IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Medio judicial idóneo La Sala encuentra que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, como quiera que, contra la providencia judicial censurada, procede el recurso extraordinario de revisión, por la causal de nulidad originada en la sentencia. En ese orden, se evidencia la causal de nulidad establecida en el numeral 8 del artículo 133 del C.G.P. (…) En este contexto, de conformidad con el anterior análisis, la Sala advierte que, para discutir los argumentos que sustentan los cargos por la violación del derecho fundamental al debido proceso consistente en la no vinculación al proceso ordinario, la parte actora tendría a su disposición el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal prevista en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, desarrollado jurisprudencialmente por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia citada supra, por cuanto lo alegado, justamente, corresponde a una de las causales de nulidad establecidas en el artículo 133 del C.G. P. (numeral 8º).Por consiguiente, y teniendo además en cuenta que en el presente asunto no se invocó ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que permita de manera excepcional proceder al análisis de fondo de la acción formulada, no se cumple el requisito de subsidiariedad.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04769-01(AC) Actor: OBSERVATORIO DE COYUNTURA ECONÓMICA, POLÍTICA, AMBIENTAL Y SOCIEDAD LTDA Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN CUARTA La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la providencia de 28 de enero de 2021, proferida por la Sección Quinta – del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo.
I. SÍNTESIS DEL CASO. La sociedad Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada (Ocepays), por medio de su representante legal, solicitó el amparo al derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por la sentencia de fecha 13 de agosto de 2020, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante la cual confirmó la sentencia del 28 de abril de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por las empresas Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S. A. contra el municipio de Maicao – La Guajira, identificado bajo el radicado 44001-23-31-000-2010- 00157-00/01 (22092); la parte actora solicitó lo siguiente: “PRIMERO: REVOCAR los fallos adoptados por el Tribunal Administrativo de La (sic) Guajira, en fecha “veintiocho (28) de abril de dos mil quince (2015)”, primera instancia, y por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en fecha “trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020)”, segunda instancia, por defectos sustantivo o material y procedimental desarrollados en sus correspondientes actuaciones judiciales.
SEGUNDO: CONCEDER la tutela por violación al debido proceso en actuaciones judiciales, y a que la autoridad no encubra para favorecimiento y/o cometa abuso de autoridad por omisión de denunciar los delitos conocidos, conforme exige el deber de denunciar establecido en el artículo 67 del Código de Procedimiento Penal y los numerales 24 y 35 del artículo 34 de la Ley 734 de 2.002, en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho en el Tribunal Administrativo de La (sic) Guajira, primera instancia, y en la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, segunda instancia, y ANULAR todo lo actuado a partir del auto que ordenó admitir la demanda el catorce (14) de octubre de 2010, por suplantación o sustitución de jueza de jurisdicción coactiva, según se consideró en la parte motiva de este fallo.
TERCERO: INVESTIGAR DE OFICIO los delitos cometidos en las actuaciones judiciales de primera y segunda instancia que deban investigarse de oficio, como AUTORIDAD, en calidad de Juez(a) Constitucional, de conformidad con los numerales 24 y 35 del artículo 34 de la Ley 734 de 2.002 y del artículo 67 del Código de Procedimiento Penal.” Señaló la parte actora que la providencia objeto de reproche adolece de “defecto sustantivo o material y defecto procedimental” toda vez que el Consejo de Estado – Sección Cuarta prescindió en su interpretación de lo previsto en el artículo 835 del Estatuto Tributario[1] y, por el contrario, tuvo en cuenta una norma evidentemente inaplicable al caso bajo estudio, esto es, el artículo 85 del C.C.A. Lo anterior, por considerar que dicha colegiatura justificó la admisión de una demanda que, en su sentir, no podía tramitarse, pues la encargada de dirimir la controversia planteada era la Secretaría de Hacienda del municipio de Maicao – La Guajira, la cual adelantaría el proceso de cobro coactivo para obtener el pago del impuesto predial unificado.
En ese sentido, afirmó que la autoridad judicial enjuiciada incurrió en un favorecimiento del abuso de autoridad por omitir el deber de denunciar los delitos de falsedad personal, prevaricato por acción y falsedad ideológica en documento público cometidos presuntamente por el Tribunal Administrativo de la Guajira, los cuales fueron expuestos por el municipio de Maicao.
