ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA / ACTUALIZACIÓN DE LA LIQUIDACIÓN [C]omo el contrato interadministrativo 0728-96 no se ha liquidado, es procedente hacerlo en sede judicial, para lo cual, como paso previo, se deberá establecer el contenido de las obligaciones contraídas por las partes a efectos de hacer un balance final. […] De conformidad con lo expresado en el acápite anterior, las sumas de dinero pagadas por el INVIAS y no ejecutadas por el Departamento durante la ejecución del contrato interadministrativo con corte a 31 de diciembre de 1999, deben ser restituidas por la demandada a la demandante.
Entiéndase por ejecución los recursos presupuestales, efectivamente invertidos en la ejecución de una obra existente para el momento de la finalización del contrato interadministrativo, tal como se ha explicitado. […] La Sala considera que el Tribunal acertó al resolver que el Departamento debía restituirle al INVIAS la citada suma de dinero y, por ende, confirmará la sentencia de primera instancia […].
Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 29 de marzo de 2012. Por último, se procede a actualizar el saldo arrojado en la liquidación realizada en primera instancia, sin que ello comporte una inobservancia al principio de la no reformatio in pejus, dado que lo que se persigue es conservar el valor presente de ese resultado y no alterar la cuantía o el método de su liquidación. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA FUNCIONAL / CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA COMPROMISORIA / CLÁUSULA COMPROMISORIA DEL CONTRATO / RENUNCIA TÁCITA A LA CLÁUSULA COMPROMISORIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO De conformidad con el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo –CCA–, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias originadas en la actividad de las entidades públicas.
De otro lado, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales es la jurisdicción contencioso administrativa. El contrato interadministrativo 0728-96 del 20 de diciembre de 1996 es un contrato estatal, pues fue celebrado entre dos entidades públicas: el INVIAS y el Departamento del Valle del Cauca. […] [L]a Sala concluye que, pese a que las partes pactaron una cláusula compromisoria, esta jurisdicción es competente para conocer el presente proceso.
Por otra parte, de conformidad con el artículo 129 del CCA, el Consejo de Estado es competente para conocer de las apelaciones de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 75 CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA COMPROMISORIA / CLÁUSULA COMPROMISORIA DEL CONTRATO / RENUNCIA TÁCITA A LA CLÁUSULA COMPROMISORIA / APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CAMBIO DE JURISPRUDENCIA / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Tratándose de la aplicación en el tiempo de la regla jurisprudencial sobre la renuncia tácita a los efectos de la cláusula compromisoria, existen pronunciamientos de la Sección Tercera que se han decantado por no aplicarlo de manera retroactiva.
Ello porque, en esos casos, al momento de la presentación de la demanda, existía una posición reiterada y pacífica en la jurisprudencia sobre la posibilidad de renunciar tácitamente a los efectos del pacto y en consideración a la necesidad de garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia. Atendidas las particularidades de este caso, especialmente que ninguna de las partes hizo manifestación alguna en el proceso en el sentido de oponerse a la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, la Subsección aplicará la posición jurisprudencial vigente al momento de la presentación de la demanda del INVIAS, esto es, la que permitía la renuncia tácita de los efectos de la cláusula compromisoria […].
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la renuncia tácita de acudir a un tribunal de arbitramento y la aplicación de la jurisprudencia sobre el tema, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de junio de 1997 rad. 10882, C. P. Juan de Dios Montes Hernández; auto de 19 de marzo de 1998, rad. 14097, C. P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia de 29 de octubre de 2018, rad. 38098, C. P. Carlos Alberto Zambrano; auto de 14 de septiembre de 2018, rad. 53392, C. P. Guillermo Sánchez Luque.
ADICIÓN A LA SENTENCIA / SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / REQUISITOS DE LA ADICIÓN A LA SENTENCIA / IMPROCEDENCIA DE LA ADICIÓN A LA SENTENCIA Advierte la Sala que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca omitió pronunciarse sobre las pretensiones cuarta —reconocimiento de intereses moratorios sobre los valores que no fueron restituidos por el Departamento a la finalización del contrato— y quinta —incumplimiento contractual— de la demanda del INVIAS.
En principio, de conformidad con el artículo 246 del CCA y el 311 del CPC, sería procedente la adición de la sentencia de primera instancia; sin embargo, el presupuesto que exige dicha norma para que el superior proceda en ese sentido es que “[…] la parte perjudicada con la omisión haya apelado o adherido a la apelación […]”. Dado que el INVIAS no apeló la decisión de primera instancia, no procede la adición de la sentencia de primera instancia. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 246 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 311 LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / CONCEPTO DE ACTO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO De manera reiterada, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que la liquidación del contrato estatal es la actuación mediante la cual, con posterioridad a su terminación normal o anormal, se define, de forma final y definitiva, la existencia, o no, de prestaciones, obligaciones o derechos —y su cuantía— a cargo de las partes.
Es, en pocas palabras, el corte de cuentas técnico y económico que determina qué se deben las partes, por qué concepto y en qué cuantía. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto de liquidación del contrato, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de septiembre de 2007, rad. 16370, C. P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia de 12 de diciembre de 2019, rad. 61614, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; también Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 28 de junio de 2016, rad. 2253, C. P. Álvaro Namén Vargas.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D. C., siete (7) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-31-000-2002-01766-01(48746) Actor: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Valle del Cauca en contra de la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
La controversia surge en relación con la liquidación de un contrato interadministrativo celebrado el 20 de diciembre de 1996 entre el Instituto Nacional de Vías —en adelante, INVIAS— y el Departamento del Valle del Cauca, a través del cual, el último de los mencionados, se comprometió a ejecutar las obras de construcción de los “puentes e intersecciones Troncal del Pacífico y Troncal de Occidente, Valle del Cauca” por valor de $1.524’400.000, suma que debía ser invertida en la ejecución del objeto pactado y, en caso de que así no fuera, debía ser reintegrada al finalizar el plazo estipulado para el desarrollo de la obra.
El INVIAS discute que el Departamento le debe reintegrar unas sumas de dinero que, si bien fueron comprometidas en vigencia del contrato interadministrativo, no se ejecutaron en el plazo pactado. El Tribunal Administrativo declaró que el Departamento tenía la obligación de reintegrar al INVIAS las sumas controvertidas y, en consecuencia, lo condenó a su pago.
LA SENTENCIA IMPUGNADA Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 29 de marzo de 2012, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dispuso: “PRIMERO: ACEPTAR la renuncia al poder, efectuada por la doctora CONSUELO HOYOS DE MEJÍA, como apoderada de la parte demandante. Por secretaría, désele el trámite previsto en el artículo 69, inciso 4 del C.P.C.
SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas.
TERCERO: LIQUIDAR el contrato interadministrativo No. 728-96 del 20 de diciembre de 1996 suscrito por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS y el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA de la siguiente manera: Valor del contrato: $1.524.400.000 Iniciación del contrato: 28 de febrero de 1997 Terminación del contrato: 31 de diciembre de 1999 Valores ejecutados Valor contrato de obra (PAVICOL): $1.244.380.724 Valor contrato de interventoría (Diconsultoría): $100.001.918 Compra de predios: $115.350.000 Negociación predial (avalúos): $464.000 Valor derecho de registro (Escritura No. 1753): $464.630 Valor registro (Escrituras Nos. 1370 y 2462): $116.620 Total: $1.460.777.892 Valor total del contrato: $1.524.400.000 Valor ejecutado: $1.460.777.892 Saldo a favor del INVIAS: $63.622.108 CUARTO: ORDENAR al Departamento del Valle del Cauca, que REINTEGRE al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, la suma de NOVENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS DIECISÉIS PESOS ($95.372.816), por concepto de valor no ejecutado del contrato 728/96.
QUINTO: Cúmplase esta providencia según lo dispuesto en los artículos 177 y 178 del C.C.A”[1]. El anterior proveído decidió la demanda presentada el 23 de abril de 2002 por el INVIAS[2], cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos jurídicos se enuncian a continuación: Pretensiones El INVIAS formuló las siguientes pretensiones[3]: “PRIMERA: Que se liquide en sede judicial el contrato interadministrativo 728 de 1996 y sus adicionales cuyo objeto consistía en [sic] ‘construcción de puentes e intersecciones Troncal del Pacífico y Troncal de Occidente, Valle’.
SEGUNDA: Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene al Departamento del Valle del Cauca, la devolución de SESENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL CIENTO DIEZ ($65.450.110) PESOS MONEDA LEGAL, los cuales no fueron ejecutados de acuerdo con los parámetros contractuales, o suma mayor que resulte probada durante el proceso.
TERCERA: Que se ordene al Departamento que el reintegro de SESENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL CIENTO DIEZ ($65.450.110) PESOS MONEDA LEGAL, o suma mayor que resulte probada durante el proceso, [sic] debidamente actualizada de acuerdo con el IPC certificado por el DANE, desde la fecha en que se giraron al Departamento del Valle, hasta la fecha en que se haga efectivo el pago.
