TUTELA CONTRA OMISIÓN DE ENTIDAD PÚBLICA / PAGO DE CONDENAS JUDICIALES / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – El pago debe exigirse ante la entidad / IMPROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DE PRELACIÓN DE TURNO Para la Sala, aun cuando los accionantes alegan una debilidad manifiesta, sustentada en su avanzada edad y la condición de salud que padece uno de ellos, la tutela resulta improcedente por el cumplimiento del requisito de subsidiariedad.

(…) Para proceder al pago, los accionantes deben solicitar su cumplimiento a la entidad. Para el caso está demostrado que, (i) los accionantes solicitaron el pago de la condena; (ii) el término previsto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 para el pago ya se cumplió; (iii) mediante acto administrativo la entidad reconoció la sustitución de la pensión a los accionantes, y viene pagando la mesada pensional;

(iv) los accionantes se encuentran afiliados a la seguridad social, y (v) la entidad les asignó un turno para el pago de la condena, esto es, lo correspondiente a las mesadas adeudadas desde el año 2009 hasta la fecha de la sentencia, 31 de marzo de 2020. Lo anterior deja en evidencia que la entidad pública cumplió con una parte de la condena judicial, y que está pendiente el pago por concepto de mesadas adeudadas desde el año 2009 hasta la fecha de la sentencia. Para tal fin, el Grupo de Reconocimiento accionando asignó el turno No.4123-2019. [Además], Los accionantes pretenden que el juez de tutela ordene dar prelación al turno. (…) [L]a Sala observa que los accionantes invocaron las consideraciones de la sentencia T-048 de 2019, en la que la Corte Constitucional conoció sobre un caso sobre prelación de turnos de pago.

En dicha providencia se dio por cumplido el requisito de subsidiariedad de una acción de tutela interpuesta por un señor de 71 años que pretendía el pago de la pensión, pese a que esta ya había sido reconocida mediante sentencia y que Colpensiones se había rehusado a cumplir. Sin embargo, la Sala advierte que los supuestos de esa decisión difieren de los del presente asunto porque en la sentencia T-048 se comprobó que el accionante no contaba con ninguna fuente de ingreso, lo que hizo manifiesta la urgencia del pago demandado.

En cambio, en este caso los accionantes afirmaron (y allegaron la debida certificación) que actualmente están recibiendo las mesadas reconocidas y que la suma pendiente de pago corresponde al retroactivo pensional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C. cuatro (4) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04827-01(AC) Actor: VÍCTOR MANUEL QUINTERO OSORIO Y OTRA Demandado: GRUPO RECONOCIMIENTOS DE OBLIGACIONES LITIGIOSAS Y JURISDICCIÓN COACTIVA DE LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS LEGALES Y OTRO Procede la Sala a decidir el recurso de impugnación interpuesto por los accionantes contra la sentencia del 21 de enero de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer la presente acción de tutela en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Cabe señalar que la acción de tutela fue interpuesta contra una entidad del orden nacional, por lo que debió ser repartida, en primera instancia, a un juez del circuito o de igual categoría, en virtud del numeral 2º del Artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015 (modificado al momento de presentarse la acción por el Decreto 1983 de 2017).

Sin embargo, se advierte que el Consejo de Estado, Sección Primera vinculó al Tribunal Administrativo de Antioquia, que profirió la sentencia condenatoria a favor de los accionantes, y de esta manera la competencia quedó fijada en esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 19 de noviembre de 2020 Víctor Manuel Quintero Osorio y María Cecilia Mejía de Quintero interpusieron acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, vida, mínimo vital y seguridad social, vulnerados, en su concepto, por el Grupo de Reconocimientos de Obligaciones Litigiosas y Jurisdicción Coactiva de la Dirección de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones: <<PRIMERO: TUTELAR a favor de VICTOR MANUEL QUINTERO OSORIO y MARIA CECILIA MEJIA DE QUINTERO los derechos constitucionales a la dignidad humana, vida, mínimo vital y seguridad social como derechos fundamentales que están siendo gravemente vulnerados por el MINISTERIO DE DEFENSA GRUPO RECONOCIMIENTOS DE OBLIGACIONES LITIGIOSAS Y JURISDICCIÓN COACTIVA DE LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS LEGALES SEGUNDO: ORDENAR al MINISTERIO DE DEFENSA – GRUPO RECONOCIMIENTOS DE OBLIGACIONES LITIGIOSAS Y JURISDICCIÓN COACTIVA DE LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS LEGALES a que de manera inmediata pague a los señores VICTOR MANUEL QUINTERO OSORIO y MARIA CECILIA MEJIA DE QUINTERO el retroactivo pensional del 9 de diciembre de 2009 al 31 de marzo de 2020, que fue ordenado en sentencia judicial ejecutoriada y reconocido en resolución 2558 del 8 de mayo de 2020 emanada de esa entidad.

