVA 1.
La acción de tutela La Nación, Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, a través de apoderado, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila y el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 1. Pretensiones En protección de los derechos reclamados, solicita: primera: Que se declare que las sentencias de primera y segunda instancia de fechas 03 de noviembre de 2016 y 23 de octubre de 2020, proferidas por el juzgado noveno de neiva y el tribunal administrativo del huila - demandante shirley rojas home y otros - Acción de Reparación Directa, violaron el derecho fundamental a la igualdad y al debido proceso de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. segunda: Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se conceda el amparo de tutela solicitado por la Policía Nacional, y se deje sin efectos las sentencias citadas, y se ordene al juzgado noveno de neiva y al tribunal administrativo del huila, m. p. José Miller lugo barrero dentro del término razonable, dictar la sentencia de reemplazo, en la cual se acaten los argumentos jurídicos expuestos en la presente acción y observando el precedente del el H. Consejo de Estado. 1.2.
Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, la parte accionante señaló los siguientes: i) El 14 de febrero de 2003, siendo aproximadamente las 5:20 a. m., la Fiscalía General de la Nación, en colaboración con funcionarios de la sijin y la Policía Nacional, allanaron el inmueble ubicado en la calle 65 No. 3- 45, Barrio Villa Magdalena Norte, cuarta etapa, de la ciudad de Neiva, diligencia surtida en virtud de las indagaciones que al ente investigador le permitieron establecer la posibilidad de que se perpetrara un atentado terrorista desde este lugar, con la utilización de artefactos explosivos, contra el presidente de la República, quien arribaría el 15 de febrero de 2003 a esa ciudad, vía aérea. ii) En desarrollo de dicho operativo, los agentes de la Policía Nacional no pudieron ingresar a la casa objetivo de la diligencia judicial, por su entrada principal, por lo que, en cumplimiento de órdenes de las autoridades, ingresaron al inmueble por el techo; a pesar de conocer la existencia de explosivos, al ingresar, fue detonada una carga que ocasionó la muerte de 18 personas, heridas a 48 y un sinnúmero de daños materiales a las viviendas aledañas a la detonación. iii) Los afectados de dicho atentado radicaron el medio de control de reparación directa de forma separada contra la Nación -Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación; ante la diversidad de procesos con similares pretensiones y demandados, el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva resolvió acumular al proceso 41001- 23-31-000-2003-01224-0 a los otros once[1] expedientes en curso. iv) Mediante sentencia del 3 de noviembre de 2016, el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva, resolvió declarar a la Nación -Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación responsables de los daños ocasionados por los hechos ocurridos el 14 de febrero de 2003 en el inmueble ubicado calle 65 No. 3-45, Barrio Villa Magdalena Norte, cuarta etapa, de la ciudad de Neiva, a las personas identificadas en cada uno de los expedientes y, a título indemnizatorio, condenó al pago del daño emergente, lucro cesante consolidado, lucro cesante futuro, perjuicios morales y daño a la salud, según correspondiera.[2] v) El Tribunal Administrativo del Huila, mediante providencia del 23 de octubre de 2020, modificó el fallo del juez a quo en el sentido de declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación- Fiscalía General de la Nación y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[3] y declarar a la Nación -Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional responsables de los daños ocasionados por los hechos ocurridos el 14 de febrero de 2003 en el inmueble ubicado calle 65 No. 3-45, Barrio Villa Magdalena Norte, cuarta etapa, de la ciudad de Neiva y, a título indemnizatorio, condenó al pago del daño emergente, lucro cesante consolidado, lucro cesante futuro, perjuicios morales y daño a la salud, según correspondiera en cada caso. 3.
Fundamentos jurídicos del accionante La entidad accionante centró la configuración de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales en las sentencias de primera y segunda instancia, que definieron el medio de control de reparación directa. 1.3.1. Sentencia del Juzgado Noveno Administrativo de Neiva del 3 de noviembre de 2016 Incurrió en i) defecto fáctico, al omitir efectuar un estudio completo y detallado de todas las pruebas obrantes en el expediente y ii) desconocimiento del precedente, toda vez que sustentó su decisión en precedentes jurisprudenciales que no tenían relación con el caso objeto de litis. 1.3.2.