Agregó que el derecho fundamental al debido proceso le ha sido vulnerado con ocasión de la providencia dictada por dicha autoridad el 13 de agosto de 2020, pues, según sus afirmaciones, “(…) La AUTORIDAD DE SEGUNDA INSTANCIA en cabeza de los honorables Consejeros del CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, Doctores STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO, Presidenta de la Sala, MILTON CHAVES GARCÍA y JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ, Ponente, firman la denominada “SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA” de fecha “trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020)” y al proferir su decisión comenten los delitos de FALSEDAD PERSONAL, FAVORECIMIENTO y/o ABUSO DE AUTORIDAD POR OMISIÓN DE DENUNCIA, PREVARICATO POR ACCIÓN y FALSEDAD EN DOCUMENTO PÚBLICO, incurren en DEFECTO SUSTANTIVO O MATERIAL Y DEFECTO PROCEDIMENTAL, y vulneran LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (…)”[2].
Al respecto dentro del escrito de tutela solicitó lo siguiente: “Solicitar a la Fiscalía General de la Nación – Seccional Guajira sobre el avance de la denuncia formulada por LEODEGAR LORENZO SEGUNDO ROIS REINA, contra los doctores DANIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA, magistrada ponente quien firma la sentencia de primera instancia producida por el Tribunal Administrativo de la Guajira el 28-04-2.015;
2. MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA, Magistrada quien también firma la sentencia;
3. CESAR AUGUSTO TORRES ORMANZA, Magistrado quien igualmente firma la sentencia, presentada el día 06-10-2.020 ante la Fiscalía Seccional Guajira, con la siguiente radicación: GUAJ-MC-GIT- No. 20200080026002” Señaló, por otro lado, que la judicatura en cuestión dictó sentencia “aceptando como justa la acción indecorosa de la primera instancia” consistente en notificar solo al municipio de Maicao, pese a que la Corporación Autónoma Regional de La Guajira (Corpoguajira), el Cuerpo de Bomberos de Maicao y el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada (Ocepays) tenían un interés directo en las resultas del proceso.
Concluyó manifestando la parte actora que se encontraba legitimada materialmente en la causa dentro del proceso ordinario, en vista del contrato de prestación de servicios 064 de 2010 suscrito con el municipio de Maicao, cuyo objeto era: “Prestar los servicios profesionales para agenciar recursos públicos provenientes de la revisión ante la autoridad catastral del Impuesto Predial Unificado en la franja de terreno reservada al proyecto Cerrejón para el transporte de carbón, así como los provenientes de terrenos dedicados a explotaciones mineroenergéticas y de los resguardos indígenas existentes en su jurisdicción.” II.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. La Sección Quinta – del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, en auto de 3 de diciembre de 2020, admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar esta decisión a los magistrados que integran la Sección Cuarta del Consejo de Estado y comunicar al Tribunal Administrativo de La Guajira, a los representantes legales de las sociedades Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A. y al alcalde del municipio de Maicao – La Guajira. 2.2.
Consejo de Estado – Sección Cuarta La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante respuesta del 17 de diciembre de 2020, aclaró que la sociedad actora no intervino como tercero interesado ni tampoco como coadyuvante del extremo pasivo en el medio de control objeto de debate, así que no se encuentra legitimada para reprochar los aspectos analizados en la sentencia del 13 de agosto de 2020.
Explicó que la decisión proferida por esa corporación tenía efectos inter- partes pues la Litis únicamente podía trabarse entre quienes soportarían de forma directa las consecuencias del pronunciamiento judicial, razón por la que los terceros con interés o los coadyuvantes no cumplen la calidad de parte procesal y sus intervenciones en el juicio son restringidas.
Señaló que los actos administrativos demandados fueron proferidos por el municipio de Maicao – La Guajira, como sujeto activo del impuesto predial y de las sobretasas determinadas en ese mismo acto; por lo tanto, es claro que la accionante no debía integrarse como litisconsorte necesario o facultativo en el asunto sub judice. Agregó que, aún si existiera algún vínculo contractual entre el municipio de Maicao y Ocepays, ello no desdibujaba que el tributo liquidado únicamente podía ser gestionado, administrado y recaudado por el mencionado ente territorial, y que una posición diferente quebrantaría el artículo 338 Constitucional.