TERCERO: PREVENIR a MINISTERIO DE DEFENSA GRUPO RECONOCIMIENTOS DE OBLIGACIONES LITIGIOSAS Y JURISDICCIÓN COACTIVA DE LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS LEGALES para que en adelante no amenace o vulnere los derechos fundamentales de VICTOR MANUEL QUINTERO OSORIO y MARIA CECILIA MEJIA DE QUINTERO>>. B. Hechos 3.- Los accionantes basaron su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1- Víctor Manuel Quintero Osorio y María Cecilia Mejía de Quintero son cónyuges y tuvieron varios hijos, entre ellos Dorney de Jesús Quintero Mejía, quien falleció en combate el 1º de julio de 1991, cuando cumplía funciones como miembro activo del Ejército Nacional. 3.2.- Los accionantes solicitaron al Ministerio de Defensa-Ejército Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, petición que fue negada mediante el Oficio No. OFI14-57432 del 25 de agosto de 2014.

Ante la negativa, los accionantes presentaron acción de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad del referido oficio y se reconociera la prestación solicitada. 3.3.- El 4 de diciembre de 2017 el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín profirió sentencia en la que accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, para lo que incluyó las mesadas causadas desde el 9 de diciembre de 2009. 3.4.- La parte demandada interpuso recusó de apelación y el 15 de octubre de 2019 la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia de primera instancia. 3.5.- Mediante la Resolución No. 2558 de 8 de mayo de 2020 del Ministerio de Defensa, se ordenó cumplir la sentencia judicial y se reconoció la pensión de sobreviviente, así como las mesadas causadas desde el 9 de diciembre de 2009 hasta el 31 de marzo de 2020 y las que se llegaren a causar con posterioridad. 3.6.- Los accionantes señalaron que han pasado más de diez (10) meses entre la fecha de la sentencia y la interposición de la tutela; y sin embargo la entidad pública no ha efectuado el pago completo de la condena judicial, es decir, no ha cancelado las mesadas retroactivas causadas desde el 9 de diciembre de 2009.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- Los accionantes alegaron que la falta de pago de las mesadas causadas entre el 9 de diciembre de 2009 y el 31 de marzo de 2020 ha vulnerado sus derechos fundamentales. Afirman que han esperado por 29 años el pago de la pensión, no cuentan con un ingreso adicional diferente a la mesada pensional reconocida desde 2020, son adultos mayores (el señor Víctor Manuel Quintero Osorio tiene 76 años y María Cecilia Mejía de Quintero tiene 74 años) y no reciben ingresos distintos a los de la pensión. 4.1.- Además, Víctor Manuel Quintero Osorio sufre de una condición médica causada por una lesión cerebral que merma su movilidad en el lado derecho del cuerpo y esto le impide valerse por sí mismo. 4.2.- Por último, señalaron que el requisito de subsidiariedad se encuentra satisfecho, debido a que el proceso ejecutivo no es un medio efectivo para la protección de sus derechos fundamentales.

Lo anterior, por cuanto el proceso ejecutivo podría tardar varios años en ser resuelto, lo que es desproporcionado teniendo en cuenta su avanzada edad. Además, en casos similares, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que la acción ejecutiva no es el medio idóneo y ha ordenado la prelación en el turno para el pago. D. Oposiciones e intervenciones 5.- El coordinador del Grupo de Reconocimiento de Obligaciones Litigiosas del Ministerio de Defensa Nacional presentó un informe sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela, y solicitó que se declarara la improcedencia. Indicó que no se vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes, pues aun cuando estos son adultos mayores y el señor Víctor Manuel Quintero Osorio manifestó tener una condición médica, esta entidad reconoció y está pagando a los accionantes las mesadas por concepto de pensión de sobreviviente.

De esta manera se garantiza a los accionantes un ingreso mensual, el mínimo vital y la afiliación al sistema de seguridad social. 5.1.- Indicó que el pago de las obligaciones debe realizarse de conformidad con los derechos de los terceros que se encuentran en turno y la disponibilidad presupuestal. Asimismo, esa entidad no ha negado el pago de la suma debida, sino que por el contrario ha obrado conforme a derecho y asignó a los accionantes el turno No.4123-2019 para el pago. 5.2.- Por último señaló que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable y, por ende, la tutela resultaba improcedente, máxime cuando la misma no era el mecanismo idóneo para procurar el pago de sumas de dinero, pues para esos efectos debe acudirse a la acción ejecutiva.