Sentencia del Tribunal Administrativo del Huila del 23 de octubre de 2020. 1.3.2.1. Defecto sustantivo: Por considerar que la entidad incurrió en incongruencia al confrontar los argumentos jurídicos con el título de imputación de responsabilidad utilizado para condenar a la Policía Nacional, en tanto el Tribunal Administrativo del Huila desconoció la línea evolutiva de la responsabilidad del Estado por daño especial sostenida por el Consejo de Estado conforme a la cual, para su ocurrencia deben concurrir los siguientes elementos: a. que se desarrolle una actividad legítima de la administración; b. la actividad debe tener como consecuencia el menoscabo del derecho de una persona; c. el menoscabo del derecho debe tener origen en el rompimiento del principio de la igualdad frente a la ley y a las cargas públicas; d. el rompimiento de esa igualdad debe causar un daño grave y especial, en cuanto recae sólo sobre alguno o algunos de los administrados; e. debe existir un nexo causal entre la actividad legítima de la administración y el daño causado; y f. el caso concreto no puede ser susceptible de ser encasillado dentro de otro de los regímenes de responsabilidad de la administración. Bajo esta perspectiva era indispensable que el Tribunal, para configurar este tipo de responsabilidad, verificara la conducta lícita desplegada por el Estado generadora del daño, es decir, comprobara la existencia de una relación de causalidad entre la conducta estatal como fuente del rompimiento del principio de igualdad de las cargas públicas y el perjuicio reclamado.
Además, la autoridad judicial dejó de lado el contenido sustancial que comprende la definición, naturaleza y requisitos que se deben cumplir para su configuración, pues, si bien está probado en el proceso de reparación directa que la acción terrorista perpetrada el 14 de febrero de 2003, iba dirigida en contra del presidente de la República, no existe prueba que como consecuencia de la actividad lícita de la Policía Nacional se hubiere presentado la afectación a los ciudadanos que vivían en los lugares aledaños en donde se detonó la carga explosiva.
Consideró cuestionable e incongruente que se haya atribuido la responsabilidad bajo la teoría del daño especial al sustentar que la policía era la entidad sobre la cual recaía la protección y salvaguarda de la vida, honra y bienes de los residentes del barrio Villa Magdalena de la ciudad de Neiva. Acto seguido, contextualizó la situación política y social que vivía el país para el año 2003, con la declaratoria de estado de conmoción interior mediante el Decreto 245 del mismo año, por parte del presidente de la República con el fin de conjurar la desestabilización del orden público, para concluir que la coyuntura generalizada de violencia que se presentaba a nivel nacional, no significaba que las autoridades policiales tuvieran conocimiento de que el día 14 de febrero de ese año se iba a cometer un acto terrorista, de manera que surgiera el deber de prevenirlo, cuando tal evento no era institucionalmente precaverlo para las autoridades.
Así las cosas, el Tribunal no tuvo en cuenta el contexto nacional por el que se atravesaba, circunstancia que lo llevó a configurar una responsabilidad objetiva 1.3.2.2. Desconocimiento del precedente Omitió los criterios jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado en materia de aplicación del régimen de responsabilidad por daño especial en casos de atentados terroristas, pues el Tribunal incurrió en omisiones y yerros jurídicos que desconfiguraron la aplicación de dicha teoría, vulnerando los derechos fundamentales de la entidad.
Al efecto, transcribió la sentencia del 20 de junio de 2017 en el expediente con radicado núm. 25000-23-26-000-1995-00595-01(18860). 4. Actuación procesal La tutela de la referencia, admitida por auto del 25 de febrero de 2021, ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Huila y al Juzgado Noveno Administrativo de Neiva como demandados y, como terceros interesados, a las personas que actuaron como demandantes en el proceso principal y acumulados en el medio de control de reparación directa, para que, dentro del término de tres días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 5.
Intervenciones 1.5.1. El señor Jorge Luis Ossa Barrios,[4]actuando como tercero interesado al haber intervenido como parte demandante en el medio de control de reparación directa, manifestó que la entidad accionante tenía a su alcance otro mecanismo judicial de defensa como el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contenido en el artículo 257 del capca.