CUARTA: Que se ordene al Departamento del Valle que pague al Instituto Nacional de Vías, intereses moratorios, a la más alta tasa legal permitida desde la fecha en que se debieron haber reintegrado al Instituto Nacional de Vías, hasta la fecha en que se efectúe el pago. QUINTA: Que se declare que el Departamento del Valle del Cauca incumplió parcialmente el contrato 728 de 1996.
SEXTA: Que se condene a la parte demandada al pago de las agencias en derecho y demás costas y costos que se generen con ocasión de este proceso”. Hechos En apoyo de sus peticiones, la demandante relató los siguientes hechos: El INVIAS y el Departamento del Valle del Cauca celebraron el 20 de diciembre de 1996 el contrato interadministrativo 0728-96, cuyo objeto consistió en la “construcción de puentes e intersecciones Troncal del Pacífico y Troncal de Occidente, Valle”.
El INVIAS se obligó a pagar por dicha obra la suma de $1.524’400.000. Aseguró que el plazo del contrato interadministrativo 0728-96 fue originalmente de 12 meses, que comenzaron a correr a partir del 28 de febrero de 1997 con la suscripción del acta de iniciación. Afirmó que el plazo pactado fue modificado en dos oportunidades: (i) mediante el contrato adicional 1 del 27 de febrero de 1998, a través del cual acordaron prorrogarlo hasta el 28 de febrero de 1999; y (ii) en virtud del contrato adicional 2 del 25 de febrero de 1999, en el que estipularon prorrogarlo hasta el 31 de diciembre de 1999.
Señaló que, de conformidad con la cláusula quinta del contrato, se pactó que el INVIAS pagaría el 50% de su valor contra la suscripción de la póliza de manejo del anticipo y que el 50% restante se desembolsaría tan pronto el supervisor designado por el INVIAS certificara, cuando menos, el 80% de ejecución de “la primera entrega de la obra”.
Agregó que, en el parágrafo segundo de la cláusula citada, el Departamento se obligó a reintegrarle al INVIAS todas aquellas sumas de dinero que no hubiesen sido invertidas en la ejecución de las obras contratadas. Manifestó que, en la cláusula sexta del contrato, el Departamento se obligó a rendir cuentas al INVIAS y a entregar copia de las “actas de obra, facturas, comprobantes de pago, etc.”.
Aseveró que el 12 de febrero y el 22 de noviembre de 1997, el INVIAS pagó al Departamento del Valle del Cauca el valor total del contrato mediante las remesas de fondos 86 y 2279 de dichas fechas, en cuantía cada una de $762’200.000. Relató que el 15 de diciembre de 1998, con el objeto de cumplir con las obligaciones que asumió en el contrato interadministrativo 0728-96, el Departamento celebró con Pavicol Ltda. el contrato de obra 050-98, cuyo objeto consistió en que esta última llevara a cabo la construcción de la intersección Alambrada en la Y de la Vía La Paila-Armenia, La Paila- Cartago, ubicada en el municipio de Zarzal.
El valor estipulado para la ejecución de dicha obra fue de $1.244’380.724. Ese valor fue pagado por el Departamento del Valle del Cauca con soporte en actas parciales de obra suscritas por la Secretaría de Obras Públicas, así: |Número de Acta |Valor pagado (en |Valor acumulado (en | | |pesos) |pesos) | |Acta No. 1 |52.217.755 |52.217.755 | |Acta No. 2 |270.324.553 |322.542.308 | |Acta No. 3 |197.086.799 |519.629.107 | |Acta No. 4 |108.307.991 |627.937.098 | |Acta No. 5 |249.879.109 |877.816.207 | |Acta No. 6 |320.756.832 |1.198.573.039 | |Acta No. 6b |44.560.933 |1.243.133.972 | Señaló, por otra parte, que el 11 de noviembre de 1998 el Departamento celebró con la sociedad Diconsultoría Ltda. el contrato de interventoría identificado con orden de trabajo 180106.
El valor de dicho contrato era de $100’001.918. Agregó que el valor del contrato fue pagado con fundamento en las actas parciales suscritas por la Secretaría de Obras Públicas del Departamento, así: |Número de Acta |Valor pagado (en |Valor acumulado (en | | |pesos)[4] |pesos) | |Anticipo |6.896.684 |6.896.684 | |Acta de Interventoría |3.908.770 |10.805.454 | |No. 1 | | | |Acta de Interventoría |20.235.191 |31.040.645 | |No. 2 | | | |Acta de Interventoría |14.752.966 |45.793.611 | |No. 3 | | | |Acta de Interventoría |8.107.413 |53.901.024 | |No. 4 | | | |Acta de Interventoría |18.704.743 |72.605.767 | |No. 5 | | | |Acta de Interventoría |24.010.307 |96.616.074 | |No. 6 | | | |Acta de Interventoría |3.385.844 |100.001.918 | |No. 6b | | | Dijo además que el Departamento adquirió tres predios para dar cabal ejecución a la construcción de la obra por cuantía total de $115’350.000.
Aseveró que el 15 diciembre de 1998, el Departamento ordenó pagar a la firma Construcciones y Avalúos Ltda. dos cuentas de cobro que conjuntamente ascendían a la suma de $464.000, por concepto de la elaboración de los avalúos de los bienes inmuebles adquiridos. Vencido el plazo de ejecución del contrato interadministrativo 0728-96, lo que tuvo lugar el 31 de diciembre de 1999, el INVIAS requirió al Departamento para que le entregara los soportes de lo efectivamente ejecutado con el objeto de proceder a liquidar el contrato.
Según la demandante, el Departamento remitió una relación de las sumas ejecutadas mediante comunicaciones del 5 de septiembre y del 29 de octubre, ambas del año 2001 de las que resultaba un saldo a su favor que debía serle reintegrado. El INVIAS afirmó que la diferencia entre lo pagado por él y lo efectivamente ejecutado por el Departamento fue de $65’450.110, que se le debieron reintegrar.
Los fundamentos de derecho de la demanda En el acápite de fundamentos de derecho, la demandante invocó el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 que modificó el Código Contencioso Administrativo en punto a la regulación de la acción de controversias contractuales. Agregó que la liquidación de que tratan los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, en la medida en que sea bilateral, debe llevarse a cabo dentro de los 4 meses siguientes a la expiración del plazo contractual.
Con fundamento en el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, señaló que cuando fracasa la etapa de liquidación bilateral, las partes tienen 2 años, contados desde el vencimiento de los precitados 4 meses, para acudir a la jurisdicción a solicitar la liquidación judicial.[5] Los argumentos de defensa de la parte demandada El 28 de abril de 2013, el Departamento del Valle del Cauca contestó la demanda en el sentido de oponerse a las pretensiones del INVIAS[6].
En síntesis, se opuso al balance presentado por la demandante y adujo como razón que no se habían incluido rubros que debieron contabilizarse y que daban cuenta de la ejecución por el valor total del contrato interadministrativo 0728-96. Planteó las excepciones de “cobro de lo no debido” y “pago total de la obligación” y las fundó en los siguientes fundamentos fácticos y jurídicos: 1.
Manifestó que el 13 de agosto de 1999, el Departamento y la firma interventora Diconsultoría Ltda. acordaron prorrogar por 45 días el término del contrato de interventoría hasta el 30 de septiembre de 1999, por cuanto el plazo del contrato 050-98 celebrado entre el Departamento y el contratista Pavicol Ltda. había sido prorrogado de igual forma. 2.
Afirmó que la mayor permanencia de la interventoría generó unos mayores costos que fueron efectivamente reconocidos en cuantía de $12’822.621 a la sociedad Diconsultoría Ltda. mediante Resolución 023 del 5 de octubre de 2000 modificada por la Resolución 088 del 14 de septiembre de 2001, ambas expedidas por la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca. 3.
Aseveró, por otra parte, que el 21 de diciembre de 1999, el Departamento celebró con José Emiro Realpe Muñoz un contrato bajo la orden de trabajo 180413, cuyo objeto era la construcción por parte del contratista de “puentes de intersecciones Troncal del Pacífico y Occidente, Contrato 728-96 (obras complementarias de la intersección de la alambrada en el corregimiento de La Paila, municipio Zarzal)”[7], por un valor de $50’018.802, respaldado mediante certificado de disponibilidad presupuestal 011989 del 30 de octubre de 1999 y que la reserva de los dineros se hizo mediante documento 011832 del 21 de diciembre de 1999, por lo que, resaltó, los dineros se comprometieron antes de la terminación del plazo y por eso debieron ser considerados como sumas invertidas en la ejecución del contrato interadministrativo 0728-96. 4.
Por último, señaló que, además de los anteriores rubros, el INVIAS dejó de reconocer lo que el Departamento pagó antes del vencimiento del plazo de ejecución del contrato interadministrativo: $464.630 por concepto de registro de la adquisición de los predios y $116.620 por concepto de los derechos notariales derivados de dichas adquisiciones. 5.