Aludió, en gracia de discusión, que esa Sección le explicó al apelante que no era cierto que los actos que liquidaban el impuesto predial unificado no fueran pasibles de control judicial, pues el artículo 85 del CCA prevé que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho es el tipo de acción para obtener la anulación de actos administrativos que definen situaciones jurídicas particulares, como fue el caso de la demanda que presentó Carbones del Cerrejón y Cerrejón Zona Norte.
Añadió que en el proveído cuestionado se señaló que tales liquidaciones oficiales eran títulos ejecutivos, al tenor de los artículos 828 del ET y 68 del CCA, y si bien éstos podían originar un procedimiento coactivo por parte de las autoridades encargadas del recaudo, lo cierto es que eran susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa, al punto que el eventual proceso de cobro adelantado podría declararse terminado de formularse por parte del deudor de la obligación la excepción de interposición de demanda, contemplada en el artículo 831.5 del ET.
Solicitó, por consiguiente, que, de no decretarse la falta de legitimación en la causa por activa de la tutelante, se declarara la improcedencia de la acción de tutela y, subsidiariamente, se negaran las súplicas, teniendo en cuenta que la providencia censurada no quebrantó el derecho fundamental al debido proceso ni incurrió en los yerros conculcados, pues la actuación desplegada por esa colegiatura se ajustó a la ley. 2.3.
Municipio de Maicao – La Guajira El Municipio de Maicao, mediante escrito del 18 de diciembre de 2020, por intermedio del asesor jurídico del despacho del alcalde del ente territorial, rindió el informe solicitado, señalando que, al admitirse la demanda incoada en su contra, se desconocieron los artículos 835 y 828 del ET, pues solo son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. Anotó que contra los actos administrativos cuestionados en el medio de control no se había agotado la vía gubernativa, “dado que estaban todavía en el escenario jurídico del procedimiento administrativo coactivo y eran de estricta competencia del juez tributario”.
Arguyó que, a pesar de lo anterior, el Tribunal Administrativo de La Guajira adelantó el medio de control y profirió fallo de primera instancia, contra el cual interpuso recurso de apelación y solicitó la declaratoria oficiosa de nulidad por falta de jurisdicción y competencia. Concluyó, señalando lo siguiente: “Es por esta razón que el Municipio de Maicao se suma a esta tutela interpuesta por el accionante de la referencia y esperamos con todo el optimismo y confiando en la justicia colombiana y en los honorables consejeros de la Sección Quinta del Consejo de Estado que: se REVOQUE la sentencia adoptada por el Tribunal Administrativo de la (sic) Guajira, de fecha 28 de abril de 2015, en primera instancia, y por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado de fecha 13 de agosto de 2020, segunda instancia, por defectos sustantivos y/o material y procedimental, de igual firma (sic) se deje sin efectos jurídicos todas las actuaciones que de (sic) derivaron desde la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho del 14 de octubre de 2010 presentada por CARBONES DEL CERREJON LIMITED Y CERREJON ZONA NORTE S.A., contra el MUNICIPIO DE MAICAO LA GUAJIRTA (sic).” 2.4 El Tribunal Administrativo de La Guajira El Tribunal Administrativo de La Guajira guardó silencio. 2.5 La sociedad Carbones del Cerrejón Limited La sociedad Carbones del Cerrejón Limited guardó silencio. 2.6 La sociedad Cerrejón Zona Norte S.A. La sociedad Cerrejón Zona Norte S.A. guardó silencio.
III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante fallo de 28 de enero de 2021, la Sección Quinta –del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, por un lado, declaró la falta de legitimación en la causa por activa del Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada (Ocepays) y, en su lugar, reconoció la calidad de actor de la presente acción de tutela al municipio de Maicao – La Guajira, con base en los siguientes argumentos: Señaló que, al analizar el expediente y las pruebas allegadas en la acción constitucional, se constató que la sociedad actora no fue vinculada al proceso de nulidad y restablecimiento de derecho, en atención a que, cuando se admitió la demanda, por medio de auto de 14 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de La Guajira tan solo dispuso comunicar la iniciación de ese trámite al municipio de Maicao – La Guajira y al Ministerio Público.