En tal virtud, solicitó declarar la improcedencia del amparo solicitado. 1.5.2. La juez novena administrativa de Neiva,[5] María Nancy Trujillo Avilés, señaló que las pretensiones de la acción de tutela no están llamadas a prosperar, toda vez que no existió la vulneración de los derechos fundamentales alegados por la accionante, pues en la providencia cuestionada, se expusieron las razones suficientes para emitir una condena no solo en contra de la Policía Nacional sino también de la Fiscalía General de la Nación, en cuanto, conforme los elementos de prueba obrantes en el proceso, se probó cada uno de los elementos de la responsabilidad imputada. 1.5.3.
Los magistrados del Tribunal Administrativo del Huila, y los demás terceros interesados que actuaron como demandantes en el medio de control de reparación directa,[6] a pesar de haber sido notificados del presente trámite de tutela, guardaron silencio. 2. Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el presente asunto, de acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». 2.2.
Problema jurídico Se contrae a determinar si el Tribunal Administrativo del Huila quebrantó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la entidad accionante al proferir la providencia del 23 de octubre de 2020, proferida dentro del medio de control de reparación directa con radicado núm. 41001- 23-31-000-2003-01224-02,[7] que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este criterio, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005,[8] en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012,[9] unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014,[10] acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.3.2.
El defecto sustantivo en la modalidad de desconocimiento de precedente judicial En la providencia T-794 de 2011, la Corte indicó los criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento del precedente judicial, de la siguiente forma: 1) la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente; 2) se trata de un problema jurídico semejante o a una cuestión constitucional semejante y 3) los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente.[11] La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes, una en la que se tiene en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa, a saber, el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la igual jerarquía o el mismo operador judicial y, la otra, el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.[12] Para la mayoría de los asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción,[13] y en los casos en los que no son susceptibles de revisión por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.[14] Así las cosas, para los jueces es de obligatorio cumplimiento acoger las decisiones que profieren los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones, cuando éstas constituyan precedentes, y/o sus propias sentencias en casos idénticos; regla que solo permite como excepción, cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales.
En esa medida, las autoridades judiciales se pueden apartar de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, siempre que se cumplan las siguientes reglas: «(i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)».[15] De esta forma, concluye la Corte que el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud de los principios del debido proceso, de igualdad y de buena fe.[16] 2.4.
Hechos probados De conformidad con los elementos de juicio que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. La señora Shirley Rojas Home y otros demandantes y sus grupos familiares, a través de apoderado presentaron el medio de control de reparación directa contra la Nación, Presidencia de la República, Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, con la pretensión de que fueran declaradas administrativa y patrimonialmente responsables por el atentado terrorista perpetrado el 14 de febrero de 2003, en el inmueble ubicado en la calle 65 No. 3-45, Barrio Villa Magdalena Norte, cuarta etapa, de la ciudad de Neiva.[17] 2.4.2.
El 3 de noviembre de 2016, el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva, profirió sentencia mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda, en tal virtud resolvió declarar a la Nación -Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación responsables de los daños ocasionados por los hechos ocurridos el 14 de febrero de 2003 en el inmueble ubicado calle 65 No. 3-45, Barrio Villa Magdalena Norte, cuarta etapa, de la ciudad de Neiva, a las personas identificadas en cada uno de los expedientes y, a título indemnizatorio, al pago del daño emergente, lucro cesante, lucro cesante futuro, perjuicios morales y daño a la salud, según correspondiera en cada caso.[18] 2.4.3.