E.- Sentencia impugnada 6.- En sentencia del 21 de enero de 2021 la Sección Primera de esta Corporación declaró la improcedencia de la solicitud de amparo. La primera instancia constitucional consideró que si bien se ha aceptado la procedencia excepcional de la acción de tutela para velar por el cumplimiento de sentencias judiciales, lo cierto es que el juez debe evaluar la eficacia del proceso ejecutivo en cada caso, así como el tipo de prestación que se desprende de la condena judicial.

En este sentido, según la Corte Constitucional, cuando las órdenes comportan obligaciones de dar, el proceso ejecutivo resulta eficaz y prevalece sobre la acción de tutela. 6.1.- En el caso concreto, el a quo constitucional consideró que el proceso ejecutivo era el medio idóneo y eficaz para perseguir el pago de la suma debida. Adicionalmente no se probó la existencia de un perjuicio irremediable que implique adoptar medidas urgentes e impostergables ante un perjuicio grave e inminente.

F.- Impugnación 7.- Los accionantes presentaron escrito de impugnación. Reiteraron que el proceso ejecutivo no es un medio de defensa efectivo, dada (i) la avanzada edad de los accionantes y el hecho de haber esperado el pago de la pensión por casi 29 años; (ii) la asignación de turnos para el pago no toma en cuenta el origen o naturaleza del crédito y no cabe equiparar una indemnización de perjuicios al reconocimiento de un derecho pensional, y (iii) no se consideró el tiempo real que puede tardar un proceso ejecutivo y que puede resultar desproporcionado para la defensa de sus derechos fundamentales. 7.1.- Además, insistieron en que sí existe un perjuicio irremediable, pues los accionantes pueden fallecer antes de recibir el pago al que tienen derecho y no cuentan con ingresos diferentes a la pensión para su vejez.

II. CONSIDERACIONES 8.- La Sala confirmará la decisión de primera instancia porque no se cumplió con el requisito de subsidiariedad y no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la procedencia excepcional de la solicitud de amparo. 9.- El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela resulta improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta norma reproduce en su integridad lo establecido en el artículo 86 de la Constitución. 10.- Sobre la procedencia de la tutela, la Corte Constitucional[1] ha sostenido que es deber de las partes desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico les otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el riesgo de interferir en las competencias de las distintas autoridades judiciales o administrativas. 11.- Para la Sala, aun cuando los accionantes alegan una debilidad manifiesta, sustentada en su avanzada edad y la condición de salud que padece uno de ellos, la tutela resulta improcedente por el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, como pasa explicarse: 11.1.- Esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela resulta improcedente para el pago de sentencias judiciales, dado que la ley dispuso la acción ejecutiva para su cumplimiento, y este es el mecanismo de defensa judicial ordinario para esos efectos.

De esta forma, para proceder al pago los accionantes deben, en primer lugar, solicitar su cumplimiento a la entidad y en dado caso acudir a la acción ejecutiva. 11.2.- Para proceder al pago, los accionantes deben solicitar su cumplimiento a la entidad. Para el caso está demostrado que, (i) los accionantes solicitaron el pago de la condena;

(ii) el término previsto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 para el pago ya se cumplió; (iii) mediante acto administrativo la entidad reconoció la sustitución de la pensión a los accionantes, y viene pagando la mesada pensional; (iv) los accionantes se encuentran afiliados a la seguridad social, y (v) la entidad les asignó un turno para el pago de la condena, esto es, lo correspondiente a las mesadas adeudadas desde el año 2009 hasta la fecha de la sentencia, 31 de marzo de 2020. 11.3.- Lo anterior deja en evidencia que la entidad pública cumplió con una parte de la condena judicial, y que está pendiente el pago por concepto de mesadas adeudadas desde el año 2009 hasta la fecha de la sentencia. Para tal fin, el Grupo de Reconocimiento accionando asignó el turno No.4123- 2019. 11.4.- Los accionantes pretenden que el juez de tutela ordene dar prelación al turno. Frente al sistema de turnos, es importante señalar que, la determinación de aquél permite garantizar un orden en el reconocimiento de derechos, fundamentado en el principio “primero en el tiempo, primero en el derecho”.

Al basarse en un criterio objetivo, como es el orden de presentación de las solicitudes de pago, guarda relación directa con el principio de igualdad y permite coordinar los derechos de terceros ante la imposibilidad de reconocer de forma indiscriminada o simultánea el pago de todas las prestaciones a cargo de una entidad pública. 11.5.- Por lo tanto, el juez de tutela no puede ordenar una prelación en el turno sin tener en cuenta los derechos de terceros que pueden encontrarse en situaciones similares o incluso más apremiantes que las señaladas por los accionantes, pues esto generaría una violación al derecho a la igualdad.