Agregó que la accionante no intervino en ninguna etapa procesal dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, por lo tanto, al no ser la titular de los derechos fundamentales cuya protección solicitó en la acción de tutela, carecía de la condición de parte o de tercero, y en consecuencia de interés legítimo que lo vincule al proceso bajo estudio.
Explicó que lo argumentado en la tutela respecto a la existencia de un contrato de prestación de servicios suscrito con el municipio de Maicao – La Guajira no podía considerarse como una situación válida que permitiera acreditar su interés legítimo en el asunto bajo estudio; por lo tanto, se declaró la falta de legitimación en la causa por activa.
Concluyó el a quo señalando que el municipio de Maicao – La Guajira era la entidad titular de los derechos presuntamente vulnerados por la autoridad judicial en cuestión, asistiéndole el interés directo en las resultas del trámite constitucional, y en atención a que actuó por una causa propia, se le reconoció la calidad de actor de la solicitud de amparo de la referencia. Y, por otra parte, negó la acción de tutela presentada por el municipio de Maicao – La Guajira, con base en la siguiente argumentación: Señaló el a quo, que no se configuró el defecto sustantivo planteado, que ameritara la protección del derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, en atención a que este amparo no constituye un mecanismo para reabrir debates propios del juez natural de la especialidad, debido a que, en aplicación del principio constitucional de la autonomía e independencia judicial, se impide al juez de tutela cuestionar la elección razonada de una interpretación de las normas aplicables a la solución del conflicto, y en consecuencia, negó la acción constitucional.
IV. IMPUGNACIÓN El Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada (Ocepays), mediante correo electrónico de 5 de febrero de 2021, impugnó el fallo de primera instancia proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, argumentando lo siguiente: Sustentó que en el fallo impugnado, por una parte, se desconoció el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, por cuanto, para proferir el fallo de primera instancia, transcurrieron ochenta y cuatro (84) días; y, por la otra, desconoció el interés legítimo en el resultado del proceso del Observatorio por el hecho de no haber actuado dentro del proceso ordinario, situación que confirma la irregularidad del Tribunal Administrativo de la Guajira y de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al no haber vinculado al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho al observatorio, y en suma, porque en el fallo impugnado tampoco les fue otorgada la calidad de coadyuvantes.
Señaló que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho los demandantes habían perdido la opción de acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativo al no prescindir del recurso de reconsideración, por lo que ya había perdido la oportunidad de entablar la demanda per saltum.[3] Afirmó que los jueces constitucionales de primera instancia no cumplieron con el deber de denunciar, establecido en el artículo 67 del Código de Procedimiento Penal y, en suma, incurrieron en faltas disciplinarias por incumplir lo establecido en los numerales 24 y 35 de la Ley 734 de 2002[4], por cuanto conocieron de primera mano, a través de la presente acción de tutela, que la Sección Cuarta del Consejo de Estado cometió los siguientes delitos: • FALSEDAD IDEOLÓGICA EN DOCUMENTO PÚBLICO POR PARTE DE LOS MAGISTRADOS, por cuanto incurrieron en lo siguiente: o Alteraron la fecha de celebración del Contrato de Comodato, al llevarlo 20 años atrás de la fecha de su celebración, o Trastocaron la calidad de los contrayentes; al comodante lo califican como comodatario; al comodatario lo convierten de facto en comodante; y o Nombraron motu proprio al “Contrato de Asociación CARBOCOL – INTERCOR” como “Contrato de Concesión”. • PREVARICATO POR ACCIÓN, por declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. 418 del treinta (30) de julio de dos mil diez (2010) y las Liquidaciones Oficiales Nos. “20146473, de fecha cuatro (04) de mayo de dos mil diez (2010), 20146475, de fecha cinco (05) de mayo de dos mil diez (2010), 20169108, de fecha treinta (30) de julio de dos mil diez (2010), 20169109, de fecha treinta (30) de julio de dos mil diez (2010) Concluyó señalando que, de las manifestaciones realizadas en el escrito de impugnación, les asiste el deber de denuncia también a los magistrados que conozcan del trámite en segunda instancia. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.