El 23 de octubre de 2020, El Tribunal Administrativo del Huila, confirmó parcialmente la providencia impugnada, al efecto, decidió:[19] primero: modificar la sentencia proferida el 3 de noviembre del2016, por el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva, la cual quedará así: primero: Declarar probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por la Fiscalía General de la Nación. segundo: Declarar probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”; y en consecuencia no probada la de “indebida representación de la demandada” propuesta por la Nación- Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. tercero: Declarar no probada la excepción de “Inepta demanda por falta de legitimación en la causa por activa” frente a los accionantes Consuelo de Jesús Agudelo Cañas, Zayury Andrea Perdomo Agudelo, Mariela Angarita Fierro, María Margarita Otálora, Fanny Candyl Calderón, Miguel Trujillo Quintero, Nelly Montilla de Trujillo […]. cuarto: Declarar no probada la excepción de “Inepta demanda por falta de legitimación en la causa por activa” frente a los accionantes Gerson Hernández Lozano, Hernando Yesid Pérez Díaz (2004-01557) propuesta igualmente por la Fiscalía General de la Nación. quinto: Declarar no probada la excepción de “Inepta demanda por falta de legitimación en la causa por activa” frente a Lina Margarita Bautista Falla propuesta por la Policía Nacional. sexto: Declarar no probada la excepción del “Hecho de un Tercero” propuesta por la Fiscalía General de la Nación en los procesos 2003- 01224, 2003-01220, 2005-00199, 2007-00053 y por la Nación –Ministerio de Defensa- Policía Nacional en los procesos 2004-01338 y2007-00396. séptimo: Declarar no probada la excepción del “Hecho de un Tercero” propuesta por el extinto DAS en el proceso 2007-00053 y declarar de oficio la Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva de la Fiscalía General de la Nació n como sucesor procesal del departamento administrativo de seguridad -das. octavo: declarar que la nación – ministerio de defensa – policía nacional es responsable de los daños ocasionados en los hechos ocurridos el 14 de febrero de 2003, en el inmueble ubicado en la calle 65 No. 3-45 de la IV etapa del Barrio Villa inmueble ubicado en la calle 65 No. 3-45 de la IV etapa del Barrio Villa Magdalena Norte de Neiva Huila, causados a las siguientes personas: 1.) Proceso 4100123310002004-00516-00: 51 personas. 2.) Proceso 4100123310002004-01468-00: 24 personas 3.) Proceso 4100123310002003-00829-00: 3 personas 4.) Proceso 4100123310002004-01557-00: 6 personas 5.) Proceso 4100123310002005-00199-00: 6 personas 6.) Proceso 4100123310002005-00216-00: 1 persona 7.) Proceso 4100123310002004-01338-00: 5 personas 8.) Proceso 4100133310032007-00396-00: 8 personas 9.) Proceso 4100133310062007-00053-00: 2 personas noveno: condénese a la nación – ministerio de defensa – policía nacional a pagar a favor de los actores, a título indemnizatorio y resarcitorio, los valores en pesos colombianos, que se relacionan en la siguiente tabla: daño emergente, lucro cesante consolidado, lucro cesante futuro, perjuicios morales, daño a la salud, [según corresponda a cada proceso]. […] 2.5.
Análisis de la Sala 2.5.1. Cuestión previa Antes de analizar la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante, la Sala aclara que se realizará el análisis únicamente respecto de la decisión adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Huila, órgano de cierre en el presente asunto. 2.5.1.
Defecto sustantivo La entidad accionante aduce que el Tribunal Administrativo del Huila incurre en incongruencia al desatender los argumentos jurídicos y aplicar un título de responsabilidad improcedente para condenar a la Policía Nacional, pues desconoció que para imputar responsabilidad al Estado por daño especial, debían concurrir los elementos señalados por la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Así, consideró cuestionable que se atribuya la responsabilidad bajo la teoría del daño especial, sustentándola en que la Policía era la entidad por excelencia sobre la cual recaía la protección y salvaguarda de la vida, bienes y honra de los residentes del barrio Villa Magdalena de la ciudad de Neiva. Estima los anteriores argumentos carentes de un estudio claro y profundo, pues dicha atribución, lejos de enmarcarse en dicha teoría, adjudica la responsabilidad bajo el concepto de posición de garante, generando una atribución automática de esta, sin tener en cuenta que se había descartado la teoría de la falla del servicio.
Sobre el particular, la Subsección constata que el Tribunal Administrativo del Huila, tomando en cuenta los criterios jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado en materia de aplicación del régimen de responsabilidad por daño especial, en particular, el proferido por la Sala Plena de la Sección Tercera en sentencia del 20 de junio de 2017, expediente radicado núm. 25000-23-26-000-1995-00595-01(18860), en la que efectuó un balance jurisprudencial sobre los casos en los cuales se ha atribuido responsabilidad patrimonial al Estado por los daños causados por actos violentos de terceros, a partir de los siguientes títulos de imputación: i) falla del servicio, ii) riesgo excepcional y iii) daño especial.
En lo que respecta al daño especial, el título de imputación aplicado por el Tribunal Administrativo del Huila para derivar la responsabilidad patrimonial de la Nación -Ministerio de Defensa Nacional -Policía Nacional, la Sección Tercera, señaló lo siguiente: La teoría del daño especial, cuya primera aplicación data de 1947[20], ha sido empleada por el Consejo de Estado para resolver casos de responsabilidad estatal por daños causados por actos violentos perpetrados por agentes no estatales, si bien la falla del servicio ha sido el fundamento por antonomasia de la responsabilidad del Estado, también se destacan los casos en que ha sido aplicado el daño especial como título de imputación, cuando el acto estuvo dirigido contra un objetivo estatal en ejecución del cual se afectó un interés particular.