Lo anterior, sin perjuicio de que en circunstancias excepcionales y debidamente acreditadas, el juez de tutela pueda ordenar la flexibilización o trato preferente en el sistema de turnos, si se comprueba que existen motivos suficientes que así lo justifiquen. 11.6.- En otras palabras, los sistemas de turnos se basan en una aplicación de la igualdad en términos formales, bajo el entendido de que todos los beneficiarios están en condiciones similares ante el pago de una condena, por lo que deben aguardar al turno asignado.

No obstante, en ocasiones dicho presupuesto no se cumple porque los beneficiarios se encuentran en circunstancias materialmente diferentes, que justifican un trato diferenciado para reestablecer el principio de igualdad, esta vez bajo una concepción sustancial del mismo, según lo dispone el artículo 13 de la Constitución Política. 11.7.- En los casos en los que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable, en el que se advierta una situación urgente e impostergable, el juez de tutela puede imponer medidas como la omisión de los turnos precedentes y establecer que los medios ordinarios no resultan idóneos para garantizar el derecho de quien reclama.

En esa medida, ante la existencia de un peligro inminente y grave, el juez de tutela puede ordenar la prelación en el pago y dar superado el requisito de subsidiariedad. 11.8.- En el caso concreto, la Sala observa que los accionantes invocaron las consideraciones de la sentencia T-048 de 2019, en la que la Corte Constitucional conoció sobre un caso sobre prelación de turnos de pago.

En dicha providencia se dio por cumplido el requisito de subsidiariedad de una acción de tutela interpuesta por un señor de 71 años que pretendía el pago de la pensión, pese a que esta ya había sido reconocida mediante sentencia y que Colpensiones se había rehusado a cumplir. 11.9.- Sin embargo, la Sala advierte que los supuestos de esa decisión difieren de los del presente asunto porque en la sentencia T-048 se comprobó que el accionante no contaba con ninguna fuente de ingreso, lo que hizo manifiesta la urgencia del pago demandado.

En cambio, en este caso los accionantes afirmaron (y allegaron la debida certificación) que actualmente están recibiendo las mesadas reconocidas y que la suma pendiente de pago corresponde al retroactivo pensional. En este caso los accionantes cuentan con una fuente de ingresos mensuales que, a falta de indicio o prueba directa en contrario, les permitiría sufragar sus gastos. 11.10.- Asimismo, los accionantes alegaron que Víctor Manuel Quintero Osorio sufre de una condición médica que ha mermado su movilidad al punto de impedirle valerse por sí mismo.

De la historia clínica se advierte la anotación de que el paciente tiene “antecedentes de HPAE en cráneo con secuelas de disartria y hemiplejia derecha (…)” 11.11.- La Sala no desconoce las dificultades que dicha condición pueda acarrear en la vida del señor Quintero Osorio, ni la avanzada edad de los accionantes. Sin embargo, no está acreditado que carezcan de medios económicos para sufragar los gastos tendientes a tratar o aliviar su situación, o para sobrellevar una subsistencia digna.

Por el contrario, está visto que reciben una mesada pensional y que se encuentran afiliados al sistema de seguridad social en salud, y no se advierte que requieran de manera inminente el pago del retroactivo adeudado para sufragar la condición de salud que refiere. 12.- En ese orden de ideas, los accionantes no se encuentran en una situación inminente, urgente y grave que requiera de medidas impostergables, y que justifique el pago preferente de la condena judicial. 13.- Los accionantes refieren que la acción ejecutiva no es un medio eficaz para obtener el pago del retroactivo adeudado, por el tiempo que puede durar el trámite de ese proceso.

Para la Sala si bien esa vía procesal no es la más expedita, lo cierto es que, los accionantes pueden pedir medidas cautelares, y cómo se explicó en párrafos anteriores, las condiciones que refieren no son suficientes para dar por superada la idoneidad de la acción. 14.- Así las cosas, la Sala confirma la decisión de primera instancia, que declaró la improcedencia de la tutela por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad, dado que los accionantes cuentan con un medio de defensa judicial para obtener el pago y no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que dé lugar a ordenar la prelación en el pago.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la tutela por subsidiariedad.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | | | |Con firma electrónica | |ALBERTO MONTAÑA PLATA | |Presidente | | | | |Con firma electrónica |Con firma electrónica | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ |RAMIRO PAZOS GUERRERO | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.