HECHOS 5.2.1. Las empresas de Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentaron demanda contra el municipio de Maicao – La Guajira, en la cual controvirtieron la legalidad de las liquidaciones oficiales del impuesto predial unificado y unas sobretasas de los periodos gravables correspondientes a los años de 1993 a 2010, por los inmuebles ubicados en una carretera y en una vía férrea, así como la Resolución 418 del 30 de julio de 2010 expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Maicao – La Guajira, que desató el recurso de reconsideración interpuesto contra los referidos actos administrativos. 5.2.2.
El Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante providencia de 28 de abril de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda, tras concluir que las demandantes no eran sujetos pasivos del impuesto predial unificado, comoquiera que no tenían la calidad de propietarias o poseedoras de la vía férrea ni de la franja de carretera, sino usufructuarias y tenedoras de la infraestructura construida sobre el terreno que es de la Nación. 5.2.3.
Contra la decisión de primera instancia se interpuso recurso de apelación ante el Consejo de Estado- Sección Cuarta, en el cual, mediante providencia de 13 de agosto de 2020, se confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de la Guajira, al advertir que los cargos de la apelación no prosperaron debido a que se sustentaron en reparos que no giraron en torno a cuestionar el planteamiento del fallo impugnado, sino que fueron ajenos al estudio jurídico realizado. 5.2.4.
En desacuerdo con la anterior decisión, la sociedad Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada (Ocepays), interpuso la presente solicitud de tutela, alegando que el derecho fundamental al debido proceso fue vulnerado por el Consejo de Estado – Sección Cuarta al proferir la providencia del 13 de agosto de 2020. 5.2.5.
El municipio de Maicao – La Guajira, coadyuvó la acción de tutela señalando que se desconocieron los artículos 835 y 828 del Estatuto Tributario, pues solo son demandables ante la jurisdicción contencioso- administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución y en consecuencia se violó el derecho fundamental al debido proceso. 5.2.6.
En proveído de 28 de enero de 2021, La Sección Quinta –del Consejo de Estado estudió el asunto y decidió en primera instancia, por una parte, declarar la falta de legitimación en la causa por activa del Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada (Ocepays) y, en su lugar, reconoció la calidad de actor de la presente acción de tutela al municipio de Maicao – La Guajira; y por la otra, negar las pretensiones de la accionante. 5.2.6.
La sociedad Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada (Ocepays), impugnó la referida providencia mediante correo electrónico del 5 de febrero de 2021.
5.3. ANÁLISIS DE LA SALA 5.3.1. Cuestión previa Frente a la ocurrencia de los presuntos delitos a los que se alude en el escrito de impugnación la Sala advierte lo siguiente: El deber de denunciar un ilícito es un deber a cargo de todos los ciudadanos que han tenido conocimiento de su ocurrencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 67 del Código de Procedimiento Penal[5], exponiendo una carga argumentativa que permita inferir razonablemente que los hechos denunciados efectivamente existieron, tal y como lo estableció la Corte Constitucional en sentencia C-1177/05[6] “(ii) El segundo parámetro de fundamentación atañe a la suficiente motivación de la denuncia acerca de la existencia del hecho.
La expresión “siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo” (Art. 250 CP), impone al denunciante una carga informativa que permita inferir razonablemente que el hecho denunciado efectivamente existió. No se trata de trasladar al denunciante la carga probatoria sobre la materialidad del hecho, la cual evidentemente reposa en la agencia investigadora, sino de comprometerlo con un deber elemental de rodear de credibilidad su declaración de conocimiento y de aportar información, no pruebas, que permitan construir una hipótesis de investigación. La jurisprudencia especializada ha señalado que “una denuncia penal no puede considerarse tal si carece de un mínimo de motivación, es decir que en ella se debe consignar en qué consistió el atropello, qué hecho o hechos son los que deben ser investigados”, aportando elementos que permitan encauzar las pesquisas bajo una directriz clara, por un derrotero específico o hacia una hipótesis verificable.
(…)” Como se puede observar, la persona que ponga en conocimiento de las autoridades la ocurrencia de un delito, debe tener una carga argumentativa idónea que advierta razonablemente que el delito denunciado ocurrió; de lo contrario podría estar incurso en el delito de falsa denuncia consagrado en el artículo 435 del Código Penal[7]. En consecuencia, la Sala advierte que la sociedad Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada (Ocepays), señala en su escrito de impugnación haber conocido desde hace varios años de la existencia de una serie de delitos dentro del proceso judicial al que atañe la vulneración de derechos que motiva la presente acción. No obstante, a través de este amparo pretende que la jurisdicción constitucional asuma la carga legal que le asiste para denunciar los presuntos delitos que manifiesta ocurrieron, situación que resulta improcedente, en atención a que la acción de tutela está instituida para la protección de los derechos fundamentales, y no como un mecanismo para realizar acusaciones de alcance penal y sin sustento alguno que justifique una conducta que, de ser falsa, lesiona la dignidad de los jueces. 5.3.2.