Como fundamentos jurídicos, la demandada invocó los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 y citó algunos apartes de una providencia de esta Sección referente a la naturaleza y los efectos de la liquidación bilateral de los contratos estatales[8]. Los fundamentos de la sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes razones: Luego de reseñar los hechos que encontró probados, consideró que el problema jurídico consistía en determinar, principalmente, si la demandada le adeudaba a la demandante unas sumas de dinero relacionadas, de una parte, con el subcontrato de obra 180413 celebrado el 21 de diciembre de 1999 entre el departamento y el señor José Emiro Realpe Muñoz y, de otra, con el reconocimiento de la mayor permanencia del interventor Diconsultoría Ltda mediante Resolución 023 del 5 de octubre de 2000 modificada por la Resolución 088 del 14 de septiembre de 2001.
El Tribunal consideró que las pretensiones debían prosperar y, por tanto, que el Departamento del Valle del Cauca debía restituirle al INVÍAS las sumas no ejecutadas durante la vigencia del plazo del contrato interadministrativo 0728-96, porque, aunque se comprometieron durante ese plazo, fueron ejecutadas por fuera del término pactado por las partes para el cumplimiento del objeto contractual.
Invocó como razón que el parágrafo segundo de la cláusula quinta del contrato establecía que “Al terminar el plazo estipulado en la cláusula cuarta los dineros que no se hayan invertido en la ejecución del contrato, deberán ser reintegrados a la División de Tesorería del INSTITUTO”[9], y que, en ese mismo sentido, la cláusula sexta disponía como obligación a cargo del contratista rendirle cuentas mensuales al INVIAS sobre la ejecución de la obra, mediante la presentación de la documentación soporte.
En relación con el contrato de interventoría celebrado con Diconsultoría Ltda, señaló que la suma de $12’822.621 había sido reconocida mediante Resolución 023 del 5 de octubre de 2000 modificada por la Resolución 088 del 14 de septiembre de 2001, ambas expedidas por el Departamento del Valle del Cauca y que, por ser posteriores al 31 de diciembre de 1999 —fecha en que venció el término de ejecución del contrato interadministrativo—, ese reconocimiento no era imputable a la liquidación del contrato interadministrativo 0728-96.
Resaltó que, en el acta de liquidación del contrato de interventoría, suscrita el 30 de septiembre de 1999 —cuando ya habían transcurrido los 45 días de prórroga acordados—, el Departamento y Diconsultoría manifestaron no tener objeción alguna frente a los “pagos y amortizaciones relacionadas en la presente Acta”[10], por lo que lo declaraban liquidado.
Por ende, agregó que no era admisible que el reconocimiento por $12’822.621 que hizo el Departamento con posterioridad a la liquidación de ese contrato fuera imputable al valor del contrato interadministrativo 0728-96, en contravía de la manifestación recogida en el acta de liquidación. En relación con el contrato de obra del 21 de diciembre de 1999 identificado con orden de trabajo 180413, celebrado con el contratista José Emiro Realpe Muñoz, señaló el tribunal que el acta de inicio de la obra se suscribió el 22 de mayo de 2000, de donde concluyó que este subcontrato se ejecutó con posterioridad a la expiración del plazo del contrato interadministrativo 0728-96, lo que impedía la contabilización de su valor en la liquidación. El Tribunal estimó que, como los gastos correspondientes al otorgamiento y registro de las escrituras públicas 1753, 1370 y 2642 ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tuluá[11] y ante la Notaría Quinta de Cali[12] sí fueron ejecutados dentro del término del contrato interadministrativo, debían ser contabilizadas para efectos de su liquidación. En mérito de lo anterior, el Tribunal liquidó el contrato y estimó que el Departamento del Valle del Cauca debía restituirle al INVIAS la suma de $63’622.108, que, actualizada[13], ascendía a $95’372.816 moneda cte.
EL RECURSO DE APELACIÓN El 18 de marzo de 2013, la demandada interpuso oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia con el objeto de que sea revocada en su integridad y que, en su lugar, se declare que el Departamento del Valle del Cauca no está en la obligación de reintegrarle al INVIAS las sumas contempladas en la parte resolutiva de dicha providencia. Para sustentar su inconformidad, formuló los siguientes argumentos: Reiteró que tanto las sumas derivadas de la mayor permanencia de la interventoría, así como de la celebración y ejecución del contrato de obra con orden de trabajo 180413 del 21 de diciembre de 1999 —el celebrado con el señor Realpe Muñoz— se comprometieron durante la vigencia del contrato interadministrativo 0728-96, por lo que debían ser tenidas en cuenta en la liquidación. En ese sentido, insistió en que, en relación con este último contrato, el Departamento expidió el certificado de disponibilidad presupuestal 011989 el 30 de octubre de 1999, esto es, dentro del término de ejecución del interadministrativo.
En lo que concierne al contrato de interventoría, expresó que la mayor permanencia estaba probada en el acta del 13 de agosto de 1999 que prorrogó el plazo de ese contrato hasta el 30 de septiembre de 1999, por lo que las sumas de dinero reconocidas a Diconsultoría fueron ejecutadas en vigencia del contrato interadministrativo. Mediante auto del 5 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió el recurso de apelación[14].
Admitido el recurso, se le dio el trámite procesal de rigor, agotado el cual se les corrió a las partes y al Ministerio Público el traslado por el término de 10 días para alegar de conclusión. Las partes y el Ministerio Público no presentaron alegatos de conclusión en el término concedido[15]. CONSIDERACIONES Jurisdicción y competencia De conformidad con el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo —CCA—, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias originadas en la actividad de las entidades públicas.
De otro lado, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales es la jurisdicción contencioso administrativa. El contrato interadministrativo 0728-96 del 20 de diciembre de 1996 es un contrato estatal, pues fue celebrado entre dos entidades públicas: el INVIAS[16] y el Departamento del Valle del Cauca[17].
Las mencionadas condiciones serían suficientes para concluir que esta jurisdicción es la llamada a resolver la controversia; sin embargo, dado que en el contrato interadministrativo 0728-96 las partes pactaron una cláusula compromisoria, la Sala debe detenerse en su estudio para determinar si, pese a ella, esta jurisdicción conserva competencia para resolver el asunto.
La cláusula es del siguiente tenor: “Décima Primera. – Solución de controversias. – Las partes podrán acudir a los mecanismos de conciliación, amigable composición y transacción, para la solución de las controversias contractuales surgidas en desarrollo del presente contrato. Así mismo, cualquiera de las partes podrá solicitar a la otra por escrito, la convocatoria de un Tribunal de Arbitramiento a fin de resolver las diferencias presentadas en razón de la celebración, ejecución, desarrollo, terminación o liquidación del presente contrato.
Igualmente, las diferencias de carácter exclusivamente técnico podrán someterse por acuerdo escrito de las partes, al criterio de expertos designados directamente por ellas o al parecer de un organismo consultivo del Gobierno, al de una asociación profesional o a un centro docente universitario o de enseñanza superior. La decisión adoptada será definitiva.”[18] (negrillas fuera de texto) Lo primero que advierte la Sala es que el pacto arbitral reúne todos los requisitos esenciales para su existencia[19]: (i) la cláusula compromisoria fue incluida por escrito en el contrato interadministrativo 0728-96;
(ii) estableció que el objeto de la controversia incluía “la celebración, ejecución, desarrollo, terminación o liquidación del presente contrato”; y (iii) contuvo una manifestación expresa de someter una eventual controversia a la decisión de un tribunal arbitral. La cláusula es clara respecto de la voluntad real de acudir a arbitraje. En efecto, el verbo “podrán” expresa la posibilidad de que, en caso de que surgiera una controversia, las partes conjuntamente podían solicitar la convocatoria e integración de un tribunal arbitral.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1622 del Código Civil, esta lectura debe preferirse por encima de cualquier otra que pudiera negar sus efectos[20]. En ese sentido, cabe resaltar que la expresión empleada por las partes coincide con lo establecido en el artículo 15 del Decreto 2651 de 1991 —compilado en el artículo 129 del Decreto 1818 de 1998[21]— respecto de lo que sería el trámite prearbitral si surgiere una controversia.
Efectivamente, dicha norma establece que las partes pueden individual o conjuntamente solicitar a un Centro de Arbitraje la convocatoria de un tribunal arbitral, por lo que, antes de negar su voluntad en ese sentido, la reafirma. Establecida entonces la existencia de la cláusula compromisoria, corresponde dilucidar si las partes podían renunciar tácitamente a sus efectos, habida consideración del silencio que guardaron durante el proceso, toda vez que ninguna de ellas manifestó su voluntad de acudir a arbitraje durante el trámite procesal[22].
Para dicho análisis cobra especial relevancia recordar que la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación modificó su posición jurisprudencial mediante auto de unificación del 18 de abril de 2013[23] en el sentido de señalar lo siguiente: “Pues bien, así como las partes deciden, de común acuerdo, someter sus diferencias al conocimiento de la justicia arbitral, empleando para ello la celebración de un pacto cuyas principales características son que sea expreso y solemne, de la misma manera aquéllas deben observar de consuno tales condiciones (forma expresa y solemne) si su voluntad es deshacerlo o dejarlo sin efectos, de suerte que, si optan libremente por la justicia arbitral y no proceden como acaba de indicarse para cambiar lo previamente convenido, no tienen la posibilidad de escoger entre acudir a ésta o a los jueces institucionales del Estado, teniendo en cuenta que su voluntad inequívoca fue someterse a la decisión de árbitros.”[24] La Sección Tercera del Consejo de Estado no tiene una postura unificada sobre la aplicación temporal de los cambios del precedente judicial en asuntos contractuales, aunque en algunas decisiones recientes se ha sostenido que deben operar hacia futuro[25].
Para fundamentar esta tesis, se aduce que las buenas razones que impulsan el progreso de la jurisprudencia no justifican el sacrificio de los derechos de quienes obraron en el pasado movidos por lo que ordenaba el antiguo precedente. Inclusive, en las providencias en las que se ha sostenido que los cambios deben operar de forma inmediata para evitar que la congestión judicial comprometa su eficacia, se admiten hipótesis de aplicación prospectiva, basadas en las condiciones específicas de cada caso.
Esto ocurre cuando la conducta de una parte se ejerció con arreglo a un criterio jurisprudencial pacífico o cuando la aplicación retroactiva de esa nueva posición incidiría grave y negativamente en el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia[26]. Tratándose de la aplicación en el tiempo de la regla jurisprudencial sobre la renuncia tácita a los efectos de la cláusula compromisoria, existen pronunciamientos de la Sección Tercera que se han decantado por no aplicarlo de manera retroactiva.
Ello porque, en esos casos, al momento de la presentación de la demanda, existía una posición reiterada y pacífica en la jurisprudencia sobre la posibilidad de renunciar tácitamente a los efectos del pacto[27] y en consideración a la necesidad de garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia[28]. Atendidas las particularidades de este caso, especialmente que ninguna de las partes hizo manifestación alguna en el proceso en el sentido de oponerse a la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, la Subsección aplicará la posición jurisprudencial vigente al momento de la presentación de la demanda del INVIAS, esto es, la que permitía la renuncia tácita de los efectos de la cláusula compromisoria, por las siguientes razones: En primer lugar, las partes, al no oponerse expresamente a la competencia del Tribunal Administrativo del Valle, obraron movidas por el entendimiento de que este acto implicaba una renuncia al pacto arbitral porque así lo sostenía pacíficamente la jurisprudencia. Si se les aplicara la nueva posición jurisprudencial de forma retroactiva, ello comportaría defraudar la confianza legítima que tenían al momento de no oponerse a la competencia[29].
En segundo lugar, el derecho al acceso a la administración de justicia comprende no solo la posibilidad de acudir al juez de la causa, sino también la garantía de acceder a una decisión de fondo en un término razonable[30]. Las circunstancias de este caso aconsejan aquella interpretación de las normas que le permiten adoptar una decisión de fondo en este momento y no diferir el asunto para que retome su trámite desde sus orígenes.
No se trata en este caso de introducir una regla que abogue por la prórroga de jurisdicción, pues no se está validando un actuar irregular o no autorizado del juez contencioso. Finalmente, una determinación como la indicada, no se opone a la regla de unificación arriba indicada, que fue carente en su definición de la sub- regla de aplicación temporal, de cara la especificidad de los casos que hubieren llegado al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.
En mérito de todo lo anterior, la Sala concluye que, pese a que las partes pactaron una cláusula compromisoria, esta jurisdicción es competente para conocer el presente proceso. Por otra parte, de conformidad con el artículo 129 del CCA, el Consejo de Estado es competente para conocer de las apelaciones de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia[31].
El objeto de la apelación Con el objeto de resolver el recurso de apelación presentado por la demandada, corresponde a la Sala determinar si, contrariamente a lo concluido en la sentencia de primera instancia, el Departamento del Valle del Cauca no está obligado a reintegrarle al INVIAS la suma de $63’622.108[32] por haberlos comprometido durante la vigencia del contrato interadministrativo 0728-96, al margen del momento en que se hubiere dado su ejecución. Advierte la Sala que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca omitió pronunciarse sobre las pretensiones cuarta —reconocimiento de intereses moratorios sobre los valores que no fueron restituidos por el Departamento a la finalización del contrato— y quinta —incumplimiento contractual— de la demanda del INVIAS.
En principio, de conformidad con el artículo 246 del CCA y el 311 del CPC, sería procedente la adición de la sentencia de primera instancia; sin embargo, el presupuesto que exige dicha norma para que el superior proceda en ese sentido es que “[…] la parte perjudicada con la omisión haya apelado o adherido a la apelación […]”. Dado que el INVIAS no apeló la decisión de primera instancia, no procede la adición de la sentencia de primera instancia. Así las cosas, la competencia de la Sala en esta instancia se limita a verificar, según lo previamente anunciado, la liquidación judicial del contrato.
Para resolver este problema jurídico, la Sala analizará, en su orden, los siguientes temas: (i) la naturaleza y el alcance de la liquidación de los contratos estatales y la cláusula de liquidación del contrato interadministrativo 0728-96 del 20 de diciembre de 1996; (ii) el alcance de la cláusula quinta del contrato interadministrativo 0728-96 relacionada con el reintegro de los dineros “no invertidos en la ejecución”; y, (iii) la liquidación del contrato interadministrativo 0728-96 del 20 de diciembre de 1996.
Análisis del caso Para motivar la decisión, la Sala abordará los problemas en el mismo orden en que se identificaron. La naturaleza y alcances de la liquidación del contrato estatal. La cláusula de liquidación del contrato interadministrativo 0728-96 del 20 de diciembre de 1996 De manera reiterada, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que la liquidación del contrato estatal es la actuación mediante la cual, con posterioridad a su terminación normal o anormal, se define, de forma final y definitiva, la existencia, o no, de prestaciones, obligaciones o derechos —y su cuantía— a cargo de las partes[33].
Es, en pocas palabras, el corte de cuentas técnico y económico que determina qué se deben las partes, por qué concepto y en qué cuantía. En el caso del contrato interadministrativo 0728-96 del 20 de diciembre de 1996, las partes convinieron en la cláusula décima que: “CLÁUSULA DÉCIMA.- LIQUIDACIÓN.- El presente contrato será objeto de liquidación de conformidad con los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, procedimiento que deberá efectuarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su vencimiento o a la expedición del acto administrativo que ordene su terminación o a la fecha que la disponga, de conformidad con la Resolución No. 6495 del 30 de agosto de 1993 proferida por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS.”[34] Así pues, las partes convinieron la posibilidad de efectuar la liquidación del contrato interadministrativo 0728-96 siguiendo el régimen general establecido en la Ley 80 de 1993.
En el caso de autos, no existió liquidación bilateral ni unilateral de dicho contrato. Si bien el INVIAS manifestó en su demanda que requirió en varias oportunidades al Departamento del Valle del Cauca los soportes de la ejecución del contrato en procura de lograr una liquidación bilateral[35], no existe constancia de ello en el expediente.
En este orden de ideas, como el contrato interadministrativo 0728-96 no se ha liquidado, es procedente hacerlo en sede judicial, para lo cual, como paso previo, se deberá establecer el contenido de las obligaciones contraídas por las partes a efectos de hacer un balance final. El alcance de la cláusula quinta del contrato interadministrativo 0728-96 relacionada con el reintegro de los dineros “no invertidos en la ejecución” El 20 de diciembre de 1996, el INVIAS y el Departamento del Valle del Cauca celebraron el contrato interadministrativo 0728-96 con el objeto de llevar a cabo obras de “construcción de puentes e intersecciones Troncal del Pacífico y Troncal de Occidente, Valle”[36].
El Departamento se comprometió a ejecutar las obras[37] y el INVIAS, a su turno, a pagar la suma de 1.524’400.000[38]. Se pactó, además, que el INVIAS realizaría la supervisión administrativa del contrato interadministrativo y de los subcontratos que el Departamento celebrara para su ejecución[39]. En la cláusula cuarta del contrato, las partes estipularon que el plazo de ejecución sería de 12 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio, lo que ocurrió el 28 de febrero de 1997[40]; sin embargo, según lo acordado en dos contratos adicionales, uno del 27 de febrero de 1998[41] y otro del 25 de febrero de 1999[42], el plazo de ejecución venció el 31 de diciembre de 1999.
En la cláusula quinta, las partes precisaron la forma de pago del valor estipulado en el contrato en los siguientes términos: “CLÁUSULA QUINTA.- FORMA DE PAGO.- EL INSTITUTO pagará al DEPARTAMENTO a través de la dependencia competente de la entidad, con base en el registro presupuestal, el 100% del valor del contrato discriminado así: Un cincuenta por ciento (50%) una vez que EL DEPARTAMENTO presente la póliza de manejo.
El cincuenta por ciento (50%) restante se girará AL DEPARTAMENTO cuando el Supervisor del proyecto designado por EL INSTITUTO, certifique que EL DEPARTAMENTO haya ejecutado obra correspondiente al ochenta por ciento (80%) del valor de la primera entrega y solicite por escrito a la División de Tesorería del INSTITUTO, el giro correspondiente.
La División de tesorería girará dicho valor, previa verificación en la División de Contabilidad sobre el cumplimiento de la cláusula sexta.
PARÁGRAFO PRIMERO. - El manejo de los fondos del contrato se hará mediante la apertura de una cuenta corriente en un Banco a nombre del objeto del contrato y los cheques que se giren con cargo a ella necesitan para ser pagados la firma del Tesorero o quien haga sus veces y del Supervisor designado por el INSTITUTO.
PARÁGRAFO SEGUNDO. - Al terminar el plazo estipulado en la cláusula cuarta los dineros que no se hayan invertido en la ejecución del contrato, deberán ser reintegrados a la División de Tesorería del INSTITUTO.”[43] El Departamento debía rendirle cuentas mensualmente al INVIAS de la siguiente forma: “CLÁUSULA SEXTA.- RENDICIÓN DE CUENTAS.- El DEPARTAMENTO deberá rendir cuentas mensuales, dentro de los cinco (5) primeros días del mes siguiente a que se refiere las operaciones a la División de Contabilidad del INSTITUTO adjuntando copia de las actas de obras, facturas, comprobante de pago etc., que respalden los pagos efectuados contra la cuenta bancaria abierta para tal fin.
Además enviarán [sic] copia del extracto bancario con su respectiva conciliación. El INSTITUTO no suscribirá otros contratos ni girará el valor restante si no cumple con lo estipulado en la cláusula sexta.”[44] Como ya se anticipó, el objeto de la apelación se concentra en determinar si el Departamento del Valle del Cauca debe reintegrarle al INVIAS la suma de $63’622.108[45] que comprometió antes de que feneciera el plazo estipulado para su ejecución. Para resolver dicho problema jurídico, se debe partir de la interpretación del parágrafo segundo de la cláusula quinta del contrato, en tanto contiene la regla para determinar en qué eventos debía el Departamento restituirle al INVIAS las sumas pagadas en cumplimiento del contrato al vencimiento de su plazo de ejecución. Ello por cuanto, a juicio del Departamento, para entender que esas sumas debían imputarse al valor del contrato interadministrativo 0728-96, bastaba con que la entidad territorial apropiara, dentro del plazo de ejecución de ese negocio jurídico, los recursos necesarios y celebrara subcontratos en procura de cumplir con su objeto.
Por el contrario, el INVIAS sostiene que el parágrafo de la cláusula quinta lo que señala es que las sumas pagadas al Departamento que no hubieran sido efectivamente ejecutadas hasta, máximo, el 31 de diciembre de 1999 —vencimiento del plazo contractual—, debían serle restituidas. Para abordar el análisis, se reitera que las partes acordaron en el parágrafo segundo de la cláusula quinta del contrato interadministrativo 0728-96 que “[a]l terminar el plazo estipulado en la cláusula cuarta los dineros que no se hayan invertido en la ejecución del contrato, deberán ser reintegrados a la División de Tesorería del INSTITUTO.” Para desentrañar el alcance de esta cláusula, conviene traer a colación el objeto del contrato interadministrativo 0728-96, la obligación principal que asumió el Departamento y el plazo contractual acordado.
En la cláusula primera, el Departamento se obligó a confeccionar las obras de construcción de “PUENTES INTERSECCIONES TRONCAL DEL PACÍFICO Y TRONCAL DE OCCIDENTE, VALLE, de acuerdo con las estipulaciones de este contrato”[46]. Esa obligación de hacer —confeccionar una obra— debía cumplirse dentro del plazo de ejecución del contrato interadministrativo que, conforme lo estableció la cláusula cuarta del negocio jurídico, fue inicialmente de 12 meses desde la firma del acta de inicio, pero que, según lo acordado en dos contratos adicionales, uno del 27 de febrero de 1998[47] y otro del 25 de febrero de 1999[48], terminó por vencerse el 31 de diciembre de 1999.
De lo anterior se concluye que, para entender cumplida su obligación, el Departamento debía construir las obras descritas en el objeto del contrato antes del 31 de diciembre de 1999. Esta obligación de hacer bien podía ejecutarse directamente por el Departamento o a través de la celebración y ejecución de subcontratos —como lo permite la cláusula séptima[49]—.
Si el Departamento optaba por cumplir con su obligación a través de subcontratos, la entidad territorial, en todo caso, los celebraría en nombre propio y, por ende, no obraría como mandatario con representación del INVIAS, tal y como en efecto ocurrió[50]. Sin embargo, fuese directamente o través de subcontratistas, la obligación del Departamento estaba sujeta a plazo para su cumplimiento, el cual, luego de las prórrogas, era el 31 de diciembre de 1999.
Así las cosas, al leer de manera conjunta y sistemática las cláusulas del contrato, se concluye que, si el Departamento no ejecutaba sus obligaciones constructivas dentro de ese plazo, por disposición del parágrafo segundo de la cláusula quinta, debía reintegrarle al INVIAS las sumas pagadas que no hubiesen sido efectivamente ejecutadas dentro del plazo pactado, esto es, el 31 de diciembre de 1999.
El sentido de la cláusula que se ha dilucidado conforme a una interpretación sistemática del objeto, las obligaciones a cargo del Departamento y el plazo del contrato interadministrativo 0728-96 —conforme al inciso primero del artículo 1622 del Código Civil[51]—, también se confirma a partir de la lectura sistemática de la cláusula quinta con referencia a la cláusula sexta de dicho contrato.
En efecto, la cláusula sexta del contrato corrobora que para que no surgiera en cabeza del Departamento la obligación de restituir los dineros al momento de finalización del contrato, debían existir soportes de la ejecución de las obras en facturas o actas de obras que reflejaran su efectiva realización. No por otra razón las partes pactaron que, para justificar el pago de los hitos de obra y de los rubros relacionados con el objeto del contrato —pagos al interventor, compras de predios, entre otros—, el Departamento debía aportar las “actas de obras, facturas, comprobante de pago etc ” en procura de que dichos pagos se imputaran al contrato interadministrativo celebrado con el INVIAS.
Tanto es así que, si el Departamento no justificaba la inversión de los dineros en la ejecución de las obras dentro del plazo pactado, el INVIAS no estaría obligado a suscribir “otros contratos ni [a] girar[] el valor restante” del contrato. En otras palabras, la cláusula sexta corrobora que el Departamento debía ejecutar las obras dentro del término del contrato, esto es, el 31 de diciembre de 1999 y aportar los soportes de dicha circunstancia. En conclusión, no bastaba que el Departamento acreditara la celebración de un subcontrato o la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para que estas sumas se imputaran como parte del valor total del contrato.
Por otra parte, aunque en sentido análogo, la conducta de las partes durante la ejecución del contrato corrobora el sentido y alcances del parágrafo segundo de la cláusula quinta que se ha señalado[52]. En efecto, al suscribir el contrato adicional 2 del 25 de febrero de 1999 al contrato interadministrativo[53] las partes invocaron, entre otras, la demora en la ejecución de la obra y en la obtención de la licencia ambiental como razones que justificaban la prórroga de su plazo de ejecución. En efecto, así lo señalaron: “[las partes] en razón a que anteriormente celebramos el contrato interadministrativo principal No. 0728 de 1996, adicional 0729-96 de 1998, y en consideración a la comunicación S.CT número 02525 de fecha 05 de febrero de 1999 de la Subdirección de Construcción, anexo, en el que se solicita la ampliación del plazo debido a que la Gobernación del Departamento del Valle ha tenido dificultades y demoras en los trámites para la obtención de la licencia ambiental del proyecto.
Igualmente el proceso de adquisición de predios ha sufrido retrasos importantes, por la inexistencia de los documentos que confirmen la pertenencia de las zonas por adquirir. Asimismo, se han presentado demoras en otorgar la vialidad [sic] de la construcción de la intersección a nivel en el cruce de la paila, en consecuencia de lo anotado hemos convenido prorrogarlo según los términos del presente documento”[54].
Para la Sala, el hecho de que las partes, a instancias del Departamento, consideraran necesario prorrogar el término de ejecución del contrato interadministrativo hasta el 31 de diciembre de 1999 dados los retrasos en la ejecución de las obras ratifica que ellas entendían, por aplicación práctica, que, si el plazo de ejecución del contrato vencía, el Departamento tendría que reintegrar los dineros pagados por el INVIAS, pues, básicamente, habría significado que no se entregaran las obras contratadas en el tiempo estipulado para ello.
En línea con lo anterior, se resalta que el Departamento y Pavicol Ltda. celebraron el subcontrato de obra 050-98 el 15 de diciembre de 1998, fecha en la que ya se había celebrado el contrato adicional 1, por medio del cual se prorrogó el plazo de contrato interadministrativo 0728-96 hasta el 28 de febrero de 1999[55]. Por ende, si la interpretación que hace el Departamento de la cláusula quinta del contrato interadministrativo se ajustara a la conducta observada por las partes durante su término de ejecución, éste no habría insistido en la celebración del contrato adicional 2 porque habría bastado la celebración del subcontrato de obra, y no su efectiva ejecución, para entender que su valor se imputaría al contrato interadministrativo.
Precisado lo anterior, para la Sala no resulta atendible el argumento del Departamento según el cual bastaba con expedir los certificados de disponibilidad presupuestal o celebrar los subcontratos dentro de la vigencia del término de ejecución del contrato interadministrativo para no reintegrar los dineros que el INVIAS le desembolsó. Esa posición contraviene lo acordado por las partes, pues desconoce que tales dineros correspondían al pago de unas obras que se comprometió a ejecutar en su totalidad en un plazo que fue expresamente convenido por ellas y que no fue variado por su mutua voluntad.
En ese sentido, y como fue el propio entendimiento de las partes, según se deduce de su conducta en ocasiones previas, para que el Departamento no se viera en la obligación de reintegrar al INVIAS los dineros que a la fecha de terminación del contrato no habían sido efectivamente ejecutados, era menester que mediara pacto expreso entre las partes, por medio del cual el INVIAS aceptara que las obras le fueran entregadas con posterioridad y que, por tanto, su pago pudiera imputarse al contrato.
Un entendimiento diferente llevaría a concluir que las obras que fueron ejecutadas por fuera del plazo pactado por las partes, se entiendan cobijadas por el acuerdo negocial, mutando de esta manera el objeto del contrato, para llevarlo a un componente de inversión, como si se tratara de comprometer recursos y no de ejecutar y construir unas obras, con el acompañamiento de INVIAS, lo que por demás se opondría a la naturaleza de este tipo de contratos en los que los principios de la función administrativa de cooperación, colaboración o complementariedad se explicitan como regla de ineludible conducta.
Establecido el contenido de la regla contractual para resolver el objeto de la apelación, se pasará a establecer si el Departamento debía restituirle al INVIAS suma de dinero alguna. La liquidación del contrato interadministrativo No. 0728-96 del 20 de diciembre de 1996 De conformidad con lo expresado en el acápite anterior, las sumas de dinero pagadas por el INVIAS y no ejecutadas por el Departamento durante la ejecución del contrato interadministrativo con corte a 31 de diciembre de 1999, deben ser restituidas por la demandada a la demandante.
Entiéndase por ejecución los recursos presupuestales, efectivamente invertidos en la ejecución de una obra existente para el momento de la finalización del contrato interadministrativo, tal como se ha explicitado. El Tribunal determinó que el Departamento debía reintegrarle al INVIAS la suma de $63’622.108[56] —en precios constantes a la fecha de presentación de la demanda[57]— que corresponde a la diferencia entre lo efectivamente ejecutado por el departamento durante el plazo del contrato interadministrativo frente a lo pagado por el INVIAS[58].
En el recurso de apelación, el Departamento controvirtió que estuviese obligado a restituir las siguientes sumas de dinero: (i) $50’018.802 correspondientes al valor total del contrato de obra que celebró el 21 de diciembre de 1999 con el señor José Emiro Realpe Muñoz identificado con orden de trabajo 180413, cuyo objeto consistió en la construcción por parte del contratista de “puentes de intersecciones Troncal del Pacífico y Occidente, Contrato 728- 96 (obras complementarias de la intersección de la alambrada en el corregimiento de La Paila, municipio Zarzal)”[59]; y, (ii) $12’822.621 derivados del reconocimiento económico que le hizo el Departamento a la sociedad Diconsultoría Ltda. mediante Resolución No. 023 del 5 de octubre de 2000[60] modificada por la Resolución No. 088 del 14 de septiembre de 2001[61], ambas expedidas por el Departamento como consecuencia de la mayor permanencia de la interventoría. La Sala considera que el Tribunal acertó al resolver que el Departamento debía restituirle al INVIAS la citada suma de dinero y, por ende, confirmará la sentencia de primera instancia con fundamento en las siguientes razones: En relación con el contrato de obra suscrito entre el Departamento y el señor Realpe a escasos 10 días de que finalizara el término de ejecución del contrato interadministrativo —esto es, el 21 de diciembre de 1999—, se estima, con base en lo acordado en el parágrafo segundo de la cláusula quinta, que la circunstancia de que las obras se ejecutaran por el subcontratista con posterioridad al 31 de diciembre de 1999, fecha en que venció el plazo de ejecución del contrato interadministrativo, obliga al Departamento a reintegrarle al INVIAS la suma de $50’018.802.
En efecto, en el expediente obran pruebas que dan cuenta de que el contrato de obra con el señor Realpe empezó a ejecutarse el 22 de mayo de 2000 con la firma del acta de inicio del contrato de obra[62], esto es, 4 meses y 22 días después del vencimiento del plazo del contrato interadministrativo 0728-96. Es más, las obras se comenzaron a ejecutar después de que se vencieran los 4 meses acordados como plazo de liquidación[63].
Y, por último, ni siquiera hay prueba de que, pese a haberse ejecutado por fuera del plazo contractual, el INVÍAS las hubiera aceptado. Así pues, como ninguna parte de los hitos de la obra allí contratados fueron ejecutados durante el plazo pactado por las partes para ello —antes del 31 de diciembre de 1999—, sus costos no puedan serle imputados al valor del contrato interadministrativo 0728-96.
Cuestiona la Sala el proceder del Departamento al haber querido comprometer los recursos del contrato celebrado con el INVIAS sin seguir la misma pauta de conducta que entendió y aceptó al celebrar dicho contrato, y que puso en práctica al concurrir a la celebración de los acuerdos que prorrogaron el contrato interadministrativo con miras a permitir la ejecución de las obras comprometidas.
En punto a la suma de $12’822.621 que corresponden a la mayor permanencia en obra del interventor Diconsultoría Ltda., se considera de igual forma que el Departamento debe restituir dicha suma al INVIAS. El reconocimiento que hizo al subcontratista mediante la expedición de la Resolución 023 del 5 de octubre de 2000[64], modificada por la Resolución 088 del 14 de septiembre de 2001[65], se hizo con posterioridad al 31 de diciembre de 1999, fecha en la que expiró el plazo del contrato interadministrativo y en contravía de lo establecido en el acta de liquidación suscrita por Diconsultoría y el Departamento el 30 de septiembre de 1999[66].
En el acta de prórroga del 13 de agosto de 1999, mediante la cual el Departamento y Diconsultoría acordaron ampliar en 45 días el plazo de ejecución del contrato de interventoría 180106 del 11 de noviembre de 1998, se consignó que “[d]urante el nuevo término las partes someterán a concepto jurídico la interpretación sobre la modalidad y monto del pago de la interventoría durante la prórroga”[67].
Sin embargo, en el acta de liquidación precitada, las partes hicieron un cruce de cuentas y acordaron que lo ejecutado ascendía al 100% del contrato de interventoría, esto es, a la suma de $100’001.918, sin mencionar un saldo pendiente por la mayor permanencia de la interventoría. Manifestaron además que: “No existiendo objeciones a los pagos y amortizaciones relacionados con la presente Acta por parte de los que en ella intervinieron, se declara liquidado el Contrato referido y se firma en Santiago de Cali a los quince [sic] 30 días del mes de septiembre de 1999”[68].
Luego, el Departamento expidió la Resolución 023 del 5 de octubre de 2000[69] reconociendo unilateralmente[70] la suma de $12’822.621, lo que hizo con fundamento en la siguiente consideración: “Que la Secretaría de Obras Públicas, mediante oficio 1155 de septiembre 9 de 1999, solicito [sic] al Departamento Administrativo Jurídico concepto sobre la viabilidad de reconocer o no el costo adicional en que el Interventor incurrió; ante lo que el Departamento Administrativo Jurídico conceptúa ‘si existe documento escrito de soporte suscrito antes del plazo contractual, deberá ser reconocido por la Administración Departamental’”[71].
Ese reconocimiento unilateral fue modificado mediante Resolución 088 del 14 de septiembre de 2001[72] en el sentido de aclarar los rubros presupuestales de donde emanaba el reconocimiento, pero no modificó los fundamentos y la suma arriba señalados. En este orden de ideas, es claro que el Departamento actuó en contra de lo consignado en el acta de liquidación suscrita con Diconsultoría Ltda. dentro del plazo del contrato interadministrativo 0728-96.
Frente a este supuesto, la jurisprudencia ha sostenido de manera pacífica que cuando las partes suscriben el acta de liquidación final tienen la carga de manifestar y consignar las razones concretas que sirven de fundamento a las reclamaciones que subsisten respecto de la ejecución del contrato. Por ejemplo, en reciente pronunciamiento, dijo esta Subsección: “[E]l ejercicio de la acción contractual se encuentra circunscrito a la posibilidad de controvertir exclusivamente aquellos aspectos o temas en relación con los cuales el accionante hubiere manifestado expresamente su disconformidad en el acto de la liquidación final del contrato por mutuo acuerdo, quedando excluido aquello respecto de lo cual se hubiere guardado silencio.”[73] Así las cosas, si el Departamento expidió las Resoluciones 023 del 5 de octubre de 2000[74] y 088 del 14 de septiembre de 2001[75] reconociendo esa suma de dinero, lo hizo por su propia cuenta y riesgo, pues no estaba obligado a ello ni legal ni convencionalmente y, por tanto, ese reconocimiento no puede justificarse en el contrato 180106 del 11 de noviembre de 1998 el cual, para esa época, ya se había liquidado y, por ende, no existía jurídicamente.
En consecuencia, este reconocimiento no es trasladable al INVIAS y al contrato interadministrativo 0728-96, por lo que tendrá que reintegrarse. Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 29 de marzo de 2012. Por último, se procede a actualizar el saldo arrojado en la liquidación realizada en primera instancia, sin que ello comporte una inobservancia al principio de la no reformatio in pejus, dado que lo que se persigue es conservar el valor presente de ese resultado y no alterar la cuantía o el método de su liquidación[76].
El valor pendiente de pago ($95’372.816) se actualizará desde la fecha de la sentencia de primera instancia conforme la siguiente fórmula: Valor actualizado = [Valor histórico * (IPC final marzo 2021 / IPC inicial abril 2012)]. Esta operación arroja un valor actualizado de $132’147.666, que se explica así: $132’147.6666 (Valor actualizado) = [$95’372.816 * (107,12 – IPC final / 77,31 IPC inicial)].
Costas 58. En consideración a que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 29 de marzo de 2012, precisando que el valor del saldo de la liquidación, actualizado a la fecha de este proveído, corresponde a la suma de CIENTO TREINTA Y DOS MILLONES CIENTO CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS ($132’147.666).
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evali dador ----------------------- [1] Folios 315 328, cuaderno del Consejo de Estado. [2] Folios 225 a 234, cuaderno No. 1. [3] Folios 229 y 230, cuaderno No. 1. [4] El valor relacionado en esta columna incluye el valor del IVA, según lo señaló el INVIAS en su demanda. [5] Citó como soporte de esa posición lo señalado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en providencias del 30 de agosto de 2001 (Exp. 16.256, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez) y del 8 de abril de 1999 (Exp. 15.872, C.P. Daniel Suárez Hernández). [6] Folios 270 a 278, cuaderno No. 1. [7] Folios 249 y 256, cuaderno No. 1. [8] Sentencia del 25 de febrero de 1999, C.P. Daniel Suárez Hernández (no se relacionó el número del expediente). [9] Folio 221 (reverso), cuaderno No. 1. [10] Folio 171, cuaderno No. 1. [11] Folio 9, cuaderno no. 2. [12] Folios 27 y 28, cuaderno No. 2. [13] La condena se ajustó conforme al IPC vigente en febrero de 2012 sobre el IPC de marzo de 2002. [14] Folios 367 y 368, cuaderno del Consejo de Estado. [15] Folio 375, cuaderno del Consejo de Estado. [16] El INVIAS (antes Fondo Vial Nacional) fue restructurado en virtud del artículo 52 del Decreto 2171 de 1992 como un “[…] establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte.” [17] Según el artículo 2º de la Ley 80 de 1993 “Para los solos efectos de esta ley: 1o.
Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado […]”. (énfasis agregado) [18] Ver folio 221 (R), cuaderno No. 1. [19] El régimen jurídico aplicable a la existencia y validez de la cláusula compromisoria es el establecido en el artículo 70 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con lo dispuesto en el Capítulo I del Decreto 2279 de 1989, que eran las normas sustanciales vigentes al momento de la celebración del Contrato.
De conformidad con el artículo 3º del Decreto 2279 de 1989, la cláusula compromisoria debe: (i) contener una manifestación expresa de someterse a arbitraje —artículo 3º—; (ii) constar por escrito; (iii) establecer el objeto de la controversia que se someterá a arbitraje —artículo 2º— Interadministrativo. (El Decreto 2279 de 1989 fue modificado por la Ley 446 de 1998.
El Decreto 1818 de 1998, compiló varios aspectos contenidos en ese decreto y en esa ley en lo atinente a mecanismos alternativos de solución de conflictos). [20] “Las cláusulas de un contrato se interpretarán unas por otras, dándosele a cada una el sentido que mejor convenga al contrato en su totalidad”. [21] Artículo 15 del Decreto 2651 de 1991 “Para la integración del Tribunal de Arbitramento se procederá así: 1.
La solicitud de convocatoria se dirigirá por cualquiera de las partes o por ambas al Centro de Arbitraje acordado y a falta de éste a uno del lugar del domicilio de la otra parte, y su fuere ésta plural o tuviere varios domicilios al de cualquiera de ellos a elección de quien convoca al tribunal. Si el centro de conciliación rechaza la solicitud, el Ministerio de Justicia indicará a qué centro le corresponde.” (Énfasis agregado) El Decreto 1818 de 1998 es un decreto compilatorio —a este respecto ver sentencia C-748 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes— con lo cual recoge normas expedidas con anterioridad.
Dicho decreto compilatorio no derogó el artículo 15 citado, sino que lo compiló. [22] En el expediente no hay constancia de que el Departamento del Valle del Cauca presentara la excepción previa de cláusula compromisoria, ni la demandante se opuso a la competencia del Tribunal Administrativo del Valle. [23] Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de Unificación del 18 de abril de 2013, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera (Exp. 17.859). [24] Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de Unificación del 18 de abril de 2013, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera (Exp. 17.859), sección 2.5. [25] En las sentencias del 4 de septiembre de 2017 (Subsección C, Exp. 57.279, C.P. Jaime Orlando Santofimio) y 2 de marzo de 2020 (Subsección B, Exp. 39.947, C.P Martín Bermúdez Muñoz), se aplicaron los cambios jurisprudenciales con efecto prospectivo.
En el primer fallo, la Corporación aplicó la tesis de que la caducidad podía declararse después de vencido el plazo de ejecución del contrato, porque ese era el criterio vigente cuando el acto se expidió. En la segunda providencia, que resolvió en un litigio sobre el enriquecimiento injustificado de la entidad estatal, se concedieron las pretensiones del particular sin aplicar la tesis unificada que se adoptó en el año 2012 sobre los supuestos en los que procede la actio in rem verso. [26] Cfr. Sección Tercera, Subsección B. Auto del 25 de septiembre de 2017, Exp. 50.892, C.P Danilo Rojas Betancourth.
En el mismo sentido puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia 4 de mayo de 2011 (M.P. Ruth Stella Correa): aplicó prospectivamente el cambio de jurisprudencia que se estableció en 2007 en el sentido de que el reclamo de los auxilios de cesantías se pretende a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho porque al momento de presentar la demanda, era criterio aceptado que la acción de reparación directa podía ejercerse válidamente con tales propósitos y, además, porque aplicar el cambio de manera retroactiva implicaría una afectación negativa del derecho al acceso a la administración de justicia. [27] Ver sentencia del 16 de junio de 1997 de la Sección Tercera del Consejo de Estado (exp. 10.882) y auto de la misma Sección de 19 de marzo de 1998, (exp. 14.097) del que se destaca: “se tiene que la parte actora al instaurar la presente demanda renunció tácitamente a acudir ante un Tribunal de Arbitramento con el fin de dirimir cualquier conflicto que se suscitara en la ejecución del contrato No. 430 de 28 de diciembre de 1994, lo mismo sucedió con la parte demandada ya que en la oportunidad pertinente no propuso la excepción de cláusula compromisoria. […]”. [28] A este respecto ver: (i) Consejo de Estado, Sección Tercera sentencia del 29 de octubre de 2018, C.P. Carlos Alberto Zambrano (Rad. 38.098); y (ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 14 de septiembre de 2018, C.P. Guillermo Sánchez Luque (Rad. 53.392).
En este caso, la Subsección anotó “Aunque la variación de jurisprudencia por regla general tiene efectos sobre todos los casos a los que se aplica, no se puede desconocer que un nuevo criterio, aplicado a las demandas interpuestas con anterioridad, puede -como sucede en este caso- entrañar una afectación al derecho de acceso a la justicia, al imponer una carga desproporcionada al demandante, luego de muchos años de estar pendiente de una resolución de su controversia” (énfasis añadido). [29] “5.14.- Defraudación de la confianza legítima.