Se ha entendido que por razones de equidad y solidaridad esos daños no deben ser asumidos por la víctima, sino por el Estado que es el objetivo contra el cual estaban dirigidos los actos violentos. […] Ahora, la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia del 10 de agosto de 2000[21], replanteó su postura respecto a la aplicación concurrente o alternativa de distintos regímenes de responsabilidad en casos de actos violentos emanados de terceros y, en consecuencia, apuntaló el juicio de imputación del Estado sobre el fundamento de la falla del servicio o el riesgo excepcional.
Así, frente a este último, aclaró que prosperaría en caso de que se probara que el daño infligido a la población civil era producto de un acto violento dirigido a una persona o institución representativa del Estado, y que aquel se originó como consecuencia de la concreción de un riesgo excepcional creado lícita y conscientemente por el Estado. […] En el año 2003 se amplió el concepto de organización estatal como objetivo o blanco de un acto violento perpetrado por un tercero, pues, hasta entonces, el juicio de responsabilidad del Estado se enfocaba en aquellos ataques dirigidos a un establecimiento militar o policivo, un centro de comunicaciones o un personaje representativo de la cúpula estatal, lo que dejaba a muchas víctimas excluidas de la posibilidad de reparación. Por esta razón, se estableció con más claridad lo que se había esbozado años antes, que la declaratoria de responsabilidad estatal por actos violentos causados por terceros surge cuando el ataque se dirige contra un objetivo claramente identificable como del Estado, de suerte que los actos violentos que no involucran, desde un punto de vista instrumental, este componente, debían entenderse como aquellos que apuntaban indiscriminadamente contra la población, frente a lo cual, no resultaba viable alguna imputación en cabeza del Estado, en razón a su carácter imprevisible e irresistible.
Finalmente, aclaró que deja en la órbita de autonomía del juez la configuración de los títulos de imputación de responsabilidad, de conformidad con las diferentes variables fácticas y jurídicas que puedan presentarse en cada caso concreto. Conforme lo expuesto, la Sala debe precisar que la autoridad judicial, con fundamento en la jurisprudencia de esta corporación,[22] y el material probatorio aportado al plenario, advirtió que, el asunto objeto de litis se enmarcaba en el título de imputación de daño especial.
Al respecto, precisó: Sin embargo, como se acreditó que el atroz acto terrorista ocurrido el 14 de febrero de 2003, que cobró la vida a 15 personas, ocasionó lesiones a más de 50 y daños materiales a más de 70 viviendas, fue un hecho perpetrado por el grupo subversivo de las FARC y que dicho acto terrorista estaba dirigido contra el Presidente de la República, quien tenía prevista su visita a la ciudad de Neiva para el día 15 de febrero de ese año, es viable y jurídico concluir que el daño reclamado por los civiles fallecidos, lesionados y daños materiales a inmuebles y enseres, siguiendo la línea trazada por el Consejo de Estado, son atribuibles patrimonialmente a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, bajo el título de imputación de daño especial, pues si bien es cierto está demostrado que el hecho fue perpetrado por las FARC, también se demostró que el mismo estaba dirigido contra una figura representativa del Estado, como lo es el Presidente de la República y ello es razón suficiente para concluir que en este caso, era deber del Estado Colombiano, por medio de las autoridades competentes para ello, como lo es la Policía Nacional, garantizar la vida y bienes de los ciudadanos en un plano de igualdad, pues ante semejante anormalidad del daño sufrido por las víctimas es claro que se generó un rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas que los administrados no estaban en el deber de soportar.
Según lo precisado en el acápite del marco normativo, la postura del Consejo de Estado en estos eventos tan lamentables de actos terroristas, es que inicialmente debe acudirse a imputar responsabilidad bajo el régimen subjetivo de la falla del servicio y si este no se configura, es el objetivo del daño especial el que debe examinarse, dependiendo de lo que se acredite en el proceso; y en este caso, al descartarse la falla del servicio, lo jurídico es imputar el hecho conforme a la tesis del daño especial, dada la magnitud de los daños y la relación causal que el hecho violento –atentado terrorista- produjo a los residentes del sector desde donde se pretendía atentar contra el primer mandatario del país, siendo esta –la equidad- la forma más justa de reequilibrar las cargas públicas, honrando así el principio de igualdad y la solidaridad, como argumento de impulsión de la acción reparadora del Estado.
El Tribunal administrativo realizó un análisis razonado y ajustado a la jurisprudencia de esta corporación, de los hechos alegados y probados dentro del medio de control de reparación directa, que le permitió concluir que los daños producidos por los actos terroristas perpetrados por terceros -en este caso, las farc-, se produjeron bajo el designio claramente predeterminado, de efectuar un atentado contra una figura representativa del Estado, cuyo objetivo era, nada menos, que el presidente de la República, hechos acontecidos mediante la intervención lícita del Estado, lo cual hacía viable el resarcimiento solicitado a la luz del título de imputación de daño especial, cuyo régimen, además, se subsume en el elemento de anormalidad del daño que genera un rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas, que lo administrados no están en el deber de soportar.
En el anterior panorama conceptual, el Tribunal llegó a la convicción de que «existió responsabilidad estatal patrimonial y administrativa únicamente de la nación -ministerio de defensa nacional -policía nacional, en tanto que es la entidad por excelencia sobre la cual recaía la protección y salvaguarda de la vida, bienes y honra de los residentes del barrio Villa Magdalena de la ciudad de Neiva y dentro del marco de los deberes, principios y valores en los que se fundamenta el actual Estado Social y Democrático de Derecho y que se acoge en la Carta Política de 1991».
Valga destacar, de otra parte, que la línea jurisprudencial reiterada en la sentencia de la Sección Tercera del 20 de junio de 2017,[23] precisa el régimen en cuestión, afirmando de manera categórica «la teoría del daño especial reúne una buena muestra de los eventos en que, con el ánimo de buscar un resultado satisfactorio desde una óptica de justicia material, se utiliza la equidad para reequilibrar las cargas públicas, honrando así el principio de igualdad».
De manera que la decisión cuestionada, no solo se compagina con la realidad procesal, sino que se enmarca en la jurisprudencia del Consejo de Estado,[24] que «deja en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar», tal como aconteció en el caso objeto de estudio, razón por la cual no se está ante la presencia del alegado defecto sustantivo.
Respecto al presunto desconocimiento del precedente, por supuestamente haber ignorado el Tribunal Administrativo del Huila los criterios jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado en materia de aplicación del régimen de responsabilidad por daño especial en casos de atentados terroristas, en particular, la sentencia del 20 de junio de 2017 en el expediente con radicado núm. 25000-23-26-000-1995-00595-01(18860).
Conforme a lo expuesto en líneas precedentes, la Sala precisa que fue con base en la sentencia alegada como desconocida y, en otras providencias proferidas por la Sección Tercera de esta corporación, que sustentó el título de imputación sobre el cual edificó la responsabilidad de la entidad accionante. Así, dicha jurisprudencia ratifica la postura sostenida en la providencia aquí controvertida, y encontrada ajustada a derecho por esta Sala.
Finalmente, conviene destacar que la interpretación jurídica y las consideraciones hechas por el juez natural deben ser respetadas por el juez de tutela, a quien no le es dable desconocer las decisiones por el adoptadas dentro del ámbito de sus competencias y acogiendo la línea jurisprudencial sobre la materia, salvo que resulte palmaria la vulneración de derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado. 3.
Conclusión La Sala concluye que la providencia de 23 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, no vulneró los derechos al debido proceso ni de igualdad, al confirmar parcialmente la sentencia del 3 de noviembre de 2016 del Juzgado Noveno Administrativo de Neiva que accedió a las pretensiones de la demanda del medio de control de reparación directa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Primero: Denegar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad invocados por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, conforme a la parte considerativa que antecede.
Segundo: En caso de no ser impugnada la presente decisión, debe remitirse el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] 4100123310002003-01220, 4100123310002004-00516, 4100123310002005-00219; 4100123310002004-01468, 4100123310002005-00216, 4100123310002007-00396, 4100123310002004-01338, 4100123310002003-00829, 4100123310002004-01557, 4100123310002005-00199 y 4100123310002007-00053. [2] i) 41001-23-31-000-2003-01224-01: 2 personas; ii) 4100123310002003- 01220: 10 personas; iii) 4100123310002004-00516: 51 personas; iv) 4100123310002005-00219: 2 personas; v) 4100123310002004-01468: 24 personas; vi) 4100123310002005-00216: 1 persona; vii) 4100123310002007-00396: 8 personas; viii) 4100123310002004-01338: 5 personas; ix) 4100123310002003- 00829:3 personas; x) 4100123310002004-01557: 6 personas; xi) 4100123310002005-00199: 6 personas; xii) 4100123310002007-00053: 2 personas. [3] Igualmente declaró no probadas: i) la excepción de “Inepta demanda por falta de legitimación en la causa por activa” frente a varios de los accionantes; ii) la excepción del “Hecho de un Tercero” propuesta por la Fiscalía General de la Nación en los procesos 2003- 01224, 2003-01220, 2005- 00199, 2007-00053 y por la Nación – Ministerio de Defensa- Policía Nacional en los procesos 2004-01338 y 2007-00396; iii) la excepción del “Hecho de un Tercero” propuesta por el extinto DAS en el proceso 2007-00053 y declarar de oficio la Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva de la Fiscalía General de la Nación como sucesor procesal del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD -DAS. [4] Expediente digital de tutela. [5] Expediente digital de tutela. [6] Expediente digital de tutela. [7]Expediente principal al que le fueron acumulados otros 12 procesos. [8] Reiteradas en la sentencia SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [10] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [11] Corte Constitucional. Sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T- 292 de 2006. [12] Corte Constitucional.
Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011. [13] Corte Constitucional. Sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. [14] Corte Constitucional. Sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. [15] Corte Constitucional. Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011. [16] Corte Constitucional. Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011 y T-464 de 2011, T-794 de 2011, C-634 de 2011, entre otras. [17] Expediente digital original de reparación directa. [18] Folios 82 a 152 expediente digital original de reparación directa. [19] Expediente digital original de reparación directa. [20] El antecedente primigenio que podemos identificar de aplicación de la teoría del daño especial en Colombia data del 29 de julio de 1947 en la cual se declaró responsable al Estado por los daños ocasionados al periódico EL SIGLO.
En virtud de la declaratoria de estado de sitio motivada por la alteración del orden público con ocasión del intento de golpe de estado al presidente Alfonso López Pumarejo el 10 de julio de 1944 en Pasto, el gobierno expidió un decreto con fuerza de ley que ordenó la suspensión temporal del periódico con ocasión de un acordonamiento de las instalaciones por parte de la policía nacional en 1944.
El Consejo de Estado aplicó por primera vez el título de imputación de daño especial como fundamento de la responsabilidad sin falla por el perjuicio excepcional y anormal ocasionado a la víctima al excederse en la imposición de un gravamen que produjo una ruptura en el equilibrio ante las cargas públicas. En consecuencia, se condenó al Estado a reparar los perjuicios sufridos por dicho medio de comunicación por que se le impidió publicar entre el 11 de julio y el 6 de agosto de 1944, en razón a las medidas tomadas por el gobierno provisional durante el estado de turbación del orden público decretado.
Consejo de Estado, sentencia de 29 de julio de 1947, M.P. Gustavo A. Valbuena, actor “El Siglo S.A”, A.C.E., Año XIX, Tomo LVI, No 357-361. [21] Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, sentencia del 10 de agosto de 2000, rad 11.585. Esta sentencia ha sido reiterada en varios fallos posteriores, entre ellos, el del 14 de julio de 2004, rad. 14.592. [22]162 Consejo de Estado.
Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 5 de abril de 2017. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Rad. 54001-23-31-000- 2002-01804-01 y 54001-23-31-000-2003-00372- 00(40121) (Acumulados) 163 Consejo de Estado, Sección Tercera; Subsección C. Sentencia del 28 de mayo de 2015, CP: Olga Mélida Valle de la Hoz, radicación 05001-23-31-000-1993- 00039-01 (25735). [23] Radicación número: 25000-23-26-000-1995-00595-01(18860). [24] Consejo de Estado, Sala Plena, 16 de febrero de 2018, expediente radicado núm. 66001-23-31-000-2007-00005-01, C. P. Danilo Rojas Betancourth.: «En lo que se refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.
Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a diversos “títulos de imputación” como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación. En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta sentencia.