De la legitimación en la causa por activa. De la lectura del escrito de tutela, así como de la impugnación y los documentos allegados en el desarrollo del presente trámite, la Sala observa pertinente la revisión del punto inherente a la legitimación en la causa por activa como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, por cuanto allí se centró la decisión de primera instancia, en lo referente a la sociedad Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada (Ocepays).
Para ello, la Sala ponderará si dicha sociedad, estaba legitimada por activa para promover una acción de amparo constitucional, con el propósito de lograr la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, al proferir la providencia del 13 de agosto de 2020, mediante la cual confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado único 44001-23-31-000-2010- 00157-00/01 (22092).
En ese orden, la Sala advierte que la sociedad accionante manifestó dentro de los escritos de tutela y de impugnación que la sentencias proferidas dentro del proceso ordinario vulneraron su derecho constitucional al debido proceso, en atención a que debió ser vinculada al trámite procesal por parte del Tribunal Administrativo de La Guajira, con el objeto de poder ejercer su derecho de defensa y contradicción. El argumento de violación al debido proceso se sustentó en considerar que la sociedad actora se encontraba legitimada en la causa, por la existencia del contrato de prestación de servicios número 064 de 2010 suscrito con el municipio de Maicao, cuyo objeto era: “Prestar los servicios profesionales para agenciar recursos públicos provenientes de la revisión ante la autoridad catastral del Impuesto Predial Unificado en la franja de terreno reservada al proyecto Cerrejón para el transporte de carbón, así como los provenientes de terrenos dedicados a explotaciones minero energéticas y de los resguardos indígenas existentes en su jurisdicción.” Ahora bien, el artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela puede ser promovida por cualquier persona cuando sus derechos constitucionales fundamentales resulten vulnerados o amenazados: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
(Subrayas de la Sala). En armonía con el mandato superior, la legitimidad para actuar radica en la persona sobre la cual recae la vulneración o amenaza de uno de los derechos fundamentales, quien ejercerá la acción directamente o a través de apoderado, o agente, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991; veamos: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.” (Subrayas de la Sala). De lo anterior se desprende que está legitimado para actuar en la acción de tutela, la persona titular del derecho fundamental que se reputa como vulnerado o amenazado.
En consecuencia, a la luz de la norma superior y de la disposición legal transcrita, se advierte que la sociedad (Ocepays) sí se encuentra legitimada para instaurar la presente acción de tutela, debido a que la solicitud del amparo constitucional tuvo como fundamento que las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de La Guajira y por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, desconocieron el interés legítimo de la accionante, por cuanto no la vincularon al proceso ordinario, impidiéndole de esta manera ejercer el derecho de defensa, el cual es parte esencial del núcleo del debido proceso.
5.3.3. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA Teniendo presente lo anterior la Sala procederá a realizar el análisis del cumplimiento de los demás requisitos de carácter general tratándose de tutelas contra providencias judiciales, adoptados por la jurisprudencia constitucional, los cuales han sido acogidos por esta Corporación[8]: “[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones13. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable14.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración15.
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora16.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible17.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela18.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. […]” En consideración a lo expuesto, la Sala advierte que, cuando se cuestiona una providencia judicial por medio de una acción de tutela, el demandante debe cumplir con los requisitos de procedencia. En este sentido, el éxito de la solicitud de amparo en estos eventos se encuentra supeditado al cumplimiento de los denominados requisitos generales de procedencia, a la verificación de al menos una de las “causales específicas de procedibilidad” que representan las razones concretas por las cuales se puede acusar una providencia judicial de infringir derechos fundamentales, y a que el actor despliegue una carga argumentativa consistente en explicar las anomalías de la providencia, que se pueden enmarcar dentro de las siguientes categorías: a) El defecto material o sustantivo; b) La violación directa de la Constitución; c) El defecto fáctico; d) El defecto procedimental; e) La decisión sin motivación; f) El defecto orgánico; g) El desconocimiento del precedente, y h) El error inducido, o, como mínimo, que en la petición de amparo haga una exposición suficientemente clara de los hechos y derechos que la fundamentan, de forma tal que el juez constitucional pueda deducir, sin elucubraciones, cuál es el defecto que la parte actora reprocha de la providencia. 5.3.3.1.
Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales De conformidad con lo anterior, el análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
En ese orden, la Sala analizará si se cumplen los requisitos generales fijados por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela formulada por los aquí accionantes, contra la sentencia del 13 de agosto de 2020, por medio de la cual la Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que accedió a las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho identificado con el radicado único 44001-23-31- 000-2010-00157-00/01 (22092). 5.3.3.2.
Requisito de Subsidiariedad Conforme al artículo 86 de la Constitución Política y al artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[9], la acción de tutela es un recurso subsidiario y residual para la protección de los derechos fundamentales, lo que implica que sólo será procedente cuando se agoten todos los mecanismos de defensa judicial principales de los que se disponga ante la conducta activa u omisiva de las autoridades, o no exista en el ordenamiento jurídico un medio idóneo y eficaz para el amparo judicial de esa categoría de derechos.
Respecto al requisito de subsidiariedad cuando se atacan decisiones judiciales, la Corte Constitucional[10] ha señalado que se pueden presentar dos escenarios: i) cuando el proceso ha concluido, y ii) cuando el proceso se encuentra en curso. En el segundo de los escenarios, ha precisado que la intervención del juez constitucional está vedada en principio, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario.
Posición que se ha reiterado por el Tribunal Constitucional[11] y que se ha acogido por esta Sección[12], al señalar que la acción de tutela contra providencia judicial es improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad cuando: “(i) el asunto está en trámite[13]; (ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios[14]; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico[15]”.
No obstante lo anterior, se han establecido dos excepciones al principio de subsidiariedad de la acción de tutela, a saber: i) cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo ni eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales, y ii) cuando se pretende evitar un perjuicio irremediable. En este último evento, se debe demostrar que el perjuicio es inminente y grave, que requiere de la adopción de medidas de carácter urgente para superar el daño y, por lo tanto, que la protección constitucional es impostergable[16]. 5.3.3.2.1.
En el caso bajo examen, la parte actora invocó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado con la decisión adoptada mediante la sentencia de fecha 13 de agosto de 2020. A partir de lo anterior, la Sala encuentra que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, como quiera que, contra la providencia judicial censurada, procede el recurso extraordinario de revisión, por la causal de nulidad originada en la sentencia. En ese orden, se evidencia la causal de nulidad establecida en el numeral 8 del artículo 133 del C.G.P., frente a la cual el Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, ha señalado lo siguiente: “Que exista nulidad procesal.
La Sala Plena consideró que sólo podían observarse como motivos de nulidad originada en la sentencia, para efectos del recurso extraordinario de revisión, las causales que como nulidad del proceso taxativamente señala el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, causales que subsisten en el artículo 133 del Código General del Proceso que establece que el proceso es nulo, en todo o en parte, solamente entre otras en el siguiente caso: “8.
Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquella que deba suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al ministerio público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
(…)” Que la nulidad existente se haya originado en una sentencia que puso fin al proceso. Ahora bien, cuando la norma se refiere a la “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso”, se han observado dos posiciones de esta Corporación; la primera que exige que la irregularidad se configure en el preciso momento en que se profiere la providencia cuestionada, y en una segunda posición progresista de la jurisprudencia la Sala aceptó la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso.
Entonces, resulta claro para la Sala que el artículo 250 del C.P.A.C.A. condicionó la prosperidad de la causal 5° de revisión extraordinaria a que la nulidad alegada hallara su génesis en la sentencia que puso fin al proceso, lo cual, adicionalmente encuentra sustento en lo dispuesto por el artículo 142 del C.P.C., según el cual las nulidades pueden alegarse durante una actuación posterior a la sentencia cuando tales nulidades “ocurrieron en ella”.[17] Se destaca y resalta En este contexto, de conformidad con el anterior análisis, la Sala advierte que, para discutir los argumentos que sustentan los cargos por la violación del derecho fundamental al debido proceso consistente en la no vinculación al proceso ordinario, la parte actora tendría a su disposición el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal prevista en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, desarrollado jurisprudencialmente por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia citada supra, por cuanto lo alegado, justamente, corresponde a una de las causales de nulidad establecidas en el artículo 133 del C.G. P. (numeral 8º).