En virtud de la confianza legítima, que tiene su fundamento sustantivo en el postulado constitucional de buena fe, el respeto al acto propio y a la seguridad jurídica, se tutelan las expectativas que objetiva y razonablemente fundadas han advertidos los terceros a partir de los actos (hechos, omisiones, decisiones) de las autoridades estatales y que presentan vocación de estabilidad. […]. 5.15.- Así, como a todo sujeto que obra conforme a un precedente le asiste la expectativa de que las consecuencias de tales actos surtidos y su juzgamiento se lleve a cabo conforme al derrotero jurisprudencial vigente para cuando ocurrieron tales, resulta bien entendido que la aplicación de un precedente retroactivo defrauda esa confianza, habida consideración que por esa vía la autoridad juzga los hechos o actos surtidos a partir de un criterio imprevisible e inesperado para quienes, en su momento, obraron conforme a las pautas jurisprudenciales vigentes para entonces.” Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de abril de 2018, C.P. Jaime Orlando Santofimio (58.890). [30] Convención Interamericana de Derechos Humanos, art. 8.
También: “De esta manera, no queda duda que cada uno de los habitantes del territorio nacional tiene derecho constitucional fundamental a que el Estado le garantice no sólo el derecho a acceder a la administración de justicia sino a que ésta adopte las decisiones judiciales como resultado de esa labor, de manera pronta y cumplida, es decir, que en ningún caso el proceso judicial sea afectado por dilaciones injustificadas” C.E., Sec.
Terc., Sentencia del 8 de mayo de 2014, radicación 08001233100020120244501 (2725-2012) citada en C.E., Sec. Terc., sentencia del 29 de octubre de 2018, C.P. Carlos Alberto Zambrano (Rad. 38.098) [31] En atención a que, al momento de la presentación de la demanda —23 de abril de 2002— y aun para la fecha en que el proceso entró a despacho para fallo —23 de julio de 2007—, el asunto tenía vocación de doble instancia. (De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 597 de 1988, para que una demanda presentada en el año 2002 tuviera vocación de doble instancia, su pretensión mayor debía superar la suma de $36’950.000.
En este caso esa pretensión se estimó en $65’450.110). [32] Que, ajustada a la fecha de la sentencia de primera instancia, ascendía a $95’372.816. [33] Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 20 de septiembre de 2007, C.P. Ruth Stella Correa Palacio (Exp.16.370). En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 12 de diciembre de 2019, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (Exp. 61.614);
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 20 de octubre de 2014, C.P. Enrique Gil Botero (Exp. 27.222). También: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 28 de junio de 2016, C.P. Álvaro Namén Vargas (Exp. 2253). [34] Folio 221 (R), cuaderno No. 1. [35] Hecho duodécimo, folio 228, cuaderno No. 1. [36] Cláusula primera, folio 221, cuaderno No. 1. [37] La cláusula primera del contrato estableció: “OBJETO.- El DEPARTAMENTO se obliga para con el INSTITUTO a la CONSTRUCCIÓN DE PUENTES INTERSECCIONES TRONCAL DEL PACÍFICO Y TRONCAL DE OCCIDENTE, VALLE, de acuerdo con las estipulaciones de este contrato”, folio 221, cuaderno No. 1. [38] La cláusula segunda del contrato señaló: “VALOR CONTRATO.- El INSTITUTO pagará al DEPARTAMENTO por la ejecución del presente contrato la suma de MIL QUINIENTOS VEINTICUATRO MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS ($1.524.000.000) MONEDA CTE”, folio 221, cuaderno No. 1. [39] Cláusula séptima, folio 221 (R), cuaderno No. 1. [40] Folio Cláusula segunda, folio 221, cuaderno No. 1. [41] Folio 223, cuaderno No. 1. [42] Folio 224, cuaderno No. 1. [43] Folio 221, cuaderno No. 1. [44] Folio 221 (R), cuaderno No. 1. [45] Que, ajustada a la fecha de la sentencia de primera instancia, ascendía a $95’372.816. [46] Cláusula primera folio 221, cuaderno No. 1. [47] Folio 223, cuaderno No. 1. [48] Folio 224, cuaderno No. 1. [49] Cláusula séptima “VIGILANCIA DEL CONTRATO.- EL INSTITUTO ejercerá la supervisión administrativa del cumplimiento de las obligaciones del DEPARTAMENTO y de los subcontratos que éste celebre por medio de un Supervisor de Proyecto designado por el INSTITUTO […]”, folio 221 (R), cuaderno No. 1. [50] En los contratos y subcontratos que fueron aportados al expediente es claro que el Departamento los celebró en nombre propio.
Tal fue el caso de: (i) el subcontrato de obra 050-98 celebrado el 15 de diciembre con Pavicol Ltda. (folios 89 a 106 del cuaderno No. 1), (ii) el subcontrato de interventoría 180106 celebrado el 11 de noviembre de 1998 con Diconsultoría Ltda. (folios 109-116 del cuaderno No. 1), (iii) el subcontrato de obra con orden de trabajo 180413 del 21 de diciembre de 1999 suscrito con el contratista José Emiro Realpe Muñoz (folios 249 a 256 del cuaderno No. 1), y (iv) los negocios jurídicos celebrados el 15 diciembre de 1998 entre el Departamento y la firma Construcciones y Avalúos Ltda. para el avalúo de los bienes inmuebles (folios 101 a 107 del cuaderno No. 1) luego adquiridos por el Departamento mediante escrituras públicas Nos. 1753, 1370 y 2642 (folios 184 a 212 del cuaderno No. 1). [51] Artículo 1622 del Código Civil: “Las cláusulas de un contrato se interpretarán unas por otras, dándosele a cada una el sentido que mejor convenga al contrato en su totalidad […]” [52] Inciso tercero, artículo 1622 del Código Civil: “[…] O por la aplicación práctica que hayan hecho de ellas ambas partes, o una de las partes con aprobación de la otra parte”. [53] El contrato adicional No. 1 28 de febrero de 1997 no contiene referencia alguna a la motivación que llevó a las partes a acordar una prórroga al plazo del contrato interadministrativo No. 0728-96. [54] Folio 224, cuaderno No. 1. [55] Folio 223, cuaderno No. 1. [56] El tribunal encontró que el Departamento sí había ejecutado dentro del término de ejecución del contrato interadministrativo pagos por $464.63 y otro por $116.000 por concepto de registro de las escrituras públicas Nos. 1753, 1370 y 2642 ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tuluá y ante la Notaría Quinta de Cali.
El INVIAS no presentó apelación, por lo cual este monto quedará en firme con esta sentencia. [57] Esta fue la suma dinero que en la sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo del Valle estimó que el Departamento debía restituirle al INVIAS. El tribunal encontró que el Departamento sí había ejecutado dentro del término del contrato interadministrativo sumas relacionadas con los gastos de registro de las escrituras públicas Nos. 1753, 1370 y 2642 ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tuluá y ante la Notaría Quinta de Cali.
El INVIAS no apeló la sentencia de primera instancia por lo que la Sala tomará como referente la suma de la sentencia de primera instancia. [58] Existe una discrepancia de $1’246.752 pesos entre el valor que el INVIAS afirmó que el departamento ejecutó por la vía del contrato de obra No. 050-98 celebrado con Pavicol Ltda. y el valor total del contrato, que fue el que el tribunal tomó como referencia para efectos de la liquidación del contrato interadministrativo no. 0728-96 (el cual ascendía a 1.244’380.724 pesos según se ve a folio 8 del cuaderno No. 1.).
Sin embargo, esta suma no fue controvertida en la apelación por el departamento por lo que ese monto quedará en firme con esta sentencia. [59] Folios 249 a 256, cuaderno No. 1. [60] Folios 258 a 259, cuaderno No. 1. [61] Folios 260 a 261, cuaderno No. 1. [62] Folio 62, cuaderno No. 2. [63] Que, según la cláusula décima del contrato sería de 4 meses.
Así las cosas, el término para liquidar comenzaba a correr el 1º de enero de 2000 —al día siguiente de la expiración del plazo— y culminaba el 1º de mayo de 2000. [64] Folios 258 a 259, cuaderno No. 1. [65] Folios 260 a 261, cuaderno No. 1. [66] Folio 171, cuaderno No. 1. [67] Folio 257, cuaderno No. 1. [68] Folio 171, cuaderno No. 1. [69] Folios 258 a 259, cuaderno No. 1. [70] En su motivación la Resolución no hace mención a que Disconsultoría hubiere solicitado ese reconocimiento, a lo que ni siquiera hace referencia en sus antecedentes, ni tampoco obra en el expediente un documento que así lo indique. [71] Folio 159, cuaderno No. 1.
Si bien en el siguiente considerando el Departamento hace referencia a un Acta Complementaria de Liquidaciñon Final del 3 de abril de 2000, esta no fue aportada por el Departamento y no obra en el expediente. [72] Folios 260 a 261, cuaderno No. 1. [73] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 6 de febrero de 2020, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (Exp. 63.123), Sección 5.
Sobre este tema, ver sentencia de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, del 22 de agosto de 2013, Exp. 22.947, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, proferida el 20 de octubre de 2014, Exp. 27.777, C.P. Enrique Gil Botero. [74] Folios 258 a 259, cuaderno No. 1. [75] Folios 260 a 261, cuaderno No. 1. [76] Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de enero de 2017.
Exp. 49.015. C.P Marta Nubia Velásquez Rico.