Por consiguiente, y teniendo además en cuenta que en el presente asunto no se invocó ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que permita de manera excepcional proceder al análisis de fondo de la acción formulada, no se cumple el requisito de subsidiariedad. 5.3.4. Conclusión En ese orden, la Sala procederá a revocar la sentencia de 28 de enero de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada (Ocepays), y en su lugar, procederá a declarar la improcedencia de la acción constitucional por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 28 de enero de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en lo referente a la ausencia de legitimación en la causa por activa de la sociedad Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social Limitada (Ocepays), de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta en contra de la sentencia del 13 de agosto de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1]
ARTICULO 835. INTERVENCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción. [2] Transcripción literal de lo manifestado en la página 1 del escrito de demanda, el cual se puede consultar en el siguiente vínculo electrónico: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/Casos/list_procesos?guid =110010315000202004769001100103 [3] Artículo 720 Estatuto Tributario: “(…)
PARAGRAFO. Cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial.” [4]
ARTÍCULO 34. DEBERES. Son deberes de todo servidor público: (…) 24. Denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los cuales tuviere conocimiento, salvo las excepciones de ley. (…) 35. Ofrecer garantías a los servidores públicos o a los particulares que denuncien acciones u omisiones antijurídicas de los superiores, subalternos o particulares que administren recursos públicos o ejerzan funciones públicas. [5] “ARTÍCULO
67. DEBER DE DENUNCIAR. Toda persona debe denunciar a la autoridad los delitos de cuya comisión tenga conocimiento y que deban investigarse de oficio. El servidor público que conozca de la comisión de un delito que deba investigarse de oficio, iniciará sin tardanza la investigación si tuviere competencia para ello; en caso contrario, pondrá inmediatamente el hecho en conocimiento ante la autoridad competente.” [6] Corte Constitucional M.P JAIME CÓRDOBA TRIBUÑO [7]
ARTÍCULO 435. Falsa denuncia. El que bajo juramento denuncie ante la autoridad una conducta típica que no se ha cometido, incurrirá en prisión de uno (1) a dos (2) años y multa de dos (2) a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes. [8] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. [9] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política [10] Posición que se desarrolló en sentencia T-113 de 2013 y que se reiteró en sentencia T-103 de 2014 [11] Corte Constitucional, Sentencia T-103 de 2014 [12] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 15 de diciembre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación número: 11001-03-15- 000-2017-03006-00, Actor: Fabio Nelson Flórez Tobón y otros, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Radicación número: 25000-23-42-000-2018-02142-01, Actora: Oliva Pinzón de Castro. [13] Sentencias T-113 de 2013, T-103 de 2014, SU-695 de 2015, entre otras. [14] La Corte ha sido enfática en señalar que es deber de quien presenta una acción de tutela contra providencias judiciales haber ejercido los recursos ordinarios procedentes en aras de la protección de los derechos que se estiman conculcados.
Consultar Sentencia SU-297 de 2015. Corte Constitucional, Sentencia T-150 de 2016. [15] En la Sentencia T-396 de 2014 al respecto se afirma lo siguiente: “Es reiterativa la posición de la Corte en cuanto a la improcedencia de la tutela cuando en desarrollo de un proceso judicial las partes pudieron valerse de los recursos judiciales ordinarios pero estos no fueron empleados oportunamente, ya que no puede constituirse en la vía para discutir situaciones jurídicas consolidadas que adquirieron firmeza por la caducidad de los recursos y acciones que no fueron utilizados oportunamente por los interesados.
Entonces, por vía de tutela, no es viable revivir términos de caducidad agotados, en la medida que se convertiría en un mecanismo que atentaría contra el principio de seguridad jurídica y se desnaturalizaría el propósito mismo de la acción constitucional de protección de los derechos fundamentales. Es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto.
Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador. Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.”.
En igual sentido Sentencia T-103 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [16] Sentencia T-150 de 2016 [17] CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Radicación número: 11001 03 15 000 2014 00056 00 - Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA